劉青川 包國憲

（蘭州大學(xué) 管理學(xué)院，蘭州 730000）

一、問題的提出

農(nóng)為國本，糧安天下。然而，國內(nèi)近三十年來形成的農(nóng)地撂荒、“非農(nóng)化”和“非糧化”問題日趨嚴(yán)重。糧食進口逐年增加，糧食價格不斷上漲，糧食安全問題日益突出。中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議指出，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興。保障國家糧食安全。國家“十四五”規(guī)劃明確了解決糧食安全問題的根本之道是土地規(guī)模化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”的戰(zhàn)略部署。因此，必須嚴(yán)守耕地紅線，完成農(nóng)地確權(quán)，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地規(guī)?；?、集約化和科技化利用[1]。

“三權(quán)分置”以來，隨著農(nóng)地確權(quán)的深入開展和基本完成，特別是2014年中央一號文件允許“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價”以來，我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模迅速擴大，截至2020年末全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)率已經(jīng)達41.4%①，為農(nóng)地的規(guī)模利用奠定了基礎(chǔ)?！掇r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》從制度的層面規(guī)范了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、管理部門和相關(guān)流程，完成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度化和法律化。

農(nóng)地規(guī)模化利用是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。從1987年中央五號文件第一次提出“土地適度規(guī)模經(jīng)營”以來，中央多次強調(diào)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的重要性，1990年將其上升到我國社會主義農(nóng)業(yè)改革和發(fā)展“第二個飛躍”的高度。2014年印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確指出，引導(dǎo)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，從制度層面建立了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》從國土規(guī)劃與耕地保護、建設(shè)用地與生態(tài)保護、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與占補平衡、土地征收與補償、宅基地與集體建設(shè)用地管理等方面對農(nóng)地利用進行了全面規(guī)制，進一步完善了農(nóng)地規(guī)模利用的制度保障。同時，國家鼓勵和扶持家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、種糧大戶等新型農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營主體。截至2020年6月，全國家庭農(nóng)場數(shù)已近75萬家，農(nóng)民合作社已超過221萬家②。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的多元化發(fā)展，勢必為農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營帶來技術(shù)、資金和人才支持，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的深度融合。

此外，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，2019年我國進行了以優(yōu)化職能配置、提高效率效能為核心的政府機構(gòu)改革，由國家自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對土地等自然資源進行大數(shù)據(jù)管理。這兩個農(nóng)地管理部門均實行省、市、縣、鄉(xiāng)四級垂直管理，同時各級土地管理部門均要接受當(dāng)?shù)卣块T的屬地化管理。也就是說，目前我國農(nóng)地管理實行農(nóng)地部門的垂直管理和地方政府的屬地管理并行模式。由于農(nóng)地管理部門和地方政府的不同工作職責(zé)和績效價值，導(dǎo)致基層農(nóng)地管理工作面臨多頭領(lǐng)導(dǎo)、無所適從的局面，一定程度上造成了農(nóng)地治理的績效損失。

總體來說，經(jīng)過農(nóng)地制度創(chuàng)新、機構(gòu)改革、績效治理，以及農(nóng)地整理、復(fù)墾、劃分永久性基本農(nóng)田、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等一系列農(nóng)地治理措施的實施，我國農(nóng)地確權(quán)工作基本完成。農(nóng)地確權(quán)工作促進了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，也為農(nóng)地規(guī)?；锰峁┝藯l件。然而，通過調(diào)研組從2018年到2021年先后四次對我國西部欠發(fā)達地區(qū)G省農(nóng)地治理的跟蹤調(diào)研，發(fā)現(xiàn)正如農(nóng)地確權(quán)并不能直接促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)一樣[1]，農(nóng)地流轉(zhuǎn)也不能顯著而直接地促進農(nóng)地規(guī)模化利用。這一點似乎有違常理，卻與我國的農(nóng)業(yè)用地指數(shù)和農(nóng)地利用效率均比較低的實際情況基本一致③。

基于上述實際問題，本文主要探討兩個問題：（1）農(nóng)地流轉(zhuǎn)能否促進農(nóng)地規(guī)?；?？（2）農(nóng)地流轉(zhuǎn)程度、農(nóng)地管理模式和農(nóng)地規(guī)?；弥g的作用機制是什么？以期為農(nóng)地規(guī)?；锰峁┮粋€新的理論視角和實踐參考。

二、文獻回顧、理論分析與研究假設(shè)

（一）文獻回顧

有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；玫年P(guān)系問題，國內(nèi)外學(xué)者基于不同視角開展研究。從國外研究情況看，由于西歐發(fā)達資本主義國家大都實行土地私有制，土地流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是一種與所有權(quán)相關(guān)的交易活動，且農(nóng)地的規(guī)模化利用布局已經(jīng)完成，因此對農(nóng)地流轉(zhuǎn)和利用的關(guān)系研究比較少。非洲、中美洲、南美洲土地利用問題的研究呈現(xiàn)出逐步增長態(tài)勢。這些研究大都從土地權(quán)屬管理、土地使用和糧食供應(yīng)等視角展開，例如：土地所有權(quán)和使用權(quán)分配對土地利用的影響[2]、土地利用變化對糧食安全和食物鏈組織的影響[3]、土地權(quán)屬安全與糧食安全之間的關(guān)系[4]、糧食系統(tǒng)的權(quán)屬安全和可持續(xù)性[5]、土地管理和糧食安全問題[6]等等。

近十年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模利用的研究成果主要體現(xiàn)在對二者的作用機制研究、流轉(zhuǎn)模式和水平對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的影響研究、農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)地“非農(nóng)化”和“非糧化”的影響研究、環(huán)境因素對農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化利用的影響研究、農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)地規(guī)模利用的影響及績效評價等方面。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)地利用的作用機制研究方面，學(xué)界普遍認為農(nóng)地流轉(zhuǎn)會促進農(nóng)地的規(guī)模化利用。首先，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)會解放農(nóng)村剩余勞動力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口在“離鄉(xiāng)不離土”的情況下向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為農(nóng)地規(guī)?；锰峁┝艘欢ǖ臈l件。其次，農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益會促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度，有利于農(nóng)地規(guī)?；?，但同時要預(yù)防和遏制農(nóng)地向非農(nóng)用地的轉(zhuǎn)換，以防城市過度擴張和農(nóng)地大幅流失[7]。再次，以家庭為單位的小規(guī)模分散式經(jīng)營不能適應(yīng)工業(yè)時代農(nóng)地經(jīng)營和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展趨勢[8]，改革農(nóng)地管理體制，創(chuàng)新農(nóng)地管理模式，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)地規(guī)模利用已是大勢所趨。另外，郭陽等（2021）[9]通過研究耕地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育、資源稟賦和農(nóng)地規(guī)模利用之間的關(guān)系，認為擴大耕地流轉(zhuǎn)市場規(guī)模、重視地區(qū)資源稟賦差異，是農(nóng)地規(guī)模利用的重點。簡新華等（2020）[10]研究了農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展三者的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)通過促進農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模利用，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基本途徑。但也有與此相反的研究結(jié)論，如牛星等（2021）[11]以江蘇省45個縣（市）為例，構(gòu)建農(nóng)地利用效率評價模型，通過對不同流轉(zhuǎn)水平下農(nóng)地利用效率的分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地利用效率與農(nóng)地流轉(zhuǎn)水平呈反相關(guān)關(guān)系。

