張 哲 康曉光

（中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

一、問題的提出

改革開放以來，面對由少至多、從弱到強的社會組織，我國政府沿著怎樣的道路、遵循怎樣的邏輯開展社會管理，是吸引中外研究者們持續(xù)關(guān)注的重要議題。改革開放為社會力量的萌發(fā)帶來了契機，在四十余年的發(fā)展歷程中，我國政府因地制宜、博采眾長，在沒有成熟的、可借鑒經(jīng)驗的情況下對社會組織管理進(jìn)行嘗試，發(fā)展出了分類管理、嵌入型監(jiān)管等獨具特色的管理模式。這些管理模式一方面為認(rèn)識、理解我國紛繁復(fù)雜的社會組織管理實踐提供了重要的路徑；另一方面，也為探究我國政社關(guān)系格局及其發(fā)展變化提供了關(guān)鍵的切口。

近年來，我國政府管理社會組織的實踐出現(xiàn)了一些新變化，主要表現(xiàn)為政府授予管理職能給特定的社會組織，并由其來實施對其他社會組織的管理。相關(guān)實踐最早出現(xiàn)在21世紀(jì)初的上海，政府成立街鎮(zhèn)民間組織服務(wù)中心來落實對轄區(qū)內(nèi)社會組織的服務(wù)和管理，提出了“樞紐式管理”的工作思路；2008年、2009年，北京市出臺《關(guān)于加快推進(jìn)社會組織改革與發(fā)展的意見》《北京市關(guān)于構(gòu)建市級“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法》，推進(jìn)了這一實踐的制度化進(jìn)程。隨后，天津、廣州、南京、鄭州等城市也紛紛開展類似的探索。到了2016年，國家層面也開始出臺相關(guān)政策，包括《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》《民政部關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》，鼓勵建立社會組織孵化基地、社區(qū)社會組織聯(lián)合會、社區(qū)社會組織服務(wù)中心，在社會組織管理過程中發(fā)揮服務(wù)協(xié)調(diào)功能。發(fā)展至今，以樞紐型社會組織、聯(lián)合會、社會組織孵化基地、社會組織服務(wù)中心等政府授權(quán)的社會組織載體的成立為標(biāo)志，這種創(chuàng)新實踐的范圍已經(jīng)擴展到多個地區(qū)和活動領(lǐng)域，呈現(xiàn)趨勢性發(fā)展態(tài)勢。

在這種管理實踐中，政府以承擔(dān)管理職能的社會組織為中介，形成了更加豐富的管理層次[1]，引發(fā)了研究者們對其中蘊含的社會組織管理模式以及政社關(guān)系變化的新一輪思考。一方面，政府作為管理主體、社會組織作為管理對象之間的角色邊界被打破，一些中介性、橋梁性、聯(lián)盟性的大型組織，在政府主導(dǎo)下對同類組織重點發(fā)揮支持性、服務(wù)性功能[2]，這些變化為進(jìn)一步豐富社會組織管理模式的研究提供了契機。另一方面，政府主導(dǎo)性與社會組織自主性同時增強，研究者們不僅從中介組織的產(chǎn)生中看到了社會組織更多參與社會管理、承擔(dān)管理職能的一面，也從政府引導(dǎo)中介組織實施社會管理的功能定位中，感受到了政府的主導(dǎo)性與權(quán)威性，這激發(fā)著研究者們進(jìn)一步探索其背后的政社關(guān)系的變化。

綜上，究竟該如何認(rèn)識當(dāng)前我國社會管理中越來越多出現(xiàn)的這種創(chuàng)新實踐？其中蘊含著怎樣的管理模式？這種管理模式的形成意味著我國政社關(guān)系發(fā)生了怎樣的變化？為了回應(yīng)這些問題，本研究一方面對創(chuàng)新實踐中的管理模式進(jìn)行提煉與歸納，從概念上明晰其內(nèi)涵與特征；另一方面跳出管理模式本身，結(jié)合社會發(fā)展的大背景對其生成邏輯進(jìn)行闡釋，在豐富社會組織管理模式研究的同時，對由此引發(fā)的政社關(guān)系變化的討論進(jìn)行回應(yīng)。

二、文獻(xiàn)回顧與研究方案

（一）文獻(xiàn)回顧

我國社會組織管理模式的研究存在兩種主要取向：一是宏觀結(jié)構(gòu)的論爭，即將管理模式作為政社關(guān)系的現(xiàn)實投射，旨在探究其背后的政社關(guān)系格局；二是相對微觀的行動研究，重點關(guān)注管理主體的行動，如管理態(tài)度、策略、內(nèi)容等。在關(guān)系取向的研究中，從多元主義、國家主義、法團(tuán)主義的視角出發(fā)[3]，對應(yīng)著三種代表性的政社關(guān)系模式：市民社會、行政吸納社會、法團(tuán)主義。自20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初，研究者們不僅完成了對這三種模式的主要理論建構(gòu)，還將其運用于分析我國的社會組織管理實踐，對改革開放三十年間的社會組織管理模式及其內(nèi)在邏輯進(jìn)行了全面的梳理與闡釋。一方面，運用市民社會、法團(tuán)主義為主的西方理論的研究，重點關(guān)注我國社會組織的興起以及社會組織在與政府互動過程中自主性的拓展，并將這些視為我國社會向高度自主、分化的市民社會發(fā)展的跡象。另一方面，作為本土化理論代表的行政吸納社會理論，更強調(diào)政府在社會組織管理過程中的主導(dǎo)地位與決定性作用，并以此作為理解我國政社關(guān)系以及社會組織管理實踐的邏輯起點，為立足本土實踐與歷史傳統(tǒng)來探究我國政社關(guān)系格局奠定了重要的理論基礎(chǔ)[4]。從結(jié)構(gòu)論爭的取向來考察社會組織管理實踐，雖然為微觀行動研究提供了宏觀理論基礎(chǔ)，但是也囿于理論推論而難以洞穿實踐的挑戰(zhàn)[5]。

