袁曉玲，耿晗鈺，李思蕊，李朝鵬

1. 西安交通大學 經(jīng)濟與金融學院，陜西 西安 710061 2. 西安交通大學 馬克思主義學院，陜西 西安 710049 3. 陜西省經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展軟科學研究基地，陜西 西安 710061

一、研究背景

溫室氣體排放導致氣候變暖問題全球矚目，迫使人類社會發(fā)展暴露在經(jīng)濟發(fā)展阻滯、食物和水資源短缺以及極端天氣頻發(fā)等多重風險之下。中國等發(fā)展中國家對氣候變化十分敏感，城市發(fā)展和氣候變暖之間關(guān)聯(lián)越緊密，就越容易出現(xiàn)危險。能否抓住城市這個龍頭，直接決定了中國乃至全球的低碳發(fā)展。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會發(fā)布的《氣候變化2021：自然科學基礎(chǔ)》指出，除非未來幾十年內(nèi)大幅減少碳排放，否則全球變暖幅度在21世紀將超過1.5℃甚至2℃，這將為全人類帶來毀滅性災(zāi)難。面對嚴峻的氣候變暖問題，中國政府承擔大國責任并制定了“2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和”的宏偉目標。城市既是氣候變暖的主要貢獻者，也是碳減排的主要陣地，產(chǎn)生了60%以上的碳排放，如果城市不能實現(xiàn)碳達峰，全國就不能完成2030年碳達峰的任務(wù)，進而阻礙中國城市的低碳和高質(zhì)量發(fā)展。因此，城市碳達峰是全球“雙碳”目標實現(xiàn)的必要條件。為此，中國各級政府圍繞城市“雙碳”目標開展了一系列工作。然而，由于中國仍處于工業(yè)化與城市化快速發(fā)展時期，以煤炭為主的能源消耗格局仍未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，能耗總量在未來相當長一段時間內(nèi)仍將持續(xù)攀升，這就導致城市碳排放持續(xù)攀升的現(xiàn)實難以立刻得到轉(zhuǎn)變，城市經(jīng)濟發(fā)展與碳減排存在較大矛盾。同時，盡管部分城市碳減排工作已取得了一定成效，但大部分城市仍面臨著巨大的減排壓力，中國城市“雙碳”目標實現(xiàn)任重道遠。

