林影倩 龐明禮

（1.中南財經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，武漢 430073；2.中南林業(yè)科技大學(xué) 商學(xué)院，長沙 410004）

一、引言

脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)完成后，脫貧地區(qū)已從集中力量脫貧攻堅轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。2021年中共中央 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，指出“加強(qiáng)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興政策有效銜接，要做好考核機(jī)制銜接”[1]。2021年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》指出“加強(qiáng)黨對‘三農(nóng)’工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，健全鄉(xiāng)村振興考核落實機(jī)制”[2]。這表明，政府績效考核是保障鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要手段?？梢?，健全政府績效考核機(jī)制對于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

2021年通過的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》要求“實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度”，明確“建立善治鄉(xiāng)村”目標(biāo)[3]。政府績效考核作為基層政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村治理的有效工具，在政策實踐中卻存在普遍性問題?；鶎诱冃Э己舜蠖嗍菣C(jī)械的、自上而下的“達(dá)標(biāo)式”考核，“這種結(jié)果導(dǎo)向的控制機(jī)制，無法對下級的具體行為進(jìn)行有效監(jiān)控，下級在事實上獲得了行為方式和行政策略運(yùn)用上的自主性”[4]，被考核者“上有政策、下有對策”，在工作中重數(shù)量輕質(zhì)量，突擊完成指標(biāo)任務(wù)，選擇性報告績效，甚至謊報績效數(shù)據(jù)的現(xiàn)象時有發(fā)生[5]。在管理實踐中，無可爭議的考核指標(biāo)是不存在的[6]，組織更關(guān)心績效考核的有效性而非準(zhǔn)確性，認(rèn)為這是在合理權(quán)限內(nèi)靈活使用權(quán)力的一種方式[7]?？偠灾?，簡單性邏輯主導(dǎo)的靜態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化、機(jī)械化的績效評估模式，不可避免地帶來了評估結(jié)果不精準(zhǔn)、難利用和績效評估形式化等一系列不良效應(yīng)[8]。這些都從本質(zhì)上反映一個事實：政府績效是一種社會建構(gòu)，是一個具體政府在歷史文化變遷過程中和對公眾基本需要回應(yīng)中形成、規(guī)范和創(chuàng)造的有形與無形后果[9]。這說明，只有以需求為導(dǎo)向?qū)⒄冃е糜诰唧w網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和政策場域中進(jìn)行實踐和分析，才能將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，發(fā)揮政府績效考核對于公共政策的推進(jìn)作用。因此，將政府績效考核置于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略場域中，探索政府績效考核如何推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，具有理論價值和現(xiàn)實意義。

基于討論，可將本文的研究問題進(jìn)一步分解如下：政府績效考核如何推進(jìn)鄉(xiāng)村振興？政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的運(yùn)行機(jī)制是什么？驅(qū)動運(yùn)行機(jī)制的多元主體和社會需求如何產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)？為回答上述問題，本文基于政府績效治理視角，引入經(jīng)濟(jì)社會學(xué)中的嵌入性理論與賦能理論，對W鎮(zhèn)圍繞推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的政府績效考核進(jìn)行深入剖析，總結(jié)出多元主體、生產(chǎn)過程、治理網(wǎng)絡(luò)維護(hù)的政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的運(yùn)作路徑，通過案例提煉政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興“治理賦能—問責(zé)嵌入”的解釋性框架，對中國場景下通過政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的微觀運(yùn)作進(jìn)行刻畫，有助于拓展鄉(xiāng)村振興的研究視角。

二、文獻(xiàn)回顧與理論基礎(chǔ)

（一）政府績效治理的概念解釋

政府績效考核重在強(qiáng)化公共服務(wù)的結(jié)果導(dǎo)向，在追求經(jīng)濟(jì)、效率、效果的基礎(chǔ)上，全面回應(yīng)公民訴求，提升公共服務(wù)能力[10]。然而在具體政策實踐中，官僚制模式驅(qū)動的政府績效評估工具應(yīng)用與政府績效生成復(fù)雜性特質(zhì)之間難以適應(yīng)，政府績效的提升不僅與復(fù)雜性應(yīng)對有關(guān)，而且與價值沖突的平衡和調(diào)和有關(guān)，政府績效被認(rèn)為是以價值為中心的需要權(quán)衡的“棘手問題”。因此，公共服務(wù)組織日益趨向通過外部聚焦的方式來理解和提供高效的公共服務(wù)，這些方式的共同點就是對公共服務(wù)供給進(jìn)行治理，而不是管理[11]。由此，治理這一概念被引入政府績效研究[12]。在新公共治理范式下，系統(tǒng)績效、關(guān)系績效和公共價值成為公共服務(wù)績效評估新的關(guān)注焦點[13]。公共服務(wù)合作生產(chǎn)的績效治理應(yīng)當(dāng)重塑多元主體角色和主體間關(guān)系，多元主體交互存在的各種內(nèi)生性協(xié)調(diào)體系不僅嵌套在組織當(dāng)中，還嵌入復(fù)雜的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和既定的社會文化環(huán)境中，促使政府與市場、社會、公眾之間形成了更加緊密的績效依賴。因此，從治理的本質(zhì)內(nèi)涵出發(fā)，可以將政府績效治理定義為：它是建立在公共價值共識基礎(chǔ)上，以滿足人民需求為導(dǎo)向，以促進(jìn)綜合績效高質(zhì)量發(fā)展為目的，通過政府績效生產(chǎn)關(guān)聯(lián)多元主體參與共同治理的過程。然而，政府績效治理概念的運(yùn)用還缺乏明確的實踐邏輯路徑。已有的政府績效治理研究僅停留于政府績效治理基礎(chǔ)理論深化和技術(shù)治理在政府績效治理中的應(yīng)用，如基于公共價值理論，以具體案例呈現(xiàn)地方政府績效評價的公共價值結(jié)構(gòu)全景圖，厘清公共價值結(jié)構(gòu)[14]；通過技術(shù)治理解決政府績效衍生的治理主體外部化、治理目標(biāo)簡約化、治理過程工具化及治理效果形式化等難題[15]。由此可知，除了夯實理論和探索前沿，還應(yīng)將政府績效治理研究置于鄉(xiāng)村振興等具體公共政策場域，從而獲取本土化治理經(jīng)驗。

（二）治理賦能與問責(zé)嵌入的理論基礎(chǔ)