對此，研究者們超越對關(guān)系模式的論爭，開始更多地聚焦政府與社會組織的行動特征，主要基于吸納、嵌入、合作等視角來闡釋我國的社會組織管理模式。吸納是從國家的視角出發(fā)，探究占據(jù)主導(dǎo)地位的國家如何控制、發(fā)展社會組織，代表性管理模式如分類控制，即政府對挑戰(zhàn)能力不同的社會組織采取不同的控制手段[6]。在此基礎(chǔ)上，研究者們又提出了行政吸納服務(wù)，更強調(diào)政府對社會組織的支持而非控制[7]。相比吸納，嵌入的視角將國家視為社會組織所處的環(huán)境背景來分析其作用，由此形成了嵌入型監(jiān)管，呈現(xiàn)政府對社會組織管理制度化水平提升、管理手段多元化等更加豐富的內(nèi)容[8]。并且，不只國家將其意志單向嵌入社會組織運作，社會組織在資源獲取、制度支持等方面也在反向嵌入國家，形成了雙向嵌入[9]、多元化雙向互嵌[10]等模式。為了更進(jìn)一步突出政府與社會組織之間的互動與影響，研究者們還從合作的視角出發(fā)，提出了調(diào)適性合作[11]、策略性合作[12]模式，在肯定政府主導(dǎo)地位的同時，也強調(diào)社會組織的積極作用。無論是嵌入還是合作視角的研究，對作為參照和靶向的吸納視角，并未反對或駁斥，而是從不同的視角來豐富對社會組織管理模式的認(rèn)識。

從政社關(guān)系的結(jié)構(gòu)論爭到管理主體行動研究的轉(zhuǎn)向[13]，一方面更有利于對社會組織管理實踐中的細(xì)微之處進(jìn)行詮釋與刻畫；另一方面也使得政社關(guān)系與社會組織管理模式之間的對應(yīng)關(guān)系變得愈加模糊。這就要求研究者們在面對社會組織管理實踐中層出不窮的新變化時保持警醒，避免放大微觀行動變化在宏觀層面的作用和影響。

當(dāng)前我國社會組織管理實踐具有復(fù)合性特征的新變化，蘊藏著拓展相關(guān)理論視角的潛能，但是已有研究尚不充分，無論是聚焦管理行動的研究還是關(guān)于政社關(guān)系的討論，都有待進(jìn)一步挖掘。從法團(tuán)主義視角出發(fā)的研究，捕捉到其中社會組織作為管理主體的功能顯現(xiàn)以及基于多元主體所形成的復(fù)雜管理結(jié)構(gòu)[14-15]，以此作為我國政社關(guān)系邁向社會法團(tuán)主義的征兆[16]。然而，這些研究過于關(guān)注社會組織的變化，對于形塑我國政社關(guān)系中的核心要素——政府的主導(dǎo)性地位與作用，缺乏足夠的探討，這對于理解我國社會組織管理模式以及政社關(guān)系的變化來講，是一個天然的缺憾。與此同時，從本土理論視角出發(fā)的研究，將政府授權(quán)社會組織視為分類控制全集中的一個子集，并且是更加積極、主動而精致的分類控制[17]。這一視角充分考慮了政府的作用，但是對于社會組織管理角色的轉(zhuǎn)變及其引發(fā)的結(jié)構(gòu)性變化等核心內(nèi)容，分類控制的既有框架難以完全涵蓋。簡言之，已有研究在行動層面對這一創(chuàng)新實踐核心特征的提煉和歸納尚不充分，而試圖上升到政社關(guān)系討論的研究，對其中變化與不變的因素缺乏整全的考察，由此導(dǎo)致認(rèn)識視角的偏頗，為進(jìn)一步研究留下了探索的空間。

（二）研究方案

本研究選取A市志愿團(tuán)體管理的創(chuàng)新實踐作為個案，通過實地調(diào)研、查閱檔案、訪談等方式收集資料。單一個案研究通過深入觀察關(guān)鍵的、極端的或獨特的案例[18]，可以從中挖掘具有啟發(fā)性的結(jié)論。作為志愿服務(wù)注冊人數(shù)全國領(lǐng)先地區(qū)的省會，A市在志愿團(tuán)體管理工作中勇于探索、不斷創(chuàng)新，自2010年前后開啟創(chuàng)新實踐進(jìn)程，多次受到中央、省、市的表彰，將志愿服務(wù)工作打造成了一個亮點。其中，市志愿服務(wù)聯(lián)合會①全面發(fā)揮樞紐、中介功能，充分展現(xiàn)了政府授權(quán)社會組織管理的具體實踐。經(jīng)過近十年的探索，以市志聯(lián)為樞紐的志愿服務(wù)管理體系不斷完善，為提煉、刻畫其中蘊含的管理模式提供了珍貴的樣本。

自2020年7月至2021年1月，筆者走訪了市委宣傳部、市民政局等黨政機關(guān)，市志聯(lián)以及多個代表性志愿團(tuán)體，對這些機構(gòu)的負(fù)責(zé)人及其核心工作人員開展了正式訪談，獲取本研究所需的一手與二手資料?；诎咐Y料，本研究從參與管理的主體特征、管理職能、管理路徑等維度出發(fā)，對個案所呈現(xiàn)的社會組織創(chuàng)新管理實踐進(jìn)行全面考察，并從政府管理社會組織的總體性視角出發(fā)，提煉其中的社會組織管理模式。

