周 衛(wèi)

(深圳大學(xué) 法學(xué)院，廣東 深圳 518060)

一、 問題的提出

隨著我國數(shù)字技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，數(shù)字資源的開發(fā)整合利用及數(shù)字政府的建設(shè)也越來越受到重視。生態(tài)環(huán)境治理作為國家治理的一個(gè)重要組成部分，其數(shù)字化轉(zhuǎn)型既是國家治理現(xiàn)代化的必然趨勢，也是數(shù)字政府建設(shè)的重要內(nèi)容。在加快實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測現(xiàn)代化(1)生態(tài)環(huán)境部《“十四五”生態(tài)環(huán)境監(jiān)測規(guī)劃》明確提出“加快實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測現(xiàn)代化”，“強(qiáng)化監(jiān)測數(shù)據(jù)集成共享、分析評價(jià)與決策支持，提升監(jiān)測大數(shù)據(jù)應(yīng)用水平”，并印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境智慧監(jiān)測創(chuàng)新應(yīng)用試點(diǎn)工作方案》，以加大現(xiàn)代化信息技術(shù)在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域的應(yīng)用，在重點(diǎn)省市推進(jìn)智慧監(jiān)測率先突破，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測感知高效化、數(shù)據(jù)集成化、分析關(guān)聯(lián)化、應(yīng)用智能化、測管一體化、服務(wù)社會(huì)化。的進(jìn)程中，環(huán)境監(jiān)測作為反映污染源排放狀況、環(huán)境質(zhì)量狀況及其變化趨勢，揭示環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)必不可少的科技手段，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中表現(xiàn)出監(jiān)測工具和監(jiān)測形式的多樣化發(fā)展，手工監(jiān)測和自動(dòng)化監(jiān)測并存，監(jiān)測結(jié)果以書證、電子數(shù)據(jù)、視聽資料及鑒定意見等多種證據(jù)形式呈現(xiàn)。自2015年以來，環(huán)境監(jiān)測服務(wù)市場全面放開(2)2015年環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)〔2015〕20號)提出“全面放開環(huán)境監(jiān)測服務(wù)市場”，其后，財(cái)政部與環(huán)保部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持環(huán)境監(jiān)測體制改革的實(shí)施意見》(財(cái)建〔2015〕985號)，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測第三方服務(wù)市場的開放。，環(huán)境監(jiān)測也從政府全面管控階段步入政府主導(dǎo)下的市場化階段，監(jiān)測主體日趨多元化，包括行政主管部門的監(jiān)測，排污企業(yè)的監(jiān)測以及社會(huì)檢測機(jī)構(gòu)的監(jiān)測。在實(shí)施《排污許可管理?xiàng)l例》的進(jìn)程中，各類主體實(shí)施的污染源監(jiān)測在生態(tài)環(huán)境治理中的地位尤為突出。

污染源監(jiān)測包括企業(yè)自主監(jiān)測和生態(tài)環(huán)境主管部門的執(zhí)法監(jiān)測兩種類型。企業(yè)自主監(jiān)測既可以是企業(yè)自行監(jiān)測，也可以是企業(yè)委托第三方監(jiān)測，和元規(guī)制理念有一定聯(lián)系，其初衷在于為實(shí)現(xiàn)環(huán)境規(guī)制目標(biāo)，強(qiáng)制作為規(guī)制對象的企業(yè)向生態(tài)環(huán)境部門主動(dòng)提供排放數(shù)據(jù)及其報(bào)告[1]。由于污染源監(jiān)測本非企業(yè)日常經(jīng)營所必需，企業(yè)自主監(jiān)測義務(wù)超越了私人財(cái)產(chǎn)所及范圍，不僅增加了企業(yè)經(jīng)營成本，且監(jiān)測結(jié)果和排放設(shè)施的經(jīng)濟(jì)績效未必直接相關(guān)，企業(yè)作為私人實(shí)體開展污染源監(jiān)測并提供真實(shí)有效數(shù)據(jù)的內(nèi)在動(dòng)力非常有限[2]。為避免錯(cuò)誤或欺詐，包含執(zhí)法監(jiān)測在內(nèi)的環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督性監(jiān)測亦不可或缺。這兩種方法并用，方可實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)測[3]。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型時(shí)期污染源監(jiān)測工具自動(dòng)化、監(jiān)測形式多樣化、監(jiān)測主體多元化的發(fā)展，帶來的不僅僅是環(huán)境公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)能力的顯著提升，與不同監(jiān)測主體出具的污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力之爭密切相關(guān)的行政爭議也明顯增加。在環(huán)境行政訴訟中，排污企業(yè)自行監(jiān)測的數(shù)據(jù)、第三方社會(huì)檢測機(jī)構(gòu)基于企業(yè)或行政機(jī)關(guān)委托出具的污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)，以及生態(tài)環(huán)境部門所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)出具的執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致時(shí)(3)在一些研究文獻(xiàn)中，生態(tài)環(huán)境部門組織的監(jiān)督性監(jiān)測數(shù)據(jù)或報(bào)告被稱為“監(jiān)測數(shù)據(jù)”或“監(jiān)測報(bào)告”，其他則被稱為“檢測數(shù)據(jù)”或“檢測報(bào)告”。本文表述未作這一區(qū)分，均用“監(jiān)測數(shù)據(jù)”或“監(jiān)測報(bào)告”表述。，其證據(jù)效力究竟應(yīng)如何認(rèn)定？當(dāng)前國內(nèi)有關(guān)污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力的探討多結(jié)合證據(jù)的關(guān)聯(lián)性、合法性及真實(shí)性，探討其如何在立法層面加強(qiáng)資質(zhì)規(guī)范、對監(jiān)測實(shí)施全過程監(jiān)管以及加大對污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為的懲罰力度以提高污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力，更好地發(fā)揮其作用[4]。對于同一案件中可能出現(xiàn)的多個(gè)具有證據(jù)資格的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的證明力認(rèn)定，有學(xué)者提出：執(zhí)法監(jiān)測中手工監(jiān)測數(shù)據(jù)優(yōu)于在線監(jiān)測數(shù)據(jù)僅為權(quán)宜之計(jì)，基于主體權(quán)威性和特殊性的考慮，應(yīng)賦予生態(tài)環(huán)境部門或司法鑒定機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測報(bào)告更高的證明力[5]。但對于環(huán)境行政訴訟過程中法院對存在沖突的數(shù)據(jù)在實(shí)然及應(yīng)然層面如何審查和評價(jià)，鮮有討論。

鑒于實(shí)踐中監(jiān)測數(shù)據(jù)的證明力爭議問題多發(fā)生在環(huán)境監(jiān)測服務(wù)市場化改革以后，且多關(guān)涉污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)，本文擬基于污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)主體的界分以及相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章的梳理，結(jié)合裁判文書網(wǎng)中2015—2020年涉及污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)證據(jù)效力爭議的行政訴訟案件分析，對之進(jìn)行進(jìn)一步探討。實(shí)踐中污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)既可能表現(xiàn)為傳統(tǒng)的手工監(jiān)測及書證形式，也可能表現(xiàn)為自動(dòng)化的電子形式，如在線監(jiān)測數(shù)據(jù)。無論數(shù)據(jù)的存在形式為電子形式、影像資料形式還是書面形式，都是環(huán)境監(jiān)測報(bào)告得以形成的基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上說，污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)既可作為獨(dú)立的證據(jù)存在，也可作為環(huán)境監(jiān)測報(bào)告的有機(jī)構(gòu)成部分(4)由于環(huán)境監(jiān)測報(bào)告在監(jiān)測機(jī)構(gòu)及其人員資質(zhì)方面、監(jiān)測程序、監(jiān)測操作規(guī)程及監(jiān)測報(bào)告的形式方面都須遵守嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)范，因此環(huán)境監(jiān)測報(bào)告多被作為廣義上的鑒定意見對待。。考慮到環(huán)境行政糾紛中所涉及的污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)多包含在環(huán)境監(jiān)測報(bào)告中，筆者選擇以“環(huán)境監(jiān)測報(bào)告”為檢索詞在“中國裁判文書網(wǎng)”中檢索了2015—2020年間的行政訴訟案件，共獲取199起環(huán)境行政案由的訴訟案件，其中直接關(guān)涉污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)證明力爭議焦點(diǎn)的案件占比約1/4，這些案件中涉及有爭議的監(jiān)測報(bào)告共55份，其中生態(tài)環(huán)境部門所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)出具報(bào)告39份，企業(yè)自行監(jiān)測數(shù)據(jù)2份，社會(huì)檢測機(jī)構(gòu)作為第三方出具的檢測報(bào)告14份。55份監(jiān)測報(bào)告中，38份被法院采信，占比約69%；17份未被采信，占比約31%。僅從文書的表述來看，基于形式審查作出裁判的案件為30起，占比60%；結(jié)合形式審查與實(shí)質(zhì)審查作出裁判的案件為18起，占比36%；還有2起案件雖然采信了監(jiān)測報(bào)告，但未說明理由，占比4%。

