翟文康 譚西涵

（中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

一、問題提出

2020年初突發(fā)的公共衛(wèi)生應(yīng)急事件對(duì)中國(guó)的治理體系與治理能力形成大考，而中國(guó)政府團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各個(gè)領(lǐng)域和行業(yè)的行動(dòng)主體成功地防控住了早期疫情的肆虐，說明中國(guó)的治理一定在某些方面做對(duì)了什么，需要進(jìn)行總結(jié)提煉。新冠肺炎由于其傳染性和致死率導(dǎo)致的危害嚴(yán)重性、影響廣泛性和秩序破壞性，開啟了高風(fēng)險(xiǎn)、復(fù)雜性和不確定性的全面緊急狀態(tài)社會(huì)的國(guó)家治理，作為治理任務(wù)的公共衛(wèi)生應(yīng)急事件，需要國(guó)家啟動(dòng)一套不同于常規(guī)管理的國(guó)家治理邏輯。它需要政府的領(lǐng)導(dǎo)指揮與政策指導(dǎo)、需要支撐疫情防控的市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制、需要專家的科研攻關(guān)與知識(shí)普及、需要醫(yī)院醫(yī)護(hù)人員的專業(yè)救治、需要企業(yè)生產(chǎn)醫(yī)用裝備來支援保障、需要民眾做好隔離防護(hù)自身?？梢姡箵粢咔榧仁堑胤街卫?，要讓疫情在社區(qū)、城市范圍得到控制，各個(gè)地方需要根據(jù)地方情境和知識(shí)選擇防控策略；還是國(guó)家治理，需要在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)配資源，是政府、社會(huì)、民眾三方共同努力、集體行動(dòng)的過程，其中政府發(fā)揮著元治理的作用，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，共同努力、合作共治形成新秩序。面對(duì)疫情防控，政府需要做到多主體、多領(lǐng)域、多層次的統(tǒng)籌，西方的多層次治理理論[1]難以解釋這一現(xiàn)實(shí)問題。我們需要立足中國(guó)實(shí)踐探索一種新的國(guó)家治理模式，正如托克維爾所言：“一個(gè)全新的社會(huì)，需要有一門新的政治科學(xué)?！蓖瑯樱蚧瘯r(shí)代的疫情防控，需要全新的地方治理、國(guó)家治理和全球治理的新科學(xué)。從實(shí)驗(yàn)主義的視角看，疫情防控可以看作是一種外生干預(yù)（Treat），它提供了一種歷時(shí)和共時(shí)的窗口來考察各國(guó)的治理體系和治理能力，治理多樣性的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)得以檢驗(yàn)[2-3]。

奧斯本指出，現(xiàn)代政府之諸多失敗“不在目的而在于手段”[4]6，就國(guó)家治理本質(zhì)性來說，是政府使用工具達(dá)成治理目標(biāo)，目標(biāo)能否達(dá)成關(guān)鍵看使用的工具，而政策工具的選擇成為核心，它既能影響治理活動(dòng)的效果，也能反映國(guó)家治理的特性。因此，本文從政府工具選擇和使用的切口入手來剖析中國(guó)的治理模式。目前，對(duì)政策工具選擇的研究主要有四大路徑，即工具主義路徑、制度主義路徑、公共選擇路徑、政策網(wǎng)絡(luò)路徑[5-6]。實(shí)際上，政策工具的使用是為了破解治理難題，它往往是嵌入國(guó)家治理活動(dòng)中而發(fā)揮作用的，國(guó)家治理中的主體間關(guān)系直接影響政策工具的選擇。因此，本文立足中國(guó)之治的場(chǎng)域，提出第五種路徑——國(guó)家治理路徑，該路徑提出一種新的解釋框架，即從治理主體間多重關(guān)系角度探究政策工具的選擇。那么在國(guó)家治理中，多重主體間關(guān)系是如何塑造政策工具的選擇？政策工具的使用又反映了何種國(guó)家治理模式？

二、中國(guó)治理和政策工具的文獻(xiàn)綜述

（一）中國(guó)治理的研究

學(xué)者們分別從政策試驗(yàn)、財(cái)政分權(quán)、官員晉升、權(quán)威體制等角度對(duì)中國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理論提煉。德國(guó)學(xué)者韓博天[7-8]提出“分級(jí)制試驗(yàn)”的政策過程，將地方經(jīng)驗(yàn)納入國(guó)家政策，可以提供體制韌性，實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性治理。錢穎一等[9]提出“中國(guó)特色財(cái)政聯(lián)邦主義”模型，以財(cái)政激勵(lì)為基礎(chǔ)來解釋地方政府間競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于國(guó)家治理和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。而周黎安[10]提出的“政治錦標(biāo)賽”模型則以晉升激勵(lì)為基礎(chǔ)討論官員為了獲得晉升機(jī)會(huì)而進(jìn)行治理創(chuàng)新或發(fā)展經(jīng)濟(jì)。這些模型盡管有一定解釋力，但是其模型有嚴(yán)格的限制條件，模型的應(yīng)用需要考慮情景。而政府研究中單目標(biāo)與多目標(biāo)行為假定則是對(duì)“財(cái)政目標(biāo)”和“晉升目標(biāo)”的整合?！耙唤y(tǒng)體制-有效治理”模型由周雪光[11]提出，這一模型的核心是中央管轄權(quán)和地方治理權(quán)之間不兼容，一統(tǒng)體制與有效治理之間的矛盾衍生出運(yùn)動(dòng)式治理、政策執(zhí)行的變通、意識(shí)形態(tài)教育等治理機(jī)制對(duì)其進(jìn)行調(diào)節(jié)。周飛舟[12]對(duì)社會(huì)學(xué)分析政府行為的路徑進(jìn)行了總結(jié)，他認(rèn)為社會(huì)學(xué)研究者在研究政府行為時(shí)先后形成了三種范式：利益結(jié)構(gòu)分析、制度分析、邁向有歷史維度的政府行為分析，每一種范式之下，又發(fā)展了多樣性政府理論。他認(rèn)為三種路徑并非各自獨(dú)立，而是一種相互加強(qiáng)和互補(bǔ)的特征，可以加深我們對(duì)中國(guó)政府治理機(jī)制的理解和認(rèn)知。