三、分層管理：對A市志愿團(tuán)體管理創(chuàng)新實踐的考察

（一）個案呈現(xiàn)：A市志愿團(tuán)體管理的創(chuàng)新實踐

20世紀(jì)90年代初，伴隨著全國志愿服務(wù)行動浪潮的興起，A市開啟了對志愿團(tuán)體的管理工作。2012年3月，在市文明辦等黨政機關(guān)的支持下，A市成立了志愿服務(wù)領(lǐng)域的行業(yè)樞紐——市志聯(lián)，拉開了以志愿團(tuán)體為中介來統(tǒng)籌全市其他志愿團(tuán)體的創(chuàng)新管理序幕?；谶@種創(chuàng)新實踐，A市在新冠疫情集中暴發(fā)等公共危機面前，做到了快速動員、積極響應(yīng)，經(jīng)受住了大規(guī)模、高強度的突發(fā)事件的考驗。本研究圍繞政府授權(quán)社會組織成為中介及其所引發(fā)的管理機制的變化這一主線，對案例內(nèi)容進(jìn)行梳理，為提煉其中的社會組織管理模式提供經(jīng)驗證據(jù)。

1.中介產(chǎn)生：政府向特定社會組織授權(quán)

在A市志愿團(tuán)體的創(chuàng)新管理實踐中，主要涉及兩個主體，一是市文明辦，二是市志聯(lián)。市文明辦對志愿團(tuán)體的管理主要是伴隨著創(chuàng)建全國文明城市的工作任務(wù)而開展的。2010年，全國志愿服務(wù)工作研討會指出，志愿服務(wù)活動是精神文明建設(shè)的戰(zhàn)略性工作內(nèi)容，文明辦要發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，推動志愿服務(wù)向廣泛參與性、日常性、規(guī)范性的轉(zhuǎn)變[19]。在中央的號召下，A市文明辦擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的職責(zé)，推動有關(guān)部門對志愿服務(wù)活動開展情況進(jìn)行督促檢查、溝通交流，積極總結(jié)經(jīng)驗、解決問題。

2012年，在市文明辦的支持下，A市成立了志愿服務(wù)領(lǐng)域的行業(yè)樞紐——市志聯(lián)。市志聯(lián)以社會團(tuán)體身份在市民政局正式注冊，接受市委宣傳部、市文明辦的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。同年6月，市志聯(lián)召開第一次代表大會，選舉產(chǎn)生第一屆領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，會長由原市政協(xié)副主席擔(dān)任，副會長由市文明辦副主任、市委組織部副部長、市總工會副主席、市婦聯(lián)副主席以及共青團(tuán)市委副書記擔(dān)任。市志聯(lián)內(nèi)設(shè)“一處六部”，包括秘書處、研究培訓(xùn)部、交流推廣部、隊伍建設(shè)部、綜合保障部、宣傳聯(lián)絡(luò)部和法律事務(wù)部，各部部長均由行業(yè)內(nèi)優(yōu)秀志愿者或優(yōu)秀組織負(fù)責(zé)人擔(dān)任。此外，還搭建了“志愿A市”線上平臺，為志愿者個人與團(tuán)體提供信息記錄、資源分享等綜合性服務(wù)。

作為授權(quán)對象的市志聯(lián)，相比其他志愿團(tuán)體有其明顯的特點。一是政治立場堅定。從人員構(gòu)成上來看，市志聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)主要由相關(guān)政府部門的負(fù)責(zé)人擔(dān)任，固定工作人員通過政府購買、借調(diào)等方式安排。基于此，市志聯(lián)緊緊圍繞相關(guān)部門的政策方針開展活動，在市文明辦的指導(dǎo)下著力推進(jìn)全市志愿服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展。二是管理能力優(yōu)勢。市志聯(lián)各下設(shè)部門負(fù)責(zé)人由A市志愿服務(wù)領(lǐng)域做出卓越成績的志愿團(tuán)體管理者擔(dān)任，他們在行業(yè)內(nèi)的影響力和號召力匯集在一起，為市志聯(lián)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能奠定了重要基礎(chǔ)。這兩個方面的特點決定了市志聯(lián)不僅在政治上值得信賴，并且在管理上也能夠依靠。

“我們建了一批鐵桿隊伍，所有團(tuán)隊的負(fù)責(zé)人幾乎都是模范、先進(jìn)典型，這些人我們都給他拉過來，有事了大家一說，全部都非常支持，他們把市志聯(lián)當(dāng)娘家，一有什么事的時候馬上能動員起來。這些鐵桿隊伍是市志聯(lián)的堅強后盾，在急難險重的時候就把他們叫過來?！保ㄔL談資料：20200721）

2.職能分配：有所側(cè)重的功能定位

以市文明辦為代表的黨政機關(guān)以及作為中介組織的市志聯(lián)，主要在身份管理、活動管理與思想管理這三個方面對志愿團(tuán)體進(jìn)行管理?？傮w來看，市志聯(lián)與市文明辦結(jié)合，在行政化管理方式的基礎(chǔ)上，發(fā)揮了其作為社會組織的優(yōu)勢，對志愿團(tuán)體進(jìn)行更加全面、細(xì)致的規(guī)范引導(dǎo)。具體如表1所示。