上述裁判文書中所涉及的污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)爭議中，問題多集中在如何對待企業(yè)自主監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力上。企業(yè)多主張其自主監(jiān)測數(shù)據(jù)具有當(dāng)然的證據(jù)效力。一方面，在企業(yè)看來，如直接規(guī)定行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)的證明力優(yōu)于企業(yè)自主監(jiān)測數(shù)據(jù)，最終導(dǎo)致對排污單位或第三方監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力的否認(rèn)，則企業(yè)遵守自主監(jiān)測義務(wù)不僅成本畸高，且實(shí)際意義不大，與我國當(dāng)前激勵(lì)企業(yè)自主監(jiān)測的排污管理制度及環(huán)境監(jiān)測服務(wù)市場化改革的初衷相悖，也難以滿足環(huán)境監(jiān)測數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中促進(jìn)環(huán)境公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)的需求。另一方面，由于企業(yè)在自主監(jiān)測過程中弄虛作假的情況時(shí)有發(fā)生，生態(tài)環(huán)境主管部門的執(zhí)法監(jiān)測亦應(yīng)受到相當(dāng)重視。那么，一旦進(jìn)入訴訟程序的環(huán)境爭議關(guān)涉企業(yè)自主監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力以及其與生態(tài)環(huán)境主管部門的執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力比較的情況，法院應(yīng)如何審查評價(jià)？回答這一問題，對于提高法院裁判標(biāo)準(zhǔn)的一致性，提升證據(jù)效力判斷的可預(yù)期性，鼓勵(lì)企業(yè)通過自主監(jiān)測提供有效的排放數(shù)據(jù)，推進(jìn)環(huán)境治理的數(shù)字化以及環(huán)境公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、集成和共享均具積極意義。

二、 企業(yè)自主監(jiān)測數(shù)據(jù)證據(jù)效力之規(guī)范檢討

企業(yè)自主監(jiān)測數(shù)據(jù)，包括自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)(也有文獻(xiàn)表述為自動(dòng)在線監(jiān)測數(shù)據(jù))和手工監(jiān)測數(shù)據(jù)。和間歇性的手工監(jiān)測數(shù)據(jù)相比，自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)具有連續(xù)性、誤差小的優(yōu)勢，但其質(zhì)量不僅僅取決于監(jiān)測主體的行為是否合乎技術(shù)規(guī)范，還和自動(dòng)監(jiān)測設(shè)備的安裝、聯(lián)網(wǎng)、驗(yàn)收、運(yùn)行維護(hù)密切相關(guān)，因此，近來多地爭相制定污染源自動(dòng)監(jiān)控管理辦法以實(shí)現(xiàn)規(guī)范目的。第三方基于排污企業(yè)委托實(shí)施監(jiān)測獲得的數(shù)據(jù)，屬于企業(yè)自主監(jiān)測數(shù)據(jù)，第三方基于生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法需要的委托實(shí)施監(jiān)測獲得的數(shù)據(jù)，則屬于執(zhí)法性監(jiān)測數(shù)據(jù)。

證據(jù)效力包含著“有無證明效力”(涉及證據(jù)資格)及“證明效力的大小”(涉及證明力大小)兩層含義(5)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第三十九條第一款規(guī)定：“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)圍繞證據(jù)的關(guān)聯(lián)性、合法性和真實(shí)性，針對證據(jù)有無證明效力以及證明效力大小，進(jìn)行質(zhì)證”。。當(dāng)前，從部門規(guī)章、行政法規(guī)、地方性法規(guī)到法律層面，對于企業(yè)自主監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力均有零散規(guī)定，從單個(gè)條文去看這些規(guī)定，似乎規(guī)定明確且操作便利，但將其置于法律體系中整體地去看，在證據(jù)資格及證明力大小方面的規(guī)定均存在不一致的方面(見表1)。

表1 有關(guān)污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力依據(jù)比較

1. 有效性審核的存廢之辨

自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)作為執(zhí)法依據(jù)，爭議集中在是否應(yīng)以有效性審核作為取得證據(jù)資格的前置條件。2009年出臺的《國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染源自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性審核辦法》是環(huán)保部門最早針對污染源自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行有效性審核的專門性規(guī)章，并為此組織了相關(guān)培訓(xùn)活動(dòng)。2010年出臺的《環(huán)境行政處罰辦法》第三十六條規(guī)定中也將“有效性認(rèn)定”作為自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)作為執(zhí)法證據(jù)使用的前置條件(6)《環(huán)境行政處罰辦法》第三十六條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)主管部門可以利用在線監(jiān)控或者其他技術(shù)監(jiān)控手段收集違法行為證據(jù)。經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門認(rèn)定的有效性數(shù)據(jù)，可以作為認(rèn)定違法事實(shí)的證據(jù)”。。但2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》第十項(xiàng)規(guī)定提出“取消環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)的有效性審核”“自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)可作為環(huán)境行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)”，隨后《國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染源自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性審核辦法》即被廢止，其后頒布的《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)用管理規(guī)定》及《排污許可管理?xiàng)l例》均不再對自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)提出有效性審核要求。這期間，2016年環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《關(guān)于自動(dòng)在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)用于環(huán)境行政執(zhí)法有關(guān)問題的復(fù)函》(環(huán)辦環(huán)監(jiān)函〔2016〕1506號)中明確，“污染源自動(dòng)在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)與其他有關(guān)證據(jù)構(gòu)成證據(jù)鏈，可以應(yīng)用于環(huán)境行政執(zhí)法”。不過《江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》對于行政機(jī)關(guān)采用自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)作為執(zhí)法依據(jù)，明確增加了審核這一具有證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)性質(zhì)的程序約束。而《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第四十一條也規(guī)定，電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄未經(jīng)審核或?qū)徍瞬环弦蟮?，不得作為行政處罰的證據(jù)。

將上述規(guī)范比較來看，我國對于自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)作為環(huán)境執(zhí)法的證據(jù)使用在不同層面的規(guī)范、規(guī)定不一致，甚至同一部門也存在前后態(tài)度的矛盾。就生態(tài)環(huán)境主管部門而言，開始是明確要求以有效性審核作為前提，后來或是因?yàn)橛行詫徍吮旧沓杀旧醺?，且可能引發(fā)新的爭議，因而被明確廢除。饒有意味的是，廢除以后的審核要求又在地方立法中重現(xiàn)。而《行政處罰法》亦要求針對行政機(jī)關(guān)依法設(shè)置的電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備所獲取的數(shù)據(jù)在審核有效以后方可作為行政處罰依據(jù)。不過，從字面意思來看，這一規(guī)定似乎僅針對行政機(jī)關(guān)設(shè)置的電子監(jiān)控設(shè)備，并不能直接涵蓋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域企業(yè)自主安裝的自動(dòng)監(jiān)測設(shè)備。此外，以審核程序作為約束行政機(jī)關(guān)認(rèn)定違法事實(shí)的一項(xiàng)證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)規(guī)則，其初衷旨在避免行政權(quán)力的專橫、恣意和濫用，非為否定在線監(jiān)測數(shù)據(jù)證據(jù)資格的依據(jù)。

