張梓太，張葉東

(復旦大學 法學院，上海 200438)

一、 問題之提出

實現(xiàn)碳達峰、碳中和是以習近平同志為核心的黨中央經(jīng)過深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策[1]。2020年9月22日，中國國家主席習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話中宣布，為應對氣候變化，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和[2]，此即為“3060目標”，本文稱之為“雙碳”目標。實現(xiàn)“雙碳”目標，必須加強法治保障，立法層面的研究是法治保障的重要內(nèi)容，而“雙碳”立法的關鍵則在于立法的維度。我國現(xiàn)有立法中缺少應對氣候變化和實現(xiàn)碳達峰、碳中和的專門法律，支撐碳達峰、碳中和目標實現(xiàn)的法律體系薄弱，立法層級低且碎片化，對推進碳達峰、碳中和工作無法提供強有力的法律支撐[1]。自“雙碳”目標提出后，學術界和實務界掀起了研究的熱潮，但是過往研究僅是在減碳這個單一維度下進行分析，缺乏其他立法維度的研究。以政府間氣候變化專門委員會(International Panel on Climate Change, IPCC)發(fā)布的《2016年氣候變化報告》為例，該報告更側重于從減碳視角論證減碳帶來的健康和生態(tài)環(huán)境好處，出發(fā)點更多的是為減碳行動提供合理性[3]，但僅僅依循減碳的路徑并不能從全局的角度應對氣候變化危機和生態(tài)危機，不能更為深入地貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，也沒有從整體布局的角度進行生態(tài)文明建設[4]。2021年 3月，中央財經(jīng)委員會第九次會議提出，“把碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局”[5]。由此，實現(xiàn)“雙碳”目標決不能“就碳論碳”[6]，不論是氣候變化立法還是碳達峰碳中和立法(以下簡稱“雙碳”立法)，實際上都是為了實現(xiàn)“雙碳”目標所需制定的專門法律，但絕不僅限于此，因此實現(xiàn)“雙碳”目標的頂層設計和體系建構迫在眉睫。然而，“雙碳”立法究竟如何進行、應當從什么角度切入從而與現(xiàn)行法律體系銜接和協(xié)調(diào)，就必須對實現(xiàn)“雙碳”目標的立法維度進行深入分析和研究。權利與權力是法學的核心概念與基石范疇，借鑒環(huán)境法權結構的環(huán)境權力、環(huán)境權利概念[7]，針對“雙碳”立法，應當研究和考察權利與權力在“雙碳”立法中的深層結構[8]。具體地說，多層次多主體的權力權利是人們在開展“雙碳”實踐活動中所產(chǎn)生的基本法權結構[9]，統(tǒng)合實踐中已有相關立法和各類涉碳實踐經(jīng)驗，以下將從權力配置的權力-權力維度、目標控制的權力-權利維度和低碳發(fā)展的權利-權利維度三個維度分別對“雙碳”立法進行考察。

二、 權力-權力維度：權力配置論

實現(xiàn)“雙碳”目標，必須做好頂層設計，頂層設計實際上是對國家機關權力的合理配置，主要是立法機關和行政機關就具體立法事項進行合理配置。目前頂層設計存在“雙碳”立法不足和“雙碳”監(jiān)管割裂的問題，而這兩個層面的問題實際上還是要歸結于權力能否科學合理配置。從權力-權力維度來看，實現(xiàn)“雙碳”目標應當從“雙碳”立法和“雙碳”監(jiān)管兩個層面逐步展開。

1. “雙碳”立法不足

雖然國務院已經(jīng)出臺了一系列實施“雙碳”戰(zhàn)略的具體政策，但目前中央層面尚無“雙碳”專門立法，國務院的政策難以統(tǒng)領各領域、各層級、各方面實現(xiàn)“雙碳”戰(zhàn)略，亟待“總法”吸收轉化。部分地方盡管已出臺省級“雙碳”專門立法(如《天津市碳達峰碳中和促進條例》)或相關氣候變化應對及低碳立法探索(如《青海省應對氣候變化辦法》《石家莊市低碳發(fā)展促進條例》)，但仍然不系統(tǒng)不全面，未能將命令控制手段與市場激勵措施有機統(tǒng)一起來，亟待進一步探索省市兩級“雙碳”專門立法，為中央層面的“雙碳”立法提供先行先試的相關經(jīng)驗和借鑒。

(1)缺乏中央立法

在中央立法層面，我國還未針對碳達峰、碳中和進行專門立法，沒有制定關于“雙碳”戰(zhàn)略實施的全國性法律。我國現(xiàn)有的與實現(xiàn)“雙碳”目標相關的立法涉及污染防治法、能源法、資源法、科技法等多個領域，立法存在繁復性、矛盾性和動蕩性的特點，受制于各領域的立法目的，這些領域各自為政，均缺乏對“雙碳”目標的統(tǒng)籌考慮，且在內(nèi)容上彼此割裂，未能夠在降碳方面實施有效的規(guī)則對接機制和制度協(xié)調(diào)機制，尤其在缺少中央立法統(tǒng)籌引領、總體規(guī)劃的情況下，我國“雙碳”相關立法乃至氣候變化立法碎片化現(xiàn)象嚴重，法律適用存在大量沖突問題[10]。

從政策層面來看，目前中央針對“雙碳”戰(zhàn)略已經(jīng)出臺了相關政策文件。國務院于2021年10月24日發(fā)布《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》(以下簡稱《意見》)，該《意見》對實現(xiàn)碳達峰、碳中和設定了具體的分解目標，即2025年綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系初步形成、2030年經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型取得顯著成效和2060年綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立[11]。為了進一步指導各地實施“雙碳”戰(zhàn)略，統(tǒng)一安排部署碳達峰的實施方略，國務院同時發(fā)布了《2030年前碳達峰行動方案》，進一步將碳達峰目標分解為“十四五”期間產(chǎn)業(yè)結構和能源結構調(diào)整優(yōu)化取得明顯進展和“十五五”期間產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整取得重大進展，并提出“碳達峰十大行動”，涵蓋能源綠色低碳轉型、節(jié)能降碳增效、工業(yè)領域碳達峰、城鄉(xiāng)建設碳達峰、交通運輸綠色低碳、循環(huán)經(jīng)濟助力降碳、綠色低碳科技創(chuàng)新、碳匯能力鞏固提升、全民綠色低碳和各地區(qū)梯次有序碳達峰十個方面，將碳達峰貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展全過程和各方面[12]。然而，盡管國務院發(fā)布的政策文件提出了多項政策行動計劃和多層次多維度的方案，但是缺乏統(tǒng)一的規(guī)范引領，仍較為繁雜和混亂。在缺少一部“雙碳總法”的引領、推動和保障的情況下，政府部門不僅無法把握實施脈絡，市場主體也難以獲得穩(wěn)定的預期。因此，須通過一部“雙碳”專門立法進一步明確“雙碳”戰(zhàn)略的基本政策、方針和具體制度，實現(xiàn)2030年碳達峰和2060年碳中和。