表1 A市志愿團(tuán)體創(chuàng)新管理實踐的具體內(nèi)容

在身份管理上，市文明辦、市志聯(lián)都能夠為志愿團(tuán)體提供一定的合法性支持。目前A市有上萬支志愿團(tuán)體隊伍，其中絕大多數(shù)未在民政部門正式登記注冊，這意味著這些團(tuán)體在獲得社會認(rèn)可、依靠法人身份獲得社會支持方面，都受到極大的限制和約束。市文明辦作為業(yè)務(wù)主管單位，通過行使登記資格審批權(quán)來參與志愿團(tuán)體的身份管理。市志聯(lián)作為中介組織，通過將志愿團(tuán)體納入其管理體系，在一定程度上緩解了志愿團(tuán)體在生存上的困境。如果志愿團(tuán)體加入市志聯(lián)成為其會員，不僅可以得到其合法性背書，還能夠獲得物資、技能以及活動項目等多方面的支持。

“我們會給會員組織更多的支持，一是優(yōu)秀項目會優(yōu)先考慮；二是在政策上他們能第一時間知道，及時調(diào)整方向；三是培訓(xùn)的優(yōu)先資格，咱的培訓(xùn)雖然是所有的市民、志愿者都可以報名參加，但是每次都會給他們預(yù)留出來一定的名額，這是給他們的一個福利。培訓(xùn)表彰的時候也會多關(guān)注、激勵……各單位、各個組織有任何困難了，只要反映到我們這兒（市志聯(lián)），一定會有回復(fù)?！保ㄔL談資料：20200721）

在活動管理上，在市文明辦對志愿團(tuán)體進(jìn)行審批、活動備案、考核評估的同時，市志聯(lián)在培訓(xùn)、項目支持、表彰激勵等方面，給予其他志愿團(tuán)體更加細(xì)致、全面的指導(dǎo)。對于日?；顒?，市志聯(lián)借助“志愿A市”線上平臺全程記錄：在活動前志愿團(tuán)體需要在平臺上發(fā)布活動申請、招募志愿者、備案活動信息，經(jīng)平臺審核通過后公開發(fā)布；活動過程中志愿者在進(jìn)入指定活動區(qū)域后登錄平臺打卡，記錄志愿服務(wù)時長；活動結(jié)束后由服務(wù)對象、相關(guān)部門進(jìn)行評價，記錄在案，這樣才算完成了一個完整的活動流程。相比之下，市文明辦在日常活動中參與較少，對于特別活動或者重要活動會更多參與其中。

在思想管理上，市文明辦、市志聯(lián)主要通過政策引導(dǎo)與表彰激勵的方式來管理志愿團(tuán)體。其中，有些培訓(xùn)由市志聯(lián)負(fù)責(zé)開展，比如2017年《志愿服務(wù)條例》頒布以后市志聯(lián)帶領(lǐng)志愿者和志愿團(tuán)體開展大規(guī)模學(xué)習(xí)；也有些由市文明辦等黨政機關(guān)發(fā)起，由市志聯(lián)來分配培訓(xùn)名額、落實培訓(xùn)計劃。此外，市志聯(lián)基于與其他志愿團(tuán)體溝通聯(lián)系的便利，也會在第一時間察覺志愿團(tuán)體思想上出現(xiàn)的偏差，并針對這種偏差進(jìn)行糾正。在此過程中，市志聯(lián)發(fā)揮了“滅火器”的作用，第一時間化解了志愿團(tuán)體對政策理解不透徹或感到困惑的問題，以最低的成本解決問題。

通過比較A市文明辦與市志聯(lián)所擁有的管理職能，可以發(fā)現(xiàn)，市志聯(lián)作為管理中介，主要承擔(dān)以執(zhí)行性、服務(wù)性為主的管理職能。政府排他性地承擔(dān)了一小部分管理職能，包括審批、年度檢查、行政處罰；同時準(zhǔn)予市志聯(lián)承擔(dān)大多數(shù)的管理職能，包括資質(zhì)認(rèn)定、培訓(xùn)、項目支持、表彰激勵、政策引導(dǎo)、審核、活動備案、考核評估等②。具體如表2所示。比較而言，政府保留的管理職能，主要涉及志愿團(tuán)體能否獲得法人身份、能否維持法人身份等對其生存與發(fā)展具有決定性的環(huán)節(jié)；準(zhǔn)予市志聯(lián)承擔(dān)的管理職能，更多涉及活動程序是否規(guī)范、專業(yè)能力如何提高、活動效果如何改善這些相對技術(shù)性、操作性的環(huán)節(jié)。在此過程中，政府在活動方案批準(zhǔn)、中期考核、結(jié)果驗收等環(huán)節(jié)也會參與其中。

表2 A市志愿團(tuán)體管理主體的職能劃分

3.間接路徑：經(jīng)由中介落實

市志聯(lián)的成立引發(fā)了A市志愿團(tuán)體管理模式的變革，形成了以市志聯(lián)為中介的間接管理路徑。其中，市文明辦位于決策核心，是志愿團(tuán)體管理權(quán)威的來源；市志聯(lián)是聯(lián)動樞紐，在相關(guān)部門與其他志愿團(tuán)體中間溝通、協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)將核心決策落到實處；全市其他志愿團(tuán)體是開展志愿服務(wù)活動的主要力量，在市文明辦等黨政機關(guān)與市志聯(lián)的支持與引導(dǎo)下，提供公共服務(wù)、滿足社會需求。相比此前由相關(guān)部門直接管理的傳統(tǒng)方式，這種創(chuàng)新實踐產(chǎn)生了具有雙重角色的中間層——市志聯(lián)，其既是政府管理的目標(biāo)對象，又承擔(dān)著政府授予的管理職能。以市文明辦為主的黨政機關(guān)與市志聯(lián)分工協(xié)作，共同完成對全市志愿團(tuán)體的管理。具體如圖1所示。