農(nóng)地的不同流轉(zhuǎn)模式和水平差異對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的影響研究。張建等（2017）[12]的實證分析認為，村集體組織的農(nóng)地流轉(zhuǎn)比農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)更能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，更能促進農(nóng)地的規(guī)?；茫欣诒３至鬓D(zhuǎn)合約的穩(wěn)定性并調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)。楊宗耀等（2020）[13]在土地流轉(zhuǎn)的背景下，基于固定農(nóng)戶的固定地塊數(shù)據(jù)，討論了農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的擴大對土地生產(chǎn)率的影響，并指出規(guī)模經(jīng)營不會威脅糧食供給。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)地“非農(nóng)化”和“非糧化”的影響研究。劉航等（2020）[14]利用地塊層面的數(shù)據(jù)分析了農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)地“非糧化”利用的影響機制。結(jié)果表明，除了小規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)戶傾向于“非糧化”種植結(jié)構(gòu)以外，大部分流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)并不會導(dǎo)致農(nóng)地“非糧化”，農(nóng)地機械化作業(yè)水平的提升會減少“非糧化”經(jīng)營。

環(huán)境因素對農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化利用的影響研究。張豐翠等（2019）[15]構(gòu)建了“農(nóng)村空心化-農(nóng)地流轉(zhuǎn)-農(nóng)地利用方式”的理論框架,實證分析認為，農(nóng)村空心化對農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在正向影響，進而影響了農(nóng)地利用方式和規(guī)模。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)地規(guī)模利用績效評價的影響研究?？冃Э己藢r(nóng)地治理主體具有很大的規(guī)范、激勵和約束作用。LIAO SHI-MEI（2018）[16]認為應(yīng)該充分重視并盡快實施對農(nóng)地確權(quán)、流轉(zhuǎn)和規(guī)模化利用等農(nóng)地治理工作的績效考核，并充分考慮耕地的地域條件、規(guī)模經(jīng)營狀況和經(jīng)營模式配置，才能對農(nóng)地規(guī)模利用做出正確的績效評價。GE HE（2012）[17]認為應(yīng)該加快農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營立法，打破農(nóng)地分割限制、加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，促成農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營并確保規(guī)模經(jīng)營的合法化。

綜上，國內(nèi)外學(xué)者從不同的視角對農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；玫年P(guān)系、影響因素乃至績效評價等方面做了大量研究，直接或間接地論證了農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)地規(guī)?；玫姆e極作用。然而，截至2020年底我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)率為41.4%[18]，而農(nóng)地規(guī)?；寐什蛔?%④，且農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)化率不到40%[19]，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化率僅為28%⑤，這些指標(biāo)均普遍低于發(fā)達國家及部分發(fā)展中國家，說明農(nóng)地的流轉(zhuǎn)并沒有顯著促進農(nóng)地的規(guī)模化利用。

基于以上文獻梳理，結(jié)合對現(xiàn)實問題的初步分析，本文對我國欠發(fā)達地區(qū)G省的各級農(nóng)地管理部門和相關(guān)政府部門在農(nóng)地治理方面的政策措施和作用機制等情況進行了深入調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)地方政府的屬地管理模式和農(nóng)地管理部門的垂直管理模式對農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模利用的關(guān)系產(chǎn)生了很大的影響。

（二）理論分析

本文基于公共價值的政府績效治理理論，即PV-GPG（Public Value-Based Government Performance Governance）理論[20]，汲取新公共管理對政府績效管理的實踐反思和理性思考[21]，突破了傳統(tǒng)公共管理的“管理”理念而強調(diào)“多元參與”和“公共治理”[22]，批判地繼承了傳統(tǒng)績效評價的“效率”“公平”及“結(jié)果”等理念[23]，重點強調(diào)了以公共價值為出發(fā)點和落腳點的“公共價值”導(dǎo)向，并以價值管理和科學(xué)管理理論為兩個基本維度[24]，提出了以公共價值為基礎(chǔ)，以價值建構(gòu)、組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)為三個基本子模塊的政府績效治理模型[25]，如圖1所示。

圖1 以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理模型（PV-GPG模型）

1.價值建構(gòu)。價值建構(gòu)是以公共價值為導(dǎo)向的政府績效價值的形成過程，是政府與公民、社會在不斷磨合、對話、協(xié)商和融合中逐步形成的以公共價值和公共服務(wù)為基礎(chǔ)的公共治理理念趨同，也是政府績效由管理走向治理的第一步[26]。

2.組織管理。組織管理是圍繞公共價值這一核心理念，以績效價值最大化為目標(biāo)，結(jié)合政府的戰(zhàn)略管理和績效管理，利用科學(xué)管理手段，投入相應(yīng)的公共資源和權(quán)力，對政府績效的價值鏈進行分析、管理和實施的過程[27]。核心價值觀發(fā)生偏移或者管理模式不當(dāng)都會造成“績效損失”。

3.協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)。協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)以避免績效損失、提升績效價值和可持續(xù)化發(fā)展為目標(biāo)，利用政治協(xié)調(diào)和要素協(xié)同方式，解決不同主體、不同部門或不同崗位之間在績效生產(chǎn)過程中的各類非均衡沖突、矛盾關(guān)系和差異要素，達成多元協(xié)同驅(qū)動[28]。

（三）研究假設(shè)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的直接目的是規(guī)模利用。因為只有農(nóng)地規(guī)模化，才有可能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化、集約化和現(xiàn)代化。近十年來農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模利用方式得到了很大的創(chuàng)新，如“反租倒包”“兩權(quán)抵押”“兩田制”“股田制”“土地換保障”“土地銀行”等，有效拓展了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動因和規(guī)模利用的模式，加深了產(chǎn)業(yè)融合，提高了農(nóng)地利用的效率和效益，這說明農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以推動農(nóng)地規(guī)模利用。另一方面，在農(nóng)用和非農(nóng)用、糧化和非糧化的巨大經(jīng)濟收益反差之下，流轉(zhuǎn)之后的農(nóng)地往往貼上“農(nóng)”字標(biāo)簽，跳出“農(nóng)門”，繞過“上市”環(huán)節(jié)進入非農(nóng)領(lǐng)域，變成了實質(zhì)上的非農(nóng)用地，并沒有實現(xiàn)“農(nóng)地農(nóng)用”的規(guī)?；?。故本文提出H1假設(shè)：