2. 執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)證明力居優(yōu)的一般預(yù)設(shè)及其疑義

當(dāng)企業(yè)自主監(jiān)測數(shù)據(jù)與生態(tài)環(huán)境部門的執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致時(shí)，有的規(guī)章或法規(guī)直接賦予執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)更強(qiáng)的證明力。如2019年頒布的《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)用管理規(guī)定》第八條第二款規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境主管部門執(zhí)法監(jiān)測獲取的監(jiān)測數(shù)據(jù)與自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致的，以生態(tài)環(huán)境主管部門執(zhí)法監(jiān)測獲取的監(jiān)測數(shù)據(jù)作為行政執(zhí)法的證據(jù)”，該條規(guī)定僅及于執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)與自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)的證明力比較。2020年出臺的《排污許可管理?xiàng)l例》第二十九條則規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境主管部門依法通過現(xiàn)場監(jiān)測、排污單位污染物排放自動(dòng)監(jiān)測設(shè)備、全國排污許可證管理信息平臺獲得的排污單位污染物排放數(shù)據(jù)，可以作為判定污染物排放濃度是否超過許可排放濃度的證據(jù)。排污單位自行監(jiān)測數(shù)據(jù)與生態(tài)環(huán)境主管部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過程中收集的監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致的，以生態(tài)環(huán)境主管部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)收集的監(jiān)測數(shù)據(jù)作為行政執(zhí)法依據(jù)”。該條第一款中包含了對排污單位自行監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)資格的肯定，第二款則規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門的執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力優(yōu)于排污單位自行監(jiān)測數(shù)據(jù)，其范圍不僅涵蓋《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)用管理規(guī)定》中的自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)，也包括手工監(jiān)測數(shù)據(jù)。

從更早時(shí)期的部門規(guī)章或生態(tài)環(huán)境部門的一些相關(guān)問題復(fù)函中均可得見上述規(guī)定的行政經(jīng)驗(yàn)(或慣例)基礎(chǔ)。前者如《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》第八條規(guī)定：“縣級以上環(huán)境保護(hù)部門所屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)依據(jù)本辦法所取得的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，可以直接作為環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污申報(bào)核定、排污費(fèi)征收、環(huán)境執(zhí)法、目標(biāo)責(zé)任考核等環(huán)境管理的依據(jù)”；后者如原環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于環(huán)保部門現(xiàn)場檢查中排污監(jiān)測方法問題的解釋》(國家環(huán)境保護(hù)總局公告2007年第16號)中規(guī)定：“環(huán)保部門在對排污單位進(jìn)行監(jiān)督性檢查時(shí)，可以環(huán)保工作人員現(xiàn)場即時(shí)采樣或監(jiān)測的結(jié)果作為判定排污行為是否超標(biāo)以及實(shí)施相關(guān)環(huán)境保護(hù)措施的依據(jù)”。原環(huán)境保護(hù)部辦公廳《關(guān)于“現(xiàn)場即時(shí)采樣”監(jiān)測數(shù)據(jù)認(rèn)定有關(guān)問題的復(fù)函》(環(huán)辦政法函〔2017〕1647號)亦規(guī)定：“在任何時(shí)間、任何情況下，排污單位的排污行為均不得違反排放標(biāo)準(zhǔn)中的有關(guān)規(guī)定。環(huán)保部門在對排污單位進(jìn)行監(jiān)督性檢查時(shí)，可以環(huán)保工作人員現(xiàn)場即時(shí)采樣或監(jiān)測的結(jié)果作為判定排污行為是否超標(biāo)以及實(shí)施相關(guān)環(huán)境保護(hù)管理措施的依據(jù)”。和數(shù)量眾多的污染源相比，生態(tài)環(huán)境主管部門的執(zhí)法力量及資源相對有限。就微觀層面的排放信息而言，排污企業(yè)較主管機(jī)關(guān)更具信息優(yōu)勢。直接以規(guī)范的形式規(guī)定執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)的證明力居優(yōu)，不僅有利于行政執(zhí)法效率，也有助于降低行政機(jī)關(guān)查處超標(biāo)排放的成本。

然而上述規(guī)定在規(guī)范層面是否為《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)的證據(jù)規(guī)則所兼容，實(shí)則存在疑問。這是因?yàn)?，《行政處罰法》要求行政機(jī)關(guān)“必須查明事實(shí)”，否則不得給予行政處罰(7)《行政處罰法》第四十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)；違法事實(shí)不清、證據(jù)不足的，不得給予行政處罰”。?！缎姓V訟法》也規(guī)定，證據(jù)須“經(jīng)法庭審查屬實(shí)，才能作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)”“人民法院應(yīng)當(dāng)按照法定程序，全面、客觀地審查核實(shí)證據(jù)”(8)《行政訴訟法》第三十三條第二款規(guī)定：“以上證據(jù)經(jīng)法庭審查屬實(shí)，才能作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)”；第四十三條第二款規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)按照法定程序，全面、客觀地審查核實(shí)證據(jù)。對未采納的證據(jù)應(yīng)當(dāng)在裁判文書中說明理由。以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)”。。根據(jù)這兩部法律，無論是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)還是排污企業(yè)的自主監(jiān)測數(shù)據(jù)，進(jìn)入司法程序以后同樣須接受法院的審查，其證據(jù)資格是否得到認(rèn)可以及證明力的強(qiáng)弱，取決于法院針對案件事實(shí)的全面審查而非法規(guī)或規(guī)章的預(yù)設(shè)，法院應(yīng)依法對個(gè)案作出獨(dú)立評價(jià)與判斷。

三、 污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)證據(jù)效力之裁判考察

實(shí)踐中企業(yè)自主監(jiān)測數(shù)據(jù)與執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)發(fā)生沖突，主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)與企業(yè)自動(dòng)監(jiān)測設(shè)備顯示的監(jiān)測數(shù)據(jù)沖突，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)及報(bào)告與企業(yè)委托的第三方監(jiān)測數(shù)據(jù)及報(bào)告沖突，或行政機(jī)關(guān)和企業(yè)分別委托的第三方檢測機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)和報(bào)告沖突。數(shù)據(jù)沖突可能由客觀或主觀的多種原因所致。如在曲靖雄業(yè)水泥公司案中，企業(yè)在線監(jiān)測設(shè)備因存在“靈敏度差，測量數(shù)據(jù)不穩(wěn)定”問題導(dǎo)致其數(shù)據(jù)未得到行政機(jī)關(guān)采信(9)參見:云南省曲靖市中級人民法院(2016)云03行他1號行政裁定書。。在南通福神公司(10)參見:江蘇省南通市中級人民法院(2016)蘇06行終174號行政裁定書。或中節(jié)能再生能源有限公司案(11)參見:河南省開封市龍亭區(qū)人民法院(2019)豫0202行初2號行政判決書。中，不同檢測主體檢測時(shí)間不同、采集的樣本不同、檢測的數(shù)據(jù)不同，基于數(shù)據(jù)作出的分析結(jié)論也就不同。此外，除了設(shè)備的質(zhì)量及其運(yùn)行維護(hù)過程可能影響到數(shù)據(jù)的可靠性，檢測機(jī)構(gòu)還可能因違規(guī)違法的故意或過失導(dǎo)致監(jiān)測數(shù)據(jù)錯(cuò)誤失真。