圖1 A市層級分化的志愿團(tuán)體管理結(jié)構(gòu)

第一，市志聯(lián)作為樞紐和橋梁，主要受到市民政局、市文明辦等部門的監(jiān)管和支持。與其他在民政部門登記注冊的志愿團(tuán)體一樣，市志聯(lián)需要定期向市民政局提交年檢報告并接受審查、評估；同時，市文明辦作為業(yè)務(wù)主管單位，也對市志聯(lián)進(jìn)行常規(guī)的材料審查與業(yè)務(wù)指導(dǎo)。對于這一中介，市文明辦等部門一方面提供了全面的支持，包括資源支持、關(guān)系對接、活動站臺等；另一方面也對其活動進(jìn)行監(jiān)督，對于新活動方案的提出、機構(gòu)內(nèi)部的調(diào)整等重要事項，需要提前向文明辦報備，經(jīng)批準(zhǔn)后實施；對于階段性的工作計劃、總結(jié)、宣傳等常規(guī)事宜，文明辦也會及時跟進(jìn)、給予指導(dǎo)。

第二，市志聯(lián)將全市志愿團(tuán)體納入一個“條、塊、點”整合的體系，在文明辦主導(dǎo)下發(fā)揮協(xié)調(diào)、凝聚、規(guī)范功能。從“條”來看，這一體系涵蓋了扶殘助殘、醫(yī)療衛(wèi)生、法律宣傳援助等各個領(lǐng)域的志愿服務(wù)隊；從“塊”來看，覆蓋了16支區(qū)級志愿服務(wù)隊，并向所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）、社區(qū)輻射；從“點”來看，包含了各級文明單位志愿服務(wù)隊。對于這些隊伍，市志聯(lián)在市文明辦的指導(dǎo)下對其進(jìn)行全面管理，這一過程主要依托“志愿A市”平臺進(jìn)行。

“志愿團(tuán)體在平臺上發(fā)布一個項目，咱（市志聯(lián)）審核通過后，他們就會組織志愿者通過平臺報名，開展活動、記錄時長，都依托平臺。培訓(xùn)是體系化的，主要通過市、區(qū)、辦事處、社區(qū)這四級，重點培訓(xùn)志愿者骨干。新冠疫情發(fā)生后還建立了網(wǎng)絡(luò)志愿者培訓(xùn)學(xué)院，協(xié)調(diào)專家錄制課程放到網(wǎng)上，讓志愿者可以針對性地選擇內(nèi)容來學(xué)習(xí)?！保ㄔL談資料：20200814）

第三，市志聯(lián)成立后，市文明辦也會直接參與對其他志愿團(tuán)體的管理工作，并且主要在關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行把控。在A市自上而下發(fā)起的志愿活動中，比如新冠疫情防控與“圓夢在路上”基金支持項目，市文明辦首先對活動目標(biāo)、活動方式提出總體要求，在市志聯(lián)的協(xié)助下形成具體方案，之后參與志愿團(tuán)體資格審核、中期考核、成果驗收等環(huán)節(jié)，對活動方案的執(zhí)行與落實過程進(jìn)行督導(dǎo)。在由志愿團(tuán)體自下而上發(fā)起的活動中，市文明辦主要通過市志聯(lián)審核活動方案、了解活動進(jìn)展，隨時準(zhǔn)備為活動的推進(jìn)提供必要的支持與引導(dǎo)。此外，市文明辦還負(fù)責(zé)優(yōu)秀志愿團(tuán)體的推薦、評選工作，能夠為志愿團(tuán)體積累聲譽、獲取資源提供幫助。

（二）分層管理：社會組織管理模式的升級發(fā)展

基于對個案的考察，本研究提出分層管理，用于指代這樣一種社會組織管理模式，即政府授權(quán)社會組織對其他社會組織實施所授權(quán)的管理。分層管理的核心特征是“政府選擇性授權(quán)、以社管社”。其中，以社管社是指由社會組織來實施對其他社會組織的管理職能；政府授權(quán)意味著管理職能與權(quán)威的來源是政府，被授權(quán)的社會組織執(zhí)行的是政府的意愿和主張。相比我國此前的社會組織管理模式，這種模式基于政府授權(quán)在縱向上分化出了承載著不同權(quán)威、職責(zé)、影響力的管理層級，因而將其定義為分層管理。事實上，分層管理并不是新概念，在組織研究中，分層早已被用于描述正式組織內(nèi)部分化出的縱向結(jié)構(gòu)[20]，或者指代不同組織或群體之間的某種邏輯性或次序性的關(guān)聯(lián)[21]。本研究將這一概念用于政府對社會組織的管理，旨在突出因政府授權(quán)而形成的管理結(jié)構(gòu)的層級特征。

分層管理雖然并不完全是新事物，但是在中國政府管理社會組織的情境下，呈現(xiàn)獨特的內(nèi)涵。分層管理的核心是政府向社會組織授權(quán)，其獨特性即體現(xiàn)在對授權(quán)對象與授權(quán)內(nèi)容的選擇上。就授權(quán)對象而言，要求政治上可信賴、管理上可依靠；就授權(quán)內(nèi)容來看，主要授予其操作性、服務(wù)性管理職能。這兩個方面最大程度上保障了政府在下放管理職能給社會組織支持其發(fā)展時，并未放松監(jiān)管，政治權(quán)威仍然集中在政府手中。概言之，我國政府對社會組織的分層管理是“職能下放、監(jiān)管緊收”的過程。具體如圖2所示。