治理賦能與問責(zé)嵌入，首先需要厘清政府績效考核何以通過治理賦能推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的問題，即如何賦能多元主體達(dá)成鄉(xiāng)村振興績效目標(biāo)共識，如何賦能過程促進(jìn)鄉(xiāng)村綜合績效高質(zhì)量發(fā)展，如何賦能結(jié)果使鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)M足人民的需求。賦能理論起源于西方國家20世紀(jì)60年代的社會學(xué)理論，它強(qiáng)調(diào)增加個人、團(tuán)體或社區(qū)的控制力，使之有權(quán)力和能力采取行動改變或增強(qiáng)現(xiàn)狀的過程[16]。賦能涉及個人、組織和社群等多個層面，其目的在于提高被賦能對象的社會參與能力，提升自我效能感和控制感[17]。近年來，賦能理論引入國內(nèi)，被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)與管理學(xué)等領(lǐng)域。現(xiàn)階段國內(nèi)外學(xué)者對賦能理論的分類與實踐主要集中于法律賦能、組織賦能、技術(shù)賦能、主體賦能、電商賦能、數(shù)字化賦能、自媒體賦能以及資本下沉賦能資源釋放等[18]。結(jié)合鄉(xiāng)村振興的具體情況，一方面，經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會、制度、管理等要素賦能可以有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興；另一方面，通過政府績效考核賦能主體、賦能過程和賦能結(jié)果，解決以往政府績效考核中出現(xiàn)“不同行為主體的目標(biāo)差異”“依靠命令—服從的自上而下的控制機(jī)制”[19]以及“具有內(nèi)向型、單向型、控制取向特點”等問題[20]，讓政府績效考核體系成為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興并有效提升鄉(xiāng)村治理能力的突破口。

要想通過政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，除了通過治理賦能，還需要問責(zé)嵌入，“找到政府管理中問題的源頭，并追蹤問題產(chǎn)生的責(zé)任鏈條，進(jìn)而以績效評估結(jié)果來追責(zé)問效”。我國政府績效考核長期以來以目標(biāo)責(zé)任制為核心，通過績效目標(biāo)管理、績效執(zhí)行、績效結(jié)果以及評價反饋等流程，形成始于“目標(biāo)問效”，終于“無效問責(zé)”的考核閉環(huán)。在這一過程中，對于責(zé)任的認(rèn)定和追究始終貫穿整個績效考核全程。因此，厘清問責(zé)“為何嵌入以及何以嵌入”政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的復(fù)雜場域，是產(chǎn)生“有效績效”的保障。Polanyi[21]開創(chuàng)性地將“嵌入”概念引入經(jīng)濟(jì)理論。在此基礎(chǔ)上，Granovetter[22]進(jìn)一步提出，人們的社會行為嵌入具體的、既存的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中。Zukin和Dimaggio[23]又將“嵌入性”分為結(jié)構(gòu)嵌入性、認(rèn)知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性四類。本文所指“問責(zé)嵌入”實質(zhì)是結(jié)構(gòu)嵌入性，即參與政府績效考核的多元主體在推進(jìn)績效目標(biāo)的過程中，以其之間的嵌入關(guān)系為基礎(chǔ)，利用技術(shù)、激勵等多種控制要素嵌入政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興場域中，即主體嵌入、過程嵌入和結(jié)果嵌入，促進(jìn)高質(zhì)量綜合績效目標(biāo)的實現(xiàn)，進(jìn)而推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

對于鄉(xiāng)村振興的研究，大多數(shù)學(xué)者從管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及相關(guān)交叉學(xué)科視角進(jìn)行規(guī)范性與政策倡導(dǎo)性研究，較少從政府績效治理角度關(guān)注鄉(xiāng)村振興。政府績效考核作為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要推進(jìn)實現(xiàn)機(jī)制，在對賦能理論與嵌入性理論梳理基礎(chǔ)上，運(yùn)用系統(tǒng)的經(jīng)驗案例與理論對話，以厘清“政府績效考核何以推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”的內(nèi)在邏輯機(jī)理，提高鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理水平，對于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要的意義?；诖耍疚乃占膶嵶C資料主要來源于筆者2020年12月至2022年1月在W鎮(zhèn)實地蹲點調(diào)研，本文所采用的方法是深度訪談與參與式觀察。2020年W鎮(zhèn)所屬瀘縣制定了《全面落實鄉(xiāng)村振興工作責(zé)任制實施辦法》，2021年12月初瀘縣被省級層面抽中考核鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績。調(diào)研期間，筆者實地觀察了W鎮(zhèn)審計所、財政所、駐村工作隊等作為政府績效考核主導(dǎo)單位推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的運(yùn)作過程，以及2021年省級層面對W鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績的考核過程。通過訪談與查閱會議記錄資料，筆者研究了2020年以來W鎮(zhèn)政府績效考核的所有組織管理措施以及在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展過程中W鎮(zhèn)、駐村工作隊、村社集體與鄉(xiāng)賢能人之間基于政府績效考核的互動過程，試圖以全景式展示W(wǎng)鎮(zhèn)政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的真實面貌。

三、案例引入與分析：W鎮(zhèn)政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實踐探索

（一）案例選擇

本文使用個案研究方法對研究問題進(jìn)行實證探索，選取瀘縣W鎮(zhèn)政府績效考核有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的探索性案例，研究回答“政府績效考核何以推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”的問題，并以該案例為視窗推動構(gòu)建“治理賦能—問責(zé)嵌入”的解釋性框架，嘗試完成從“故事”到“理論”的升華。本文之所以選擇W鎮(zhèn)政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為案例，主要基于以下原因：第一，W鎮(zhèn)于2020年脫貧摘帽后有4個村被定為省級鄉(xiāng)村振興重點幫扶村，全面啟動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接戰(zhàn)略行動。第二，通過摸底，W鎮(zhèn)各村普遍存在“基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)欠賬多、村集體經(jīng)濟(jì)收入少、村經(jīng)營主體少、村級班子力量有待加強(qiáng)”等問題，鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)薄弱。再加上無特殊資源優(yōu)勢，組織管理滯后，鄉(xiāng)村治理的需求壓力以及重要性不斷凸顯，亟待通過具有“指揮棒”作用的政府績效考核作為工具賦能鄉(xiāng)村振興發(fā)展。第三，短短一年時間，W鎮(zhèn)不僅解決了摸底中存在的問題，還成為瀘縣發(fā)展鄉(xiāng)村振興示范樣本，其所轄紅村入選2021年省級美麗鄉(xiāng)村示范村，所屬瀘縣從中央和省劃撥的鄉(xiāng)村振興整合資金中給予100萬元創(chuàng)建支持。同時，2021年省級鄉(xiāng)村振興實績考核結(jié)果顯示，W鎮(zhèn)群眾對鄉(xiāng)村振興的認(rèn)可度高達(dá)97%。第四，W鎮(zhèn)屬于鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)薄弱、無特殊資源稟賦的中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其通過政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的治理成果對于我國中西部大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有普適性與推廣性。