近年來，中國碳減排問題倍受學界關(guān)注，尤其是針對中國碳排放能否實現(xiàn)和如何實現(xiàn)“雙碳”目標等問題進行了大量討論。多數(shù)學者通過一般均衡模型(CGE)等定量分析了中國碳排放的達峰時間后認為，中國碳達峰時間總體集中于2030年左右[1]。在如何實現(xiàn)“雙碳”目標方面，已有研究普遍認為，技術(shù)進步、能耗效率提升與結(jié)構(gòu)調(diào)整是碳減排的主要驅(qū)動因素，“雙碳”目標實現(xiàn)需要克服產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和能耗效率提升的“陣痛”[2]，并在其中平衡好發(fā)展與減排間的動態(tài)關(guān)系[3]。同時，“雙碳”目標實現(xiàn)的關(guān)鍵是用綠色技術(shù)替代傳統(tǒng)技術(shù)來減少碳排放而非生產(chǎn)能力，因而碳減排不是降低發(fā)展速度，更不是在不具備綠色技術(shù)的情況下打亂正常供求秩序[4]；碳達峰路徑與構(gòu)建新發(fā)展格局內(nèi)在邏輯一致，涉及能源、經(jīng)濟和社會全方位綠色低碳轉(zhuǎn)型，需要多目標銜接協(xié)同、多角度系統(tǒng)規(guī)劃，從而保證2030年前實現(xiàn)碳達峰目標[5]。此外，還有學者聚焦行業(yè)碳排放，綜合分析了中國重點部門及行業(yè)碳排放控制目標和政策以及碳達峰、碳中和在能源領(lǐng)域?qū)⒁l(fā)的產(chǎn)業(yè)革命[6]。同時，“雙碳”目標實現(xiàn)與經(jīng)濟社會發(fā)展是相互聯(lián)動的，“雙碳”目標實現(xiàn)并非是單純的碳減排，而是要保持必要的發(fā)展速度以保障國計民生，這對促進城市高質(zhì)量發(fā)展既是機遇也是挑戰(zhàn)[7]。一方面，城市發(fā)展具有階段性，包括起步、增長、成熟、轉(zhuǎn)型與衰退五個階段，高質(zhì)量發(fā)展視域下，城市發(fā)展每個階段的核心任務(wù)都有所不同。城市發(fā)展的初步階段，其側(cè)重點可能在于生產(chǎn)要素的集聚和工業(yè)體系的建立；進入快速增長階段后，工業(yè)體系完善與現(xiàn)代化建設(shè)成為發(fā)展重點；進入成熟階段后，都市圈建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級成為重點與難點；待城市從成熟走向衰敗時，如何加快科技新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市基礎(chǔ)設(shè)施更新就成為關(guān)鍵問題[8]。另一方面，“雙碳”目標的提出表明中國將擺脫粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式以推動產(chǎn)業(yè)與能耗結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與碳排放從相對脫鉤走向絕對脫鉤，因此，“雙碳”目標為共同富裕奠定了高質(zhì)量發(fā)展之基。高質(zhì)量發(fā)展是對經(jīng)濟社會方方面面的總要求，習近平總書記在黨的十九屆五中全會上指出：“經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域都要體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求?！痹趨⒓邮龑萌珖舜笏拇螘h青海代表團審議時，習近平總書記又進一步強調(diào)：“高質(zhì)量發(fā)展不是只對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的要求，而是所有地區(qū)發(fā)展都必須貫徹的要求?！比欢袊嬖诔请H碳排放不平衡的問題，城市高質(zhì)量發(fā)展約束下實現(xiàn)“雙碳”目標需要兼顧社會公平，減少而非擴大發(fā)展不平衡與不充分問題(1)劉偉. 減排政策要兼顧不同地區(qū)和人群[EB/OL].(2021-10-19)[2022-04-29]. https://news.ruc.edu.cn/archives/351701.。因此，實現(xiàn)“雙碳”是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，應(yīng)堅持系統(tǒng)思維、系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌有序處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關(guān)系，處理好“雙碳”目標與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系[9]。

綜上所述，在高質(zhì)量發(fā)展約束下討論中國城市“雙碳”目標，不但對促進“雙碳”目標實現(xiàn)具有重大意義，還將促進城市高質(zhì)量發(fā)展。然而，大量研究分析了城市發(fā)展與碳排放的關(guān)系，卻未對高質(zhì)量發(fā)展約束下城市發(fā)展與碳排放的關(guān)系進行討論，忽略了城市高質(zhì)量發(fā)展對“雙碳”目標實現(xiàn)的內(nèi)在要求，特別是在中國東、中、西部地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展極不平衡的約束下?；诖耍疚膶母哔|(zhì)量發(fā)展視角分析當前中國城市“雙碳”目標實現(xiàn)的區(qū)域現(xiàn)狀以及阻礙地區(qū)“雙碳”目標實現(xiàn)的多重挑戰(zhàn)，提出城市實現(xiàn)“雙碳”目標的對策，這不但有利于中國“雙碳”目標的實現(xiàn)，而且可以為城市高質(zhì)量發(fā)展提供重要參考。

二、城市碳排放現(xiàn)狀

中國碳排放占全球碳排放總量的27%且仍呈持續(xù)上升趨勢，由2000年的41.4億噸上升為2018年的125.7億噸，漲幅為203.62%。這表明，以往中國城市快速發(fā)展在提升經(jīng)濟發(fā)展水平、擴大人民物質(zhì)消費和推動城市化發(fā)展的同時，也給生態(tài)環(huán)境帶來了巨大壓力，嚴重影響了“雙碳”目標的實現(xiàn)進程。盡管碳排放總量持續(xù)上升，排放強度卻呈現(xiàn)出逐年下降趨勢，特別是2009年后碳排放強度下降趨勢明顯。這是由于中國在2009年哥本哈根氣候變化大會上做出了減排承諾，并采取了大量減排政策與措施，從而大幅降低了碳排放強度，表明當前中國城市“雙碳”目標實現(xiàn)已逐漸步入正軌。中國碳排放總量與強度變化呈現(xiàn)出的剪刀差趨勢表明，當前中國碳排放加快上升的趨勢已在一定程度上得到抑制，如圖1所示。然而，城市發(fā)展面臨“雙碳”與高質(zhì)量發(fā)展雙重約束，這意味著城市發(fā)展將進行全方位、多角度變革，雖然中國整體碳減排已取得了一定成效，但由于東、中、西部地區(qū)城市(2)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展以及政策，本文對中國的經(jīng)濟區(qū)域進行以下劃分，東部地區(qū)包括北京、天津、河北等11個省區(qū)市，中部地區(qū)包括山西、河南等8個省區(qū)市，西部地區(qū)包括四川、貴州等11個省區(qū)市。社會經(jīng)濟發(fā)展的巨大差異，城市碳排放也呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異。