(2)地方立法分散

如表1所示，在地方立法層面，“雙碳”立法已有一些探索和實踐。近期，天津市出臺國內(nèi)第一部專門以促進實現(xiàn)“雙碳”目標為立法主旨的省級地方性法規(guī)，即《天津市碳達峰碳中和促進條例》(以下簡稱《條例》)，該《條例》為未來全國性立法提供經(jīng)驗借鑒，不失為一次有益探索[13]。而過去地方省市為應對氣候變化及低碳減排也有一些立法探索，省級地方性法規(guī)包括《青海省應對氣候變化辦法》《山西省應對氣候變化辦法》，市級地方性法規(guī)包括《南昌市低碳發(fā)展促進條例》《石家莊市低碳發(fā)展促進條例》。盡管這些地方立法為控制地區(qū)碳排放、提高適應氣候變化能力提供了法律制度保障，然而不論是省級立法還是市級立法，均面臨低碳意識不強、立法動力不足、立法思路不清、法律可操作性不強等困難[14]。因此，地方盡管探索了一些與當前“雙碳”戰(zhàn)略有關的先行立法，但是主要限于節(jié)約能源、提高能效、發(fā)展可再生能源和新興產(chǎn)業(yè)等命令控制手段[15]，卻并沒有與碳交易、碳金融等市場激勵措施進行銜接協(xié)調(diào)的規(guī)定，缺乏整體性和系統(tǒng)性，同時也難以有效地進行法律適用，導致相關法律條文基本被束之高閣。此外，目前各地方僅以省級地方性法規(guī)和市級地方性法規(guī)進行立法，卻沒有制定相應的地方政府規(guī)章，使得地方立法缺失了重要一環(huán)，也大大減弱了地方節(jié)能減排、應對氣候變化的實施效果。地方立法對于中央立法具有重要的經(jīng)驗啟示意義，在推進地區(qū)碳達峰碳中和立法工作的同時，需要同時將試點探索中的有益經(jīng)驗進一步提煉總結，抽象上升為一般原則和行之有效的規(guī)則措施，推進中央層面的統(tǒng)一立法，因此必須進一步發(fā)揮先行先試的地方立法試驗作用，進一步鼓勵地方探索推動省級和市級立法[16]。

表1 目前我國與“雙碳”戰(zhàn)略相關的地方立法整理

2. “雙碳”監(jiān)管割裂

實現(xiàn)碳中和，須重新建構現(xiàn)有分散式雙碳監(jiān)管體制，形成“雙碳”監(jiān)管各部門的聯(lián)動機制，借助行政性手段加以推進[17]。黨的十八屆三中全會強調(diào)，“既要讓市場在資源配置中起決定性作用，同時要更好地發(fā)揮政府作用”[18]。2022年3月發(fā)布的《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》進一步提出“有效市場，有為政府”的工作原則，將政府與市場進一步確定為兩種不同場景下的激勵工具[19]。雙碳領域的監(jiān)管同時涉及生態(tài)環(huán)境部門、發(fā)展改革部門和金融監(jiān)管部門，其涉及的市場是交叉融合的復雜市場，作為一種特殊的新興市場，其兼具環(huán)保市場、能源市場和金融市場的特點[20]，涵蓋環(huán)境、能源和金融三大領域，是一種新業(yè)態(tài)、新事物，因而面對碳中和目標實現(xiàn)的壓力與要求，必須政府和市場兩手發(fā)力。目前我國雙碳監(jiān)管體制亟待重構，以下具體從生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革以及金融監(jiān)管三個部門的職責權限深入分析我國的雙碳監(jiān)管體制。

(1)生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)合不足

目前全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場亟待培育發(fā)展，不僅包括碳排放權交易市場這一典型的直接碳市場，還包括用水權交易市場和排污權、用能權市場化交易等涉碳間接市場[19]。然而，“雙碳”目標單靠市場方式難以實行，因而無論是通過政策還是法律規(guī)制直接碳市場還是間接涉碳市場，都需要對政府管理部門的職責、權限進行有效設計，但我國“雙碳”監(jiān)管尚未形成有效的協(xié)同監(jiān)管體制[21]。從監(jiān)管實踐來看，目前我國“雙碳”的主要監(jiān)管部門是生態(tài)環(huán)境部門[22]，以生態(tài)環(huán)境部為統(tǒng)領，以地方生態(tài)環(huán)境部門為分支。盡管經(jīng)歷了大部制(1)大部制也稱為大部門體制，即按照政府綜合管理原則，將職能相近、業(yè)務范圍趨同的事項相對集中、整合、合并至一個政府部門管理，進而組成超級大部，最大限度地避免政府職能交叉、多頭管理，理順不同部門之間、所屬同一部門的各內(nèi)部機構之間的權責關系以及順暢行政權力運行流程以減少摩擦和壓縮行政成本。改革后，生態(tài)環(huán)境部門獲得了更多的集中統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管權，但是由于“雙碳”涉及領域多樣、利益群體多元、公私交叉融合，導致生態(tài)環(huán)境部門與其他涉碳監(jiān)管部門之間難以有效銜接、協(xié)調(diào)，存在部門利益不協(xié)調(diào)的情況[22]。

(2)發(fā)展改革部門監(jiān)管游離

在“雙碳”監(jiān)管體制機制中，能源是重要的監(jiān)管層面。實現(xiàn)“雙碳”目標，尤其是碳達峰目標，必須重視節(jié)能提效?！半p碳”目標的實現(xiàn)及我國應對氣候變化的實施路徑應當與我國的能源戰(zhàn)略保持一致?！霸诘吞冀?jīng)濟語境下，能源節(jié)約是應對氣候變化從而實現(xiàn)低碳經(jīng)濟目標的重要手段之一”[23]。國家能源局作為國家發(fā)改委的重要部門，主要負責能源市場的引導、培育和監(jiān)管[24]。目前全國統(tǒng)一的能源市場亟待建設，不僅統(tǒng)一的油氣市場、天然氣市場、電力市場和煤炭市場尚未建立起來，綠色生產(chǎn)與綠色消費的產(chǎn)業(yè)鏈也沒有能夠與能源市場形成有效對接，加劇了能源市場的割裂和不統(tǒng)一，導致能源市場一直處于停滯發(fā)展的狀態(tài)[19]。市場具有資源配置的決定性作用，但是市場也有其自身的局限性，在市場發(fā)揮不了作用或者難以有效運作的領域，必須發(fā)揮政府監(jiān)管的功能[17]，從而引導和培育市場。然而，現(xiàn)行能源法律法規(guī)中仍有大量與碳達峰、碳中和工作不相適應的內(nèi)容，亟需全面清理整合各個具體能源法之間的銜接協(xié)調(diào)不足，尚缺乏一部能夠統(tǒng)合整個能源領域的《能源法》，《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國電力法》《中華人民共和國煤炭法》《中華人民共和國可再生能源法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》等具體領域的能源法缺乏有效性和針對性，難以直接進行法律適用，同時也缺乏銜接機制，導致各能源領域的監(jiān)管處于割裂不統(tǒng)一的狀態(tài)[11]。此外，2015年國家發(fā)改委牽頭發(fā)布《能效“領跑者”制度實施方案》，試點能效“領跑者”制度，意在推動能耗“雙控”，然而該制度仍然缺乏與能源領域相關制度的規(guī)范聯(lián)系，更與當前“雙碳”目標要求的碳排放總量和強度雙控不相適應，有待進一步加強強制性和標準轉化機制[25]。

(3)金融監(jiān)管部門參與不足

“雙碳”監(jiān)管體制不僅需要生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境監(jiān)管視角和發(fā)展改革部門的能源監(jiān)管視角，還應當注意到金融監(jiān)管部門在“雙碳”監(jiān)管中的重要作用。例如，2020年10月21日，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、中國人民銀行、證監(jiān)會、銀保監(jiān)會五部門聯(lián)合發(fā)布《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》，開展氣候投融資地方試點，為碳金融和綠色金融發(fā)展制定了政策框架[26]。再如，2021年3月18日，為豐富碳金融融資工具產(chǎn)品序列，在中國人民銀行的指導下，中國銀行間市場交易商協(xié)會發(fā)布《關于明確碳中和債相關機制的通知》，進一步明確碳中和債券機制，助力實現(xiàn)“雙碳”目標[27]。

由上可知，過往研究忽視了“雙碳”監(jiān)管中的金融監(jiān)管視角，實際上忽視了碳市場的金融屬性。碳金融作為碳市場發(fā)展進化的高級形態(tài)，同時具有公益性、專業(yè)性、跨部門跨行業(yè)性以及國家干預性等特征[28]。碳金融的正常開展和有效監(jiān)管離不開兩大方面：一是通過建立配額的注冊登記系統(tǒng)來追蹤交易配額的具體流轉，保證市場交易的安全；二是通過對配額交易市場進行法律監(jiān)管，依靠市場準入、防范市場濫用行為、交易信息披露、交易所運營監(jiān)督等制度來維護正常的交易和競爭秩序，保證市場交易的合法性[29]。也就是說，碳金融法律制度的運行應以碳金融市場運行為主、碳金融監(jiān)管為輔，通過政府監(jiān)管保障市場有效運作。