H1：農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)地規(guī)模利用之間存在弱正相關(guān)關(guān)系。

垂直管理（Vertical Management）也稱“直線管理”（Line Management）[29]，是指由特定領(lǐng)域的上級主管機構(gòu)直接負責(zé)的垂直管理領(lǐng)導(dǎo)，分為中央垂直管理、省級垂直管理和專項垂直管理。屬地管理（Localized Management），也稱為“區(qū)塊管理”（Block Management）[30]，是我國政府行政部門對同級職能部門的行政管理。兩種管理模式共同構(gòu)成了國家治理中行政部門與職能部門之間的管理結(jié)構(gòu)。

圖2 基本概念圖

農(nóng)地治理是一項復(fù)雜的工作，既有農(nóng)地管理部門內(nèi)部的垂直管理，也有政府行政部門對農(nóng)地管理部門的屬地管理。垂直管理模式下，農(nóng)地管理部門試圖擺脫地方政府的習(xí)慣性選擇和路徑依賴，并限制地方官員干預(yù)農(nóng)地治理的權(quán)力，從而削弱地方政府對地方農(nóng)地管理部門的控制[31]。2019年政府機構(gòu)改革之后，農(nóng)地管理權(quán)力基本從地方政府的直接控制中分離出來，由農(nóng)地管理部門直接負責(zé)農(nóng)地治理的人、資、物、事。各級農(nóng)地管理部門的績效由其上級部門根據(jù)下達的指標(biāo)和實際完成情況進行評定，并以此作為結(jié)果應(yīng)用的基本依據(jù)，實現(xiàn)了目標(biāo)一致、責(zé)任明確、便捷高效。因此，垂直管理有助于農(nóng)地按照既定的規(guī)劃路徑付諸實施，有利于促進農(nóng)地規(guī)?；?。基于以上分析，本文提出H2a假設(shè)：

H2a：垂直管理模式顯著正向調(diào)節(jié)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地規(guī)模利用之間的正相關(guān)關(guān)系。

屬地管理模式之下，農(nóng)地管理部門必須接受當(dāng)?shù)攸h委和政府的節(jié)制和管轄，上級政府不能過多限制地方政府土地行政權(quán)力的行使。地方政府根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地資源狀況，因地制宜地行使農(nóng)地行政管理權(quán)。在“米袋子”省長負責(zé)制和“菜籃子”市長負責(zé)制的政策背景下，地方政府會更加重視最基本的農(nóng)地治理和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)政策。特別是縣鄉(xiāng)兩級政府及其附屬機構(gòu)，有更多的機會直接接觸本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)戶，充分了解農(nóng)地狀況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)戶需求，以便靈活實施農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策和利用政策。因而地方政府屬地管理模式可以有效促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地利用之間的關(guān)系。但另一方面，地方政府的主要績效指標(biāo)依然是GDP，而農(nóng)業(yè)創(chuàng)收對GDP的貢獻無論在貢獻度還是時間跨度上都不如非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。因此地方政府會利用農(nóng)地政策的彈性來完成其績效指標(biāo)，比如利用“退耕還林”減少撂荒比例，利用“占補平衡”達到占優(yōu)補劣，滿足建設(shè)用地需求。從這個意義上說，地方政府屬地管理模式?jīng)]有農(nóng)地部門垂直管理模式更能有效調(diào)節(jié)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地利用之間的正向關(guān)系?；谝陨戏治?，本文提出H2b假設(shè)：

H2b：屬地管理模式較顯著地正向調(diào)節(jié)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地規(guī)模利用之間的正相關(guān)關(guān)系。

現(xiàn)實工作中，垂直管理模式和屬地管理模式總是同時并存且共同作用（本文將這種模式稱為“交叉管理模式”）。由于地方政府和農(nóng)地管理部門的績效導(dǎo)向不一致，導(dǎo)致在土地規(guī)劃、流轉(zhuǎn)方向、利用方式等方面產(chǎn)生嚴(yán)重分歧。特別是在“政績錦標(biāo)賽系統(tǒng)”中，地方官員面臨“政績壓力”或存在“績效沖動”[32]，通常會積極追求短期經(jīng)濟效益，而很少關(guān)注具有累積效應(yīng)的長期效益(如教育投資、土地治理和糧食安全等問題)，因而往往偏向于農(nóng)地非農(nóng)化利用。而農(nóng)地管理部門的基本職責(zé)是保護耕地、發(fā)展農(nóng)業(yè)、守護“三生”“三線”“三區(qū)”。因此，交叉管理模式造成了農(nóng)地管理部門和政府相關(guān)部門之間的相互博弈、推諉扯皮甚至矛盾沖突，由此引發(fā)政策偏差。這些問題和矛盾最后都會匯聚到縣（區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)地管理部門，從而出現(xiàn)“上級管帽子”和“地方管票子”的局面，導(dǎo)致基層農(nóng)地管理部門及其執(zhí)行人員陷入多頭領(lǐng)導(dǎo)、左右為難的尷尬境地[33]，形成嚴(yán)重績效損失，影響農(nóng)地規(guī)模利用效果。綜合以上分析，本文提出H3假設(shè)：

H3：交叉管理模式顯著負向調(diào)節(jié)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模利用之間的關(guān)系。

三、研究設(shè)計

（一）樣本選取

本文數(shù)據(jù)來源于2018—2021年對我國西北地區(qū)欠發(fā)達G省的調(diào)研。調(diào)研分四個階段：2018年12月的農(nóng)地撂荒調(diào)研、2019年7月和12月的農(nóng)地確權(quán)調(diào)研、2020年12月的農(nóng)地流轉(zhuǎn)調(diào)研和2021年9月的農(nóng)地綜合利用調(diào)研，共涉及14個市（州）86個縣（區(qū)）⑥1248個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的四級農(nóng)地管理和政府相關(guān)部門，涵蓋各級領(lǐng)導(dǎo)、辦事員及其他相關(guān)工作人員共3754人次，獲取調(diào)查問卷和訪談資料4918份，其中有效問卷和資料4579份，有效率93.11%。

（二）變量測量

本文選取農(nóng)地規(guī)模指數(shù)作為因變量，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率為自變量，組織管理績效、協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)績效為調(diào)節(jié)變量，每畝收入差異（農(nóng)業(yè)收入/非農(nóng)業(yè)收入）、農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)地資源稟賦、農(nóng)業(yè)綜合機械化率等為控制變量，變量的定義如表1所示。

1.因變量：農(nóng)地規(guī)模指數(shù)。農(nóng)地規(guī)模指數(shù)源自農(nóng)業(yè)用地指數(shù)，是指農(nóng)業(yè)規(guī)模用地面積占總流轉(zhuǎn)農(nóng)地面積的比例。農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營是相對于碎片化家庭經(jīng)營而言的[34]，是農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后，由農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等專業(yè)機構(gòu)進行的大面積、機械化、科技化經(jīng)營。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的直接目的是規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化和集約化利用[35]，但流轉(zhuǎn)之后的農(nóng)地未必用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也未必用于規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此本文用農(nóng)地規(guī)模指數(shù)來反映農(nóng)地規(guī)?；玫某潭?。