（二）政策工具的類型與選擇

政策工具是政府為實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)而使用的多種技術(shù)形式、手段和方式[13]，是政府的行為方式[14-15]，可以用來組織集體行動(dòng)、解決公共問題[16]。政策工具可以改善或引導(dǎo)政策對(duì)象的行為，政府可以通過命令和權(quán)威式、誘因式、契約性政策工具來影響政策對(duì)象的行為[17]。政策工具本身也有一定特性，強(qiáng)制程度不同，政策工具就會(huì)有不同的形式，可以分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合型工具三類[18]。政策工具的選擇受到目標(biāo)與環(huán)境的影響，不同政策目標(biāo)和不同的環(huán)境需要不同類型的政策工具，有供給型、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具[19]，他們分別適應(yīng)不同的問題。在不同時(shí)代背景下，政策工具可以是傳統(tǒng)類、創(chuàng)新類和先鋒類[4]325?；诓煌牟呗裕忻钚?、激勵(lì)性、能力建設(shè)和系統(tǒng)變化四類工具[20][21]142-143[22]。

這些類型多樣的工具如何選擇，如何優(yōu)化組合使用？這些問題跟目標(biāo)與情境、政治與制度、利益與資源、網(wǎng)絡(luò)與主體等因素有關(guān)，這些因素構(gòu)成政策工具選擇的邏輯。第一，目標(biāo)與情境。政策工具選擇的影響因素有政策目標(biāo)、工具屬性和所在環(huán)境[23]。政策工具是“目的—手段”鏈的構(gòu)建與選擇過程，是在政策理想與政策現(xiàn)實(shí)的矛盾權(quán)衡下的路徑選擇[24]。政策工具的使用應(yīng)隨著情境的演化而進(jìn)行優(yōu)化組合[25]。第二，政治與制度。政治因素是影響政策工具選擇的政策情境之一[26]。薩拉蒙提出，應(yīng)將可管理性、合法性和政治可行性等因素增加到政策工具效果的評(píng)價(jià)中[27]。國(guó)家意識(shí)形態(tài)、國(guó)家能力、國(guó)家政策風(fēng)格[13，28-29]，以及工具合法性[30]等外部環(huán)境因素，是影響政策工具選擇的重要因素。第三，利益與資源。政策工具選擇和創(chuàng)新的核心問題在于節(jié)省交易成本[31]，工具選擇中利益和成本的分配[32]、工具的經(jīng)濟(jì)和政治交易成本是政策工具選擇的影響邏輯[33]。此外，政府所持有的治理資源和有關(guān)政策工具的信息資源量、資源性質(zhì)和工具特性均會(huì)影響政策工具選擇[34-35]。第四，網(wǎng)絡(luò)與主體。政策網(wǎng)絡(luò)是政策工具選擇的核心環(huán)境[36]，政策工具的使用類型與政策網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)相匹配，從屬型網(wǎng)絡(luò)影響下一般選擇強(qiáng)制性工具，自組織型網(wǎng)絡(luò)一般選擇自愿性政策工具[37]。政策工具的屬性，如內(nèi)在特征、適用條件和績(jī)效以及政策網(wǎng)絡(luò)會(huì)影響政策工具的選擇[6]。網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者也是不可忽視的因素，決策者過去的工具選擇經(jīng)驗(yàn)[38]、決策者的觀念信仰與專業(yè)背景[39]等都會(huì)影響政府政策工具選擇。政策工具選擇也會(huì)受到混合因素的影響，在政策系統(tǒng)的復(fù)雜性與國(guó)家能力的交互作用下[21]，中央層面組合運(yùn)用多類政策工具能產(chǎn)生較好的政策效果[40]，這就需要合理選擇不同的政策工具，如表1所示。

表1 政策工具選擇的綜合模型

綜上所述，我們需要在中國(guó)場(chǎng)景下提煉本土化的國(guó)家治理理論。對(duì)于中國(guó)治理的研究，較為宏觀的研究有體制說、實(shí)驗(yàn)說、利益結(jié)構(gòu)分析、制度分析、歷史分析；從小切口入手來看，國(guó)家治理就是針對(duì)不同的問題匹配不同的政策工具，從而破解治理難題，那么國(guó)家治理與政策工具相結(jié)合的研究就顯得尤為重要，需要從政策工具的選擇與使用的視角來總結(jié)國(guó)家治理的優(yōu)勢(shì)與經(jīng)驗(yàn)、提煉本土化的理論。就政策工具的研究而言，國(guó)內(nèi)外學(xué)者取得了一定成果，政策工具的類型多樣，政策工具選擇的影響因素也較為豐富，但是這些研究局限于政策工具本身，沒有對(duì)其進(jìn)行擴(kuò)展性創(chuàng)新研究。政策工具的目標(biāo)是政府為了解決特定問題或?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)而選擇使用的。因此，政策工具是嵌入國(guó)家治理活動(dòng)中的，與國(guó)家治理難以割裂開。在國(guó)家治理場(chǎng)域中，政府需要協(xié)調(diào)多元治理主體共同實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)，基于多重關(guān)系因素分析政策工具的選擇不可或缺，因?yàn)橹黧w關(guān)系也是影響政策工具選擇的重要因素，是政策工具類型劃分的重要依據(jù)。

三、多重委托代理關(guān)系下政策工具選擇的分析框架

國(guó)家治理活動(dòng)中涉及的主體是多元的，除了政府，社會(huì)組織和民眾都可以參與治理活動(dòng)，三者形成了多重委托代理關(guān)系。本文所界定的多重委托代理來源于雙重委托代理理論[41]，在公司治理中，股東（股東大會(huì)）—董事會(huì)—經(jīng)理人構(gòu)成雙重委托代理關(guān)系[42]，本文將其延伸到國(guó)家治理的場(chǎng)域，發(fā)現(xiàn)民眾—（中央—地方）政府—社會(huì)也構(gòu)成多重委托代理關(guān)系，在這種多重關(guān)系下，治理過程和政策工具的選擇依賴不同的關(guān)系邏輯，如圖1所示。