圖1 “雙碳”監(jiān)管體制總體架構

總結來看，如圖1所示，目前“雙碳”監(jiān)管體制分為環(huán)境監(jiān)管、能源監(jiān)管和金融監(jiān)管三個領域，三個領域相互割裂，互不統(tǒng)一，沒有形成有效的銜接統(tǒng)一機制。負責“雙碳”統(tǒng)一監(jiān)管的專門機構是國務院和地方生態(tài)環(huán)境主管部門，但是發(fā)展改革部門和金融監(jiān)管部門尚未形成具有可操作性的統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則體系，因此在“雙碳”專門立法之下，需要法律進一步授權生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門引領重構“雙碳”監(jiān)管體制，并協(xié)同其他監(jiān)管部門加強聯(lián)合統(tǒng)一，完善“雙碳”監(jiān)管體制機制。

三、 權力-權利維度：目標控制論

實現(xiàn)“雙碳”目標，必須統(tǒng)籌安排好監(jiān)管部門與市場主體的角色定位，形成穩(wěn)定的權力-權利管理架構。目前各學科研究“雙碳”戰(zhàn)略普遍忽視了“把碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局”這一要求，很多研究就碳論碳，實際上片面理解了“雙碳”戰(zhàn)略的意圖，造成了“運動式減碳”“碳沖鋒”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，發(fā)生了諸如大規(guī)模拉閘限電等非理性的過度監(jiān)管事件，嚴重影響了“雙碳”戰(zhàn)略的布局，實際曲解了“雙碳”戰(zhàn)略制定和實施的初衷。為此必須回到“雙碳”戰(zhàn)略的初衷，對當前的碳排放管理進行體制機制上的糾偏，從而在做到有效控制總量的同時不至于影響經(jīng)濟社會發(fā)展大局。2018年《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)“序言”中將生態(tài)文明擴充為“五位一體”總體戰(zhàn)略布局之一，使其成為國家戰(zhàn)略目標[30]?！半p碳”目標作為生態(tài)文明建設的一部分，理所應當?shù)爻蔀閲覒?zhàn)略目標。同時依據(jù)《憲法》第二十六條，國家負有保護環(huán)境的義務，因此國家負有碳排放管理的義務。由此，在國家目標條款的指引下，以目標控制論為理論基礎，必須進一步建構和設計碳排放總量目標管理和控制制度。從行政過程論的角度觀察，碳排放管理過程實際上是由多個階段性行為構成的統(tǒng)一體[31]，包括總量設定、配額分配、注冊登記和履約清繳四個階段性子制度。

1. 總量設定模式不統(tǒng)一

總量設定是指“雙碳”戰(zhàn)略執(zhí)行部門根據(jù)國家控制溫室氣體排放的約束性指標和各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，對碳排放總量進行規(guī)劃和管控?？偭吭O定是碳排放管理的第一步，主要功能是確定碳排放管理的范圍，為下一步的碳排放配額分配工作的開展擬制原始權利[31]?？偭吭O定制度建構的憲法依據(jù)是國家目標條款，“雙碳”目標作為生態(tài)文明建設整體布局的重要組成部分，必須分階段分解目標并進行總量控制，從而為“雙碳”目標的實現(xiàn)提供法治保障。2018年的《憲法》修正案將“生態(tài)文明”寫入序言，并增加國務院“領導和管理生態(tài)文明建設”的職權，其連同《憲法》第二十六條“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”“防治污染和其他公害”等規(guī)定[32]。實現(xiàn)國家碳排放總量目標控制必須建構總量設定制度，以具體的總量控制和覆蓋范圍為內(nèi)容，形成可預期、可執(zhí)行的計劃表和路線圖。

如表2所示，全國及八省市試點碳排放管理規(guī)定對總量設定模式的選擇并不統(tǒng)一，全國碳排放管理目前局限于電力行業(yè)。2020年12月30日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《2019—2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案(發(fā)電行業(yè))》，將2 225家電力企業(yè)納入碳排放管理范圍，并設定總量控制目標[33]。在試點碳排放管理地區(qū)，湖北選擇“自下而上”的固定碳總量控制模式，覆蓋范圍的計算標準為標準煤當量；而重慶、天津、上海、廣東、福建五省(市)主要采用“自下而上”和“自上而下”相結合的固定碳總量控制模式，覆蓋范圍以二氧化碳當量(tCO2)為計算標準；深圳則使用可規(guī)則性碳強度總量控制模式，即以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的控制模式，覆蓋范圍最廣且設定的企事業(yè)單位碳排放門檻最低。面對各試點省(市)的制度分歧，應當結合實際情況分析、審慎思考后選擇最優(yōu)路徑吸收進全國碳排放總量設定制度中。從實際效果來看，現(xiàn)階段國內(nèi)碳排放管理采取可規(guī)則性碳強度總量控制模式更為有效，主要原因在于，可規(guī)則性碳強度總量控制模式引入了經(jīng)濟產(chǎn)值(包括預期產(chǎn)值和實際產(chǎn)值)這一變量，能夠根據(jù)市場經(jīng)濟的變化情況動態(tài)、靈活地調(diào)整總量目標的設定，以減少經(jīng)濟周期性波動對碳交易市場的負面影響[31]。因此，應當在碳排放總量設定制度地方先行先試的基礎上，總結提煉現(xiàn)有經(jīng)驗，為建構全國性的總量設定制度提供借鑒。

表2 全國及各試點地區(qū)碳排放管理總量設定與覆蓋范圍梳理(2)表中數(shù)據(jù)系筆者查閱全國及各試點省市碳排放管理相關政策文件統(tǒng)計整理而得。

2. 配額分配存在短板

制定出整個碳交易體系的碳排放總量規(guī)劃后，接下來的階段便是“分好蛋糕”——按照科學合理的標準在各控排單位間進行碳排放權的配額分配，從行政法視角來看屬于行政許可[31]。目前為止，我國還未在法律層面對碳排放配額分配進行規(guī)制，碳排放配額分配主體的法律地位、主要職能、事權劃分、跨地區(qū)監(jiān)管執(zhí)行以及監(jiān)管失職的法律責任等事項均未通過立法來規(guī)范，配額分配體制機制不完善已成為影響“雙碳”目標實現(xiàn)的制度短板。可以說，我國碳排放配額領域存在明顯的法律空白，使碳排放配額分配在現(xiàn)實中缺乏強制力和可操作性，對配額分配這一行為的定性不明，直接影響碳排放管理效率和“雙碳”戰(zhàn)略的實施[10]。碳市場實際上包括碳排放配額及其衍生品市場，政府通過啟動配額初始分配等行政措施創(chuàng)造出一個人為市場，進而引入市場機制管理碳排放主體的減排活動，以實現(xiàn)碳排放控制目標[28]，因此，配額分配是碳排放管理制度成敗的關鍵。在當前的碳排放管理過程中，碳排放配額分配的公正合理性受到廣泛關注。配額分配制度經(jīng)歷了從自愿性到強制性的發(fā)展歷程，包括了分配總量、基本原則、參與主體、分配方式、條件和程序等內(nèi)容，包括免費分配和有償拍賣兩種主要方式，實踐中通過結合不同的行業(yè)特點和情況進行多樣化組合適用[34]。從過往經(jīng)驗來看，我國各地試點的碳配額分配采取碳強度控制為主、總量控制為輔的方式，簡單來說，各試點配額總量實際上是根據(jù)配額分配基準乘以企業(yè)產(chǎn)量所得進行加總，是自下而上的方式，而非真正意義上總量設定下的配額分配，存在諸多問題[35]。