（二）案例描述

W鎮(zhèn)從2020年底開始，通過理順政府績效考核運(yùn)作機(jī)制，有效推進(jìn)了鄉(xiāng)村振興發(fā)展。具體做法如下：

1.考核工作組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置

W鎮(zhèn)坐落于湖南湘西西北部，轄11個行政村7個社區(qū)，下設(shè)4個管理處。為更好地回應(yīng)通過政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的“問效需求”，理順內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制，W鎮(zhèn)根據(jù)考核要求對參與考核的多元主體、機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化設(shè)置，成立了黨政班子領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村振興工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并形成“鄉(xiāng)村振興業(yè)務(wù)班子+條線部門+管理處”的“三位一體”結(jié)構(gòu)。通過優(yōu)化考核工作組織結(jié)構(gòu)設(shè)置，打造“分工明確、推進(jìn)有序、管理精準(zhǔn)、反應(yīng)靈活”的考核工作機(jī)制，如表1所示。

表1 W鎮(zhèn)考核工作組織結(jié)構(gòu)設(shè)置

2.多元主體參與績效考核任務(wù)清單的生產(chǎn)

W鎮(zhèn)績效考核任務(wù)清單的生產(chǎn)不是“唯上”的考核目標(biāo)任務(wù)分解，而是運(yùn)用實地觀察、訪談和參考過往經(jīng)驗數(shù)據(jù)等方法，通過自上而下和自下而上雙向互動形式，在縣政府、W鎮(zhèn)黨委、村干部、駐村工作隊、鄉(xiāng)賢能人和村民等多元主體對考核內(nèi)容和績效指標(biāo)達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，生產(chǎn)出績效考核任務(wù)清單，具體過程如圖1所示。（1）根據(jù)上級鄉(xiāng)村振興實績考核文件精神，圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡陌l(fā)展要求，W鎮(zhèn)所屬瀘縣的總體考核規(guī)劃將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核一級指標(biāo)統(tǒng)一設(shè)定為鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、組織保障。一級指標(biāo)內(nèi)容比較全面地將農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村振興結(jié)合，覆蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要工作。（2）2021年2月初，W鎮(zhèn)黨委書記啟動走訪工作，對18個村（社區(qū)）鞏固拓展脫貧攻堅實況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀與產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢進(jìn)行深入調(diào)研。為了讓鄉(xiāng)村振興實績考核內(nèi)容更加貼近鄉(xiāng)鎮(zhèn)實情，鎮(zhèn)黨委還要求所轄18個村（社區(qū)）根據(jù)自身發(fā)展情況提交各村（社區(qū)）的鄉(xiāng)村振興績效目標(biāo)清單。（3）根據(jù)考核一級指標(biāo)，結(jié)合調(diào)研情況和各村提交的績效目標(biāo)清單，W鎮(zhèn)于2月中下旬召開2次黨委擴(kuò)大會議，目的是分析、研判和部署考核一級指標(biāo)權(quán)重設(shè)置、二級指標(biāo)和三級指標(biāo)的制定，會議還特別邀請W鎮(zhèn)柑橘種植大戶、養(yǎng)豬大戶、四大企業(yè)代表以及鄉(xiāng)賢理事會代表等參會討論，共同確定《W鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興實績考核指導(dǎo)性指標(biāo)體系》，如表2所示。在前期調(diào)研摸底中發(fā)現(xiàn)W鎮(zhèn)“脫貧戶多、監(jiān)測戶多”，因此鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子通過協(xié)商一致將鄉(xiāng)村振興發(fā)展定位側(cè)重于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。具體表現(xiàn)在，一級指標(biāo)權(quán)重設(shè)置上與其他脫貧基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，向堅決守住返貧底線工作傾斜，即鞏固拓展脫貧攻堅成果占權(quán)重45%，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略占權(quán)重40%，組織保障占權(quán)重25%；同時，結(jié)合各村（社區(qū)）提交的鄉(xiāng)村振興績效目標(biāo)清單，綜合考核內(nèi)容的“規(guī)定動作”和“特色優(yōu)勢工作”，確定通過了由11個考核二級指標(biāo)和20個考核三級指標(biāo)構(gòu)成的考核體系基本結(jié)構(gòu)。最終出臺的W鎮(zhèn)考核指標(biāo)體系從縣級層面16個二級指標(biāo)和34個三級指標(biāo)共計“21頁紙”，精簡到W鎮(zhèn)的“8頁紙”。（4）2月底，鎮(zhèn)黨委會議上，領(lǐng)導(dǎo)班子以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為重點，在《W鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興實績考核指導(dǎo)性指標(biāo)體系》基礎(chǔ)上，將指標(biāo)“項目化”，將項目“任務(wù)化”，形成《W鎮(zhèn)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略績效任務(wù)清單（討論稿）》。（5）為落實鎮(zhèn)黨委會會議精神，鄉(xiāng)村振興業(yè)務(wù)小組多次組織駐村工作隊、村社集體、企業(yè)代表、鄉(xiāng)賢能人以及群眾代表召開座談會，對《W鎮(zhèn)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略績效任務(wù)清單（討論稿）》進(jìn)行討論、修正和確認(rèn)，最終達(dá)成共識，出臺《W鎮(zhèn)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略績效任務(wù)清單》。

表2 W鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興實績考核指導(dǎo)性指標(biāo)體系