2.自變量：農(nóng)地流轉(zhuǎn)率。農(nóng)地流轉(zhuǎn)率指完成流轉(zhuǎn)的農(nóng)地面積占總承包農(nóng)地面積的比例[36]。農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要分為農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)業(yè)用途流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)用途流轉(zhuǎn)主要是為種植業(yè)（糧食作物和經(jīng)濟作物）和養(yǎng)殖業(yè)（畜牧和水產(chǎn)）而流轉(zhuǎn)的農(nóng)地⑦，流轉(zhuǎn)方式主要有入股、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、反租倒包等⑧；非農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是指為滿足集鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點建設(shè)、交通運輸建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、商業(yè)用地建設(shè)及工礦企業(yè)建設(shè)而流轉(zhuǎn)的農(nóng)地⑨，流轉(zhuǎn)方式主要有非農(nóng)化征用、入股、租賃、信托、出讓、轉(zhuǎn)讓等。

3.調(diào)節(jié)變量：組織管理績效和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)績效。組織管理績效主要是指農(nóng)地管理部門內(nèi)部為完成既定的績效目標(biāo)而采取的自上而下垂直管理模式所帶來的效率、效益和效果。國內(nèi)學(xué)者多采用制度的合理性和執(zhí)行的有效性兩個維度來量化組織管理績效[37]，但兩個維度都沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，因而本文直接采用農(nóng)地管理部門既有的績效評價結(jié)果作為研究數(shù)據(jù)。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)和利用階段的主要負責(zé)部門是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，且垂直管理的績效產(chǎn)出過程具有向下傳導(dǎo)性、向上反饋性以及責(zé)任共擔(dān)性，因而本文選取農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門中省對市、市對縣、縣對鄉(xiāng)的績效考評結(jié)果，求取幾何平均數(shù)作為評價組織管理績效的數(shù)據(jù)。

協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)績效是指地方政府部門在對農(nóng)地管理部門進行屬地管理時，為減少部門間的責(zé)任推卸或矛盾沖突，避免不必要的績效損失采取協(xié)商、調(diào)解、共治等措施[38]，而產(chǎn)生的效率、效益和效果[39]。屬地管理模式下，參與農(nóng)地治理的相關(guān)部門之間相互作用且相互制衡，因而在數(shù)值上分別獲取政府部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源部門之間兩兩相評的結(jié)果，并求得幾何平均數(shù)作為協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)的績效。

4.控制變量：根據(jù)已有的關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)影響因素的研究,本文選取每畝收入差異（農(nóng)業(yè)收入/非農(nóng)業(yè)收入）、農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)地資源稟賦、農(nóng)業(yè)綜合機械化率等四個變量作為控制變量。

每畝收入差異，是引起農(nóng)地非農(nóng)化的一個最直接的原因[40]。在數(shù)值上等于農(nóng)地農(nóng)業(yè)收入除以農(nóng)地非農(nóng)收入，該指標(biāo)的比值越小，表明收入差異越大。地方政府為了完成GDP等績效指標(biāo)，通過占補平衡和“招拍掛”等手段將農(nóng)用地轉(zhuǎn)換為非農(nóng)建設(shè)用地并獲取大量的土地出讓收入。農(nóng)戶則希望通過政府征地行為一次性獲取比務(wù)農(nóng)收入高得多的征地收入或其他收益，而且可以實現(xiàn)進城務(wù)工或者從事非農(nóng)職業(yè)的目的。這些都會加大農(nóng)地非農(nóng)化的程度，影響農(nóng)地規(guī)模化利用程度。

農(nóng)業(yè)補貼，廣義上是指國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進行的轉(zhuǎn)移支付。狹義上是WTO框架下國家對國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)產(chǎn)品給予的綜合支持。在數(shù)值上等于農(nóng)業(yè)補貼總額除以同期財政支農(nóng)資金總額。目前國家的農(nóng)業(yè)補貼名類繁多且日趨完備，包括農(nóng)業(yè)綜合三項補貼、糧食直補、良種補貼、農(nóng)膜補貼、農(nóng)機購置補貼、農(nóng)藥補貼、種糧補貼、棉花補貼、苜蓿種植補貼、養(yǎng)殖補貼、養(yǎng)殖扶貧補貼、農(nóng)業(yè)合作社補貼等各類補貼，涵蓋了農(nóng)地、農(nóng)資、糧種、扶貧、組織機構(gòu)等各層面，僅農(nóng)機購置補貼一項就涉及400多種農(nóng)機，而且補貼資金?？顚Ｓ?。但在實際工作中，由于政策宣傳不到位或執(zhí)行偏差，許多農(nóng)地經(jīng)營者不了解也沒有享受到農(nóng)業(yè)補貼政策，影響了農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營[41]。

農(nóng)地資源稟賦，是農(nóng)地土壤肥力及其所處的地理位置、交通可達性和灌溉條件等客觀性綜合因素。農(nóng)地資源稟賦越高，越有利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)或被農(nóng)地管理部門劃定為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、永久基本農(nóng)田或者建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，從而有利于提高農(nóng)地規(guī)?；贸潭?。在數(shù)值上等于以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的所有農(nóng)地地塊面積乘以對應(yīng)的質(zhì)量指數(shù)所得的加權(quán)平均數(shù)，再除以承包地總面積。其中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)地質(zhì)量指數(shù)[42]等于土壤肥力系數(shù)⑩、灌溉條件和交通可達性[1]按0.4、0.3、0.3權(quán)重計算的加權(quán)平均值除以全省農(nóng)地質(zhì)量系數(shù)的均值。

農(nóng)業(yè)綜合機械化率，是影響農(nóng)地規(guī)?；玫囊粋€生產(chǎn)性因素，體現(xiàn)在耕地、播種、收割等農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)過程之中。該指標(biāo)數(shù)值越大，表明機械化程度越高，越有利于農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營，數(shù)值上等于機耕率、機播率和機收率以0.4、0.3和0.3為權(quán)重計算的加權(quán)平均數(shù)[43]。

根據(jù)以上變量的界定和分析，以及對本次調(diào)研數(shù)據(jù)的規(guī)整，形成了變量的描述性統(tǒng)計表，如表2所示。

表2 變量測量表

（三）量表的信效度檢驗

為了檢驗量表的信度和效度，本文對組織管理績效、協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)績效2個潛變量共6個題項進行主成分分析，提取2個潛變量，累積解釋力度85.865%。