3. 注冊登記建設不足

在結束配額分配這一“蛋糕”分配過程之后，應當進一步對分配的配額進行注冊登記從而確認配額權屬，即究竟誰擁有該配額，從行政法角度來看屬于行政確認。注冊登記制度作為一項底層基礎設施，對后續(xù)配額交易和結算的正常運作起著至關重要的作用，因此碳排放管理過程中必須重視配額的注冊登記制度建設。過去十多年，借助綠色經(jīng)濟的政策風口，各地競相建設碳排放交易所/中心，但交易寡淡，如此既導致市場混亂，也使全國集中性的交易被分流。各試點地區(qū)自建管理平臺設施，缺乏互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)交互效率較低，不利于全國性市場的運作和配額管控，有待統(tǒng)合[36]。2021年12月，湖北省高級人民法院印發(fā)《關于充分發(fā)揮審判職能服務保障碳達峰碳中和目標實現(xiàn)的實施意見》，要求妥善處理登記主體與碳排放權注冊登記機構產(chǎn)生的糾紛[37]。在碳排放管理過程中，注冊登記是進行配額管理的重要步驟，其關系到后續(xù)進入市場交易階段的有效性、真實性、合法性，同時也是履約清繳的前提性條件。同時，從法律適用角度來看，深入分析注冊登記制度對于厘清注冊登記主體與注冊登記機構之間的法律關系具有重要意義。注冊登記制度可以分為注冊登記主體和注冊登記內(nèi)容兩個方面：注冊登記主體主要包括重點排放單位(年度碳排放量達到一定標準的排放單位)、新建項目企業(yè)、符合規(guī)定的機構和個人；注冊登記內(nèi)容主要包括開立賬戶、初始登記、變更登記、注銷登記等內(nèi)容[38]。

4. 履約清繳威懾不足

履約清繳是碳排放管理的最終環(huán)節(jié)，也是碳排放管理的典型特征，是一項重要的制度創(chuàng)新。履約清繳需要設計一定的罰則來保障其有序實施，完備有效的處罰規(guī)則是碳排放管理有序運作的重要保障。如果企業(yè)在不足額履約后接受的處罰小于超額排放所獲收益，就會出現(xiàn)“名罰實獎”的悖論，企業(yè)寧愿選擇超額排放接受“紙老虎”般的懲罰[39]，如此碳排放管理會陷入空轉狀態(tài)。目前在各試點地區(qū)，碳排放管理基本都是依靠財產(chǎn)罰來確保履約。然而，在不完全信息條件下，財產(chǎn)罰無法保證控排單位繳納的罰金大于其違約成本。在履約成本高于邊際罰金情況下，財產(chǎn)罰就失去威懾力[36]。就《碳排放權交易管理辦法(試行)》的嘗試來看，在進行財產(chǎn)罰后，如逾期未改正的，對欠繳部分，由重點排放單位生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地的省級生態(tài)環(huán)境主管部門等量核減其下一年度碳排放配額。但是僅僅進行這樣的規(guī)定仍不足以威懾控排企業(yè)違約，企業(yè)違約成本仍然過低，因此，還應針對控排單位的性質(zhì)和特點，創(chuàng)新多樣化的實效性確保手段來強化履約機制的約束力。我國的碳排放履約清繳制度是參照證券結算制度建構的，涵蓋清繳結算機構、賬戶管理、風險防范和違約處罰四個層面[40]。但是，從當前的司法實踐來看，碳排放履約管理存在巨大漏洞，容易被企業(yè)鉆空子牟利，以“廣州碳排放權交易中心有限公司合同糾紛案”為例，由于碳交易所在程序設計過程中忽視了類似于證券交易的券款對付功能，因此不能像證券交易一樣有對交易機構的限制，導致碳交易所經(jīng)常出現(xiàn)隨意劃撥配額的情形(3)參見：(2020)粵01民終23215號判決書。。因此除了履約清繳階段違約的行政處罰力度亟待加強，還需要進一步完善碳排放管理機構的內(nèi)部程序機制。

四、 權利-權利維度：低碳發(fā)展論

低碳發(fā)展是“把碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局”的必然要求，低碳發(fā)展的本質(zhì)是促進生產(chǎn)和生活方式的系統(tǒng)性轉變，讓減碳成為促進生態(tài)環(huán)境改善和資源節(jié)約的推動力[4]。在此過程中，市場主體的力量不容小覷，雖然減少排放給市場主體增課了一個公法義務，使市場主體如公司在適應過程中出現(xiàn)了債權人保護、預期違約[41]以及近期很熱的碳執(zhí)行問題[42]，但就實現(xiàn)“雙碳”目標乃至應對氣候變化這一關乎我國未來發(fā)展的重大課題而言，“雙碳”戰(zhàn)略已然不僅僅是公法領域，更進一步地對私法自治領域適度切入的必要性已然存在，民商事立法即權利-權利維度的立法對此予以回應成為必須。以下將就我國已有的低碳發(fā)展兩大實踐——碳交易和碳金融對“雙碳”戰(zhàn)略的私法維度進行具體闡釋。

1. 低碳發(fā)展實踐之一：碳交易

碳交易屬于公共金融市場，其如同股票、期貨、保險等其他金融市場一樣，具有明顯的外部性特征，個體的市場行為會向整個宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生溢出效應，從而傳導和積聚金融風險。碳交易市場的外部性意味著純粹市場機制的失靈，需要制訂一定的交易規(guī)則來加以調(diào)控，以防范金融風險和優(yōu)化資源配置。目前國內(nèi)碳交易規(guī)則主要由各地區(qū)的環(huán)境能源交易所或獨立的碳排放權交易所制定[31]，例如，北京環(huán)境交易所和上海環(huán)境能源交易所。從當前的實踐來看，碳交易可以分為配額交易和核證自愿減排量交易兩種。

(1)配額交易體系銜接不暢

配額交易是強制性碳交易法律制度的核心，目前初步建立了全國性的配額交易市場，市場化機制逐漸發(fā)揮作用。配額交易制度體系目前已基本形成，但仍需繼續(xù)完善，配額交易試點建構起步較早，2011年至今已陸續(xù)有八省(市)開展配額交易試點運行工作[43]。目前地方各試點碳市場的配額交易主體主要是納入配額管理的重點排放單位。而配額交易平臺分別有北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所、天津排放權交易所、重慶聯(lián)合產(chǎn)權交易所、深圳排放權交易所、廣州碳排放權交易所、湖北碳排放權交易中心有限公司、海峽股權交易中心(福建)等，而全國碳市場則暫時安排上海環(huán)境能源交易所作為全國碳排放權交易機構，未來地方試點強制碳市場與全國碳市場的銜接成為重要問題。根據(jù)《碳排放權交易管理辦法(試行)》第十三條的規(guī)定，納入全國碳市場的重點排放單位，不再參與地方碳排放權交易試點市場，由此可知，由于全國碳市場已經(jīng)正式啟動，碳市場的工作重點將從地方試點逐漸轉向全國。而地方強制碳市場如何逐步納入全國強制碳市場，其具體步驟和辦法還將由生態(tài)環(huán)境部另行制定，目前尚不清晰，例如，從試點轉入全國強制碳市場后，碳排放配額是否結轉至全國強制碳市場，如果結轉，如何確定碳排放配額價格等問題，都還未有結論。此外，《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)確認的綠色原則體現(xiàn)了環(huán)境權的價值理念，其目的是保護生態(tài)環(huán)境，為人類提供氣候適宜、環(huán)境優(yōu)美的生存環(huán)境[44]。《民法典》綠色化是環(huán)境私法保護的重要突破，為碳排放私法規(guī)制提供了法律依據(jù)，但是如何在《民法典》未設定碳排放權的前提下明確碳排放私法規(guī)制的范疇，如何將《民法典》綠色條款與實現(xiàn)”雙碳”目標有效銜接協(xié)調(diào)，如何進一步擴展市場主體在遵循綠色原則的基礎上應對氣候變化，均是亟待解決的重要問題[22]。