圖1 國(guó)家治理視域下多重委托代理關(guān)系及其行為邏輯

（一）上級(jí)政府與下級(jí)政府：科層邏輯

中央與地方關(guān)系是理解中國(guó)國(guó)家治理和政策工具選擇的一個(gè)重要視角，治理過程發(fā)生在中央與地方互動(dòng)場(chǎng)域之中，治理任務(wù)是中央與地方分工協(xié)作過程，治理質(zhì)量取決于治理任務(wù)在中央與地方之間的有效配置[43]。從某種程度上看，中央與地方關(guān)系是上級(jí)政府與下級(jí)政府關(guān)系的一個(gè)特例，在地方政府系統(tǒng)中，也存在上、下級(jí)政府之間的互動(dòng)。上級(jí)政府為更好地落實(shí)政策，授權(quán)給下級(jí)政府，以命令的形式讓下級(jí)執(zhí)行政策，形成上下級(jí)間的委托代理關(guān)系，上級(jí)政府是委托人，下級(jí)政府是代理人，下級(jí)政府的行為是在科層邏輯主導(dǎo)下進(jìn)行選擇。中國(guó)政府體系具有典型的科層制特征?？茖又剖且粋€(gè)層級(jí)分明、專業(yè)分工、規(guī)章嚴(yán)明的組織體系。在這個(gè)體系中，“上級(jí)對(duì)下屬具有權(quán)威性，這意味著他對(duì)下屬有發(fā)號(hào)施令的權(quán)力，下屬則有服從的義務(wù)。這種權(quán)威只限于工作范圍，只能用來發(fā)布與公務(wù)有關(guān)的指令?！盵44]從而形成科層制領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。在現(xiàn)實(shí)的行政體系運(yùn)行中，具有科層制權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)往往通過領(lǐng)導(dǎo)批示、領(lǐng)導(dǎo)巡視、領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制體現(xiàn)，“領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的本質(zhì)特征就是科層化的權(quán)威推動(dòng)”[45]，指揮-服從是權(quán)威行使的典型方式?！肮倭艑?duì)來自民選官員和行政當(dāng)局的政策指示具有非凡的忠誠(chéng)度。”[46]科層制組織之所以能成為一個(gè)高效率的組織行動(dòng)體系，關(guān)鍵在于其有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一的行動(dòng)，下級(jí)對(duì)上級(jí)的忠誠(chéng)是保證集體行動(dòng)的關(guān)鍵。任務(wù)下達(dá)還需明確責(zé)任，這樣才能保證各級(jí)都能有效執(zhí)行，自上而下的任務(wù)發(fā)包和問責(zé)的推行，實(shí)際上給下級(jí)形成了壓力傳導(dǎo)，例如在中國(guó)形成了任務(wù)指標(biāo)的層層分解、動(dòng)員和考評(píng)的壓力型體制[47]。在壓力型體制下的地方官員為何還能完成工作任務(wù)？這也是科層制結(jié)構(gòu)的功能，命令-服從體系的實(shí)現(xiàn)還需要有激勵(lì)機(jī)制配套，在科層制中，下級(jí)官員的晉升機(jī)會(huì)掌握在上級(jí)權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)手中，例如在中國(guó)形成了晉升錦標(biāo)賽[10]，地方領(lǐng)導(dǎo)賦予的“實(shí)質(zhì)權(quán)威”的激勵(lì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于部門職務(wù)賦予的“職務(wù)權(quán)威”激勵(lì)[48]，實(shí)現(xiàn)了職務(wù)激勵(lì)轉(zhuǎn)型為實(shí)質(zhì)權(quán)威激勵(lì)?？傊?，以權(quán)威支撐、權(quán)力為核心的命令-服從體系形成了權(quán)威推動(dòng)—資源整合—任務(wù)下達(dá)—責(zé)任明確—巡視督查—壓力傳導(dǎo)—晉升激勵(lì)—獎(jiǎng)懲分明的鏈條邏輯。決策權(quán)力在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)手中，公共問題只有進(jìn)入決策者議程，才能實(shí)現(xiàn)從權(quán)威關(guān)注到命令、命令到執(zhí)行、執(zhí)行到結(jié)果，整個(gè)治理過程才得以完成，形成以科層邏輯為支撐的縱向治理體系。

據(jù)此，本文提出理論假設(shè)1：

在政府上下級(jí)委托代理關(guān)系中，基于科層邏輯，政府采取行政型工具，組織動(dòng)員、財(cái)政激勵(lì)、信息上報(bào)、監(jiān)督問責(zé)下級(jí)落實(shí)政策。

（二）民眾與政府：服務(wù)邏輯

“以人民為中心”成為中國(guó)國(guó)家治理的重要經(jīng)驗(yàn)，這使得整個(gè)治理過程需要人民“在場(chǎng)”，民眾要在治理過程的各個(gè)環(huán)節(jié)體現(xiàn)自身價(jià)值，如在治理目標(biāo)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)都應(yīng)有民眾的聲音。民眾將權(quán)力讓渡和委托給政府，政府為民眾服務(wù)，政府的行為是在服務(wù)邏輯主導(dǎo)下進(jìn)行選擇。政府的權(quán)力來源于民眾，“人們一致同意自愿放棄自己的某些權(quán)利，交由他們指定的人來行使，于是便產(chǎn)生了作為人民權(quán)力代理者的國(guó)家，國(guó)家和政府只是人民行使權(quán)力的代理人?！盵49]我國(guó)憲法也規(guī)定政府的權(quán)力屬于人民，民眾委托政府為其服務(wù)，民眾是委托人，政府是民眾的代理人。

在民眾與政府的委托代理關(guān)系中，政府必須把民眾的需要和價(jià)值放在第一位，政府的角色是服務(wù)[50-51]，政府通過服務(wù)的方式為民眾創(chuàng)造公共價(jià)值[52]，公共價(jià)值由民眾的偏好和訴求決定，政府重視民眾的訴求并將其作為治理目標(biāo)。已有研究認(rèn)為，為民眾服務(wù)，就要重視民眾的力量，讓其在治理中發(fā)揮作用，在政策決策中也可以吸納民眾參與[53-54]。我國(guó)政府一直以為人民服務(wù)為宗旨，所打造的服務(wù)型政府“是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下”[55]采取相應(yīng)的服務(wù)型行為或工具，公共行政最重要的性質(zhì)在于服務(wù)[56]。所以，在民眾與政府的關(guān)系中，政府行為是由服務(wù)邏輯主導(dǎo)的。在服務(wù)邏輯指導(dǎo)下，政府一般會(huì)采取一些軟性、引導(dǎo)性的策略手段，但是服務(wù)型政府并不是只講服務(wù)而不要管制的政府，也會(huì)利用公共權(quán)力的強(qiáng)制性進(jìn)行管制[57]。面對(duì)民眾，政府以民眾的滿意度作為行為導(dǎo)向、政府的行為則體現(xiàn)為服務(wù)邏輯主導(dǎo)下的動(dòng)員、倡導(dǎo)、宣傳教育和適當(dāng)?shù)墓苤啤?/p>