盡管數(shù)據(jù)沖突本身不足以形成行政訴訟案由(12)如不涉及實(shí)體權(quán)利義務(wù)的實(shí)質(zhì)影響，僅對有關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)或報(bào)告的行政判斷存在異議，因不屬于我國行政訴訟受案范圍而不可訴。參見:最高人民法院(2017)最高法行申7918號行政裁定書；湖南省長沙市望城區(qū)人民法院(2018)湘0112行初142號行政裁定書；湖南省長沙市中級人民法院(2019)湘01行終268號行政裁定書。，但由于環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)對于認(rèn)定環(huán)境違法事實(shí)必不可少，因而在環(huán)境行政執(zhí)法過程中的數(shù)據(jù)沖突常常因?yàn)楫?dāng)事人對行政行為不服提起訴訟而進(jìn)入司法審查過程。

1. 審查形式

結(jié)合50份裁判文書來看，國內(nèi)法院對污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力審查，對于形式審查和全面審查兩種模式，基于各自偏好各有取舍。形式審查主要側(cè)重于證據(jù)資格，即證明力有無的審查，而全面審查則兼顧證據(jù)資格和證明力強(qiáng)弱的審查。

兩種模式均始于形式審查。形式審查的范圍包括但不限于監(jiān)測數(shù)據(jù)獲取及開示的程序合法性、監(jiān)測數(shù)據(jù)及其報(bào)告在形式方面的規(guī)范性。如查證監(jiān)測機(jī)構(gòu)、監(jiān)測技術(shù)人員以及簽字人是否符合資質(zhì)要求以及監(jiān)測報(bào)告是否載明《環(huán)境行政處罰辦法》第三十五條所規(guī)定的以下事項(xiàng)：監(jiān)測機(jī)構(gòu)全稱，監(jiān)測機(jī)構(gòu)的國家計(jì)量認(rèn)證標(biāo)志和監(jiān)測字號，監(jiān)測項(xiàng)目的名稱、委托單位、監(jiān)測時(shí)間、監(jiān)測點(diǎn)位、監(jiān)測方法、檢測儀器、檢測分析結(jié)果等內(nèi)容以及監(jiān)測報(bào)告的編制、審核、簽發(fā)等人員的簽名和監(jiān)測機(jī)構(gòu)的蓋章等。

多達(dá)六成案件僅限于形式審查。如法院在龔某等不服上海市環(huán)境保護(hù)局環(huán)境影響報(bào)告表審批二審案判決中指出，“公司委托具有合法資質(zhì)的上海市環(huán)境監(jiān)測中心進(jìn)行驗(yàn)收監(jiān)測符合規(guī)定，驗(yàn)收監(jiān)測報(bào)告依法有效”(13)參見:上海市第三中級人民法院(2016)滬03行終241號行政判決書。；在永寧博盛水務(wù)公司案中，法院認(rèn)定環(huán)境監(jiān)測站出具的監(jiān)測報(bào)告“符合《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》第三十五條規(guī)定的監(jiān)測報(bào)告法定全部形式要件，可以作為處罰依據(jù)”(14)參見:寧夏回族自治區(qū)銀川市中級人民法院(2018)寧01行終262號行政判決書。；在肇慶科亮環(huán)?？萍脊疽话钢校ㄔ褐赋?，“該監(jiān)測報(bào)告的監(jiān)測主體具備檢測資格，監(jiān)測技術(shù)和方法符合有關(guān)技術(shù)要求，監(jiān)測數(shù)據(jù)合法有效”(15)參見:廣東省肇慶市中級人民法院(2020)粵12行終80號行政判決書。。而在重慶市某公司訴某縣環(huán)境行政執(zhí)法支隊(duì)及某環(huán)保局一案中，法院援用《環(huán)境行政處罰聽證程序規(guī)定》第三十一條第一款的規(guī)定，認(rèn)為所有與認(rèn)定案件事實(shí)相關(guān)的證據(jù)應(yīng)當(dāng)在聽證中出示，并經(jīng)質(zhì)證后確認(rèn)。由于該案中執(zhí)法部門在行政聽證程序中未出示監(jiān)測報(bào)告，未主動(dòng)交給當(dāng)事人質(zhì)證，未能保障行政相對人行使其申辯權(quán)，導(dǎo)致執(zhí)法部門在此案中主張的監(jiān)測數(shù)據(jù)未被采信而敗訴(16)參見：重慶市涪陵區(qū)人民法院(2018)渝0102行初184號行政判決書。。在單采形式審查的案件中，不少法院以對證據(jù)資格的審查直接取代了對證明力的審查。

近四成案件兼顧形式審查和實(shí)質(zhì)審查。實(shí)質(zhì)審查側(cè)重的方面包括：第一，數(shù)據(jù)的代表性，如監(jiān)測點(diǎn)位分布是否科學(xué)合理。數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性和點(diǎn)位布置也密切相關(guān)。第二，數(shù)據(jù)的完整性，即數(shù)據(jù)在量方面是否達(dá)到技術(shù)規(guī)范的要求，如監(jiān)測頻次是否符合相關(guān)的技術(shù)規(guī)范。第三，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，即監(jiān)測數(shù)據(jù)在質(zhì)量方面是否符合科學(xué)邏輯，真實(shí)有效。如在金茂公司行政處罰案中，東莞市中級人民法院經(jīng)過全面審查以后，未采信環(huán)保部門所屬監(jiān)測站的監(jiān)測報(bào)告，理由是“監(jiān)測點(diǎn)位的空氣采樣數(shù)據(jù)無法完全排除其他工廠的無組織排放的影響。受到多種不可歸責(zé)于金貿(mào)公司的因素的影響，其監(jiān)測結(jié)果可信度較低，進(jìn)而導(dǎo)致案涉的《行政處罰決定書》依據(jù)不充分”(17)參見:廣東省東莞市中級人民法院(2017)粵19行終381號行政判決書。。

2. 審查強(qiáng)度

對于生態(tài)環(huán)境主管部門的執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)，各地法院對監(jiān)測報(bào)告的不同要素表現(xiàn)出不同的審查強(qiáng)度。

(1)弱審查型

粗略看去，司法實(shí)踐中支持執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)的證明力優(yōu)先的傾向比較明顯。在筆者檢索的涉案55份檢測數(shù)據(jù)或報(bào)告中，自行監(jiān)測和第三方檢測數(shù)據(jù)或報(bào)告為16份，占比不到30%，其中8份被采信，8份因?yàn)楦鞣N實(shí)體或程序規(guī)范原因未被采信；生態(tài)環(huán)境部門所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)出具的報(bào)告為39份，超過70%，其中有30份被采信，9份未被采信，被采信概率約77%，明顯高過自行監(jiān)測和第三方監(jiān)測情形。

弱審查型的案件側(cè)重于形式審查，重點(diǎn)審查的是監(jiān)測主體是否適格，監(jiān)測報(bào)告是否經(jīng)過技術(shù)審核或相關(guān)負(fù)責(zé)人簽字，監(jiān)測數(shù)據(jù)作為行政執(zhí)法證據(jù)使用時(shí)有無違反法定程序等。