1.對組織管理績效（Organ）的測量。參照包國憲等（2013）[26]的研究量表，對3個獨立題項進行測量，獲取Cronbach's信度系數(shù)（α=0.913）大于臨界值0.8，說明3個題項之間具有較好的內(nèi)部一致性（Internal Consistency）。3個測量題項的因子載荷分別為0.698、0.734和0.819，均大于臨界值0.5，說明所選題項具有良好的代表性。由3個測量題項因子載荷計算的平均方差提取值（AVE=0.5656）大于臨界值0.5，組合信度（CR=0.7954）大于臨界值0.8，說明組織管理績效的測量結(jié)果具有良好的聚合效度（CV）。

2.協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)績效（Collab）的測量。參照包國憲等（2013）[26]的研究量表，測得Cronbach's信度系數(shù)為0.834，對應(yīng)的3個題項的因子載荷分別為0.797、0.873和0.815，平均方差提取值0.687，組合信度為0.8681，說明農(nóng)地利用階段協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)效力的測量結(jié)果具有良好的聚合效度。

（四）分析方法

由于我國的農(nóng)地治理采用垂直管理和屬地管理并存的模式，因此治理過程和治理績效會受到跨層因素的影響。實務(wù)中，中央部門不參與垂直管理，省、市兩級部門主要負責(zé)對上級政策承接、本級轄區(qū)內(nèi)政策的制定和績效考核指標(biāo)的逐級分解，縣級和鄉(xiāng)級農(nóng)地管理部門是農(nóng)地確權(quán)、流轉(zhuǎn)和利用等農(nóng)地治理政策的全面執(zhí)行者。逐級領(lǐng)導(dǎo)模式對政策的制定、執(zhí)行和考核具有深刻而直接的影響。統(tǒng)計分析方法方面，傳統(tǒng)的線性模型無法準(zhǔn)確處理層次數(shù)據(jù)的分離群組效應(yīng)，傳統(tǒng)回歸的方差齊性假設(shè)也不適用于不同群體的變異分布；而分層線性模型HLM（Hierarchical Linear Model）適用于分析和解釋分層變量的影響問題。因此本文采用HLM法，以縣級部門為群組層面、以鄉(xiāng)級部門為個體層面，分兩層對農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模利用進行分層線性分析。個體層面的分析只考慮自變量對因變量的影響，群組層面的分析主要關(guān)注“群組”變量特征（群組因素）對“個體”變量特征（個體因素）的影響。

四、數(shù)據(jù)分析與結(jié)果

（一）垂直管理模式下組織管理績效對農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模利用的調(diào)節(jié)作用

1.模型設(shè)定：

（1）零模型（Model01）

化簡得零模型結(jié)構(gòu)方程:

其中，因變量Scaleij表示第j縣（區(qū)）中第i個鄉(xiāng)的農(nóng)地規(guī)模利用水平；截距β0j表示第j個縣的農(nóng)地規(guī)模利用基本水平；誤差項均方和γij第i個鄉(xiāng)圍繞j縣農(nóng)地利用規(guī)模水平的波動程度；組內(nèi)方差σ2為Level1回歸方程的誤差項變異數(shù)；γ00為全省被調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均農(nóng)地規(guī)模利用水平；μ0j表示第j縣平均農(nóng)地規(guī)模利用水平圍繞全省平均水平的波動程度；組間方差τ00為Level2回歸方程的誤差項變異數(shù)。另外，由于模型涉及跨層交互作用，因而在數(shù)據(jù)分析之前對個體層面參照KREFT I G等（1995）[44]的變量進行了中心化處理。

（2）隨機系數(shù)模型（Model02）。在零模型的Level1的基礎(chǔ)上引入自變量“農(nóng)地流轉(zhuǎn)率”和控制變量“每畝收入差異”“農(nóng)業(yè)補貼”“農(nóng)地資源稟賦”“農(nóng)業(yè)綜合機械化率”，建立隨機系數(shù)模型，如公式（4）～（10）。

Level1：

化簡得到隨機系數(shù)模型方程，如公式（11）：

其中βtj（t=0,1,2,3,4,5）表示鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面第t個解釋變量對農(nóng)地規(guī)模利用Scaleij的影響系數(shù)。每個影響系數(shù)可以分解為固定效應(yīng)γt0和隨機效應(yīng)μtj兩部分。

（3）完全模型（Model03）。在隨機系數(shù)模型方程（4）的基礎(chǔ)內(nèi)，在“農(nóng)地流轉(zhuǎn)率”和“農(nóng)地規(guī)模指數(shù)”的關(guān)系內(nèi)引入第2層變量“組織管理績效”，構(gòu)建完全模型的結(jié)構(gòu)方程，如公式（12）～（18）：

Level1：

化簡得完全模型（Mixed Model）方程式，如公式（19）：

β1j為隨機斜率系數(shù)，βpj（p=0,2,3,4,5）為固定斜率系數(shù)；γ00為全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)地規(guī)模利用基礎(chǔ)水平；γq0（q=1,2,3,4,5）為Level1各解釋變量的主效應(yīng)；γ11為Level1與Level2變量的跨層交互作用系數(shù)；μ0j為組間方差（τ00）相對于隨機模型的變化程度，代表了跨層調(diào)節(jié)變量“組織管理績效”對組間變異的解釋程度；μqj（q=1,2,3,4,5）為Level1變量隨機效應(yīng)；γij為組內(nèi)方差（σ2）。

2.多層線性模型的結(jié)果分析

（1）零模型（Model01）結(jié)果分析

如表3所示，截距為0.165，且在0.001的水平上顯著，說明G省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)地規(guī)模利用整體水平顯著不高。根據(jù)G省《農(nóng)業(yè)統(tǒng)計年鑒》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算報告》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算執(zhí)行情況表》及調(diào)研數(shù)據(jù)的相關(guān)性分析，計算發(fā)現(xiàn)G省農(nóng)地流轉(zhuǎn)率不高，且非農(nóng)化用地的流轉(zhuǎn)占總流轉(zhuǎn)農(nóng)地的67.31%，這是影響農(nóng)地規(guī)?；贸潭鹊闹饕?。此外，大部分地方的農(nóng)地補貼并沒有實行“誰種地給誰補貼”的精準(zhǔn)補貼辦法，起不到激勵實際經(jīng)營者的作用；較高的農(nóng)地稟賦既有可能成為建設(shè)用地的謀求對象，也有可能成為農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)的理由；受地理條件的限制，全省的機械化程度普遍偏低。這些因素都會影響農(nóng)地規(guī)模化水平。

表3 零模型MOEDL01回歸結(jié)果

通過組間變異系數(shù)μ0j（組間方差τ00=0.012）和組內(nèi)變異系數(shù)（組內(nèi)方差σ2=0.045）計算得到的組內(nèi) 相 關(guān) 系 數(shù)（Intraclass Correlation Coefficient，ICC）[44]為0.789，組間相關(guān)系數(shù)（ρ）為0.211，說明縣級層面的管理因素對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)地規(guī)模利用水平的影響顯著。另外，離差統(tǒng)計量（組間差異值）為1906，且在0.001的水平上通過了卡方檢驗，表明數(shù)據(jù)適合采用HLM方法進行分析[45]。