圖1 多元主體參與績效考核任務(wù)清單的生產(chǎn)過程圖

3.協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)考核過程

協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)考核的實質(zhì)是在溝通基礎(chǔ)上，協(xié)同考核過程中的多元主體價值沖突、協(xié)同考核組織過程中管理沖突以及協(xié)同考核結(jié)果應(yīng)用中的政府—市場—社會間沖突的管理策略，其載體是多元主體合作生產(chǎn)過程。（1）鄉(xiāng)村振興業(yè)務(wù)小組根據(jù)《W鎮(zhèn)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略績效任務(wù)清單》將績效任務(wù)分為規(guī)定動作、發(fā)展短板以及發(fā)展優(yōu)勢三類，針對三類任務(wù)進(jìn)行區(qū)別化考核?！耙?guī)定動作”是指上級規(guī)定或者根據(jù)上級文件精神必須完成的績效目標(biāo)，W鎮(zhèn)通過利用條線部門統(tǒng)一的或者自主搭建數(shù)字技術(shù)平臺進(jìn)行指標(biāo)化、數(shù)字化、動態(tài)化的“定量考核”。比如，“健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機(jī)制”二級指標(biāo)可以直接通過全國防返貧監(jiān)測信息系統(tǒng)獲取實時數(shù)據(jù)進(jìn)行定量考核?！鞍l(fā)展短板”是指有利于鄉(xiāng)村振興及高質(zhì)量發(fā)展但需要攻堅克難的績效目標(biāo)，在界定現(xiàn)實、構(gòu)建政策聯(lián)盟的基礎(chǔ)上，將政策目標(biāo)與現(xiàn)實情況相結(jié)合進(jìn)行“定性考核”。比如，針對“鄉(xiāng)村建設(shè)行動”二級指標(biāo)考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求各村（社區(qū)）根據(jù)已有建設(shè)情況找出發(fā)展短板，從而自行給出能夠?qū)⒖冃繕?biāo)與現(xiàn)實情況相結(jié)合的“定性”考核方案，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核通過執(zhí)行?！鞍l(fā)展優(yōu)勢”是指具有發(fā)展必要性、持續(xù)性且優(yōu)勢明顯的績效目標(biāo)，通過項目監(jiān)督將“定量”與“定性”相結(jié)合進(jìn)行考核。比如，二級指標(biāo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色下設(shè)三級指標(biāo)，針對“優(yōu)質(zhì)湘豬工程”和“柑橘特色產(chǎn)業(yè)”，既有對銷售量和利潤率的定量考核，也有品牌打造和產(chǎn)業(yè)潛力的定性考核，在考核項目上做到“兼顧一般”與“突出重點”相結(jié)合。（2）根據(jù)《W鎮(zhèn)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略績效任務(wù)清單》中對績效任務(wù)的分類考核方式，結(jié)合鞏固拓展脫貧攻堅成果程度、鄉(xiāng)村振興發(fā)展程度以及往年考核排名，將18個村（社區(qū)）劃分為一、二、三類進(jìn)行考核，防止考核過程和結(jié)果“一刀切”。書記、鎮(zhèn)長各自包2個發(fā)展較為落后的三類村（社區(qū)），進(jìn)行“重點關(guān)注”和“資源傾斜”，其余按實際情況由班子成員包村，搭配業(yè)務(wù)小組駐村，采取全過程、模板式考核來推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作，做到保姆式服務(wù)，及時協(xié)同管理組織過程中的沖突。（3）動態(tài)調(diào)適實績考核指標(biāo)。“調(diào)適”包括兩個方面：指標(biāo)的調(diào)整和指標(biāo)的調(diào)度。根據(jù)任務(wù)清單完成進(jìn)度，由管理處牽頭，對標(biāo)對表任務(wù)清單和對應(yīng)指標(biāo)，W鎮(zhèn)周期性召開“鄉(xiāng)村振興實績考核指標(biāo)調(diào)度會”，會上審計所負(fù)責(zé)人通報績效評價指標(biāo)測算分析情況，根據(jù)指標(biāo)調(diào)度內(nèi)容邀請以鄉(xiāng)賢為首的村莊精英、相關(guān)企業(yè)代表參加，并對指標(biāo)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整：對于鄉(xiāng)村振興的“硬指標(biāo)”，如階段性完成情況不佳，相關(guān)部門要依據(jù)調(diào)度機(jī)制，形成齊抓共管的工作格局；對于鄉(xiāng)村振興因地制宜的“軟指標(biāo)”，如進(jìn)度情況不佳，要正視差距、找出原因、擺正不足。相反，如進(jìn)度情況較好或超出階段性指標(biāo)任務(wù)要求，可對相應(yīng)資源進(jìn)行適當(dāng)優(yōu)先調(diào)度。

4.強(qiáng)調(diào)考核結(jié)果應(yīng)用

考核結(jié)果應(yīng)用包括三個方面：督查、問責(zé)和改進(jìn)。（1）督查問責(zé)貫穿績效考核整個過程。在確定了《W鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興實績考核指導(dǎo)性指標(biāo)體系》和《W鎮(zhèn)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略績效任務(wù)清單》后，W鎮(zhèn)響應(yīng)縣級層面真抓實干的號召，出臺《2021年W鎮(zhèn)真抓實干督查問責(zé)措施的通知》，其中明確“對考核指標(biāo)未達(dá)標(biāo)，績效任務(wù)清單未完成，項目推進(jìn)不及時等鄉(xiāng)村振興實績考核出現(xiàn)的工作不力問題，鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府及時予以通報批評、約談、督導(dǎo)、問責(zé)。在審計、督查中發(fā)現(xiàn)重大突出問題時，要及時上報縣委、縣政府”，以及“在鄉(xiāng)村振興實績考核過程中年度績效考核指標(biāo)完成情況差、項目效益低的村（社區(qū)）以及實績考核中綜合得分靠后的村（社區(qū)）在相關(guān)專項資金安排、試點示范等事項中予以懲罰”。（2）群眾認(rèn)可度對考核結(jié)果有“一票否決”作用。2021年2月召開的W鎮(zhèn)黨委擴(kuò)大會議上，鄉(xiāng)賢代表集體要求在不加大“群眾認(rèn)可度”指標(biāo)權(quán)重的基礎(chǔ)上，增設(shè)“群眾認(rèn)可度”指標(biāo)對考核結(jié)果的“一票否決”作用?！耙黄狈駴Q”體現(xiàn)在政策實踐中，即“群眾對鄉(xiāng)村振興滿意度低于90%的村（社區(qū)）在所有相關(guān)激勵措施中不予表揚(yáng)激勵，并進(jìn)行相應(yīng)整改”。而“群眾滿意度不低于90%”的紅線設(shè)置是省級層面通過第三方評估考核鄉(xiāng)村振興實績的硬性要求。（3）針對考核過程中出現(xiàn)的重難點問題，結(jié)合考核結(jié)果，鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府采取會商制度，集中研究具體的解決措施、改進(jìn)辦法，確保管理優(yōu)化，問題整改到位。

（三）案例分析

對于不少經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、區(qū)域發(fā)展局限的地區(qū)來說，它們面臨的鄉(xiāng)村振興任務(wù)壓力重，治理壓力與治理能力之間的非均衡狀態(tài)可能致使資源匱乏型地區(qū)的基層政府陷入“弱勢境地”。因此，在發(fā)展滯后或無突出發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)，通過政府績效考核這一基本管理工具推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。根據(jù)W鎮(zhèn)的實踐經(jīng)驗，對政府績效考核何以推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)分析與梳理如下：

1.政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的運(yùn)行路徑解釋

根據(jù)W鎮(zhèn)案例描述，本文嘗試梳理一個“多元主體參與—合作生產(chǎn)—治理網(wǎng)絡(luò)維護(hù)”的政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的運(yùn)行路徑，如圖2所示。傳統(tǒng)的政府績效考核重視自上而下的目標(biāo)設(shè)定、貫徹和完成。案例中，W鎮(zhèn)突破以往政府在績效考核中的絕對主導(dǎo)角色，在對考核工作組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行宏觀設(shè)置下，形成“縣政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—村社集體—企業(yè)代表—鄉(xiāng)賢能人以及群眾代表”多元主體參與的考核體系，考核過程中多元主體充分溝通，并采取協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)模式合作生產(chǎn)《W鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興實績考核指導(dǎo)性指標(biāo)體系》和《W鎮(zhèn)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略績效任務(wù)清單》，進(jìn)而通過考核結(jié)果應(yīng)用將“督查—問責(zé)—改進(jìn)”嵌入場域網(wǎng)絡(luò)，不斷調(diào)適內(nèi)在沖突，優(yōu)化運(yùn)行路徑，實現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)的有效維護(hù)。