(一)東部地區(qū)城市碳排放總量大但強度低

從區(qū)域碳排放來看，城市碳排放呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域差異。其中，東部地區(qū)城市碳排放總量遠超中西部地區(qū)城市，但碳排放強度明顯低于中西部地區(qū)城市且呈現(xiàn)快速下降趨勢。東部地區(qū)城市經(jīng)濟發(fā)展水平高、產(chǎn)業(yè)集聚與城市化水平高，以往城市迅速發(fā)展的同時也給區(qū)域碳減排工作帶來了巨大壓力。然而，近年來隨著國家節(jié)能減排速度的加快，城市產(chǎn)業(yè)集聚與綠色技術(shù)創(chuàng)新促進了碳排放效率提升，且東部地區(qū)多數(shù)城市已進入后工業(yè)化時期，初步實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和低碳綠色化發(fā)展，因而有望提前實現(xiàn)碳達峰。與中西部地區(qū)城市相比，東部地區(qū)城市聚集了大量技術(shù)優(yōu)勢，優(yōu)越的地理條件和強有力的經(jīng)濟支持為其發(fā)展創(chuàng)造了無限可能。雖然東部地區(qū)城市碳排放總量大，但近年來的排放增速已逐年下降。以北京為例，作為“雙奧之城”，北京在2008年就提出了“綠色北京”戰(zhàn)略，并將綠色發(fā)展寫入城市規(guī)劃，因而碳排放強度從2010年的0.64噸/萬元下降到2018年的0.22噸/萬元，如圖2所示。2020年，北京碳排放強度下降程度與碳減排量均位居全國前列，城市開始從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展深刻轉(zhuǎn)型。

然而，雖然東部地區(qū)城市快速發(fā)展推動了碳減排，其碳匯資源卻相對欠缺，碳排放與碳匯總量呈現(xiàn)剪刀差的變化趨勢。中國碳匯資源在空間層面呈現(xiàn)“東—中—西”梯次遞進趨勢，而經(jīng)濟發(fā)展水平則正相反，由東向西逐步下降。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平高且碳排放量大，但碳匯資源相對欠缺，碳排放與碳匯資源存在顯著的空間錯位。根據(jù)國家林業(yè)和草原局相關(guān)研究資料，每增加1立方米森林蓄積量可以平均吸收1.83噸二氧化碳。因此，碳匯資源具有巨大的市場潛在價值，在“雙碳”目標實現(xiàn)階段將為城市帶來更多經(jīng)濟效益，而東部地區(qū)稀缺的碳匯資源勢必影響城市“雙碳”目標的實現(xiàn)進程。