（2）隨機系數(shù)模型（Model02）結(jié)果分析

如表4所示，離差統(tǒng)計量由1906降為1810，說明加入了自變量和控制變量之后，固定效應(yīng)加強而隨機效應(yīng)降低[46]，方程的解釋力度顯著增強。

自變量：從表4固定效應(yīng)看，農(nóng)地規(guī)模利用的平均水平為0.168，在0.001的水平上顯著；自變量“農(nóng)地流轉(zhuǎn)率”對農(nóng)地規(guī)模利用的影響呈弱顯著性，近似不顯著（γ10=0.189,P=0.049＜0.05）。從隨機效應(yīng)看，農(nóng)地規(guī)模利用還存在未解釋部分（μ0j=0.018,P＜0.05），自變量的隨機效應(yīng)均未通過0.05的卡方檢驗，殘差值比較小。綜上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率與規(guī)模利用指數(shù)之間呈現(xiàn)較弱的正相關(guān)關(guān)系，假設(shè)H1驗證通過。

表4 隨機系數(shù)模型MODEL02回歸結(jié)果

控制變量：控制變量的隨機效應(yīng)均未通過0.05的卡方檢驗，這些變量的殘差值比較小，則從固定效應(yīng)來看相關(guān)實證結(jié)果。

農(nóng)地收入差異與農(nóng)地規(guī)模化利用顯著負相關(guān)（γ20=-0.517，P＜0.001）。收入差距越大（每畝農(nóng)地的農(nóng)業(yè)收入相對于非農(nóng)收入的比例越?。?，對農(nóng)地經(jīng)營的吸引力越小，越不利于農(nóng)地規(guī)模利用水平的提高。

農(nóng)業(yè)補貼對農(nóng)地規(guī)模利用有較弱的正向作用（γ30=0.319，P＜0.05）。對于大型農(nóng)地經(jīng)營者來說，由于合同的約束和退出成本較高，加之農(nóng)業(yè)補貼力度較大，因而可以刺激農(nóng)地規(guī)?；N植；但對于普通農(nóng)戶甚至種糧大戶而言，非農(nóng)收入的巨大誘惑足以讓他們放棄農(nóng)地經(jīng)營而選擇非農(nóng)化或非糧化經(jīng)營，這就削弱了農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營水平?？傮w來看，農(nóng)業(yè)補貼對農(nóng)地規(guī)模化利用的響應(yīng)不太顯著。

農(nóng)地資源稟賦對農(nóng)地規(guī)模利用的負向影響不明顯（γ40=-0.018，P＞0.05）。一方面，農(nóng)地資源稟賦會造成農(nóng)戶心理上抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“損失厭惡”型稟賦效應(yīng)和“敝帚自珍”型稟賦效應(yīng)[1]，進而影響農(nóng)地的規(guī)?；?，可見農(nóng)地資源稟賦會對農(nóng)地規(guī)模化利用產(chǎn)生負向影響；另一方面，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量的農(nóng)業(yè)勞動力進城務(wù)工，大量的農(nóng)田撂荒，農(nóng)地資源稟賦對農(nóng)戶的吸引不在返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)上，而在于農(nóng)地流轉(zhuǎn)所帶來的收益上，從而削弱了農(nóng)地資源稟賦對規(guī)模利用的負向影響。

農(nóng)業(yè)綜合機械化率對農(nóng)地規(guī)模化利用的影響較顯著（γ50=0.064，P＜0.05）。G省大部分農(nóng)地地塊分散且交通不暢，不具備機械化經(jīng)營的條件，加之新成立的農(nóng)業(yè)合作社經(jīng)營者主要是以留守老人、殘疾人和未成年人等非農(nóng)業(yè)勞動力為主的農(nóng)戶家庭成員，其綜合文化水平普遍偏低，不能及時準(zhǔn)確掌握農(nóng)業(yè)機械的基本知識和操作技能，限制了農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營。

（3）完全模型（Model03）結(jié)果分析

如表5所示，在隨機模型的基礎(chǔ)上，引入跨層調(diào)節(jié)變量“組織管理績效”，形成完全模型方程。相對于隨機模型，完全模型的離差統(tǒng)計量由1810降為1645，跨層變量對組間變異的解釋程度大大增加。調(diào)節(jié)變量“組織管理績效”與自變量“農(nóng)地流轉(zhuǎn)率”交乘之后方程的解釋力變強（γ11=0.522，P＜0.001），說明組織管理績效在農(nóng)地流轉(zhuǎn)率和農(nóng)地規(guī)模利用之間起到了顯著正向調(diào)節(jié)作用，假設(shè)H2a得到驗證。

表5 組織管理績效調(diào)節(jié)作用的完全模型MODEL03結(jié)果

圖3直觀地顯示了“組織管理績效”在“農(nóng)地流轉(zhuǎn)率”和“農(nóng)地規(guī)模指數(shù)”之間的正向調(diào)節(jié)作用?？梢娊M織管理績效較高的農(nóng)地規(guī)模利用水平（截距為0.522）高于組織管理績效低的農(nóng)地規(guī)模利用水平（截距約為0.189）。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)率的提高，農(nóng)地規(guī)模利用的水平也在提高，但組織管理績效高的農(nóng)地規(guī)模利用指數(shù)更高（虛線斜率比實線的斜率更大），說明組織管理績效的調(diào)節(jié)作用是顯著的。

圖3 組織管理績效對農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模利用效果關(guān)系的調(diào)節(jié)效應(yīng)

（二）屬地管理模式下協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)績效對農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模利用的調(diào)節(jié)作用

1.模型設(shè)定

完全模型（Model04）。在隨機系數(shù)模型方程（4）的基礎(chǔ)上，引入“協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)績效”，作為“農(nóng)地流轉(zhuǎn)率”和“農(nóng)地規(guī)模指數(shù)”關(guān)系的調(diào)節(jié)變量，構(gòu)建完全模型結(jié)構(gòu)方程，如公式（20）～（26）：

Level1：

Level2：

化簡得斜率模型的完全方程（Mixed Model），如公式（27）：

2.結(jié)果分析

如表6所示，在Level1引入跨層調(diào)節(jié)變量“協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)績效”之后，離差統(tǒng)計量由1810降為1794，跨層變量對組間變異的解釋程度有所提高。調(diào)節(jié)變量“協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)績效”與自變量“農(nóng)地流轉(zhuǎn)率”交乘之后方程的解釋力變強（γ11=0.284，P＜0.05），說明協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)績效在農(nóng)地流轉(zhuǎn)率和農(nóng)地規(guī)模利用之間起到了比較顯著的正向調(diào)節(jié)作用，假設(shè)H2b得到驗證。