深入到裁判文書的說理來看，大多數(shù)的弱審查型案件，參考了較早時(shí)期的行政規(guī)章，如前述《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》第八條的規(guī)定。極個(gè)別的弱審查型案件則表現(xiàn)出對英美法系行政法理論中的“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)(Substantial Evidence Rule)”的直接采納或間接采納。直接采納的個(gè)案，如山東衡之源熱力有限公司案，在該案中法院采信了環(huán)保部門所屬監(jiān)測站出具的監(jiān)測報(bào)告，并在判決理由中明確指出，“法院對行政行為的司法審查主要是查明行政機(jī)關(guān)在對行政相對人作出行政行為時(shí)是否做到了證據(jù)確鑿充分、認(rèn)定事實(shí)是否清楚、是否履行了法定程序和適用法律是否正確，而對專業(yè)性、技術(shù)性等事項(xiàng)的研判、認(rèn)定，只要行政機(jī)關(guān)能作出合乎邏輯的闡釋、說明，人民法院對此應(yīng)給予必要的尊重”(18)參見:山東省棗莊市中級人民法院(2017)魯04行終69號行政判決書。。間接采納的個(gè)案雖然沒有在說理中提及“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”或司法尊重，甚或提及監(jiān)測數(shù)據(jù)提供主體對證據(jù)采信的影響，卻在司法審查過程中賦予行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)以更強(qiáng)的證明力，或確認(rèn)“瑕疵證據(jù)不予排除”。前者如2018年南昌國雄飼料公司案中，法院在判決書中指出，“被告市環(huán)保局未支持原告申請重新檢測和第三方機(jī)構(gòu)檢測并不違反法律規(guī)定。因此，原告以被告市環(huán)保局現(xiàn)場取樣未告知當(dāng)事人，并以其他機(jī)構(gòu)檢測未超標(biāo)為由，申請重新檢測和第三方機(jī)構(gòu)檢測，從而質(zhì)疑南昌市環(huán)境監(jiān)測站的檢測結(jié)果的意見，本院不予采納”(19)參見:南昌鐵路運(yùn)輸法院(2018)贛7101行初1340號行政判決書。。后者如佛山市三英精細(xì)材料有限公司案(20)參見:廣東省高級人民法院(2013)粵高法行終字第662號行政判決書。。該案一審和二審法院均采信了環(huán)保部門所屬監(jiān)測站出具的監(jiān)測報(bào)告，指出雖然存在監(jiān)測頻次的瑕疵但不足以推翻監(jiān)測報(bào)告結(jié)論的正確性。盡管判決書中并沒有提出借鑒或采納“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”，但最高人民法院將之作為環(huán)境保護(hù)行政案件的典型案例公布時(shí)，指出人民法院在審理此類案件中，“對于廢氣污染物監(jiān)測報(bào)告等專業(yè)性判斷和專家證據(jù)，也要從證據(jù)審查角度給予充分尊重，對合法形成的證據(jù)予以采信”(21)參見:中國法院網(wǎng).2013年佛山市三英精細(xì)材料有限公司訴佛山市順德區(qū)人民政府環(huán)保行政處罰案[EB/OL].[2021-01-29].https:∥www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1519502.shtml.。

可見，弱審查方式并非“全弱式”審查，而是“強(qiáng)弱有別式”的審查，對監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)資格采取強(qiáng)審查，對數(shù)據(jù)的證明力則采取弱審查。

(2)強(qiáng)審查型

也有一些案件并未因執(zhí)法監(jiān)測主體為行政主體而弱化審查強(qiáng)度。2020年裕邦皮革公司案堪稱代表。該案一波三折，經(jīng)復(fù)議決定維持、一審判決撤銷行政處罰決定、二審改判駁回以后進(jìn)入再審程序。對于該案所涉監(jiān)測報(bào)告的證據(jù)效力問題，廣東省高級人民法院對采樣過程中的取樣點(diǎn)是否合法，對采瞬時(shí)樣的前提條件以及樣品的封存是否符合技術(shù)規(guī)范、監(jiān)測報(bào)告是否及時(shí)送達(dá)和聽取異議情況進(jìn)行了全面的審查和深入的分析，認(rèn)定監(jiān)測報(bào)告程序違法，不足以證明排污企業(yè)超標(biāo)排放，故指定一審法院再審此案(22)參見:廣東省高級人民法院(2020)粵行申61號行政裁定書。。

上述案件的審查，除了審查監(jiān)測主體是否適格、監(jiān)測報(bào)告是否經(jīng)過技術(shù)審核或相關(guān)負(fù)責(zé)人簽字、監(jiān)測數(shù)據(jù)作為行政執(zhí)法證據(jù)使用時(shí)有無違反法定程序等要素，對于監(jiān)測數(shù)據(jù)是否具有代表性、是否準(zhǔn)確全面以及排放標(biāo)準(zhǔn)的選擇是否合法合理進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性審查。

可見，強(qiáng)審查方式具有“全強(qiáng)”特征，對證明力的審查強(qiáng)度和對證據(jù)資格的審查強(qiáng)度基本一致。

3. 審查標(biāo)準(zhǔn)

對于污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力判斷，法院和行政機(jī)關(guān)的判斷標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異。在吳川市裕邦皮革公司案中，關(guān)于瞬時(shí)樣是否能夠作為執(zhí)法監(jiān)測的樣本，行政機(jī)關(guān)持肯定態(tài)度，法院卻根據(jù)技術(shù)規(guī)范強(qiáng)調(diào)采瞬時(shí)樣存在前提條件的限制(23)2020年吳川市裕邦皮革有限公司不服湛江市生態(tài)環(huán)境局行政處罰再審案。參見:廣東省高級人民法院(2020)粵行申61號行政裁定書。。這兩種判斷標(biāo)準(zhǔn)的差異在于，行政判斷基于蓋然性標(biāo)準(zhǔn)作出了事實(shí)認(rèn)定，而行政訴訟過程中卻要求行政機(jī)關(guān)的判斷達(dá)到確信程度，否則將承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

而這類行政爭議進(jìn)入到訴訟程序后，由于部門行政法對采集證據(jù)的要求低于行政訴訟法對證據(jù)的要求，導(dǎo)致很多情況下行政機(jī)關(guān)無法以在行政程序中固定的證據(jù)證明被訴行政行為的合法性(這一沖突本質(zhì)上和立法不一致以及司法權(quán)未能嚴(yán)格依法監(jiān)督行政權(quán)不無關(guān)聯(lián))[6]112。

即便同為司法判斷，行政訴訟和刑事訴訟中的判斷標(biāo)準(zhǔn)亦存在差別。如2018年四川省綿陽市中級人民法院在(2018)川07刑終303號判決中指出，因公訴機(jī)關(guān)提交的環(huán)境監(jiān)測報(bào)告存在采樣重大瑕疵和適用標(biāo)準(zhǔn)錯(cuò)誤等問題，“不能證實(shí)本案的排污達(dá)到了刑法及司法解釋規(guī)定的‘嚴(yán)重污染環(huán)境’的程度”，公訴機(jī)關(guān)指控被告構(gòu)成污染環(huán)境罪的證據(jù)不足，判決被告無罪。由于刑事訴訟程序中的證明標(biāo)準(zhǔn)須達(dá)到“排除合理懷疑”的標(biāo)準(zhǔn)，高過行政執(zhí)法的證明標(biāo)準(zhǔn)，一些在環(huán)境監(jiān)測過程中因弄虛作假情節(jié)嚴(yán)重涉嫌犯罪的案件移送刑事起訴以后，因起訴證據(jù)未能達(dá)到刑事追責(zé)的證明標(biāo)準(zhǔn)，最終很可能未被追究任何責(zé)任，反而是相對輕微的違法行為受到較重的行政處罰。

可見，法院對行政執(zhí)法證據(jù)的審查標(biāo)準(zhǔn)也將影響到其對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)的證明力的判斷，而這也是不宜直接規(guī)定執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)證明力優(yōu)先的原因。