(二)中部地區(qū)城市碳排放總量與強度增速加快

中部地區(qū)城市經(jīng)濟發(fā)展水平與碳排放總量均低于東部地區(qū)，但近年來，中部地區(qū)城市碳排放增速較快，碳排放強度明顯高于東部地區(qū)，且在未來相當長一段時間內(nèi)仍將保持較高的排放增速。中部地區(qū)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以重工業(yè)為主，長期以來，傳統(tǒng)粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式導致城市碳排放迅速上升，短時間內(nèi)碳達峰面臨多重挑戰(zhàn)。一直以來，中部地區(qū)城市承擔著全國糧食與能源資源生產(chǎn)和供給任務(wù)，這使得中部地區(qū)形成了以農(nóng)業(yè)、能源和原材料工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，這種初級化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不僅影響中部地區(qū)城市經(jīng)濟發(fā)展，也造成了大量能源資源消耗，加劇了碳排放。因此，與東部地區(qū)城市相比，中部地區(qū)城市“雙碳”目標實現(xiàn)仍任重道遠。以武漢市為例，2021年武漢市常住人口1 364.89萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值1.77萬億元。2012年，武漢批準成為低碳試點城市后開始著力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強能耗雙控，并在《武漢市碳排放達峰行動計劃(2017—2022年)》中提出2022年實現(xiàn)全市碳排放達峰的目標。因此，“十三五”期間，武漢煤炭消費總量占比下降至35%，能耗強度下降20.93%，碳排放強度累計下降約40%。如圖3所示，目前武漢經(jīng)濟增長與碳排放已逐漸脫鉤。然而，與北京等東部地區(qū)城市相比，武漢的碳排放總量和強度仍相對較高。

然而，與東部地區(qū)不同的是，中部地區(qū)碳匯資源較為豐裕，豐富的碳匯資源將助力中部地區(qū)城市實現(xiàn)“雙碳”目標。此外，中部地區(qū)資源優(yōu)勢明顯，除礦產(chǎn)資源儲量豐富外，還有三峽、小浪底、葛洲壩和三門峽四大水電站，豐富的清潔能源發(fā)電不僅有助于新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還將在“雙碳”目標實現(xiàn)中發(fā)揮巨大作用。

(三)西部地區(qū)城市碳排放上升趨勢明顯

西部地區(qū)城市經(jīng)濟發(fā)展水平低且碳排放總量相對較小，但與東、中部地區(qū)相比，西部地區(qū)城市碳排放上升潛力更大。西部地區(qū)城市發(fā)展較為緩慢，無論是經(jīng)濟發(fā)展還是綠色技術(shù)創(chuàng)新，均與東、中部地區(qū)存在較大差距。近年來，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，西部優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟迅速發(fā)展，在促進城市發(fā)展的同時引起了大量能耗，并導致西部地區(qū)城市碳排放上升。與中、東部地區(qū)相比，西部地區(qū)城市處于快速發(fā)展階段，城市碳排放總量小但減排壓力大，實現(xiàn)“雙碳”目標充滿挑戰(zhàn)。以西安市為例，2021年西安市常住人口1 316.30萬人，城鎮(zhèn)化率為79.49%，2004—2018年碳排放呈現(xiàn)較快上升趨勢，如圖4所示，經(jīng)濟發(fā)展與碳排放脫鉤力度不足。西安市在工業(yè)快速發(fā)展的同時能耗不斷提升，給城市碳減排帶來巨大壓力，2004—2009年碳排放總量增加了41.37%。近年來，西安市著力推行煤炭消費減量替代工作，新舊動能轉(zhuǎn)換初見成效，2020年規(guī)模以上工業(yè)綜合能源消費量同比下降10.1%，能耗強度累計降低24%。

西部地區(qū)城市碳排放增量潛力巨大但碳匯資源豐富，為碳中和目標的實現(xiàn)奠定了重要基礎(chǔ)。同時，這也體現(xiàn)了東、中、西部地區(qū)發(fā)展的不平衡性，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平高且碳排放量大，但碳匯資源卻相對欠缺；西部地區(qū)則恰恰相反，具有豐富的碳匯資源但經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低且碳排放上升潛力巨大。綜上所述，由于城市所處的發(fā)展階段和地理區(qū)位不同，因此中國城市碳排放在區(qū)域?qū)用娉尸F(xiàn)顯著的不均衡特征。中國東、中、西部地區(qū)城市經(jīng)濟發(fā)展、碳排放和碳匯資源特征見表1。

表1 中國東、中、西部地區(qū)城市“雙碳”目標實現(xiàn)的區(qū)域差異特征

三、城市“雙碳”目標實現(xiàn)的挑戰(zhàn)

實現(xiàn)“雙碳”目標對城市高質(zhì)量發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)，現(xiàn)階段至2035年既是中國低碳轉(zhuǎn)型的蓄力期，也是城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和發(fā)展的爬坡期，要在“雙碳”目標實現(xiàn)的同時兼顧城市高質(zhì)量發(fā)展，當前中國還面臨多重挑戰(zhàn)。