圖2 政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的運(yùn)行路徑

2.政府績效治理何以賦能鄉(xiāng)村振興

賦權(quán)強(qiáng)調(diào)的是一種“予以無權(quán)者權(quán)力”的普遍意義，而賦能則在“還權(quán)”基礎(chǔ)上，為行動主體實現(xiàn)既定目標(biāo)提供了一種新的渠道、途徑和方法。從“賦權(quán)”到“賦能”，體現(xiàn)了從賦予“行動資格”到賦予“行動能力”的轉(zhuǎn)變[24]。治理賦能并非簡單地賦予某種能力或者增加某種權(quán)力，而是在績效治理過程中實現(xiàn)內(nèi)生行動能力的賦予。結(jié)合W鎮(zhèn)的實際，可以總結(jié)為政府績效考核通過治理“賦能主體、賦能過程、賦能結(jié)果”來推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（1）賦能主體：增強(qiáng)多元主體的供給動力

賦能主體指在政府績效考核中對多主體賦予內(nèi)生行動能力。具體而言，包括兩個方面：一是識別多主體的偏好與需求，二是各主體對績效指標(biāo)與績效考核任務(wù)達(dá)成共識。W鎮(zhèn)“先調(diào)研，再列指標(biāo)，反復(fù)討論”的多元主體合作生產(chǎn)績效考核任務(wù)清單的方式，突破傳統(tǒng)政府績效考核指標(biāo)和任務(wù)的生產(chǎn)程序，意在通過“話語賦權(quán)”“程序賦權(quán)”“技術(shù)賦權(quán)”引導(dǎo)“權(quán)能歸位”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村社組織、鄉(xiāng)賢能人以及村民等多元主體，營造一個多元主體共同參與政府績效治理的公共空間，引導(dǎo)政府績效生產(chǎn)環(huán)節(jié)與社會進(jìn)行互動，通過協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)考核過程達(dá)成對績效考核任務(wù)和考核方式的共識，使政府績效生成與績效結(jié)果真正成為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的載體。

“以往行政村都是適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自上而下的目標(biāo)管理考核，而這次政府績效考核中的績效目標(biāo)設(shè)定是從村（社區(qū)）一級開始的，這種自下而上的績效目標(biāo)設(shè)定不是將鄉(xiāng)村振興發(fā)展當(dāng)作‘行政任務(wù)’逐級下派，而是真正考慮到民生和發(fā)展實際?！保ㄔL談資料：P村村委會主任，2021年7月）

（2）賦能過程：整合賦能的運(yùn)作優(yōu)勢

通過政府績效考核進(jìn)行治理賦能的關(guān)鍵點并不在于話語、技術(shù)、制度等要素的嵌入賦能，而是將考核過程中的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行優(yōu)化整合，以提高考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的能力。通過自上而下的治理賦能容易造成績效目標(biāo)偏離，自下而上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、企業(yè)以及鄉(xiāng)賢能人的自我賦能又分散化、碎片化，因此，要將兩者結(jié)合進(jìn)行整合式賦能，以政府為主導(dǎo)，讓公民以及其他利益相關(guān)者，通過正式和非正式制度，一同協(xié)商并影響政府績效考核的決策和評估運(yùn)作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)合資源能力是政府績效考核實施的基礎(chǔ)。政府相較于其他主體最大的優(yōu)勢在于具備統(tǒng)合資源的能力。政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要相應(yīng)的管理制度、資金統(tǒng)籌以及人力資源等方面的投入，而政府能夠通過體制資源投入、各部門的協(xié)調(diào)安排為鄉(xiāng)村振興發(fā)展創(chuàng)造良好的成長環(huán)境。因此，政府主導(dǎo)的績效考核成為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要手段和工具，通過治理優(yōu)化賦能，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略因地制宜發(fā)展。

“‘績效目標(biāo)’落地還是需要鎮(zhèn)政府主導(dǎo)。我們X村規(guī)劃的‘柑橘特色育苗基地打造’項目上會討論后，確認(rèn)轉(zhuǎn)化為‘績效任務(wù)’，鎮(zhèn)政府就配套給我們制度、技術(shù)和資金的扶持，給種植大戶提供培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)會，請農(nóng)技幫扶專家指導(dǎo)，今年我們這個項目非常順利，還提高了我們村的就業(yè)率?！保ㄔL談資料：X村村委會主任，2021年12月）

駐村工作隊的信息掌握能力是政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。駐村工作隊作為微型組織和治理工具的雙重載體[25]，既要與上級組織、后盾單位互動，又需要與村干部、農(nóng)戶等溝通，對自己村的社會資本、稟賦資源以及發(fā)展情況都要有敏銳的感知度，還能通過擴(kuò)大社會資本、收入賦能等幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府解決在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中盲目與無序的問題。即時獲取真實有效信息是政府績效考核價值建構(gòu)的重要部分，也是有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。鎮(zhèn)政府通過關(guān)注和利用駐村工作隊準(zhǔn)確掌握的發(fā)展動態(tài)與信息，使目標(biāo)瞄準(zhǔn)更精確，真正做到推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的“精準(zhǔn)施策”。

“‘促進(jìn)就業(yè)’考核二級指標(biāo)下設(shè)‘農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)’三級指標(biāo)。三級指標(biāo)確定之前，需要對2020年脫貧摘帽以來脫貧人口務(wù)工真實性進(jìn)行摸底，基于摸底的指標(biāo)設(shè)定和指標(biāo)考核才有效。這次摸底由我們駐村工作隊牽頭，主要看實地入戶核查是否有脫貧人口務(wù)工真實情況與系統(tǒng)信息不符的情況，如果有這種情況需要及時上報?！保ㄔL談資料：C村駐村工作隊隊長M，2022年1月）

村社集體和鄉(xiāng)賢能人的動員能力是治理賦能的保障。雖然政府具有計劃統(tǒng)籌能力，但是想要績效考核更有效、更精準(zhǔn)地治理賦能，需要依靠村社集體和鄉(xiāng)賢能人配合引導(dǎo)才能實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置與目標(biāo)效益最大化。村社集體作為村莊治理單元具有很強(qiáng)的協(xié)調(diào)、引導(dǎo)與組織能力，可以利用“人情”“面子”等社會關(guān)系引導(dǎo)村民進(jìn)行績效投入和落實績效目標(biāo)，鄉(xiāng)賢能人還能利用自身社會資源提升目標(biāo)任務(wù)的投入-產(chǎn)出效率。

“績效目標(biāo)任務(wù)清單中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)目標(biāo)項目大部分都是借助村集體的名義獲得，縣政府要做強(qiáng)鐵骨豬產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也將‘優(yōu)質(zhì)湘豬工程’列為‘鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展’考核內(nèi)容，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出十項技術(shù)、七項生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等政策要求，這都需要我們村社一級的維護(hù)與落實。村社集體通過利用鄉(xiāng)賢能人以及有效的生產(chǎn)控制來維護(hù)地方的品牌建設(shè)與技術(shù)落地，以實現(xiàn)政府目標(biāo)績效考核中提質(zhì)爭優(yōu)的目標(biāo)?！保ㄔL談資料：S村干部，2021年10月）