四、 污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)證據(jù)效力之司法審查建議

由上可見，無論是基于規(guī)范體系的整體視角還是基于司法裁判的個(gè)案視角，很難說企業(yè)自主監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)資格取決于有效性審核，也很難預(yù)設(shè)哪一類主體出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)的證明力必然居優(yōu)。試圖一勞永逸地設(shè)置有效性審核作為數(shù)據(jù)取得證據(jù)資格的前提，或以特別規(guī)定預(yù)設(shè)執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)無條件居優(yōu)地位，不僅在規(guī)范層面難以為《行政訴訟法》所兼容，在實(shí)施后果方面也將影響企業(yè)自主承擔(dān)監(jiān)測義務(wù)的積極性，對于環(huán)境公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)集成也將存在一定消極影響。行政訴訟案件中如關(guān)涉污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)沖突，各方數(shù)據(jù)的證據(jù)效力仍然取決于法院的具體審查和判斷。

鑒于前述有關(guān)污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)證據(jù)效力判斷規(guī)范存在諸多沖突和模糊之處，以及司法實(shí)務(wù)中法院對于污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的審查存在審查形式不一、審查強(qiáng)弱各有偏好及證據(jù)的司法判斷標(biāo)準(zhǔn)較行政判斷標(biāo)準(zhǔn)為高的復(fù)雜情形，對于污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力進(jìn)行司法審查，應(yīng)建立相應(yīng)的司法審查指引，以避免出現(xiàn)類案不同判，為規(guī)范環(huán)境監(jiān)測市場提供更明確的預(yù)期。

1. 建立“二階審查”模式

在審查模式選擇方面，為平衡效率和公平的價(jià)值追求，應(yīng)考慮兼采形式審查和實(shí)質(zhì)審查優(yōu)勢，建立從形式審查到全面審查、從資格審查到證明力審查的“二階審查”模式：先結(jié)合證據(jù)的關(guān)聯(lián)性和合法性對監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行形式審查，確認(rèn)監(jiān)測數(shù)據(jù)或報(bào)告的監(jiān)測主體是否適格、監(jiān)測報(bào)告是否經(jīng)過技術(shù)審核或相關(guān)負(fù)責(zé)人簽字、監(jiān)測數(shù)據(jù)作為行政執(zhí)法證據(jù)使用時(shí)有無違反法定程序等，判斷“證明效力有或無”。如判斷結(jié)果為“無”，則為對證據(jù)資格的否定，直接作出不予采信的判斷；如為“有”，則進(jìn)而對其證明效力的大小進(jìn)行全面審查，作出判斷。

形式審查側(cè)重于“證明效力有無”的判斷，較全面審查效率更高，卻難以回答“證明效力大小”的質(zhì)疑，達(dá)到“查證屬實(shí)”的法律要求。全面審查應(yīng)在形式審查的基礎(chǔ)上，集中審查證據(jù)的真實(shí)性，對于監(jiān)測數(shù)據(jù)是否具有代表性、是否準(zhǔn)確全面以及選擇的排放標(biāo)準(zhǔn)是否合法合理進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，審查范圍涵蓋監(jiān)測數(shù)據(jù)的規(guī)范性、邏輯性、有效性，能同時(shí)處理涉案環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的“證明效力有無”和“證明效力大小”問題，滿足“準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)”要求，但審查成本較高。

二階審查模式能為當(dāng)前的法律規(guī)范體系所支持?！缎姓幜P法》第四十六條第二款規(guī)定：“證據(jù)必須經(jīng)查證屬實(shí)，方可作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)”。《環(huán)境行政處罰辦法》第三十二條第二款規(guī)定：“證據(jù)應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)、規(guī)章和最高人民法院有關(guān)行政執(zhí)法和行政訴訟證據(jù)的規(guī)定，并經(jīng)查證屬實(shí)才能作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)”?！缎姓V訟證據(jù)規(guī)定》更是明確提出了逐一審查、全面判斷的要求，其第五十四條規(guī)定：“法庭應(yīng)當(dāng)對經(jīng)過庭審質(zhì)證的證據(jù)和無需質(zhì)證的證據(jù)進(jìn)行逐一審查和對全部證據(jù)綜合審查，遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行全面、客觀和公正的分析判斷，確定證據(jù)材料與案件事實(shí)之間的證明關(guān)系，排除不具有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)材料，準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)”，第五十五條具體規(guī)定了審查證據(jù)合法性的要求，第五十六條則具體規(guī)定審查證據(jù)真實(shí)性的要求。

2. 適當(dāng)借鑒“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”

(1)借鑒“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”的積極意義

英美法系行政法理論中的“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”，也被解讀為“合理性標(biāo)準(zhǔn)”，即只要求法院審查行政機(jī)關(guān)事實(shí)裁定的合理性，而不要求審查其正確性。這也是法院在司法審查程序中審查法律問題和事實(shí)問題的根本區(qū)別[6]217。

在司法審查程序中，實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)意味著法院對行政機(jī)關(guān)“正式程序中事實(shí)裁定的中等程度尊重標(biāo)準(zhǔn)”[7]。在這一標(biāo)準(zhǔn)下，什么證據(jù)具有證明力以及證明力的大小，都由行政機(jī)關(guān)決定，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)具有專門知識和經(jīng)驗(yàn)，對爭議事實(shí)的證明最具有判斷能力。法院不能用自己的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷，法院只審查行政機(jī)關(guān)的判斷是否公平、合理。對同一證據(jù)事實(shí)，即使法院自己判斷得出的結(jié)論和行政機(jī)關(guān)不同，但只要行政機(jī)關(guān)的判斷合理，法院仍應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的判斷。合理的判斷和正確的判斷不同，正確的判斷可能只有一個(gè)，而合理的判斷可能同時(shí)存在幾個(gè)。行政機(jī)關(guān)對事實(shí)的裁定，只要符合任何一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)，即認(rèn)為有實(shí)質(zhì)性的證據(jù)支持，即使法院不同意行政機(jī)關(guān)的判斷，也必須尊重行政機(jī)關(guān)的權(quán)限[8]685。

(2)確定適當(dāng)?shù)乃痉ㄗ鹬嘏c審查強(qiáng)度

借鑒“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”的出發(fā)點(diǎn)，是在法院對行政機(jī)關(guān)提供的執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)不審查和嚴(yán)格審查之間，尋求以適當(dāng)?shù)某杀舅褜ぷ鞒鲎C據(jù)評價(jià)所需的充分信息。不審查意味著允許以行政機(jī)關(guān)的證據(jù)評價(jià)取代法院的證據(jù)評價(jià)。此種情形下，由于缺乏監(jiān)督的壓力，行政機(jī)關(guān)將喪失在執(zhí)法過程中提高監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的動(dòng)力，法院更傾向放棄對環(huán)境監(jiān)測報(bào)告的實(shí)質(zhì)審查，當(dāng)事人質(zhì)疑環(huán)保部門基于環(huán)境監(jiān)測報(bào)告所作出的行政處罰將變得異常艱難。嚴(yán)格審查則意味著要求行政機(jī)關(guān)提供的執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)達(dá)到“準(zhǔn)確無誤”的程度，這對于行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生的監(jiān)督壓力是最大的，行政機(jī)關(guān)將不得不全力提升監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量，但對法院而言卻可能因信息搜尋成本太高而影響審判效率。

鑒于規(guī)范層面對于企業(yè)自主監(jiān)測數(shù)據(jù)的可采性是否應(yīng)以有效性審核為前提存在歧見，對有效性審核可通過任意性規(guī)范形式提供給企業(yè)自愿選擇，并確認(rèn)審核(審核主體可以是生態(tài)環(huán)境主管部門或第三方檢測機(jī)構(gòu))為有效的數(shù)據(jù)可優(yōu)先采信的證據(jù)規(guī)則，激勵(lì)有效性審核制度以較低的成本發(fā)揮其應(yīng)有作用。法院對執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)以及經(jīng)行政機(jī)關(guān)審核為有效的企業(yè)自行監(jiān)測數(shù)據(jù)表示適當(dāng)?shù)淖鹬?，?dāng)其達(dá)到“確鑿充分”時(shí)選擇支持；如存在不確定性或錯(cuò)誤時(shí)選擇否定，則可望在激勵(lì)相關(guān)各方積極提高監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量與合適的信息搜尋成本之間達(dá)到平衡。