表6 協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)績效調(diào)節(jié)效應(yīng)的完全模型MODEL04結(jié)果

圖4直觀地顯示出“協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)績效”對“農(nóng)地流轉(zhuǎn)率”和“農(nóng)地規(guī)模指數(shù)”的關(guān)系存在比較顯著的正向調(diào)節(jié)作用。協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)績效較低時（實線斜率較低），農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)地規(guī)?；玫拇龠M作用較弱；而在協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)績效較高時（虛線斜率比實線的斜率略大），農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)地規(guī)?；玫拇龠M作用相對較強。

圖4 協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模利用關(guān)系的調(diào)節(jié)效應(yīng)

這說明，協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)的積極作用是不可否認的，因而地方政府部門和農(nóng)地管理部門在面臨農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模利用問題的價值分歧和績效沖突時，如果能夠本著價值趨同的目標(biāo)、正確履行各自的職責(zé)分工、相互溝通并協(xié)商解決農(nóng)地治理中所面臨的各種問題和分歧，則會對農(nóng)地治理產(chǎn)生積極的促進作用，科學(xué)合理地推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；谩?/p>

而實際工作中，地方政府和農(nóng)地管理部門在績效價值上的沖突幾乎無法避免，這就必然產(chǎn)生一定程度的績效損失，削弱農(nóng)地治理的總體績效，因此相對于組織管理的調(diào)節(jié)作用，協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)率和農(nóng)地規(guī)模指數(shù)的調(diào)節(jié)作用是有限的，調(diào) 節(jié) 之 前 為（γ11=0.165，P ＜0.05），調(diào) 節(jié) 之 后 為（γ11=0.284，P＜0.05）。

（三）垂直管理和屬地管理共同作用對農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模利用的調(diào)節(jié)作用

1.模型設(shè)定

在“農(nóng)地流轉(zhuǎn)率”作為Level1自變量和模型方程（4）的基礎(chǔ)上，構(gòu)造“組織管理績效”和“協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)績效”的交乘項，并作為一個新的調(diào)節(jié)變量，建立完全模型（Model05）的結(jié)構(gòu)方程，如公式（28）～（34）。

Level1：

Level2：

迭代化簡后得到混合模型，如公式（35）：

γ11為組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)的交互作用對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地規(guī)模利用之間關(guān)系的調(diào)節(jié)作用系數(shù)。

2.結(jié)果分析

如表7所示，相對于組織管理作為調(diào)節(jié)變量的隨機模型，混合模型的離差統(tǒng)計量由1810降為1799，但相對于組織管理（Deviance=1645）和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)（Deviance=1794）分別作為調(diào)節(jié)變量的完全模型，離差統(tǒng)計量升高了，說明交叉管理作為跨層調(diào)節(jié)變量對組間變異的解釋力度有相對提高。

表7 組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)交互作用調(diào)節(jié)效應(yīng)的完全模型MODEL05結(jié)果

從隨機效應(yīng)看，截距項尚存一些有待解釋的部分（μ0j=0.031，P＜0.05），比如農(nóng)地政策、產(chǎn)權(quán)的稟賦效應(yīng)、國際糧市、疫情影響等因素，而控制變量的隨機效應(yīng)均沒有通過0.05水平的卡方檢驗，說明這些控制變量的解釋力度比較強。從固定效應(yīng)看，交叉管理對農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模利用之間起到了顯著的負向調(diào)節(jié)作用（γ11=-0.238，P＜0.01），故假設(shè)H3驗證通過。垂直管理和屬地管理交互后，既削弱了垂直管理下政令暢通、權(quán)力集中的縱向優(yōu)勢，又削弱了地方政府依托本地實情進行自主管理的屬地化優(yōu)勢。

結(jié)合Model03、Model04和Model05及表5、表6和表7，組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)均可對農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模利用的關(guān)系起到正向調(diào)節(jié)作用，但組織管理的調(diào)節(jié)作用（γ11=0.522，P＜0.001）遠大于協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)（γ11=0.284，P＜0.05）。在兩種管理模式的共同作用下，產(chǎn)生了嚴(yán)重的績效損失（γ00=-0.238，P＜0.01），造成農(nóng)地規(guī)模利用水平明顯下降（γ00=0.129，P＜0.05），甚至低于隨機模型的平均水平（γ00=0.189，P＜0.05），說明目前的農(nóng)地管理模式不利于提高農(nóng)地規(guī)?；?。

圖5顯示了垂直管理和屬地管理同時作用于農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模利用時所產(chǎn)生的績效損失。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的比例不斷上升，農(nóng)地規(guī)模利用指數(shù)不斷下降，而且交叉管理的力度越大，農(nóng)地規(guī)模利用指數(shù)隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)率的不斷提高而下降越快。當(dāng)兩種管理達到“勢均力敵”的時候，交叉管理的合力趨近于“零和狀態(tài)”，農(nóng)地規(guī)模利用就會出現(xiàn)“自然發(fā)展?fàn)顟B(tài)”（截距值為γ00=0.168），農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)地規(guī)?；讲辉倨鹱饔?，進一步驗證了在兩種管理模式的價值導(dǎo)向和績效指標(biāo)不同的情況下，交叉管理會對農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地規(guī)模利用的關(guān)系形成一定程度的破壞作用，造成較為嚴(yán)重的績效損失。

圖5 組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)的交互作用對農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模利用關(guān)系的影響

五、結(jié)論和討論

（一）研究發(fā)現(xiàn)

本文基于農(nóng)地管理視角和PV-GPG理論，運用HLM方法，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)、管理模式和農(nóng)地規(guī)模利用之間的關(guān)系進行了實證分析，主要結(jié)論為：

第一，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地規(guī)模利用的必要條件。我國農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)屬性決定了這種影響關(guān)系。農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)地稟賦和農(nóng)業(yè)綜合機械化率都能不同程度地促進農(nóng)地規(guī)?；?，但農(nóng)地農(nóng)用和非農(nóng)用的巨大收益反差加深了農(nóng)地非農(nóng)化程度。在不同影響因素的合力作用下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地規(guī)?；弥g的相關(guān)性并不顯著。

第二，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門為主要責(zé)任部門的組織管理績效顯著正向調(diào)節(jié)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)率和農(nóng)地規(guī)模指數(shù)之間的關(guān)系；以黨政機關(guān)，包括農(nóng)委、農(nóng)辦為主的地方政府相關(guān)部門，兼有環(huán)境衛(wèi)生、水利、財稅等部門參與的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)機制也能正向調(diào)節(jié)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模利用之間的關(guān)系。對比組織管理模式的調(diào)節(jié)作用，協(xié)同管理模式在統(tǒng)計學(xué)意義上呈現(xiàn)出較弱的調(diào)節(jié)效果。