據(jù)此，本文提出理論假設(shè)2：

在民眾與政府委托代理關(guān)系中，基于服務(wù)邏輯，政府采取引導(dǎo)型工具，信息公開、引導(dǎo)、宣傳、倡議民眾的行為。

（三）政府與社會(huì)：知識(shí)/技術(shù)邏輯

國(guó)家與社會(huì)是社會(huì)學(xué)者研究國(guó)家治理的重要視角，它強(qiáng)調(diào)國(guó)家通過權(quán)力實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，也回應(yīng)社會(huì)訴求，這也是權(quán)力發(fā)揮效能的重要方式。廣義的社會(huì)是指除政府之外的所有場(chǎng)域，如市場(chǎng)、環(huán)境、社會(huì)等；而狹義的社會(huì)則是指除了政府、市場(chǎng)、環(huán)境等之外的人與人互動(dòng)的日常生活領(lǐng)域[58]。這里的社會(huì)是指以專家學(xué)者、專業(yè)性事業(yè)單位（如醫(yī)院）、媒體或相關(guān)企業(yè)為主體構(gòu)成的以組織形態(tài)呈現(xiàn)的社會(huì)力量。他們擁有專業(yè)性、知識(shí)性和技術(shù)性優(yōu)勢(shì)，政府是有限的，政府會(huì)借助社會(huì)力量的專業(yè)優(yōu)勢(shì)解決相關(guān)的問題。因此，在特定治理活動(dòng)中，政府會(huì)將專業(yè)問題的解決委托給社會(huì)，讓社會(huì)力量發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)解決問題，為民眾提供專業(yè)性服務(wù)。專家學(xué)者可以通過科學(xué)研究為決策者提供專業(yè)知識(shí)參考，專業(yè)性事業(yè)單位如醫(yī)院可以運(yùn)用醫(yī)學(xué)知識(shí)和醫(yī)學(xué)力量治愈患者，媒體通過特有的傳播知識(shí)與技術(shù)引導(dǎo)社會(huì)輿論，企業(yè)是專門的生產(chǎn)組織可以供給政府和民眾需要的產(chǎn)品與服務(wù)，這些社會(huì)力量因其特有的知識(shí)與技術(shù)可以直接為民眾提供服務(wù)，而政府只需要充當(dāng)服務(wù)的安排者，統(tǒng)籌調(diào)配相關(guān)的社會(huì)力量發(fā)揮作用。在知識(shí)/技術(shù)邏輯主導(dǎo)下政府會(huì)采取相應(yīng)的支持性或培育性行為為社會(huì)發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。政策制定是有一定知識(shí)門檻的，政府決策者是有限理性的，需要借助專家學(xué)者的專業(yè)知識(shí)力量輔助政府決策，專家可以通過咨詢、啟迪等模式參與政策[59]。政府在治理活動(dòng)中也會(huì)擔(dān)任元治理的角色，充分利用各方的資源和知識(shí)優(yōu)勢(shì)，吸納或培育社會(huì)組織[60-61]，通過制度環(huán)境營(yíng)造[62]、發(fā)展策略支持[63]、政策工具扶持[64]的方式培育相應(yīng)的社會(huì)組織，發(fā)揮社會(huì)組織在治理活動(dòng)中的作用，解決政府難以解決的專業(yè)性、技術(shù)性問題。

據(jù)此，本文提出理論假設(shè)3：

在政府與社會(huì)委托代理關(guān)系中，基于知識(shí)邏輯，政府采取支持型工具，進(jìn)行動(dòng)員、咨詢、培訓(xùn)并給予資金支持，以激勵(lì)與保障社會(huì)力量發(fā)揮專業(yè)技術(shù)的支持作用。

總之，在民眾與政府、上級(jí)政府與下級(jí)政府、政府與社會(huì)的多重委托代理關(guān)系中，每種關(guān)系的內(nèi)在邏輯都不同，政府既是委托人又是代理人，在國(guó)家治理活動(dòng)中充當(dāng)元治理或安排者的角色。民眾委托政府，讓政府為民眾服務(wù)；上級(jí)政府委托下級(jí)政府落實(shí)好服務(wù)政策；政府又委托社會(huì)力量利用專業(yè)知識(shí)直接生產(chǎn)、供給服務(wù)。為了讓多元主體在國(guó)家治理活動(dòng)中發(fā)揮合力、實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)，政府需要在不同關(guān)系邏輯下使用不同的政策工具整合各個(gè)主體的行為：在民眾與政府的服務(wù)邏輯驅(qū)動(dòng)下，政府會(huì)采用服務(wù)型的引導(dǎo)、倡議、宣傳等柔性工具；在上下級(jí)政府的科層邏輯驅(qū)動(dòng)下，上級(jí)政府會(huì)采用行政型的動(dòng)員、命令、責(zé)任、考核等硬性工具；在政府與社會(huì)的知識(shí)邏輯驅(qū)動(dòng)下，政府會(huì)采用支持型的培訓(xùn)、激勵(lì)、保障等工具發(fā)揮社會(huì)力量作用。政策工具作為政府行為的體現(xiàn)，在多重委托代理關(guān)系中，為達(dá)成合作治理、實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)，政府整合其他主體行動(dòng)力量，所使用的工具也呈現(xiàn)整合性。

據(jù)此，本文提出理論假設(shè)4：

在多重委托代理關(guān)系中，政府為了實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)，整合其他主體的力量和行為，所使用的政策工具總體上呈現(xiàn)整合性的特征，形成整合治理。

四、新冠肺炎疫情治理中政策工具類型的文本分析

（一）數(shù)據(jù)來源與文本編碼

本文以2020年1月23日—2020年3月18日為時(shí)間區(qū)間（截止日期的選擇以全國(guó)首次無新增本土確診病例為標(biāo)準(zhǔn)），將“新型冠狀病毒肺炎”相關(guān)關(guān)鍵詞在中國(guó)政府網(wǎng)及各地區(qū)人民政府網(wǎng)上進(jìn)行搜索。剔除重復(fù)和無關(guān)文本后，共得到中央和31個(gè)省級(jí)行政區(qū)（不包括港澳臺(tái)地區(qū)）政策文本1069篇（包含部分重要新聞、會(huì)議），其中中央級(jí)政策文本106篇，省級(jí)政策文本963篇。

NVivo是目前被學(xué)界廣泛認(rèn)可和使用的質(zhì)性分析軟件之一，其強(qiáng)大的編碼、查詢和分類功能可以幫助研究者整理和分析非結(jié)構(gòu)化或定性數(shù)據(jù)。為了對(duì)新冠肺炎疫情治理的政策工具邏輯進(jìn)行更深入地研究，本文將1069篇政策文本導(dǎo)入NVivo。文本編碼采用扎根理論中施特勞斯的三階段分析法，如表2所示[65]：首先是開放性編碼。開放性編碼是將政策概念化和范疇化的過程。編碼者仔細(xì)閱讀每一個(gè)文本，提煉與應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情政策相關(guān)內(nèi)容，共獲得5258個(gè)編碼點(diǎn)。其中，獲得中央政府文本533個(gè)編碼點(diǎn)，獲得省級(jí)行政區(qū)政府文本4725個(gè)編碼點(diǎn)。其次是主軸編碼。主軸編碼將開放編碼選取的話語概念進(jìn)行聚類，形成58項(xiàng)具體措施。最后是選擇性編碼。將58項(xiàng)具體措施予以聯(lián)系，驗(yàn)證之間的關(guān)系，并把尚未發(fā)展完備的概念補(bǔ)充完整，最終得到三類政策工具。