(一)第一重挑戰(zhàn)——兼顧城市所處發(fā)展階段與“雙碳”目標的制定

首先，高質(zhì)量發(fā)展要求經(jīng)濟效率與社會公平的有機統(tǒng)一，面對經(jīng)濟發(fā)展帶來的城市規(guī)模迅速擴張，如何在“雙碳”目標實現(xiàn)過程中兼顧社會公平，減少而非擴大發(fā)展不平衡、不充分問題，實現(xiàn)城市發(fā)展階段與“雙碳”目標的兼顧是當前城市“雙碳”目標實現(xiàn)的第一大挑戰(zhàn)。根據(jù)城市發(fā)展所處的階段性特征，城市經(jīng)濟發(fā)展在不同階段的核心特征與主要任務(wù)存在差別，因而不同地區(qū)實現(xiàn)“雙碳”目標的過程也存在差異，能否準確定位城市發(fā)展階段決定了“雙碳”目標如何實現(xiàn)。起步期的城市，人口向城市集聚、產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模效應(yīng)初顯、經(jīng)濟發(fā)展加快，這一階段的城市多位于偏遠地區(qū)，主要任務(wù)為基礎(chǔ)設(shè)施完善、工業(yè)體系建設(shè)和各類生產(chǎn)要素集聚，呈現(xiàn)出“低排放—高吸收”特征，隨著城市化速度加快，碳排放量逐漸增大，碳排放強度逐漸提升；進入增長期的城市，人口流動增強、工業(yè)化發(fā)展迅速、空間布局初步形成，這一階段城市碳排放量持續(xù)增加且排放強度較高，碳排放總量與強度快速上升；進入發(fā)展成熟期的城市，城市化率高、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速且經(jīng)濟活力強，這一階段城市經(jīng)濟發(fā)展與碳排放逐步脫鉤，城市發(fā)展的主要任務(wù)在于如何進一步優(yōu)化人口、產(chǎn)業(yè)與空間布局，并盡快實現(xiàn)碳中和目標。結(jié)合中國區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀可知，東部地區(qū)大部分城市已進入城市發(fā)展成熟期；中部地區(qū)大部分城市仍處于發(fā)展增長期，只有少部分進入成熟期；西部地區(qū)絕大多數(shù)城市仍處于增長的初期階段。由于不同地區(qū)處于不同的發(fā)展階段，城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能耗效率和發(fā)展側(cè)重點均存在差異，因此其碳減排成本、減排空間也明顯不同，要求所有城市同一時間完成“雙碳”目標的難度極大，甚至會適得其反。

因此，城市高質(zhì)量發(fā)展過程中決不能將碳減排與城市發(fā)展階段相互割裂，二者存在既矛盾又統(tǒng)一的關(guān)系?！半p碳”目標既能促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推動共同富裕，也可能加劇區(qū)域發(fā)展差異。“十四五”是碳達峰的關(guān)鍵期、窗口期，碳達峰和碳中和又是相輔相成的兩個階段，在既有碳中和承諾下越早實現(xiàn)碳達峰則后期減排壓力就越小、付出成本就相應(yīng)越低。因此，各城市應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展階段落實碳達峰行動方案，統(tǒng)籌節(jié)能減排與城市發(fā)展，實現(xiàn)整體與個體、短期與中長期的統(tǒng)一，從而在“雙碳”目標實現(xiàn)過程中兼顧社會公平并推進城市高質(zhì)量發(fā)展。正如生產(chǎn)力需要與相應(yīng)生產(chǎn)關(guān)系適配，制定“雙碳”目標過程中要充分考慮城市所處發(fā)展階段，一定是在相應(yīng)發(fā)展階段來實現(xiàn)“雙碳”目標。一旦制定的“雙碳”目標實現(xiàn)路徑超越其發(fā)展階段，將會扭曲城市發(fā)展進程，不僅難以實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)，還會損害人民利益。如部分仍處于快速增長階段的中西部地區(qū)城市，發(fā)展重點仍集中于工業(yè)化體系完善和現(xiàn)代化建設(shè)，如果過度拔高其“雙碳”目標只會適得其反；而一些進入發(fā)展成熟階段的東部地區(qū)城市，如果忽略發(fā)展重點而盲目提高碳排放峰值，也終將因為違背城市發(fā)展規(guī)律而受到懲罰；如果忽略城市發(fā)展階段與碳減排的緊密聯(lián)系，“一刀切”式盲目制定“雙碳”目標，在一定程度上會損害處于快速發(fā)展和初步增長階段城市的利益，對于中西部地區(qū)城市，尤其是偏遠落后城市也不夠公平。因此，碳排放與城市高質(zhì)量發(fā)展既矛盾又統(tǒng)一，碳減排工作不能因噎廢食，而是要尊重城市發(fā)展客觀規(guī)律，結(jié)合城市發(fā)展的階段性確立符合城市特征的科學減排目標。此外，面對當前復(fù)雜的城市碳減排形勢，還要平衡好共同富裕與碳減排的關(guān)系，碳達峰并非各城市同時達峰、同步達峰，而是先讓一部分城市達峰，由先達峰城市帶動后達峰城市，制定差異化達峰目標，從而逐步實現(xiàn)最終的“雙碳”目標。