(3)借鑒“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)

盡管“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”在法律規(guī)定中尚未出現(xiàn)，卻在一些司法解釋中有所體現(xiàn)。如《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2013〕15號)第十一條第二款規(guī)定：“縣級以上環(huán)境保護(hù)部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)，經(jīng)省級以上環(huán)境保護(hù)部門認(rèn)可的，可以作為證據(jù)使用”。2016年法釋〔2016〕29號司法解釋替代了法釋〔2013〕15號解釋，在其第十二條中規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)主管部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過程中收集的監(jiān)測數(shù)據(jù)，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。公安機(jī)關(guān)單獨(dú)或者會(huì)同環(huán)境保護(hù)主管部門，提取污染物樣品進(jìn)行檢測獲取的數(shù)據(jù)，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”。與2013年的司法解釋對比，司法尊重范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，從環(huán)保部門擴(kuò)及公安機(jī)關(guān)；就層級而言，對于環(huán)保部門或公安機(jī)關(guān)出具的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，沒有要求環(huán)保部門一定是縣級以上，也無須省級以上環(huán)境保護(hù)部門加以認(rèn)證，直接可以認(rèn)定其在刑事訴訟中可作為定案證據(jù)。雖然這只是刑事領(lǐng)域的司法解釋，但無疑也應(yīng)可作為行政訴訟中選擇對執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)的審查強(qiáng)度的參考。

(4)“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”的適用限制

由于“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”尚未在我國立法層面取得明確的地位，法院在司法實(shí)踐中對之表現(xiàn)出矛盾的態(tài)度，僅在事實(shí)真?zhèn)尾幻髑也簧婕捌渌懦?guī)則的情況下，在個(gè)案中有所借鑒。

在英美法中，“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”并非行政訴訟中判斷證據(jù)證明效力的單一標(biāo)準(zhǔn)，司法過程中對于環(huán)境監(jiān)測及其報(bào)告的證據(jù)效力的判斷，需要多種標(biāo)準(zhǔn)之間的互補(bǔ)與協(xié)調(diào)。這是因?yàn)椋菏紫龋⒚婪ㄏ抵械摹皩?shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”并非審查事實(shí)裁定的孤立規(guī)則，而是與“武斷和恣意標(biāo)準(zhǔn)”同時(shí)適用的標(biāo)準(zhǔn)。如果有證據(jù)表明行政機(jī)關(guān)在行使其裁量權(quán)時(shí)武斷和恣意達(dá)到一定的程度，將導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的裁決喪失合理基礎(chǔ)。除此之外，其普通法體系中還存在“重新審理”的例外情形，在重新審理時(shí)，法院可以不顧及行政機(jī)關(guān)的裁決[8]685-695。其次，英美法系中的“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”并不意味著司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)不審查或僅作形式審查，而是建立在對行政記錄的“整體性考慮”和對行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)是否提供了“具體而具有說服力的理由”的審查基礎(chǔ)上。在美國司法史上，聯(lián)邦最高法院既表現(xiàn)出對實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的青睞，同時(shí)亦不乏偏離這一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)案[9]755-762。對于司法審查中是否應(yīng)當(dāng)給予行政機(jī)關(guān)的判斷以高度尊重長期存在爭議，有學(xué)者擔(dān)心實(shí)質(zhì)性證據(jù)規(guī)則會(huì)造成對行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的放縱，同時(shí)為普通公眾在行政訴訟中勝訴帶來很大困難。亦有學(xué)者有針對性地指出，監(jiān)測數(shù)據(jù)作為行政決策證據(jù)使用，可能存在“包含不利方面的確鑿證據(jù)”或“證據(jù)不確定”的不同情形。法院選擇拒絕采信不確定證據(jù)，方能激勵(lì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步收集信息[10]。由于存在縱容行政機(jī)關(guān)濫用科學(xué)依據(jù)、損害行政法上的透明、審議、參與、問責(zé)等價(jià)值，甚或帶來司法機(jī)關(guān)自身怠惰等風(fēng)險(xiǎn)，在美國，近年來對于行政機(jī)關(guān)的判斷已經(jīng)出現(xiàn)回歸嚴(yán)格審查的趨勢[9]82-84。

那么，我國法院在審查行政機(jī)關(guān)賴以作出行政行為的監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力，是否應(yīng)當(dāng)借鑒“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”？這取決于司法過程中對事實(shí)認(rèn)定的目標(biāo)是側(cè)重于避免錯(cuò)誤的發(fā)生還是公平地分配錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)，抑或追求錯(cuò)誤成本最小化。如果僅僅強(qiáng)調(diào)追求錯(cuò)誤成本最小化，借鑒“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”顯然很有必要。但如果強(qiáng)調(diào)避免錯(cuò)誤，則“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”的作用比較有限。如果選擇公平分配錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)附條件地將“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”作為一個(gè)系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)而非單一標(biāo)準(zhǔn)對待，如美國聯(lián)邦最高法院曾經(jīng)指出的那樣，“將案卷中所有減損證據(jù)證明力的內(nèi)容考慮在內(nèi)”[9]756。

我國長期以來的環(huán)境監(jiān)管過程中甚為偏重效率，而就所涉監(jiān)管的企業(yè)數(shù)量來看，絕對避免錯(cuò)誤的成本可能難以接受的，因而司法實(shí)踐更可能傾向于公平分配錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)。比較2013年到2016年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》來看，司法解釋解決的只是環(huán)保部門或公安機(jī)關(guān)提供的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)是否具有證據(jù)資格的問題，并未擴(kuò)及環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的證明力大小。對于證明力大小的判斷，最終仍然取決于法院的司法審查。

綜合上述，“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”在我國確有借鑒的必要及基礎(chǔ)，但同時(shí)亦應(yīng)結(jié)合行政機(jī)關(guān)所提交的其他證據(jù)材料進(jìn)行整體性分析，不宜作為單一標(biāo)準(zhǔn)適用。如行政機(jī)關(guān)在實(shí)施執(zhí)法監(jiān)測過程中，存在監(jiān)測主體不適格、監(jiān)測報(bào)告未經(jīng)審核或相關(guān)負(fù)責(zé)人簽字，或監(jiān)測報(bào)告作為行政執(zhí)法證據(jù)使用時(shí)違反法定程序并可能導(dǎo)致證據(jù)資格喪失，抑或監(jiān)測數(shù)據(jù)不具有代表性、準(zhǔn)確性和完整性等情形將導(dǎo)致監(jiān)測數(shù)據(jù)證明力的貶損，均應(yīng)導(dǎo)致“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”的排除適用。

3. 確立多元化證明標(biāo)準(zhǔn)