（3）賦能結(jié)果：激發(fā)群眾滿意度的價值

公共價值鏈?zhǔn)悄獱栍?003年提出的，其主要目的是為了描繪公共部門的價值創(chuàng)造過程。從結(jié)構(gòu)上，公共價值鏈包含三個部分，從投入到產(chǎn)出的過程、從產(chǎn)出到用戶滿意的過程和從用戶滿意到結(jié)果的過程[26]。W鎮(zhèn)績效考核通過治理賦能主體和整合式賦能過程實現(xiàn)了多元主體間的合作和共同創(chuàng)造，目標(biāo)績效的實現(xiàn)一方面推進(jìn)了目標(biāo)產(chǎn)出供給與鄉(xiāng)村振興發(fā)展需求有效契合，另一方面，共同創(chuàng)造的績效生產(chǎn)方式也提高了群眾對于鄉(xiāng)村振興發(fā)展的滿意度。從用戶滿意到結(jié)果的過程是價值鏈中的最后一個環(huán)節(jié)，突破傳統(tǒng)考核結(jié)果生產(chǎn)方式即組織生產(chǎn)過程直接形成結(jié)果。W鎮(zhèn)政府績效考核結(jié)果生產(chǎn)方式是投入、生產(chǎn)和結(jié)果通過群眾滿意度進(jìn)行銜接，群眾不但參與推進(jìn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)績效設(shè)定和生成，還扮演鄉(xiāng)村振興發(fā)展的評判官。根據(jù)存檔記錄，W鎮(zhèn)2021年邀請某學(xué)術(shù)團(tuán)體作為第三方評估機(jī)構(gòu)入場對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)進(jìn)行入戶調(diào)查4次，每次18個村（社區(qū)）群眾認(rèn)可度和滿意度均在90%以上。

利用群眾對于鄉(xiāng)村振興的認(rèn)可度和滿意度對結(jié)果進(jìn)行賦能，賦能結(jié)果聚集成“結(jié)果集”。具體表現(xiàn)在，W鎮(zhèn)結(jié)合群眾滿意度和認(rèn)可度指標(biāo)排名，年底通過會商制度分析整改考核過程中的重難點問題?！敖Y(jié)果集”其本質(zhì)是一個“政策激發(fā)器”，讓政府明確知道滿意度變化與主體、投入、生產(chǎn)、組織管理程序發(fā)生變化之間的聯(lián)系，以及對于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略效果的可能影響和優(yōu)化改進(jìn)方向，由此可以對于具有優(yōu)先權(quán)的績效目標(biāo)任務(wù)從結(jié)果端進(jìn)行調(diào)適。

“去年年底市州實地考察了群眾對鄉(xiāng)村振興認(rèn)可度，來我們村入戶調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示群眾認(rèn)可度非常高。不過，滿意和不滿意的群眾都提了建議，這關(guān)系到今年鄉(xiāng)村振興準(zhǔn)備如何補(bǔ)短板和強(qiáng)化優(yōu)勢的問題，從另一個角度看也疏導(dǎo)、緩解了一些村民的負(fù)面情緒，方便今年工作開展?！保ㄔL談資料：LT村駐村工作隊隊長，2022年1月）

3.問責(zé)何以嵌入政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興場域

基于文獻(xiàn)綜述與理論基礎(chǔ)探討，政府問責(zé)制就是對政府行為以及由此所產(chǎn)生的一切后果都必須和能夠追究責(zé)任的制度，它充分反映了“以民為本”的理念[27]。堅持問責(zé)導(dǎo)向有利于采用問責(zé)的懲戒效應(yīng)實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)集體的決策改進(jìn)[28]。政府績效考核要想助推鄉(xiāng)村振興，還需要通過問責(zé)嵌入政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興復(fù)雜場域，引導(dǎo)鄉(xiāng)村振興的價值導(dǎo)向。

（1）問責(zé)嵌入作用：提升政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興治理效能

“追究責(zé)任和懲罰”是問責(zé)作為工具屬性的體現(xiàn)。鄉(xiāng)土社會是“差序格局”的立體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，既有縱向剛性的等級化的“序”，也有橫向彈性以自我為中心的“差”[29]。一般意義上事后追究責(zé)任并不能從根本上對政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的“執(zhí)行失真、執(zhí)行機(jī)械、執(zhí)行緩慢、執(zhí)行乏力”問題進(jìn)行矯正和完善。本文中的“問責(zé)嵌入”是以W鎮(zhèn)所處治理網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，通過技術(shù)和制度對存在于治理網(wǎng)絡(luò)中的政府績效考核進(jìn)行全過程管理和維護(hù)，保障多元主體穩(wěn)定的協(xié)作關(guān)系，確保制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

（2）問責(zé)以何嵌入：技術(shù)治理、項目監(jiān)管、負(fù)激勵

問責(zé)嵌入需要通過組織管理和技術(shù)應(yīng)用等作為控制和威懾的手段，強(qiáng)化對政府績效考核的調(diào)控，為政府績效考核能有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供保障。根據(jù)上述案例描述，W鎮(zhèn)是通過技術(shù)治理、項目問責(zé)和負(fù)激勵三個控制要素保障問責(zé)嵌入政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興場域。

技術(shù)治理作為問責(zé)嵌入的控制要素，通過搭建數(shù)字技術(shù)平臺，從數(shù)據(jù)采集、資源分配、過程管理以及互動回應(yīng)四個方面將場域內(nèi)政府、企業(yè)和社會有機(jī)聯(lián)結(jié)起來，從而促進(jìn)信息、知識、技術(shù)的交流、傳遞與共享，強(qiáng)化各主體間的互動溝通，縮短傳統(tǒng)科層問責(zé)的單向鏈條。從W鎮(zhèn)的案例可知，技術(shù)治理通過量化和信息技術(shù)強(qiáng)化管理過程，將政策目標(biāo)置于技術(shù)程序之下，將法制化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化等嵌入治理程序中，通過運(yùn)用不斷改進(jìn)的程序和技術(shù)來整合權(quán)力體系和利益訴求[31]。比如，通過已經(jīng)搭建的教育“一單式”系統(tǒng)、醫(yī)?！耙徽臼健苯Y(jié)算大數(shù)據(jù)分析平臺、全國農(nóng)村危房改造信息管理系統(tǒng)、省社會救助信息管理系統(tǒng)、省居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對平臺等，W鎮(zhèn)可以有效監(jiān)控和精準(zhǔn)問責(zé)“兩不愁三保障”成果的鞏固以及績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況。