表2 編碼示例

工具是政府綜合運(yùn)用組織、強(qiáng)制性權(quán)威、信息和資財(cái)這四種資源解決公共問題的手段[69]。因此，本文根據(jù)主體關(guān)系和資源屬性進(jìn)行二維交互分類，即工具的作用對(duì)象（政府、民眾、社會(huì)）與組織、權(quán)力、信息、資財(cái)進(jìn)行交互的類型學(xué)劃分，對(duì)政策子工具進(jìn)行分析。

（二）上下級(jí)政府：科層邏輯下的行政型工具

新冠肺炎疫情全面暴發(fā)后，我國(guó)各級(jí)政府高度重視，立即出臺(tái)一系列舉措積極應(yīng)對(duì)?；谡吖ぞ叩奈谋痉治?，如圖2所示。我們發(fā)現(xiàn)針對(duì)政府系統(tǒng)內(nèi)使用的工具多為領(lǐng)導(dǎo)小組、督查監(jiān)督、問責(zé)等具有強(qiáng)制性或權(quán)威性的工具，這些工具實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、動(dòng)員、責(zé)任、督導(dǎo)等功能，具有較強(qiáng)烈的科層色彩，筆者將這種在上下級(jí)政府關(guān)系中，科層邏輯驅(qū)動(dòng)下的以調(diào)用權(quán)力、組織資源為主的工具類型稱為行政型工具，主要是領(lǐng)導(dǎo)指揮、動(dòng)員下級(jí)政府落實(shí)政策，掌握下級(jí)政府的真實(shí)信息，達(dá)到上下級(jí)政府層級(jí)間的縱向協(xié)同和部門間的橫向協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)政府系統(tǒng)內(nèi)的統(tǒng)一行動(dòng)。

圖2 行政型工具編碼點(diǎn)層次結(jié)構(gòu)圖（面積代表數(shù)量）

在圖2中，每個(gè)方框大小代表各類工具出現(xiàn)的頻次。共獲得行政型工具編碼點(diǎn)1978個(gè)，其中，使用頻率排名前三為：領(lǐng)導(dǎo)小組（12.69%）、聯(lián)防聯(lián)控（9.66%）、黨建引領(lǐng)（8.64%）。上級(jí)政府傾向采用“領(lǐng)導(dǎo)小組”“聯(lián)防聯(lián)控”“黨建引領(lǐng)”等高頻的行政型工具，以達(dá)到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動(dòng)的目的。例如在新冠肺炎疫情防控中，疫情伊始中央政府便緊急部署。在2020年1月23日國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布的《新型冠狀病毒感染的肺炎防控方案（第二版）》中明確指出：“各級(jí)衛(wèi)生健康行政部門在本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)對(duì)本地疫情防控工作的指導(dǎo)。”當(dāng)日，浙江省、廣東省啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，迅速成立防控指揮部。北京市、重慶市、湖南省等11個(gè)省級(jí)行政區(qū)發(fā)布包含成立“領(lǐng)導(dǎo)小組”、開展“聯(lián)防聯(lián)控”的相關(guān)文件。

在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，各級(jí)政府調(diào)動(dòng)了各類資源緊急應(yīng)對(duì)。表3展現(xiàn)了四類資源在行政型工具中的分布情況，發(fā)現(xiàn)權(quán)力占比最高，依次是信息、組織和資財(cái)。作為委托人的上級(jí)政府，通過權(quán)力來動(dòng)員與問責(zé)下級(jí)政府讓其行動(dòng)起來?！案鲄^(qū)、各部門、各單位要進(jìn)一步提高政治站位”[70]“當(dāng)務(wù)之急就是各級(jí)黨委、政府和廣大干部帶頭，把全社會(huì)迅速動(dòng)員起來”[71]“對(duì)緩報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)的要嚴(yán)肅追責(zé)”等反映了在科層邏輯下，政府借助權(quán)力，保證下級(jí)政府強(qiáng)化措施，壓緊壓實(shí)防疫責(zé)任。政府系統(tǒng)內(nèi)信息必須要真實(shí)與共享，既需要聯(lián)防聯(lián)控來實(shí)現(xiàn)部門間信息溝通、也需要督查監(jiān)督來獲取下級(jí)政府（代理人）的真實(shí)信息。例如“國(guó)務(wù)院建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制指導(dǎo)督促各有關(guān)方面做好各項(xiàng)工作”“上下聯(lián)動(dòng)、各方協(xié)同、全面統(tǒng)籌”，上級(jí)政府牽頭協(xié)調(diào)督促下級(jí)政府履行代理職責(zé)，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)聯(lián)防聯(lián)控工作。還可以通過調(diào)用組織資源（如黨建引領(lǐng)）實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，如“各級(jí)黨委（黨組）要充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和共產(chǎn)黨員先鋒模范作用”[72]，組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮，引領(lǐng)先進(jìn)思想，調(diào)動(dòng)下級(jí)政府積極性。資財(cái)表現(xiàn)為上級(jí)政府對(duì)于醫(yī)療物資、財(cái)政撥款的統(tǒng)籌調(diào)配作用。“督導(dǎo)物資統(tǒng)一調(diào)撥，保障重點(diǎn)地區(qū)應(yīng)急醫(yī)療物資供應(yīng)”[73]“建立財(cái)庫(kù)銀協(xié)同工作機(jī)制，及時(shí)了解財(cái)政部門疫情防控資金撥付安排，隨時(shí)做好資金撥付工作?！盵74]除了規(guī)范性政策文本的詞頻分析，筆者還檢索了疫情防控相關(guān)新聞中涉及的關(guān)鍵性政策工具，來彌補(bǔ)規(guī)范性政策文本中的缺失。自2020年1月23日武漢封城，1月24日21個(gè)省區(qū)市先后啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，國(guó)家進(jìn)入公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)。在本次新冠肺炎疫情的防控中，作為“委托人”的上級(jí)政府高度重視“代理人”下級(jí)政府的貫徹落實(shí)情況。習(xí)近平等黨中央領(lǐng)導(dǎo)多次做出批示，中央政府成立各項(xiàng)“督導(dǎo)組”，還廣泛調(diào)動(dòng)組織資源，建立“國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制督導(dǎo)組”，對(duì)不同省區(qū)市開展不定期督查。同時(shí)，為破除信息的不對(duì)稱性，上級(jí)政府偶爾采用“暗訪”形式，了解一線防控真實(shí)情況。對(duì)于督查中發(fā)現(xiàn)的下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子“不作為、亂作為”現(xiàn)象，上級(jí)政府果斷調(diào)用權(quán)力資源，進(jìn)行“約談”整改，嚴(yán)重者被處以免職、撤職等“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)調(diào)整”的強(qiáng)硬措施，如中央任命陳一新?lián)沃醒胫笇?dǎo)組副組長(zhǎng)、并調(diào)整湖北省和武漢市的主要領(lǐng)導(dǎo)人，為疫情防控帶來了新局面。此外，“委托人”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各方資源，再次展現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。2月10日，中央政府調(diào)配19個(gè)省對(duì)口支援湖北省16個(gè)市州及縣級(jí)市；2月27日，針對(duì)社區(qū)疫情防控中出現(xiàn)的專業(yè)性弱、人手不足等問題，湖北省增派100個(gè)工作組近1000名黨員干部下沉到武漢市社區(qū)；各部門啟動(dòng)新冠肺炎疫情防控“專項(xiàng)資金”等等，都為抗疫成功提供了強(qiáng)有力的制度支持。