(2)核證自愿減排量交易缺乏上位法依據(jù)

中國核證自愿減排量(Chinese Certified Emission Reduction，以下簡稱CCER)，是我國目前碳交易的重要交易產(chǎn)品之一，是經(jīng)國家發(fā)展和改革委員會備案并在國家注冊登記系統(tǒng)中登記的溫室氣體自愿減排量，CCER交易屬于自愿交易，采取備案管理?？嘏牌髽I(yè)開展自愿減排項目，采用經(jīng)國家主管部門備案的方法學進行開發(fā)，經(jīng)具有資質(zhì)的審定機構審定，再經(jīng)國家主管部門委托專家評估，最終由國家主管部門審查、備案后，成為核證自愿減排項目[45]。與配額交易受制于監(jiān)管部門不同，開發(fā)并管理CCER項目屬于自愿減排。CCER項目地域限制較小，形式較為靈活，交易價格較低，因此給碳市場參與者提供了一個新的潛在獲取收益方式[46]。CCER交易直接依據(jù)的特別法法律淵源是國家發(fā)展改革委于2012年6月13日印發(fā)的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)[47]?！稌盒修k法》屬于部門規(guī)章，包括總則、自愿減排項目管理、項目減排量管理、減排量交易、審定與核證管理、附則共六章三十一條，為保障自愿減排交易活動有序開展，調(diào)動全社會自覺參與碳減排活動的積極性，發(fā)揮了重要作用。然而，CCER交易是一項全新的交易模式，其涉及面廣、操作環(huán)節(jié)多、程序復雜，《暫行辦法》畢竟法律層級較低，作為暫時過渡性法律文件，其內(nèi)容并不完善全面?！稌盒修k法》囿于部門規(guī)章的限制，僅能設定警告、通報批評或者一定數(shù)額罰款的行政處罰，無法充分滿足行政監(jiān)管需求，依然面臨上位法缺失的困境。

2. 低碳發(fā)展實踐之二：碳金融

碳金融是氣候金融的一部分，是指為減緩氣候變化而開展的投融資活動，具體包括碳排放權及其衍生品交易、能夠產(chǎn)生碳排放權的溫室氣體減排或者碳匯項目的投融資以及其他相關金融服務活動[28]。碳金融不同于傳統(tǒng)金融，具有公益性、專業(yè)性、跨領域性和國家干預性四大特征。因此，在實踐中碳金融逐步在銀行業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)、證券業(yè)等行業(yè)領域開展了多項碳衍生品試點，金融的本質(zhì)是風險管理和資金配置，碳金融作為綠色金融體系建構的重要突破口，在碳市場逐步成熟規(guī)范的基礎上，應當進一步通過加強信息披露完善定價機制，反映價格信號，同時積極開發(fā)創(chuàng)新更多的碳衍生品，包括碳質(zhì)押、碳期貨、碳債券、碳保險、碳信托、碳基金、碳票據(jù)等。作為低碳發(fā)展的重要金融實踐，以下將從碳排放信息披露和碳衍生品交易兩個方面進一步闡述碳金融。

(1)碳排放信息披露缺乏統(tǒng)一規(guī)則

碳排放信息披露是碳金融的重要組成部分，也是我國碳金融實踐的重要發(fā)展。碳排放信息披露是指企業(yè)對其二氧化碳等溫室氣體排放情況、減排計劃和方案及其執(zhí)行情況等溫室氣體管理信息，以及與氣候變化相關的風險與機遇等相關信息適時向利益相關方進行披露[48]，其要點在于對碳信息透明度作出原則性規(guī)定。2021年11月26日，生態(tài)環(huán)境部第四次部務會議審議通過《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，其中碳排放信息的披露是環(huán)境信息披露的重點[49]。從官方的表述來看，《管理辦法》將碳排放信息披露納入環(huán)境信息披露的框架之中，依據(jù)《管理辦法》第十二條，企業(yè)年度環(huán)境信息依法披露報告應當包括碳排放信息，含排放量、排放設施等方面的信息，同時依據(jù)《企業(yè)環(huán)境信息依法披露格式準則》第十九條，納入碳排放權交易市場配額管理的溫室氣體重點排放單位應當披露碳排放相關信息，包括：①年度碳實際排放量及上一年度實際排放量；②配額清繳情況；③依據(jù)溫室氣體排放核算與報告標準或技術規(guī)范，披露排放設施、核算方法等信息[50]。目前碳排放披露缺乏統(tǒng)一的規(guī)則，難以確立有效的碳排放披露內(nèi)容、標準和程序，導致實踐中碳排放披露內(nèi)容不一、標準不同、程序各異。實踐的破碎現(xiàn)狀對應的正是立法的不完善，正是由于沒有建立起較為完善統(tǒng)一的碳排放披露內(nèi)容、標準和程序，導致碳排放披露長期處于停滯狀態(tài)，沒有實質(zhì)性的進展，與當前的“雙碳”目標戰(zhàn)略不相適應，也沒能夠起到應對氣候變化、披露碳排放信息的實質(zhì)作用。

(2)碳衍生品交易缺乏法律保障

目前我國正有序擴大全國碳市場交易覆蓋范圍，通過金融創(chuàng)新盤活存量碳資產(chǎn)，適時增加碳質(zhì)押、碳期貨、碳債券、碳保險、碳信托、碳基金、碳票據(jù)等碳衍生品[51]。我國碳衍生品市場仍處于起步和探索階段，在世界范圍內(nèi)尚處于整個碳交易產(chǎn)業(yè)鏈的最底端，主要是基于清潔發(fā)展機制(CDM)項目的交易，而非標準化的交易合約，還未形成真正意義上的碳衍生品交易平臺。與其他發(fā)達國家將金融功能內(nèi)置于碳市場不同，我國更多地將碳金融定位為服務于“雙碳”戰(zhàn)略的從屬性市場工具。盡管我國是未來碳產(chǎn)業(yè)鏈上最有潛力的供給方，但由于受制于交易體系的發(fā)展階段，無法獲得相應的定價權，不能成為定價方，這使得碳市場的作用無法得到充分發(fā)揮[52]。在碳衍生品本身尚未發(fā)展完善的前提下，由于缺乏對碳衍生品的正確認識和法律適用經(jīng)驗，碳衍生品的交易環(huán)境缺乏有效的法律保障。根據(jù)《民法典》第五百零九條的規(guī)定，市場交易主體履行合同必須遵循綠色原則的原則性規(guī)定，依此推理碳衍生品合同履行過程中必須遵循綠色原則。進一步來看，在碳排放領域，市場交易主體在交易過程中需盡到低碳環(huán)保的注意義務，控制碳排放等溫室氣體排放，保護生態(tài)環(huán)境。但是這一論證過程如何通過規(guī)則進行銜接，是當前的法律適用難題。由于綠色原則過于模糊和不具體，在實務中不具有可操作性。碳衍生品交易中必然會涉及《民法典》第五百零九條的解釋問題，但是該條款并未明確如何在碳衍生品交易中通過減少碳排放實現(xiàn)綠色原則，缺乏有針對性的、可操作的法律適用規(guī)則。實踐中如果遇到這類碳衍生品糾紛，法官將面臨法律適用難題，而《民法典》修訂程序繁瑣復雜，短期內(nèi)也難以就該問題進行法律漏洞填補，亟待司法機關通過法律適用來總結碳衍生品交易的法律適用規(guī)則。