“政府績效考核專門搭建了一個NCC的平臺，其中包括考核任務(wù)清單、督查考核情況以及群眾認(rèn)可度評價等，并以‘項目臺賬’形式建立可量化的數(shù)據(jù)表格、指標(biāo)體系、完成進(jìn)度和動態(tài)備注等，數(shù)字化技術(shù)平臺實現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興績效評價指標(biāo)量化，全過程、動態(tài)管理和監(jiān)督，而數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌、更新都由下設(shè)的4個管理處來完成?！保ㄔL談資料：W鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長F，2021年12月）

項目制以項目管理為主線，運(yùn)用非人格化的數(shù)字技術(shù)平臺，能夠從前期項目指標(biāo)制定、中期項目落實、后期項目維護(hù)等各個環(huán)節(jié)對相應(yīng)的考核指標(biāo)進(jìn)度、考核內(nèi)容以及指標(biāo)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，為利益相關(guān)的多元主體提供及時、充分和有效的信息，避免由于信息流動性差導(dǎo)致的政府績效考核中上下級之間、各部門之間以及政府內(nèi)外部的信息不同步、不共享和不對稱問題，以及由此而出現(xiàn)“因武斷、偏袒、腐敗、雙重標(biāo)準(zhǔn)或非理性的個人判斷力”而受到問責(zé)的行為，增強(qiáng)考核運(yùn)行的透明度，強(qiáng)化考核中的問責(zé)基礎(chǔ)。W鎮(zhèn)將考核指標(biāo)“項目化”，一方面能有效提升政府績效治理效益，另一方面也能有效避免鄉(xiāng)土熟人社會形成的非正式網(wǎng)絡(luò)削弱制度化約束機(jī)制效果，導(dǎo)致問責(zé)不到位問題。

“項目都是專項專用，我們能夠清楚了解項目進(jìn)度和資金使用狀況，績效考核指標(biāo)都是直接到財政所提取相關(guān)項目數(shù)據(jù)，這樣實質(zhì)上強(qiáng)化了信息披露，通過增強(qiáng)政務(wù)運(yùn)行的透明度提升問責(zé)主體的參與度?！保ㄔL談資料：W鎮(zhèn)財政所所長，2021年12月）

負(fù)激勵是指組織的行為不符合組織目標(biāo)或者社會需要的時候，給予其處罰或批評，使這種行為減弱，從而抑制這種行為[31]。負(fù)激勵是W鎮(zhèn)問責(zé)制得以落實的重要約束機(jī)制，主要包括懲罰機(jī)制、所有激勵一票否決機(jī)制、紀(jì)委監(jiān)察督辦機(jī)制。W鎮(zhèn)制定“相關(guān)專項資金安排、試點示范等事項中予以懲罰”和“在所有相關(guān)激勵措施中不予表揚(yáng)激勵”的規(guī)定，明確了問責(zé)范圍和失責(zé)“不符合”需要承擔(dān)的不利后果，將考核結(jié)果與各單位領(lǐng)導(dǎo)政績和發(fā)展資源掛鉤，通過威懾強(qiáng)調(diào)失責(zé)成本，從而強(qiáng)化多元主體的履責(zé)動機(jī)。W鎮(zhèn)對于考核建立了黨委督查和紀(jì)委監(jiān)察機(jī)制，4個管理處對標(biāo)對表《W鎮(zhèn)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略績效任務(wù)清單》和對應(yīng)指標(biāo)，對于未按要求完成績效指標(biāo)的村（社區(qū)）進(jìn)行通報、調(diào)度，對于連續(xù)兩個月未完成考核指標(biāo)的村（社區(qū)），建立問題線索移交督辦機(jī)制，同時明確責(zé)任部門主體責(zé)任，移交鎮(zhèn)紀(jì)委督辦和追責(zé)。

“考核排名靠后，不能享受評先評優(yōu)、資源優(yōu)待、晉升等各種待遇。這就是我們常說的‘關(guān)籠子’，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍會進(jìn)行排名，這種排名是以來年的資源分配作為利益驅(qū)動的，沒有資源來年怎么好開展工作？”（訪談資料：S村村長，2021年12月）

（3）問責(zé)何以嵌入：主體問責(zé)、過程問責(zé)、結(jié)果問責(zé)

主體問責(zé)是指從源頭上對權(quán)力運(yùn)用的多元賦能主體進(jìn)行約束，提升考核運(yùn)行效能。案例中，通過技術(shù)治理搭建多元主體參與問責(zé)的互動平臺，利用項目制增強(qiáng)考核運(yùn)行的透明度，運(yùn)用負(fù)激勵加大考核過程中主體違反考核要求的沉沒成本以及未完成考核目標(biāo)的不利風(fēng)險，強(qiáng)化多元主體的履職動機(jī)，促使多元主體提高考核目標(biāo)達(dá)成意識。

過程問責(zé)是在整合式賦能機(jī)制和雙向賦能機(jī)制共同賦能基礎(chǔ)上，對于政府績效考核過程進(jìn)行問責(zé)。具體問責(zé)方式是，技術(shù)治理通過數(shù)字技術(shù)平臺，搭建多元主體參與問責(zé)的平臺，“將問責(zé)核心要素留痕以驅(qū)動問責(zé)的精準(zhǔn)化實現(xiàn)”[32]，從而有效約束問責(zé)主體，明確界定問責(zé)對象，準(zhǔn)確把握問責(zé)邊界以及規(guī)范問責(zé)過程，進(jìn)而保障整合賦能過程最大程度發(fā)揮作用。

結(jié)果問責(zé)并非僅僅是判定績效目標(biāo)是否實現(xiàn)以及追究相關(guān)責(zé)任，還要求根據(jù)結(jié)果對集中的投入、產(chǎn)出、滿意度、結(jié)果以及影響等諸方面進(jìn)行判定，從而進(jìn)行督查、問責(zé)和懲罰。技術(shù)治理和項目監(jiān)督通過增加考核運(yùn)行的透明度，對考核內(nèi)容和考核結(jié)果進(jìn)行全過程監(jiān)督，能夠?qū)ι嫒氩煌瑑r值、標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)果集進(jìn)行精準(zhǔn)問責(zé)考核，這樣才能有效觸發(fā)結(jié)果集中的“政策激發(fā)器”，維護(hù)和穩(wěn)定形成于治理網(wǎng)絡(luò)中的政府績效考核機(jī)制，真正讓績效落地，保障政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的有效性。

四、框架提煉：一個“治理賦能—問責(zé)嵌入”解釋性框架

根據(jù)“理論基礎(chǔ)—現(xiàn)象事實—分析理解—建構(gòu)框架”的研究思路，筆者試圖以事實為基礎(chǔ)對現(xiàn)象進(jìn)行歸納總結(jié)，在宏觀分析、理解后厘清現(xiàn)象之間的邏輯關(guān)聯(lián)，最后建構(gòu)起一個“治理賦能—問責(zé)嵌入”的解釋性框架，如圖3所示。這個分析框架旨在回答本文開頭提出的“政府績效考核如何推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”以及“推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的運(yùn)行機(jī)制是什么”的問題。