圖2 分層管理理論概念

四、分層管理的生成邏輯

（一）前提條件：社會發(fā)展為政府管理帶來資源與挑戰(zhàn)

為什么A市志愿團(tuán)體管理會采取這樣的創(chuàng)新實踐呢？

在全球化的時代背景下，穩(wěn)步完善的政治制度與不斷推進(jìn)的市場經(jīng)濟制度，既賦予了政府在志愿團(tuán)體管理中的主導(dǎo)地位，也決定了政府管理志愿團(tuán)體的核心目標(biāo)與基本態(tài)度。對政府而言，政治權(quán)威的穩(wěn)固與管理能力、管理績效密切相關(guān)，因此，對社會力量進(jìn)行有效監(jiān)管，同時提供公共服務(wù)、滿足社會需求[22]，構(gòu)成了政府進(jìn)行社會管理的雙重職能目標(biāo)。雙重職能目標(biāo)的實現(xiàn)，要求政府必須回應(yīng)不斷發(fā)展的社會需求，并且引導(dǎo)、約束逐漸壯大的社會組織。在此過程中，社會組織不僅有挑戰(zhàn)權(quán)威的潛能，還有提供服務(wù)的幫忙潛能，因而對政府來說，社會力量的發(fā)展不僅意味著管理壓力的增大，也意味著可用資源的增多。

近年來，A市的社會需求與社會力量迅速增長。21世紀(jì)以來特別是2005年到2012年市志聯(lián)成立之前，A市志愿服務(wù)需求在數(shù)量和層次上全面擴容，對政府和志愿團(tuán)體的公共服務(wù)產(chǎn)出提出了更高的要求。具體來講，一些傳統(tǒng)的需求仍然存在，同時新的需求不斷產(chǎn)生，比如日益嚴(yán)重的老齡化問題，使得養(yǎng)老成為靠家庭、市場都無法滿足的重要需求。與此同時，A市志愿團(tuán)體數(shù)量也顯著增加，活動能力不斷增強。在20世紀(jì)90年代初期，A市的志愿團(tuán)體成員與團(tuán)組織、企事業(yè)單位成員高度重合，民間發(fā)起的志愿團(tuán)體較少且力量薄弱，對政府來說便于管理。經(jīng)過十余年的發(fā)展，A市志愿團(tuán)體數(shù)量大增，在組織、協(xié)調(diào)、支持、統(tǒng)籌方面的潛能逐漸顯現(xiàn)，功能分化愈加明顯。這些不斷升級的志愿團(tuán)體，既要求政府投入更多精力來加強管理，同時在提供公共服務(wù)、滿足社會需求方面，也為政府提供了更高的可運用價值。

（二）核心動力：政府管理的效率追求

在社會組織管理過程中，理性政府的效率考慮，是政府管理目標(biāo)任務(wù)的完成情況與投入的管理成本之間的最優(yōu)化。在管理實踐中，效率提升可以通過向社會組織授權(quán)來實現(xiàn)，政府作為傳統(tǒng)的社會組織管理主體，既有其明顯的優(yōu)勢，比如更能夠站在宏觀角度上對社會組織資源進(jìn)行有力地整合與調(diào)配；同時也存在一些不便，主要表現(xiàn)為對核心決策工作與繁雜的事務(wù)性工作難以做到充分兼顧與平衡。而社會組織基于其機動、靈活、專業(yè)性強等特點，相比政府能夠以較低的成本承擔(dān)起一些事務(wù)性工作。基于政府與社會組織之間的互補性優(yōu)勢，向社會組織授權(quán)為改善政府管理社會組織的成本、收益情況提供了可能的選擇。

在A市，2011年之后，隨著社會需求膨脹和志愿團(tuán)體數(shù)量的增長，以維持公共秩序穩(wěn)定與公共服務(wù)供給作為雙重職能目標(biāo)的政府，面臨著在管理志愿團(tuán)體上投入更多人力、精力、物力的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。相比由市文明辦或其他黨政機關(guān)直接承擔(dān)這些職能，以市志聯(lián)作為管理中介承擔(dān)部分管理職能，分散了壓在市文明辦身上的管理重任，在人員經(jīng)費、活動經(jīng)費方面相對支出較低，以更優(yōu)化的資源配置完成了政府自身難以獨自擔(dān)負(fù)的目標(biāo)任務(wù)，實現(xiàn)了管理的有效性。

“已經(jīng)注冊過的組織，就在行政部門的服務(wù)下運轉(zhuǎn)；沒注冊的組織，如果沒有一個樞紐機構(gòu)去把他們歸攏起來的話，其實處于一個無序的狀態(tài)。有了市志聯(lián)，把A市的一、二、三、四層的框架建起來，出現(xiàn)像新冠疫情這么大的事情，我們就可以統(tǒng)一行動。當(dāng)時我們在一周之內(nèi)就招募到了10萬名志愿者，前后大概有3700多個志愿團(tuán)隊、25.7萬名志愿者，投入疫情防控工作中。如果沒有這個框架，根本運轉(zhuǎn)不起來?！保ㄔL談資料：20201221）