五、 整體性立法維度的實現(xiàn)路徑

圖2 整體性立法維度指導下的“雙碳”立法總體架構

如圖2所示，為了未來我國能夠分階段有序實現(xiàn)“雙碳”目標，需要統(tǒng)合前述三大“雙碳”立法維度，以整體性的視角融合“雙碳”立法，為此，需要引入整體系統(tǒng)觀來指導“雙碳”立法。整體系統(tǒng)觀作為一種凝萃于政策、文化與哲學的全景化研究視角，將科學基礎與法律原理有機統(tǒng)合，與實現(xiàn)碳達峰碳中和目標高度契合[53]。域外的碳中和立法實際已經(jīng)做到了從整體系統(tǒng)的視角進行建構，通過考察域外碳中和立法的一般規(guī)律及相關經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)以下要點：域外碳中和立法通常首先會制定框架性法律，明確立法宗旨、目的和基本原則；其次是確定各級政府主管部門和相關機構的監(jiān)管職責，制定實現(xiàn)碳中和目標的配套實施法規(guī)[10]；最后是發(fā)揮市場機制的作用，通過設計一整套碳排放權市場價格穩(wěn)定機制穩(wěn)定市場價格，由此將政府部門的監(jiān)督責任與企業(yè)減排責任相結合，充分激發(fā)了市場自主減排的潛力[21]。統(tǒng)合三大立法維度以整體系統(tǒng)的視角實現(xiàn)“雙碳”目標，需要從權力-權力維度的頂層設計、權力-權利維度的中觀結構和權利-權利維度的市場機制三個方面展開。

1. 權力-權力維度的頂層設計

從體系化制度建構的頂層設計路徑來看，框架性專門立法加監(jiān)管體制重構是我國“雙碳”立法權力-權力維度設計的應有之義。首先是制定專門的《碳中和促進法》，框架性專門立法能夠適應未來的形勢變化，具有廣泛性和靈活性，縱觀世界各國氣候變化專門立法，均是采用專門的框架性設計思路，并在設定總體碳中和目標后分解具體目標[54]。其次是重構雙碳監(jiān)管體制，重構雙碳監(jiān)管體制的根本作用在于推進大氣環(huán)境保護、資源開發(fā)與社會經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)有序，以綜合“雙碳”監(jiān)管理念為指導，采取跨學科的監(jiān)管手段，統(tǒng)籌考慮“雙碳”領域的環(huán)境要素、能源要素和金融要素，形成實現(xiàn)“雙碳”目標與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的雙向促進格局[21]。

(1)制定《碳中和促進法》

未來應以“雙碳”專門框架性立法的方式，緊扣2060年碳中和愿景目標，由全國人大常委會制定出臺《碳中和促進法》，為實現(xiàn)“雙碳”目標提供法治保障。目前關于“雙碳”立法總體存在三類觀點，即制定“雙碳”專門法律，制定《應對氣候變化法》以及在未來的《環(huán)境法典》“綠色低碳發(fā)展編”編纂過程中重新整合綠色低碳發(fā)展相關法律；同時就制定的“雙碳”專門法律的名稱也存在爭議，有《碳中和法》《碳達峰碳中和促進法》《碳中和促進法》等多種叫法[16]。筆者認為，首先，目前制定“雙碳”專門法律比制定《應對氣候變化法》有廣泛的社會共識，制定“雙碳”專門法律更能及時回應時代需求；其次，《環(huán)境法典》“綠色低碳發(fā)展編”的內(nèi)容不能完全涵蓋“雙碳”領域，僅僅是“雙碳”立法的環(huán)境視角；最后，就“雙碳”專門法律的名稱來看，應為《碳中和促進法》而非《碳中和法》和《碳達峰碳中和促進法》，因為碳中和才是“雙碳”立法的最終目標和愿景，法律作為最高層級應當以最終目標為導向，而且“雙碳”領域剛剛起步，應當采用促進型立法而非管理型立法[55]。

由上可知，《碳中和促進法》應當是專門性立法和原則性立法，專門性立法對應實現(xiàn)“雙碳”目標的問題導向，原則性立法體現(xiàn)框架性立法的靈活性。同時《碳中和促進法》的定位是促進型立法，由于在推動生態(tài)環(huán)境保護、能源節(jié)約利用方面，政府補貼是常見的做法，尤其在初始階段，往往需要國家扶持。但僅靠政府補貼很難持久，應采取多種激勵措施，因此在《碳中和促進法》中應當包含命令控制與市場激勵相互融合的條款設計，在設計處罰懲戒條款的同時，增設系列市場化舉措[13]。因此，《碳中和促進法》的立法內(nèi)容應主要包括：①明確立法目標、定位和基本原則。②明確促進碳中和市場激勵制度與柔性措施。③明確碳中和處罰懲戒制度與剛性措施[56]。

(2)重構“雙碳”監(jiān)管體制

在全國人大常委會制定出臺《碳中和促進法》這一框架性專門立法后，接下來應當在橫向層面和縱向層面重構“雙碳”監(jiān)管體制。橫向層面的監(jiān)管體制重構是由國務院進一步制定《碳達峰碳中和促進條例》這一行政法規(guī)，提綱挈領地規(guī)定生態(tài)環(huán)境部門、發(fā)展改革部門和金融監(jiān)管部門的職責權限，明確各部門的監(jiān)管邊界。首先是生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管體制改革，未來生態(tài)環(huán)境部門應當作為牽頭主體，應當強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強與其他部門的協(xié)同配合，推動能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變[57]。具體來說，應當明確生態(tài)環(huán)境部門針對“雙碳”進行監(jiān)管的監(jiān)管范圍、監(jiān)管程序、違法責任、懲罰及獎勵措施等內(nèi)容，同時以法律形式授權生態(tài)環(huán)境部門可以運用強制性法律手段(查封、扣押、凍結等)與指導性法律手段(獎勵措施、低碳宣傳、引導能源轉型等)。其次是發(fā)展改革部門監(jiān)管體制改革，國家發(fā)改委下的國家能源局曾就《中華人民共和國能源法(征求意見稿)》發(fā)布征求意見[58]，從該稿來看，與當前“雙碳”戰(zhàn)略不相適應，因此必須結合《碳中和促進法》的基本目標和理念，對《中華人民共和國能源法(征求意見稿)》進行全面修改后制定出臺，使其成為“雙碳”戰(zhàn)略在能源領域實施的基本法，一并對煤炭發(fā)電、油氣發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電等領域的大氣污染防治、二氧化碳減排措施和標準作出明確的規(guī)定，為規(guī)范中國能源發(fā)展秩序提供有力法律支撐，在此基礎上強化發(fā)展改革部門的能源監(jiān)管，并優(yōu)化部門職責[59]。最后是金融監(jiān)管部門體制改革，鑒于“雙碳”戰(zhàn)略在金融領域的內(nèi)容具有公益性、專業(yè)性、跨領域性以及國家干預性，未來金融監(jiān)管部門應當與生態(tài)環(huán)境部門、發(fā)展改革部門采取專門監(jiān)管與協(xié)同監(jiān)管相結合的模式，當前“雙碳”領域主要由生態(tài)環(huán)境部門主導。結合《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》是由生態(tài)環(huán)境部門牽頭，國家發(fā)改委、中國人民銀行、中國證監(jiān)會和中國銀保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布來看，未來“雙碳”戰(zhàn)略在金融領域的監(jiān)管體制應當主要由生態(tài)環(huán)境部門牽頭開展改革試點，再根據(jù)改革試點的要求對證監(jiān)會、銀保監(jiān)會、中國人民銀行相關的組織架構進行改制。此外，中國人民銀行下的中國金融協(xié)會在2018年設立了綠色金融委員會，統(tǒng)一制定和發(fā)布銀行業(yè)在綠色金融領域的各項規(guī)則。結合這一經(jīng)驗，有必要上升到國務院監(jiān)管體制層級，在國務院內(nèi)部設立專門的碳金融監(jiān)管機構，負責全國碳金融監(jiān)管工作，并由證監(jiān)會、銀保監(jiān)會和中國人民銀行等金融主管部門在各自職責范圍內(nèi)對碳金融活動進行監(jiān)管[28]。