表3 行政型工具參考點(diǎn)編碼統(tǒng)計(jì)

總之，我們通過重要的新聞報(bào)道、會(huì)議對(duì)規(guī)范性政策文本進(jìn)行補(bǔ)充，發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)批示、督導(dǎo)組、暗訪、約談、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)調(diào)整、對(duì)口支援都是重要的行政型工具。在疫情防控中，作為委托人的上級(jí)政府通過行政型工具作用于作為代理人的下級(jí)政府，在這種治理關(guān)系下，政策工具的選擇是基于科層邏輯，因?yàn)槲腥耍ㄉ霞?jí)政府）將應(yīng)對(duì)疫情各項(xiàng)權(quán)力層層授權(quán)或代理給下級(jí)政府（代理人），所以需要組織動(dòng)員、財(cái)政激勵(lì)、信息上報(bào)、監(jiān)督問責(zé)下級(jí)政府落實(shí)政策，保證代理人的執(zhí)行力。假設(shè)1得到驗(yàn)證。

（三）政府與民眾：服務(wù)邏輯下的引導(dǎo)型工具

新冠肺炎疫情的傳播主體是“人”，如何控制好“人”的行動(dòng)，是防控疫情傳播、裂變的關(guān)鍵?；谡吖ぞ叩奈谋痉治觯鐖D3所示。我們發(fā)現(xiàn)在民眾-政府這對(duì)委托-代理關(guān)系中，民眾會(huì)要求政府疫情信息及時(shí)公開，而政府為了保證民眾在疫情中的生命安全，采取的一系列諸如勸導(dǎo)引導(dǎo)、輿論引導(dǎo)等措施，可稱作“引導(dǎo)型工具”。

圖3 引導(dǎo)型工具編碼點(diǎn)層次結(jié)構(gòu)圖（面積代表數(shù)量）

在圖3中，圖中的每個(gè)方框大小代表各類工具出現(xiàn)的頻次。共獲得引導(dǎo)型工具編碼點(diǎn)1696個(gè)，其中，使用頻率排名前三為：限制集會(huì)（17.81%）、宣傳教育（12.74%）、信息上報(bào)（7.31%）?！跋拗萍瘯?huì)”旨在限制民眾參與集體性活動(dòng)，從而降低新冠病毒在人群中交叉感染的風(fēng)險(xiǎn)，“限制人員聚集：社區(qū)內(nèi)限制或停止集市、集會(huì)等人群聚集的活動(dòng)，關(guān)閉公共浴池、溫泉、影院、網(wǎng)吧、KTV、商場(chǎng)等公共場(chǎng)所。必要時(shí)停工、停業(yè)、停課?！盵75]“宣傳教育”意在及時(shí)向民眾宣傳新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控核心知識(shí)，科學(xué)指導(dǎo)轄區(qū)民眾認(rèn)識(shí)和預(yù)防疾病，引導(dǎo)民眾樹立正確的防控觀念，規(guī)范防控行為，提高自我防范意識(shí)和個(gè)人防護(hù)能力?！靶畔⑸蠄?bào)”針對(duì)感染患者、武漢旅居或接觸史人員等特殊群體，每日身體健康信息的上傳上報(bào)。民眾信息的及時(shí)上報(bào)，有助于政府（代理人）提供更加精準(zhǔn)的服務(wù)。

表4展現(xiàn)了四類資源在引導(dǎo)型工具中的分布情況，其中信息占比最高，依次是權(quán)力、組織和資財(cái)。本次疫情恰逢春節(jié)，傳統(tǒng)佳節(jié)的到來增加了人口的流動(dòng)和聚集概率。如何明晰流動(dòng)人口的旅行軌跡、排查高危重點(diǎn)人員，需要政府調(diào)動(dòng)民眾配合工作的積極性，引導(dǎo)民眾自行履行“信息登記”“信息上報(bào)”的義務(wù)。與此同時(shí)，各級(jí)政府廣泛開展宣傳教育，傳播衛(wèi)生知識(shí)，提高民眾自身應(yīng)對(duì)疫情的能力。囿于新冠病毒潛伏期長(zhǎng)、傳播力強(qiáng)、傳播途徑廣等特性，政府在和民眾的群防群控中，難免使用強(qiáng)制性較高的引導(dǎo)型工具，例如“限制集會(huì)”“政策法規(guī)”“網(wǎng)格化管理”等。政府使用的政策工具雖然較為強(qiáng)硬，但根本目的是提高抗疫效率，落實(shí)為民服務(wù)的職責(zé)。針對(duì)患者的治療費(fèi)用，政府采取“治療補(bǔ)助”策略。在《醫(yī)療保障局 財(cái)政部關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫(yī)療保障的通知》中明確要求：確保患者不因費(fèi)用問題影響就醫(yī)[76]。確診患者綜合資助、異地患者先救治后結(jié)算、部分藥品和醫(yī)療服務(wù)臨時(shí)性納入醫(yī)?；鹬Ц斗秶妊a(bǔ)助方式，能有效降低患者因不能承擔(dān)治療費(fèi)用等客觀因素而延遲就診的概率。