圖3 政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的“治理賦能—問責(zé)嵌入”解釋性框架

（一）治理賦能：政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)

在政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程中，多元主體以及鄉(xiāng)土社會相互聯(lián)結(jié)形成一個由“異質(zhì)性”主體組成的網(wǎng)絡(luò)，在梳理出“多元主體參與—合作生產(chǎn)—治理網(wǎng)絡(luò)維護(hù)”政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興運(yùn)行路徑的基礎(chǔ)上，通過“話語賦權(quán)”“程序賦權(quán)”“技術(shù)賦權(quán)”給予多元主體行政合法性、資金支持，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村社組織、鄉(xiāng)賢能人以及村民等主體在身份話語權(quán)上“權(quán)能歸位”。再利用雙向賦能整合在地化、本土性社會資本形成的天然稟賦，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。最后賦能結(jié)果充分運(yùn)用群眾滿意度，并通過結(jié)果集形成的“政策激發(fā)器”從結(jié)果端對政策的有效執(zhí)行和管理優(yōu)化進(jìn)行調(diào)適，實現(xiàn)政府績效考核的公共價值導(dǎo)向，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興指明方向。

（二）問責(zé)嵌入：政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的保障

本文中的“問責(zé)嵌入”并不是簡單的“問責(zé)制”嵌入政府績效考核中，而是基于多元主體嵌入關(guān)系為基礎(chǔ)，將“問責(zé)結(jié)構(gòu)”嵌入治理網(wǎng)絡(luò)。必須強(qiáng)調(diào)的是，只有在治理賦能的基礎(chǔ)上，問責(zé)嵌入才有效果。僅僅通過“治理賦能”無法保障政府績效考核有序進(jìn)行，“問責(zé)嵌入”需通過控制要素嵌入才能有效保障政府績效考核走向組織建構(gòu)的有序狀態(tài)?！皢栘?zé)嵌入”通過提供專業(yè)技術(shù)和約束機(jī)制鏈接，立足于搭建技術(shù)和項目平臺進(jìn)行再組織化，同時聯(lián)結(jié)場域中的多元主體，合理利用“行政性”“技術(shù)性”資源和“社會性”力量進(jìn)行有效問責(zé)。網(wǎng)絡(luò)治理模式是多元主體共同治理社會的新模式，在治理賦能多元主體、增強(qiáng)主體供給動力基礎(chǔ)上，“問責(zé)嵌入”才能通過負(fù)向激勵保障主體“權(quán)責(zé)能”統(tǒng)一，實現(xiàn)主體性再造。在多主體互動賦能過程，發(fā)揮整合賦能運(yùn)作優(yōu)勢基礎(chǔ)上，“問責(zé)嵌入”通過技術(shù)治理搭建公共價值共識平臺，實現(xiàn)資源整合。在公共價值鏈賦能結(jié)果的基礎(chǔ)上，“問責(zé)嵌入”通過項目監(jiān)督保證結(jié)果集的有效性，從而激發(fā)“政策激發(fā)器”，為進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興夯實基礎(chǔ)。

五、結(jié)論與討論

目前全國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都實行政府績效考核，但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主體存在認(rèn)知差異，通過政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興成效明顯的案例較少。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是適應(yīng)各種自上而下的目標(biāo)管理考核體系，圍繞上級部署的各種任務(wù)不計成本和代價地完成，但完成并不等于效果，制度優(yōu)勢并沒有轉(zhuǎn)化為治理效能。整體來看，本文所構(gòu)建的政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興“治理賦能—問責(zé)嵌入”解釋性框架為政府績效治理提供一個可復(fù)制推廣的一般性框架。但是，在具體場域中應(yīng)用，還需要注意主體意識差異性問題。主體差異性對政府績效考核能否推進(jìn)鄉(xiāng)村振興影響顯著，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有治理意識?！爸卫碣x能—問責(zé)嵌入”的實現(xiàn)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有強(qiáng)烈的“治理意識”和“發(fā)展需求”。政府通過治理賦能搭建多元主體參與的公共價值共識平臺，與企業(yè)、村社集體以及鄉(xiāng)賢能人等“理性協(xié)商”生產(chǎn)出績效任務(wù)清單。在治理賦能框架下，公眾不僅是政府績效的所有者、利益相關(guān)者，而且是績效的共同生產(chǎn)者。問責(zé)嵌入是在治理賦能基礎(chǔ)上進(jìn)行全過程精準(zhǔn)問責(zé)，需要通過技術(shù)治理、項目監(jiān)督和負(fù)激勵控制要素嵌入，從而問責(zé)主體、問責(zé)過程和問責(zé)結(jié)果，多元主體意識直接影響問責(zé)嵌入效果。二是多元主體是否具有合作生產(chǎn)意識。多元主體參與意識和能力對于政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興意義重大。治理賦能主體、過程和結(jié)果是相互關(guān)聯(lián)的，主體賦能增強(qiáng)過程賦能的動力，過程賦能提升結(jié)果賦能的效能，結(jié)果賦能反過來推動和完善過程賦能，過程賦能優(yōu)化重構(gòu)主體賦能。政府與社會、公民在信任基礎(chǔ)上，合作生產(chǎn)的過程會通過資源的優(yōu)化配置和協(xié)作來提升治理效率。同時，合作過程中存在權(quán)力制約和監(jiān)督，其本質(zhì)是問責(zé)嵌入，能對不同主體的行為規(guī)范和行為邊界進(jìn)行約束，使得多元主體各司其職，最終賦能結(jié)果。

提升政府績效治理能力，發(fā)揮政府績效考核的效果，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在此意義上，W鎮(zhèn)政府績效考核推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的模式，是在鄉(xiāng)村既有的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，提升鄉(xiāng)村治理水平，為新時代中國鄉(xiāng)村振興提供一個側(cè)面思考。但是，它并不是一個精致的機(jī)制，尤其是在標(biāo)準(zhǔn)化政策與地方差異、政策周期與地方治理流動性以及巡視監(jiān)督與避責(zé)問題突出的情況下，該解釋性框架不適用于所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。因此，未來的研究可以從兩個方面展開：一方面，擴(kuò)大案例樣本的規(guī)模，遵循復(fù)制性與相似性原則，通過更多的案例以及將其置入共同富裕、公共服務(wù)均等化等其他場域來提煉與檢驗結(jié)果，以提高研究結(jié)論的外部有效性，增強(qiáng)解釋力；另一方面，在本文已有解釋性框架的基礎(chǔ)上，可以對如何優(yōu)化政府績效治理和考核機(jī)制進(jìn)行更深層次討論，以推動理論的深入發(fā)展。

注釋：

①作者梳理的“多元主體參與—合作生產(chǎn)—治理網(wǎng)絡(luò)維護(hù)”運(yùn)行路徑，是基于對包國憲教授建構(gòu)PVGPG理論的應(yīng)用。