同時，還應當在縱向層面重構監(jiān)管體制，制定實施“雙碳”目標的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，包括省市兩級地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。省級地方性法規(guī)可以參照《天津市碳達峰碳中和促進條例》的命名方式，以省、自治區(qū)、直轄市加“碳達峰碳中和促進條例”的方式命名，市級地方性法規(guī)以市名加“碳達峰碳中和促進條例”的方式命名，如石家莊市的“雙碳”市級法規(guī)可命名為《石家莊市碳達峰碳中和促進條例》。此外，制定“雙碳”地方政府規(guī)章，應以規(guī)定或辦法加“碳達峰碳中和促進條例”的方式命名，如滁州市的地方政府規(guī)章可命名為《滁州市碳達峰碳中和促進規(guī)定》或《滁州市碳達峰碳中和促進辦法》[16]。

2. 權力-權利維度的中觀結構

2022年4月10日發(fā)布的《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》以建設全國統(tǒng)一的碳排放權交易市場為突破口，探索建立和完善總量設定模式、配額分配制度、注冊登記制度和清繳履約機制[19]，四項制度實質(zhì)上是根據(jù)碳排放管理的運行階段進行的劃分，它們作為碳排放管理過程的有機組成部分，各階段間具有密切的關聯(lián)，四項制度從前到后具有依據(jù)關系和順序關系，完善這些制度將為順利推進“雙碳”戰(zhàn)略提供權力-權利維度的重要保障，構建起實現(xiàn)“雙碳”目標的中觀結構。

(1)統(tǒng)一總量設定模式

未來應當統(tǒng)一碳排放總量設定模式，加快構建碳排放總量控制的長效機制，將碳排放總量控制采納為《碳中和促進法》中的具體舉措，并通過國務院和地方政府的指標分解落實到“雙碳”考核體系之中。具體來說，通過加強碳排放總量控制目標的政府間分解和政府責任考核，強化政府主體責任，并同時強化碳排放控制目標的政府追責機制，對未完成目標任務的領導干部，結合《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》對相關責任人進行問責，對超額完成目標任務的地區(qū)，國務院予以通報表揚，有關部門在相關項目安排上優(yōu)先予以考慮，從而抓住領導干部這個關鍵少數(shù)[60]。因此，在明確時間和峰值范圍的基礎上，碳達峰、碳中和的核心就是排放總量控制，應盡快建立起國家層面的排放總量控制制度并統(tǒng)一總量設定模式為排放增量的總量控制模式，而不是存量的總量控制模式[61]。

(2)完善配額分配制度

未來針對配額分配制度完善的核心在于厘清配額分配法律關系，具體來說，碳排放主管部門與控排單位之間系一種行政法律關系，即行政許可法律關系。碳排放管理部門(行政主體)對某一控排單位(行政相對人)分配配額不公的行為，屬于具體行政行為；同時依據(jù)《碳排放權交易管理辦法(試行)》第六條、第十四條[62]，該行為是由省級以上碳交易主管部門作出，符合行政復議前置情形。因此，若控排單位對具體行政行為不服，在尋求法律救濟時，應先向碳交易主管部門的本級人民政府提起復議，而非直接向人民法院提起行政訴訟。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟[63]。然而，生態(tài)環(huán)境部于2021年3月30日發(fā)布的《碳排放權交易管理暫行條例(草案修訂稿)》(以下簡稱《暫行條例(草案修改稿)》)雖歷經(jīng)多次送審修訂，卻回避了配額分配法律關系的行政許可屬性，沒有給出相應的配額分配糾紛解決方案[64]。據(jù)此分析，《暫行條例(草案修改稿)》中可增設一條，表述如下:“控排單位對省級碳交易主管部門的配額分配行為不服時，應先向省級人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟?！?/p>

(3)加強注冊登記建設

未來在碳排放管理過程中，應當從以下四個方面加強注冊登記建設。首先，注冊登記方式上應遵循集中統(tǒng)一原則，即在規(guī)定時間內(nèi)，通過注冊登記機構管理全國碳排放權注冊登記系統(tǒng)，實現(xiàn)全國碳排放權持有、轉移、清繳履約和注銷的登記，而注冊登記系統(tǒng)中的信息是判斷全國碳排放權權屬和內(nèi)容的依據(jù)。其次，登記賬戶開戶遵循功能分層與資料審核原則，即注冊登記結算系統(tǒng)分別為生態(tài)環(huán)境部、省級生態(tài)環(huán)境主管部門、重點排放單位、符合規(guī)定的機構和個人等設立具有不同功能的登記賬戶。再次，登記賬戶管理遵循登記生效與賬戶保管原則，即重點排放單位、機構和個人通過登記賬戶持有全國碳排放權，該賬戶用于記錄全國碳排放權的持有、轉移、清繳履約和注銷等情況以及其他依法應當?shù)怯浀氖马椥畔?。最后，配額登記遵循省級以上管理原則，即生態(tài)環(huán)境部和省級生態(tài)環(huán)境主管部門按照規(guī)定，通過注冊登記結算系統(tǒng)將排放配額分配至重點排放單位的登記賬戶[38]。

(4)強化履約機制約束

未來針對碳排放管理中履約機制的完善，可以強化違約的行政處罰力度，同時完善相關糾紛解決機制，明確因控排單位過錯導致的“能而不履約”或“履約不能”均屬于違約行為，其可采取調(diào)解、仲裁、訴訟等糾紛解決方式[63]。首先，在加強違約處罰力度的同時，也要注意符合行政法治的基本原則，同時應當約束行政機關對控排企業(yè)處罰的自由裁量權，防止行政執(zhí)法機關對控排企業(yè)處罰過于主觀，應當使控排企業(yè)接受處罰的倍率裁量有法可依，即制定碳排放權交易倍率式處罰的司法適用規(guī)則。其次，行政機關要注意獎罰分明，綜合適用碳排放管理過程中的配套激勵政策與加罰措施[39]，在信用懲戒的基礎上，對表現(xiàn)優(yōu)秀的控排企業(yè)予以獎勵，例如通過資金補貼項目、上市融資的優(yōu)先權分配等方式激勵控排企業(yè)提升履約目標。同時行政機關在資本市場的資質(zhì)審查中可以將企業(yè)的碳排放量作為衡量企業(yè)履行社會責任的一個重要指標[65]。

3. 權利-權利維度的市場機制

實現(xiàn)“雙碳”目標的權利-權利維度實際探討的是如何從市場端加強制度保障，即在碳排放管理過程中引入市場化機制，形成市場激勵。碳排放市場化的關鍵在于市場機制的完善，這里既包括初級交易階段的碳市場交易機制，也包括金融交易階段的資本市場交易機制。由于交易圍繞價格博弈開展，通過價格信號反映供需變化，因此必須對控排企業(yè)進行成本約束和市場激勵。而此過程可以分為一級市場的配額管控和二級市場的價格干預，一級市場的配額管控是政府管理角色的體現(xiàn)，而二級市場價格干預則是在交易中體現(xiàn)監(jiān)管主體的參與角色，二者的核心鏈接是如何在價格穩(wěn)定和監(jiān)管干預間取得平衡[66]。由此，接下來應當從完善碳交易市場機制和完善碳金融市場機制兩個層面探討權利-權利維度的市場機制完善。