此外，基于對管理效率的考慮，中介組織的選擇也需要有一定的門檻，即管理上可靠，能夠勝任政府管理主體的角色，為政府提供有效助力。一方面，向上溝通的能力。面對授權(quán)主體，中介組織既要能夠充分理解、領(lǐng)會政策意圖，又要能根據(jù)黨政機關(guān)的主張擬定具體的行動方案，并最終落實到現(xiàn)實實踐中，這對中介組織的溝通、理解、計劃、執(zhí)行等綜合素質(zhì)提出了全面的要求，在此過程中，溝通磨合的損耗越小，管理效果越好。另一方面，對下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力。在發(fā)揮中介組織作用時，如何調(diào)動起眾多社會組織的積極性，是其有效落實管理計劃的關(guān)鍵。在此過程中，中介組織經(jīng)驗越豐富、聲譽越好，對社會組織的號召、動員越有力，則管理效果越好?；诖耍瑥墓芾硇实慕嵌?，選擇既能向上有效溝通、又能向下有效動員的組織作為中介，亦是提高社會組織管理效率的必然選擇。

在A市的管理實踐中，相比其他志愿團(tuán)體，市志聯(lián)憑借其在人員構(gòu)成、資源鏈接方面的絕對優(yōu)勢，不僅能夠以阻礙最小的方式完成與市文明辦的溝通與工作交接，同時也具有良好的社會聲譽與豐富的活動經(jīng)驗，能夠有效動員各類社會力量。正是因為在對上溝通能力以及社會影響力方面的巨大優(yōu)勢，市志聯(lián)較其他志愿團(tuán)體更可信、可靠，方成為A市志愿服務(wù)管理的中介。

（三）內(nèi)在要求：對潛在風(fēng)險的控制與規(guī)避

政府授權(quán)志愿團(tuán)體在提高管理效率的同時，又帶來一個新的問題：如何在發(fā)揮志愿團(tuán)體協(xié)助政府管理潛能的同時，抑制這一過程可能產(chǎn)生的風(fēng)險？對理性政府來說，管理效率絕不是政府決定社會組織管理模式的唯一原則，對政治風(fēng)險的把控始終是政府要堅守的底線。在管理過程中，主要的政治風(fēng)險來自社會組織天然具備的集體行動的能力，使其能夠在活動領(lǐng)域、活動內(nèi)容、活動方式等方面有可能違背政策主張、挑戰(zhàn)政治權(quán)威。在分層管理中，政府面臨的政治風(fēng)險不僅僅包括來自數(shù)量眾多的社會組織的行動可能引發(fā)的挑戰(zhàn)，更要承擔(dān)授權(quán)這一管理行為所帶來的潛在風(fēng)險，包括被授權(quán)的、承擔(dān)管理職能的中介組織本身存在的挑戰(zhàn)性，以及經(jīng)由中介組織這一替代主體來管理其他組織所帶來的不確定性。對這些潛在風(fēng)險因素的考慮，貫穿我國政府社會組織管理工作的始終。

為了控制、規(guī)避潛在的風(fēng)險，我國政府對社會組織進(jìn)行選擇性授權(quán)。一方面，選擇政治上可信賴組織作為中介。社會組織的政治可信度越高，往往在活動目標(biāo)上與政府管理目標(biāo)的契合程度越高，在實際行動中也越遵守政策要求。以這樣的中介來引領(lǐng)其他社會組織，亦能夠最大限度地促進(jìn)其他社會組織在思想、行動方面與政府目標(biāo)保持一致，保障相關(guān)政策主張得到落實。在A市，市志聯(lián)基于人員構(gòu)成、資源來源等方面的特點，與政府建立了穩(wěn)固的關(guān)系，政治立場堅定，在行動目標(biāo)、行動方向與工作節(jié)奏上，都能夠與政府保持高度的一致性。另一方面，從控制風(fēng)險的角度來選擇中介組織，不僅要求政治上可信賴，以保障志愿團(tuán)體的思想和活動與相關(guān)政府部門保持一致，同時也要求在管理上可依靠，能夠應(yīng)對由社會發(fā)展帶來的志愿團(tuán)體管理的挑戰(zhàn)。從根本上來講，選擇政治可信賴的社會組織作為中介，風(fēng)險控制的目標(biāo)并不是通過管控來實現(xiàn)的，而是通過對社會發(fā)展要求的滿足來實現(xiàn)的。如果中介組織不能協(xié)助政府應(yīng)對社會發(fā)展的挑戰(zhàn)，那么基于社會力量自發(fā)組織起來解決問題的沖動，就可能觸發(fā)對政治權(quán)威的挑戰(zhàn)。因此，中介組織在政治上可信賴是一方面，另一方面，還要能夠在管理上可依靠，能夠在政府部門的主導(dǎo)下有效回應(yīng)社會發(fā)展的挑戰(zhàn)。

此外，主要授予市志聯(lián)以執(zhí)行性、服務(wù)性為主的管理職能，以最大限度地避免因授權(quán)而可能引發(fā)的權(quán)威分散，化解管理職能下放過程中的潛在風(fēng)險。雖然政治上可信賴這一要求使得承擔(dān)中介組織職能的載體在思想和行為上處于政府可控的范圍，但是它在本質(zhì)上還是社會組織，在身份屬性上具有社會性。社會性使中介組織天然地具備了集體行動的潛能，并且，作為擁有眾多團(tuán)體會員的聯(lián)合體，在動員統(tǒng)籌方面的能力高于一般的社會組織個體。因此，對于這樣的中介組織，政府在支持的同時，也需要進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督和約束。具體來講，在管理職權(quán)的分配上，政府保留主要的決策權(quán)，同時主要授予中介組織執(zhí)行性、服務(wù)性職能，保障其職能范圍仍然在符合規(guī)范的邊界之內(nèi)，以維持政治秩序的穩(wěn)定性。