我國《行政訴訟法》雖然規(guī)定了被告舉證責(zé)任，但對于行政主體提交證據(jù)的證明度應(yīng)當(dāng)達(dá)到何種程度，卻不曾明確。一元化的證明標(biāo)準(zhǔn)說主張證明標(biāo)準(zhǔn)須達(dá)到案件事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿、充分[6]164。這一推論可在相關(guān)實(shí)體法的規(guī)定中得到一定程度的印證?！缎姓幜P法》第四十條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)；違法事實(shí)不清、證據(jù)不足的，不得給予行政處罰”。這一實(shí)體法律規(guī)范將行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的違法事實(shí)區(qū)分為事實(shí)清楚和不清楚兩種情況，反向規(guī)定了行政機(jī)關(guān)據(jù)以作出行政處罰的證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)達(dá)到“事實(shí)清楚+證據(jù)充分”的程度。結(jié)合《環(huán)境行政處罰辦法》第四十六條和第四十七條的規(guī)定來看，“事實(shí)是否清楚”和“證據(jù)是否充分”是決定環(huán)境行政機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境行政處罰的前提之一，對于“違法事實(shí)不清、證據(jù)不充分或者調(diào)查程序違法”的案件，應(yīng)當(dāng)退回補(bǔ)充調(diào)查取證或者重新調(diào)查取證。多元化標(biāo)準(zhǔn)說則傾向認(rèn)為，行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具備靈活性、中間性和多元性的特點(diǎn)，根據(jù)案件的性質(zhì)、行政行為的性質(zhì)及其對行政行為相對人權(quán)益的影響程度的不同而不同。如將行政訴訟中被告提交證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)置于整個(gè)訴訟法體系中，可參照刑事訴訟中對于事實(shí)確定性的“排除合理懷疑”標(biāo)準(zhǔn)和民事訴訟中的“高度蓋然性”標(biāo)準(zhǔn)，行政主體承擔(dān)證明責(zé)任的，其證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)處于二者之間[6]164-165。

就規(guī)范層面而言，從《環(huán)境行政處罰辦法》到《行政處罰法》乃至《行政訴訟法》的規(guī)定，“事實(shí)是否清楚”和“證據(jù)是否充分”，既構(gòu)成行政執(zhí)法中的事實(shí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，也是司法過程中的事實(shí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在事實(shí)清楚/證據(jù)充分和事實(shí)不清楚/證據(jù)不充分兩極，司法判斷和行政判斷達(dá)到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并非不可能，困難主要存在于真?zhèn)尾幻鳡顟B(tài)下究竟應(yīng)如何作出判斷。由于環(huán)境行政實(shí)踐情境的復(fù)雜性，信息的不完整幾乎是一種常態(tài)，這也導(dǎo)致司法裁判中對事實(shí)的認(rèn)定一面是努力發(fā)現(xiàn)真相以促進(jìn)案件事實(shí)還原的過程，另一面則是在不確定條件下分配錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)[11]。從這個(gè)角度來看，一元化標(biāo)準(zhǔn)可能是一種難以實(shí)現(xiàn)的理想狀態(tài)；多元性標(biāo)準(zhǔn)更符合不確定情形下作出事實(shí)認(rèn)定的概率門檻規(guī)則和原則，通過類型化區(qū)分和適用，更能反映錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)分配的公平性和合理性。據(jù)此，筆者贊同環(huán)境行政訴訟可參照民事訴訟和刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合概率判斷建立以下分級裁量基準(zhǔn)：一般情況下證明強(qiáng)度應(yīng)在“非?？赡堋?75%～99%)的區(qū)間；對于授益型行政行為，如僅和個(gè)人利益相關(guān)的行政補(bǔ)償，可適用較低的蓋然性標(biāo)準(zhǔn)(75%～80%)，但授益性行政行為影響到公共利益的，如排污許可，仍應(yīng)適用較高的蓋然性標(biāo)準(zhǔn)(80%～90%)；對于損益性行為，應(yīng)區(qū)分受到影響的權(quán)益屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)還是人身權(quán)，對后者適用較高標(biāo)準(zhǔn)。如對于超標(biāo)排放行為的行政處罰，行為嚴(yán)重影響公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的，對被告行政主體提交的證據(jù)的證明度不僅不應(yīng)低于“非?？赡堋背潭?，還應(yīng)盡可能接近“排除合理懷疑”的證明標(biāo)準(zhǔn)(90%～95%)，即“清晰而具有說服力”的證明標(biāo)準(zhǔn)[12]；一旦涉及人身權(quán)利限制的行政行為，其證明則應(yīng)接近刑事訴訟中的證明標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到“排除合理懷疑”(95%以上)的程度。

五、 結(jié)語

環(huán)境治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，意味著環(huán)境治理將在組織層面日趨多方參與，在行為方面更多依賴數(shù)據(jù)生成的質(zhì)量及其互聯(lián)互通程度。隨著我國生態(tài)環(huán)境治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的加快及環(huán)境監(jiān)測社會(huì)化改革不斷深入，環(huán)境監(jiān)測的自主性及自動(dòng)化程度提高，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)在環(huán)境治理數(shù)字化進(jìn)程中發(fā)揮的作用越來越顯著。關(guān)于污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力，尤其涉及企業(yè)自主監(jiān)測數(shù)據(jù)能否直接作為環(huán)境行政執(zhí)法的證據(jù)以及其證明力與生態(tài)環(huán)境部門的執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)的證明力孰強(qiáng)孰弱的問題，實(shí)踐中存在較多爭議。在規(guī)范層面直接規(guī)定以有效性審核作為證據(jù)資格取得的前提，或者明確執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力優(yōu)先，不僅難以為《行政訴訟法》所兼容，也將對環(huán)境公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)集成產(chǎn)生消極作用。

考察我國2015—2020年六年間涉及環(huán)境監(jiān)測報(bào)告效力判斷的行政訴訟裁判文書，可見一些案件對環(huán)境監(jiān)測報(bào)告的審查僅限于形式審查，對證據(jù)資格強(qiáng)審查而對證明力弱審查，另一些案件則對之進(jìn)行全面審查，對證據(jù)資格和證明力的審查強(qiáng)度保持一致。在證明力審查過程中是否借鑒英美法系中的“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”以示對行政機(jī)關(guān)的尊重方面，司法個(gè)案表現(xiàn)出或有或無的狀況。對于訴訟中行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任是否達(dá)到“事實(shí)是否清楚”和“證據(jù)是否充分”標(biāo)準(zhǔn)，則存在著“一元論”和“多元論”的分歧。

鑒于在我國當(dāng)前的行政訴訟證據(jù)規(guī)則體系下，各個(gè)法院對于污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的司法審查方式、審查強(qiáng)度及審查標(biāo)準(zhǔn)都各有自己的理解，司法機(jī)關(guān)應(yīng)考慮為審查污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力提供以下規(guī)則或指引：對應(yīng)于“證據(jù)效力有無+證據(jù)效力大小”二重判斷結(jié)構(gòu)，確認(rèn)“從形式審查到全面審查”及“從證據(jù)資格審查到證明力審查”的“二階審查”模式；進(jìn)行證明力審查時(shí)可采納“實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”，但應(yīng)結(jié)合行政機(jī)關(guān)所提交的其他證據(jù)材料進(jìn)行整體性分析，對執(zhí)法監(jiān)測數(shù)據(jù)以及經(jīng)審核為有效的企業(yè)自主監(jiān)測數(shù)據(jù)表示適當(dāng)?shù)淖鹬?，?dāng)其達(dá)到“事實(shí)清楚、證據(jù)充分”程度即可采信，如存在不確定性或錯(cuò)誤情形則不應(yīng)采信。對于環(huán)境行政執(zhí)法過程中行政機(jī)關(guān)的證明責(zé)任，根據(jù)行政行為的類別分別確定不同的證明標(biāo)準(zhǔn)，以便提高司法機(jī)關(guān)判斷污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的規(guī)范性和統(tǒng)一性。當(dāng)然，司法過程中對于證據(jù)的評價(jià)并不取決于某一個(gè)孤立的規(guī)則。裁判者須結(jié)合證明責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)的排除、優(yōu)先、補(bǔ)強(qiáng)規(guī)則等多方面因素作出整體性判斷，有時(shí)甚至還應(yīng)進(jìn)一步考慮可能存在的客觀干擾因素，如環(huán)境監(jiān)測中當(dāng)前技術(shù)無法消除的不確定性或誤差以及嚴(yán)苛的審查標(biāo)準(zhǔn)是否將帶來行政執(zhí)法成本不成比例的提高等，來考量提高或降低標(biāo)準(zhǔn)的必要性。