表4 引導(dǎo)型工具參考點(diǎn)編碼統(tǒng)計(jì)

綜上，通過政策文本分析發(fā)現(xiàn)，在疫情防控中，作為代理人的政府通過引導(dǎo)型工具服務(wù)于作為委托人的民眾。民眾將權(quán)力讓渡給政府，政府基于服務(wù)邏輯，通過信息公開、宣傳教育、輿論引導(dǎo)、資財(cái)補(bǔ)助等工具引導(dǎo)民眾開展疫情防控。假設(shè)2得到驗(yàn)證。

（四）政府與社會(huì)：知識(shí)邏輯下的支持型工具

中央指導(dǎo)組成員、國(guó)家衛(wèi)生健康委主任馬曉偉指出：“新冠肺炎疫情是新中國(guó)成立以來的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件?！盵77]疫情防控的過程中，政府的能力是有限的，需要專家學(xué)者、專業(yè)性事業(yè)單位（如醫(yī)院）的智力支持和專業(yè)技術(shù)，需要媒體的宣傳渠道，需要相關(guān)企業(yè)的物資支援等。政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)力量，將抗疫的大難題化整為零，委托給每一個(gè)社會(huì)群體。政府為“打好防控疫情組合拳”，基于知識(shí)邏輯，通過動(dòng)員、咨詢、培訓(xùn)并給予資金支持，以激勵(lì)與保障社會(huì)力量發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)而使用的政策工具，可稱之為“支持型工具”。

在圖4中，圖中的每個(gè)方框大小代表各類工具出現(xiàn)的頻次。共獲得支持型工具編碼點(diǎn)1584個(gè)，其中，使用頻率排名前三為：監(jiān)管（15.78%）、金融支持（9.72%）、綠色通道（9.47%）。政府將疫情防控的具體操作事宜委托給相關(guān)社會(huì)組織，但為保障各項(xiàng)工作的順利有序開展，實(shí)施了各項(xiàng)監(jiān)管措施。監(jiān)管涉及市場(chǎng)物價(jià)、野生動(dòng)物、物資捐贈(zèng)、廢物處理、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域。針對(duì)疫情給眾多防控企業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)傷，政府推進(jìn)融資擔(dān)保、減租免租、優(yōu)惠貸款等金融支持，同時(shí)暢通注冊(cè)審批綠色通道，重振企業(yè)防控物資生產(chǎn)信心?！盎鶎有l(wèi)生組織”指各地社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室等[78]。在新冠肺炎疫情防控中，基層衛(wèi)生組織與民眾密切相連，充分發(fā)揮了兜底作用。

圖4 支持型工具編碼點(diǎn)層次結(jié)構(gòu)圖（面積代表數(shù)量）

表5展現(xiàn)了四類資源在支持型工具中的分布情況，其中權(quán)力占比最高，依次是資財(cái)、信息和組織。政府使用支持型工具時(shí)，采取“約束”與“激勵(lì)”并存的策略。分別表現(xiàn)在權(quán)力中“監(jiān)管”“專項(xiàng)整治”的約束邏輯，以及資財(cái)中運(yùn)用的“金融支持”、信息中的“教育培訓(xùn)”“信息技術(shù)”和組織中的“基層衛(wèi)生組織”等激勵(lì)邏輯。政府專業(yè)能力有限，基于知識(shí)/技術(shù)邏輯將防疫各項(xiàng)任務(wù)代理給社會(huì)并提供足夠的資財(cái)支持，從而激勵(lì)社會(huì)保質(zhì)保量完成抗疫工作。與此同時(shí)，政府-社會(huì)的委托-代理模式存在一定風(fēng)險(xiǎn)，正因?yàn)樯鐣?huì)組織具有一定的知識(shí)，知識(shí)是有門檻的，就會(huì)發(fā)生企業(yè)基于知識(shí)或技術(shù)壟斷而違法的行為，例如市場(chǎng)的自發(fā)性、自媒體夸大事實(shí)等等都會(huì)影響任務(wù)執(zhí)行的程度，所以需要加強(qiáng)監(jiān)管。因此，政府也會(huì)履行“監(jiān)管”“專項(xiàng)整治”的兜底職責(zé)，有效保證社會(huì)各項(xiàng)任務(wù)執(zhí)行的精確度。除了規(guī)范性政策文本的詞頻分析，我們發(fā)現(xiàn)在疫情發(fā)布的相關(guān)新聞中，各大事業(yè)單位還積極開展預(yù)防和應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情“工作座談會(huì)”，進(jìn)行內(nèi)部防疫經(jīng)驗(yàn)的分享和總結(jié)。

表5 支持型工具參考點(diǎn)編碼統(tǒng)計(jì)

政府不是萬能的，想要規(guī)避政府失靈和市場(chǎng)失靈，就需要政府與社會(huì)的同心協(xié)力。通過政策文本分析發(fā)現(xiàn)，疫情防控過程中，政府為彌補(bǔ)專業(yè)能力短板，遵循約束性支持與激勵(lì)性支持兩種邏輯，使用支持型工具發(fā)揮社會(huì)力量的各種專業(yè)作用，與政府合作助力疫情防控。假設(shè)3得到了驗(yàn)證。

（五）政策工具綜合使用的整合邏輯

基于前文的分析，在上級(jí)與下級(jí)政府、民眾與政府、政府與社會(huì)多重委托代理關(guān)系中，作為元治理主體的政府分別基于科層、服務(wù)和知識(shí)邏輯而選擇了行政型工具、引導(dǎo)型工具和支持型工具。政府通過使用行政型工具使得政府系統(tǒng)內(nèi)縱向?qū)蛹?jí)和橫向部門間保持思想和行動(dòng)的統(tǒng)一，通過使用引導(dǎo)型工具將民眾的觀念和行為統(tǒng)一到政府所期望地做好自身防護(hù)方向上，通過使用支持型工具激勵(lì)社會(huì)力量發(fā)揮各自的專業(yè)作用，與政府合作助力疫情治理?？傊?，政府通過綜合使用疫情防控的政策工具箱，如表6所示，目的是讓多元主體在國(guó)家治理中發(fā)揮合力、實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)，形成突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的整合治理模式。