可以說，A市志愿團(tuán)體管理的創(chuàng)新實踐就是在全球化、市場經(jīng)濟等背景下，社會進(jìn)入新的發(fā)展階段，理性政府追求更高效的社會組織管理模式的優(yōu)化選擇。對理性政府而言，管理效率與風(fēng)險控制始終是社會組織管理的核心準(zhǔn)則。在改革開放初期，社會發(fā)展水平較低，單靠政府的力量就能夠完成對社會組織的有效管理以及對社會需求的供給，對提高管理效率的要求并不突出。然而，隨著社會發(fā)展水平的大幅提升，無論是公共服務(wù)需求供給還是對社會組織的全面管理，都要求投入更多精力和成本，此時提高管理效率勢在必行。在此過程中，對風(fēng)險控制的要求始終不變?；诖?，政府對社會組織選擇性授權(quán)，在提高管理效率的同時保障政治秩序穩(wěn)定。自20世紀(jì)90年來以來，我國政治、經(jīng)濟制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，社會發(fā)展帶來的A市志愿服務(wù)需求的增長和社會組織的壯大，為政府管理加壓，同時也為其調(diào)整管理模式、提高管理效率提供了可用的資源。A市通過向市志聯(lián)選擇性授權(quán)，來提高志愿團(tuán)體管理與志愿服務(wù)供給的效率。具體如圖3所示。

圖3 分層管理的生成邏輯

五、結(jié)語與討論

（一）分層管理的獨立性

分層管理既不同于分類管理模式，亦區(qū)別于西方主流的社會組織管理模式?？傮w來看，分層管理在管理結(jié)構(gòu)、管理形式上吸取了一些西方社會組織管理的特征，包括多元主體、自上而下的間接管理等，但是在政府對待社會組織的態(tài)度及管理效果上，仍然保持著與分類管理一樣的基調(diào)，政府的主導(dǎo)地位以及對社會組織的底線管理始終未發(fā)生變化。在當(dāng)前我國社會尚未高度分化的情況下，分層管理雖然運用了授權(quán)這一管理措施來提高管理效率，在形式上成為與分類管理不同的新模式，但是在實質(zhì)上，進(jìn)一步強化了政府主導(dǎo)下的社會整合，而不是朝著相反的方向發(fā)展，這與社會力量發(fā)育成熟且高度分化情境下的法團(tuán)主義模式、治理模式相比，存在本質(zhì)的不同。具體如表3所示。

表3 社會組織管理模式對比

（二）對行政吸納社會理論的拓展和完善

本研究提出分層管理模式，在驗證行政吸納社會理論的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對理論進(jìn)行了拓展和完善。行政吸納社會作為對我國政社關(guān)系有強解釋力的本土理論，提出了分類管理與功能替代雙重策略。在分層管理中，政府一方面運用功能替代策略，選擇政治可信度高、管理可靠性強的社會組織作為中介；另一方面運用分類管理策略，授予中介執(zhí)行性、服務(wù)性為主的管理職能，行政吸納社會的核心邏輯得到了充分體現(xiàn)。不僅如此，分層管理還延續(xù)了分類管理的基本原則，以更優(yōu)化的資源配置與更高的管理效率，進(jìn)一步強化了分類管理。在我國社會組織管理發(fā)展的初期階段，社會發(fā)育程度較低，首先形成的是由政府直接實施的分類管理。隨著社會發(fā)展到更高水平，社會組織類型豐富、規(guī)模擴張，政府以社會組織為中介來實施更加全面、細(xì)致的分類管理，即形成了分層管理。可以說，分層管理是分類管理模式在新的社會發(fā)展階段突出效率追求的升級版本，是基于愈加復(fù)雜的社會系統(tǒng)發(fā)展起來的更加立體的管理模式。分層管理的產(chǎn)生驗證了行政吸納社會理論應(yīng)對外界環(huán)境變化的韌性，是行政吸納社會在新的社會環(huán)境中的具體體現(xiàn)，拓展了行政吸納社會的理論視野，進(jìn)一步豐富了行政吸納社會的理論體系。

分層管理能夠與我國政府的核心管理目標(biāo)良好兼容，在政治環(huán)境穩(wěn)定、社會持續(xù)發(fā)展的情況下，這種模式將穩(wěn)定且愈加普遍地存在。分層管理的出現(xiàn)并不是政府與社會組織之間零和博弈的結(jié)果，而是互動空間不斷擴張、各在不同的方向獲得更大自主權(quán)的過程。社會發(fā)展推動社會力量擴張，倒逼政府不斷加強管理能力、豐富管理職能。在這兩者不斷加強的互動中，社會組織擁有了更多為公眾以及其他社會組織提供支持和服務(wù)的活動空間，政府對于如何管理社會組織也有了更清晰的思路。通過更新管理模式，我國政府不僅提高了對社會組織的管理效能，而且進(jìn)一步鞏固了政治權(quán)威，社會發(fā)展整體呈現(xiàn)“強政府、大社會”的趨勢。

注釋：

①2012年成立時名為市志愿者聯(lián)合會，于2018年更名為市志愿服務(wù)聯(lián)合會，下文統(tǒng)稱為市志聯(lián)。

②結(jié)合全國與H省、A市社會組織與志愿團(tuán)體相關(guān)管理文件對登記管理機關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位以及中介組織的職能規(guī)定，從中歸納A市志愿團(tuán)體的基本管理職能，主要包括：審批、審核、年度檢查、行政處罰、備案、培訓(xùn)、項目支持、考核評估、表彰激勵、政策引導(dǎo)、資質(zhì)認(rèn)定等。