第三，在垂直管理和屬地管理同時并存的交叉管理模式下，由于組織管理績效和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)績效的價值導(dǎo)向不一致，形成較為嚴(yán)重的績效損失，削弱了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模利用之間的關(guān)系。

（二）政策建議

結(jié)合本文的調(diào)研分析、文獻梳理、實證檢驗及其相關(guān)研究結(jié)論，對我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)、管理模式和規(guī)模利用提出一些政策性建議。

第一，厘清農(nóng)地管理部門的職能職責(zé)和工作機制。在現(xiàn)有的農(nóng)地治理模式之下，重新梳理和分配地方政府與農(nóng)地管理部門在農(nóng)地管理事務(wù)中的職能職責(zé)和工作機制，強化垂直管理的事務(wù)性職能和屬地管理的監(jiān)督職能，從源頭上避免職責(zé)不清、責(zé)任不明、越權(quán)越位的行為發(fā)生。改變地方官員的任期制模式和決策機制，避免“成功必然在我”的意識，形成“久久為功”思想，清除“政績錦標(biāo)賽”的形成機制，減輕地方官員的政績壓力，消弭政績沖動。形成集體決策、民主決策、法治決策、科學(xué)決策的決策機制，提倡重大決策和行為的終身負責(zé)制。防止地方官員對農(nóng)地管理部門的人為干涉，在制度和法律層面營造農(nóng)地垂直管理和屬地管理的協(xié)同治理環(huán)境。

第二，構(gòu)建科學(xué)合理、相互協(xié)調(diào)的績效價值體系。在劃清職能職責(zé)的基礎(chǔ)上，將地方政府和農(nóng)地管理部門的職責(zé)滲透在績效考評的體系之內(nèi)。改變地方政府以GDP為導(dǎo)向的績效考核機制，將“五位一體”“四個全面”以及農(nóng)地治理的相關(guān)績效指標(biāo)按照職責(zé)分工細化為地方政府的績效考核指標(biāo)，強調(diào)地方政府的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)績效，履行協(xié)調(diào)統(tǒng)一、協(xié)同發(fā)展職責(zé)，堅持下好一盤棋，用好“一張地圖”，實行“一村一策”，用制度規(guī)范和績效治理的方式完成農(nóng)地治理相關(guān)各方的價值趨同和行動邏輯。突出農(nóng)地管理部門的基本績效、底線思維和基礎(chǔ)管理，嚴(yán)格堅守國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線等分界，以及生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間等布局，實現(xiàn)自然資源的合理開發(fā)利用。建設(shè)好永久基本農(nóng)田和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，落實農(nóng)地綜合整治、復(fù)墾復(fù)種、占補平衡、適度規(guī)模經(jīng)營等農(nóng)地治理政策。

第三，啟動大數(shù)據(jù)治理模式。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》（2021年中央一號文件）“建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)體系，推動新一代信息技術(shù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營深度融合”的要求。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)和區(qū)塊鏈思維，精準(zhǔn)構(gòu)建土地數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)變動及農(nóng)業(yè)相關(guān)部門業(yè)務(wù)信息上鏈共享。實現(xiàn)高維度、全方位、動態(tài)、透明、高效的業(yè)務(wù)流程和監(jiān)管機制。同時，利用區(qū)塊鏈分布式自治組織和互聯(lián)網(wǎng)身份標(biāo)識技術(shù)，保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)審批痕跡的不可篡改性和信息管理的安全保密性。弱化地方政府的中心化地位，特別防止地方官員的“政績沖動”及由此而產(chǎn)生的非農(nóng)化和非糧化問題。另外，打造“數(shù)字化農(nóng)地治理”“區(qū)塊鏈農(nóng)場”和“大數(shù)據(jù)農(nóng)業(yè)”，實現(xiàn)農(nóng)地治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

第四，加強農(nóng)地制度創(chuàng)新。我國農(nóng)地的所有權(quán)性質(zhì)決定了農(nóng)地治理的主導(dǎo)者和實施者就是國家和政府，中華人民共和國建立以來特別是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行以來，我國農(nóng)地制度的變遷證明農(nóng)地治理的關(guān)鍵在于農(nóng)地制度創(chuàng)新。三權(quán)分置以來農(nóng)地確權(quán)、流轉(zhuǎn)和規(guī)?；玫纫幌盗修r(nóng)地制度持續(xù)發(fā)揮著重要的制度優(yōu)勢?，F(xiàn)階段，大力創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，盡快實現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，是實現(xiàn)農(nóng)地優(yōu)化利用、解決糧食安全問題的重要保障。完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)制度，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合同管理，謹(jǐn)防農(nóng)業(yè)用途的土地進入非農(nóng)利用領(lǐng)域。嚴(yán)厲打擊騙取農(nóng)地和農(nóng)業(yè)補貼的行為，實行精準(zhǔn)農(nóng)地和農(nóng)業(yè)補貼，激勵農(nóng)地實際經(jīng)營者的積極性。整合并完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資制度、農(nóng)業(yè)人才引進制度、農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)制度和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度，全方位吸引資金、技術(shù)、人才下鄉(xiāng)。加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)地規(guī)?；?，提高農(nóng)地資源稟賦，培育和發(fā)展農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機械化、規(guī)模化和科技化以及農(nóng)地治理的現(xiàn)代化創(chuàng)造制度性條件。

注釋：

①資料來源：《農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)白皮書》，網(wǎng)址：www.sheyuan.com.

②資料來源：《2016—2022年中國種植業(yè)市場產(chǎn)銷調(diào)研及十三五運行態(tài)勢預(yù)測報告》，中國報告網(wǎng)。

③農(nóng)業(yè)用地指數(shù)是直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、園地、林地、牧草地及其他農(nóng)用地面積的合計數(shù)占土地總面積的比例；農(nóng)地利用效率是農(nóng)地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出除以農(nóng)地投入和農(nóng)業(yè)投入之和所得的比率，反映了農(nóng)地的農(nóng)業(yè)利用水平。數(shù)據(jù)來源：地理國情監(jiān)測云平臺《全國各省市自治區(qū)土地利用數(shù)據(jù)》（2020）、第三次全國土地調(diào)查報告。

④數(shù)據(jù)來源：《2018年中國規(guī)模化種植業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展前景分析》，網(wǎng)址：產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)https://www.chyxx.com。

⑤數(shù)據(jù)來源：2019年現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展高峰論壇。

⑥為行文方便，本文對“市（州）”簡稱“市”，“縣（區(qū)）”簡稱“縣”，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”簡稱“鄉(xiāng)”。

⑦包括耕地、園地、林地、牧草地、養(yǎng)殖水面及農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。

⑧《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村家庭承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可依法轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、入股、抵押、互換。

⑨《物權(quán)法》規(guī)定，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將農(nóng)業(yè)承包地用于非農(nóng)建設(shè)。

⑩數(shù)據(jù)來源：縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門提供的農(nóng)地《土壤肥力分級表》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地肥力系數(shù)表》。