表6 新冠肺炎疫情防控的政策工具箱

圖5展現(xiàn)了四類資源在所有政策工具中的分布情況。在每類工具中，行政型工具側(cè)重對(duì)權(quán)力和組織的運(yùn)用，引導(dǎo)型工具側(cè)重對(duì)信息和權(quán)力的應(yīng)用，而支持型工具偏向于使用權(quán)力和資財(cái)。權(quán)力貫穿于三類政策工具的資源利用中，說明疫情的整合治理既需要政府采用不同工具作用于不同對(duì)象，對(duì)他們進(jìn)行指揮、引導(dǎo)和支持，還需要政府的權(quán)威性和強(qiáng)制性作為基礎(chǔ)保障，才能更高效地整合各方。三大工具的使用配比中，行政型工具占比最多（37.62%），引導(dǎo)型工具排名第二（32.26%），支持型工具占比較少（30.12%），這說明，在眾多治理主體中，政府領(lǐng)導(dǎo)指揮、協(xié)調(diào)各方，在治理活動(dòng)中從無序走向有序，實(shí)現(xiàn)了以政府為主導(dǎo)的統(tǒng)一行動(dòng)。除了“統(tǒng)”之外，中國(guó)之治還注重“合”，政府綜合運(yùn)用“組織、權(quán)力、信息和資財(cái)”四種資源，調(diào)配各方的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，從而及時(shí)控制疫情態(tài)勢(shì)，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中，政府沒有單打獨(dú)斗，而是與民眾、社會(huì)合作共治，實(shí)現(xiàn)了疫情防控的集體行動(dòng)。整合治理是中國(guó)政府下好全國(guó)一盤棋、集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)，是中國(guó)之治的模式總結(jié)。假設(shè)4得到了驗(yàn)證。

圖5 政策工具資源利用的配比情況

五、發(fā)現(xiàn)與討論

中國(guó)治理成功的密碼何在？本文從多重委托代理關(guān)系下政策工具選擇和使用的視角，對(duì)中國(guó)疫情防控政策進(jìn)行分析，在理論上提煉了整合治理的模式，是中國(guó)在處理應(yīng)急事件時(shí)形成的有效的國(guó)家治理模式。

本文通過對(duì)新冠肺炎疫情防控的1069份政策進(jìn)行文本分析，研究發(fā)現(xiàn)，疫情防控政策工具的選擇遵循國(guó)家治理路徑，其選擇邏輯是在治理中的主體間關(guān)系類型。在上下級(jí)政府間基于科層的委托代理關(guān)系塑造下，上級(jí)政府選擇領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)防聯(lián)控、黨建引領(lǐng)等具有強(qiáng)制性色彩的行政型工具，以達(dá)到領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌、組織動(dòng)員、財(cái)政激勵(lì)、監(jiān)督問責(zé)下級(jí)政府落實(shí)政策的目的，保持政策上下層級(jí)的一致性，實(shí)現(xiàn)下級(jí)向上級(jí)的方向統(tǒng)一；在民眾與政府間基于服務(wù)的委托代理關(guān)系塑造下，政府是服務(wù)者，為民眾服務(wù)，政府會(huì)選擇宣傳教育、信息公開、勸導(dǎo)引導(dǎo)等具有服務(wù)性色彩的引導(dǎo)型工具，達(dá)到增強(qiáng)民眾疫情防護(hù)知識(shí)、提升民眾疫情防護(hù)警覺性和自覺性，配合政府做好自身防護(hù)的目的，保持政府與民眾間疫情防護(hù)的一致性，實(shí)現(xiàn)民眾向政府的防控政策方向上統(tǒng)一；在政府與社會(huì)間基于知識(shí)/技術(shù)邏輯的委托代理關(guān)系塑造下，由于社會(huì)力量具有某些公共物品生產(chǎn)的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)門檻，所以政府會(huì)選擇金融支持、稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)等激勵(lì)性支持工具，讓那些能夠有助于疫情防控的社會(huì)力量積極發(fā)揮作用，同時(shí)，由于知識(shí)和技術(shù)門檻，政府也會(huì)選擇使用監(jiān)管和專項(xiàng)整治的約束性支持工具來規(guī)避某些社會(huì)力量影響疫情防控，實(shí)現(xiàn)政策兜底。也就是說，基于知識(shí)邏輯，政府既會(huì)采取正面的激勵(lì)型支持工具讓積極的社會(huì)力量發(fā)揮作用，同時(shí)也會(huì)采用約束型工具防控風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)疫情防控進(jìn)行側(cè)面支持，實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量向政府期待的方向統(tǒng)一。總之，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中，作為政策工具的主體———政府會(huì)選擇行政型工具統(tǒng)一政府系統(tǒng)內(nèi)部的行動(dòng)，選擇引導(dǎo)型工具將民眾與政府的疫情防控思想與行動(dòng)統(tǒng)一到一個(gè)方向、選擇支持型工具讓社會(huì)力量團(tuán)結(jié)到政府防控疫情的治理活動(dòng)中。由此可見，幾類工具的組合體現(xiàn)整合性特征，從政策工具的選擇與使用來看，我國(guó)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理活動(dòng)中，形成了整合治理的模式，通過整合治理來集中力量辦大事，堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，將政府、社會(huì)、民眾團(tuán)結(jié)到一起，實(shí)現(xiàn)疫情防控的集體行動(dòng)。

本文研究還發(fā)現(xiàn)，政策工具選擇的新邏輯是國(guó)家治理中的主體關(guān)系，關(guān)系類型不同，主體間行動(dòng)的邏輯就不同，從而使用不同類型的工具，而國(guó)家治理也成為政策工具研究的第五種路徑。基于政策工具選擇與適用的總體屬性，本文也發(fā)現(xiàn)整合治理成為危機(jī)事件中的中國(guó)治理新模式。在不同工具類型作用下，三種邏輯力量趨向平衡，實(shí)現(xiàn)三種邏輯的耦合，政府系統(tǒng)實(shí)行全動(dòng)員、醫(yī)護(hù)和媒體發(fā)揮專業(yè)力量、民眾在政府動(dòng)員和專家指導(dǎo)下居家隔離，共同抗擊疫情，實(shí)現(xiàn)治理有效性，體現(xiàn)了中國(guó)之治的制度優(yōu)勢(shì)。本文還發(fā)現(xiàn)，在公共治理活動(dòng)中，委托-代理關(guān)系是多重的，不同關(guān)系的運(yùn)作是基于不同的制度邏輯，而政策工具匹配相應(yīng)的關(guān)系邏輯可以規(guī)避委托代理風(fēng)險(xiǎn)。由理性經(jīng)濟(jì)人——目標(biāo)偏差、信息不對(duì)稱、機(jī)會(huì)主義行為帶來的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)，需要由特定關(guān)系邏輯匹配相應(yīng)的政策工具加以解決，政策工具的匹配性使用才能最大限度地降低委托-代理風(fēng)險(xiǎn)。