(1)完善碳交易市場機制

首先是完善配額交易制度。未來配額交易制度的完善重點在于交易方式、風險管理、非交易異常情況處置和信息管理四個方面：①從交易方式來看，未來除單項競價和協(xié)議轉讓外，還應適當引入有償競買的交易方式，有償競買是指以公開競價的形式將配額公開出售的交易方式；②從風險管理來看，交易機構實行漲跌幅限制制度、最大持有量限制制度、大戶報告制度、風險警示制度、異常交易監(jiān)控制度、風險準備金制度等風險管理制度；③從非交易異常情況處置來看，因不可抗力、意外事件或系統(tǒng)技術故障等不可歸責于交易機構的原因導致部分或全部交易無法正常進行，交易機構可以對某個交易產(chǎn)品或整個交易系統(tǒng)進行暫停交易；④從信息管理來看，交易機構在每個交易日發(fā)布全國碳排放權交易行情等公開信息，定期編制并發(fā)布反映市場成交情況的各類報表，同時根據(jù)市場發(fā)展需要，經(jīng)報生態(tài)環(huán)境部備案，交易機構可以調(diào)整信息發(fā)布的具體方式和相關內(nèi)容[38]。此外，我國現(xiàn)階段還需要解決如何進一步落實《民法典》綠色規(guī)則及其與環(huán)境類法律銜接的問題，為碳排放私法規(guī)制提供支持。即在進一步明確《民法典》內(nèi)部綠色規(guī)則體系的基礎上，加強《民法典》與環(huán)境法等法律規(guī)則的外部銜接，實現(xiàn)《民法典》綠色原則的最大效用，具體可以采取以下措施：①明晰碳排放私法規(guī)制范圍，進一步解釋《民法典》綠色條款在碳排放私法領域的適用；②最高人民法院出臺《關于審理碳排放權交易相關案件的指導意見》，解決《民法典》綠色條款與環(huán)境法銜接的問題，明確有關碳排放案件與環(huán)境法適用規(guī)則；③未來的《碳中和促進法》對《民法典》綠色條款的回應與銜接，在碳排放規(guī)制領域，明確因碳排放導致人身與財產(chǎn)損害的私法后果[22]。

其次是完善核證自愿減排量交易制度。未來應當將核證自愿減排量交易市場與配額交易市場逐步融合，完善全國碳交易市場，并將區(qū)域碳交易市場納入全國碳交易市場監(jiān)管范圍。盡管發(fā)改委于2017年暫停了CCER的項目審批工作，但是核證自愿減排量交易市場仍處于運行狀態(tài)，且《暫行辦法》仍然有效。未來《暫行條例(草案修改稿)》在經(jīng)國務院立法程序審議通過后，將作為行政法規(guī)正式發(fā)布，成為我國碳市場領域統(tǒng)領全局的最高層級的法規(guī)。根據(jù)《暫行條例(草案修改稿)》第三十二條，《暫行條例(草案修改稿)》施行后我國不再建設地方碳排放權交易市場，已經(jīng)存在的地方區(qū)域性碳排放權交易市場，應當逐步納入全國碳排放權交易市場，具體步驟和辦法由國務院生態(tài)環(huán)境主管部門制定。同時，對已經(jīng)存在的地方區(qū)域性碳排放權交易市場，應當參照《暫行條例(草案修改稿)》的規(guī)定，在碳排放配額的核查清繳、交易方式、交易規(guī)則、風險控制等方面建立相應管理制度，加強監(jiān)督管理。而納入全國碳排放權交易市場的重點排放單位，不再參與地方核證自愿減排量交易市場交易。因此，未來主管部門應當積極推動核證自愿減排量交易市場與配額交易市場逐步融合，以加強二者的協(xié)同監(jiān)管。

(2)完善碳金融市場機制

首先是完善碳排放信息披露規(guī)則。未來我國應當制定《碳金融法》，在其中專章規(guī)定碳排放信息披露的內(nèi)容。同時國務院應當出臺專門的碳排放信息披露行政法規(guī)以及各項具體細則，并針對碳排放信息的披露主體與范圍、監(jiān)管機制以及法律責任等作出明確規(guī)定，解決實踐中碳排放信息披露存在的問題和不足。碳排放信息披露范圍必須重點細化，披露范圍的界定必須合理，做到既適合我國國情又與國際接軌，要克服以往監(jiān)管部門難以執(zhí)行碳排放信息披露范圍相關規(guī)定的痼疾[67]。同時由于“雙碳”戰(zhàn)略涉及全球氣候變化應對，因此必須考慮國際碳排放信息披露標準。美國證券交易委員會(SEC)近期發(fā)布《上市公司氣候數(shù)據(jù)披露標準草案》(以下簡稱《標準草案》)，指出未來美股上市公司在提交招股書和發(fā)布年報等財務報告時，都需對外公布公司碳排放水平、潛在氣候變化問題對公司商業(yè)模型和經(jīng)濟狀況的影響、管理層的治理流程與碳減排目標等信息。同時《標準草案》還明確了上市公司氣候數(shù)據(jù)披露的三大范疇：一是上市公司自身的碳排放等信息，二是上市公司生產(chǎn)經(jīng)營活動所需的碳排放情況，三是上市公司供貨商和合作伙伴的碳排放數(shù)據(jù)。未來我國除了需要在《碳金融法》中規(guī)定碳排放信息披露的內(nèi)容外，還應當借鑒美國的《標準草案》，以具有普遍性和權威性的國際披露標準、披露框架為依據(jù)，并聯(lián)系我國國情，由生態(tài)環(huán)境部進一步出臺具有前瞻性的有關碳排放信息的披露標準和實施細則[68]。

其次是完善碳衍生品交易法律保障。未來最高人民法院應當在審理碳質(zhì)押、碳期貨、碳債券、碳信托、碳保險和碳票據(jù)等碳衍生品交易的基礎上，逐步總結審判經(jīng)驗，并提取一般規(guī)則，在《民法典》不能有效回應碳衍生品交易的情況下，適度能動司法，做好制度供給。同時應當構建環(huán)境司法與碳衍生品交易司法的聯(lián)動機制，將碳衍生品案件分流至不同類型的法院，并培育大量精通碳衍生品相關業(yè)務的環(huán)境資源審判法官。應當將嚴重危害生態(tài)環(huán)境保護的碳衍生品案件交由環(huán)境資源審判庭審理，同時一并審理與該碳衍生品案件相關的環(huán)境公益訴訟案。對沒有達到上述嚴重程度的碳衍生品交易案件，應當交由綠色金融法庭審理。鑒于貴州省已有綠色金融法庭的相關試點且效果良好，建議上海依托全國碳交易平臺和上海金融法院的基礎設施優(yōu)勢，設立專門的綠色金融法庭，審理此類碳衍生品案件。此外，法院在審理此類碳衍生品交易案件時還應當依照《民法典》第五百八十四條明確違約賠償損失的范圍，依法鼓勵企業(yè)和機構充分考慮未來碳市場價格因素，管控履約風險和實現(xiàn)套期保值，同時利用未來碳交易收入，通過遠期合約轉變?yōu)楫斍暗奶紲p排技術投資，增強市場流動性，推動形成合理碳價，提升我國在國際碳市場的話語權。

六、 結論

要“把碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局”。就不能就碳論碳，而是要多維度把握“雙碳”目標的要求，在立法層面必須做到多維度深入剖析，借助權力-權力維度的權力配置論、權力-權利維度的目標控制論和權利-權利維度的低碳發(fā)展論，我國未來應當逐步建立起實現(xiàn)“雙碳”目標的法律體系，形成多元共治格局，“雙碳”立法必須在整體系統(tǒng)觀的指導下，做到整體性維度的體系建構，形成權力-權力維度的頂層設計、權力-權利維度的中觀結構和權利-權利維度的市場機制，方能促進經(jīng)濟社會發(fā)展擺脫對高排放的依賴，實現(xiàn)低碳發(fā)展，進而實現(xiàn)“雙碳”戰(zhàn)略目標的多節(jié)點推進、發(fā)展方式多維度變革、重點領域的多層次覆蓋、監(jiān)管工具的多樣化運用和參與主體的多元化協(xié)同。同時，我國還應當在立足自身國情的基礎上，積極借鑒國際有益經(jīng)驗，加緊完善碳中和專門立法，以法律形式明確我國“雙碳”立法的主要原則、核心制度和管理體制，為我國實現(xiàn)“雙碳”目標提供有力法治保障。