(二)第二重挑戰(zhàn)——兼顧共同富裕與“雙碳”目標實現(xiàn)

由于碳排放權(quán)一定程度上代表了發(fā)展權(quán)，“一刀切”式的碳減排目標在一定程度上剝奪了處于快速增長階段與初步增長階段城市的發(fā)展權(quán)，這對中西部地區(qū)城市，尤其是部分偏遠落后城市是極不公平的，不符合共同富裕的根本要求。正如共同富裕不是同時、同步、同等富裕，要允許一部分人、一部分地區(qū)先富起來，先富帶動后富，從而逐步實現(xiàn)共同富裕，“雙碳”目標的實現(xiàn)也并非要各城市同時、同步、同等達峰，而是強調(diào)不同地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。如何通過“雙碳”目標的制定，協(xié)調(diào)好共同富裕與碳減排的關(guān)系，實現(xiàn)快速發(fā)展地區(qū)先達峰，先達峰城市帶動偏遠落后城市，從而縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域間的發(fā)展差距，逐步實現(xiàn)碳達峰與共同富裕是第二重挑戰(zhàn)。共同富裕本質(zhì)上說的是發(fā)展的問題，碳減排不是限制城市的發(fā)展，而是更加堅定不移地走發(fā)展之路，只有通過發(fā)展才能協(xié)調(diào)好共同富裕與碳減排的關(guān)系，這種挑戰(zhàn)本質(zhì)上要求能源與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，是從以往低質(zhì)量、不可持續(xù)的生產(chǎn)生活方式向高質(zhì)量、綠色生產(chǎn)生活方式的徹底轉(zhuǎn)變，是不強調(diào)一時一地的排放下降，而更加強調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展長期的根本轉(zhuǎn)變，是真正通過發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變來實現(xiàn)碳排放的結(jié)構(gòu)性下降乃至中和。實現(xiàn)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，中國面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能源需求與日俱增與“雙碳”目標實現(xiàn)間的結(jié)構(gòu)性矛盾。

一方面，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，作為“碳排放大戶”的制造業(yè)是中國經(jīng)濟增長的核心驅(qū)動力，盡管中國制造業(yè)能耗量巨大，但碳減排不是對高能耗產(chǎn)業(yè)“一刀切”式的關(guān)停，如何協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與碳減排是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)。當前，中國制造業(yè)比重正處于下降態(tài)勢且降幅明顯過快，而過早地去實體經(jīng)濟、去制造業(yè)發(fā)展并不利于中國經(jīng)濟高質(zhì)量增長。作為制造業(yè)大國，制造業(yè)在中國經(jīng)濟社會中的統(tǒng)領(lǐng)地位并未改變，這樣才能保證城市發(fā)展平穩(wěn)從“高速發(fā)展”向“高質(zhì)量發(fā)展”過渡。然而，制造業(yè)也是中國城市能耗總量與碳排放最突出的終端部門，這對碳減排造成了巨大壓力，而在GDP達到預(yù)期目標下減排技術(shù)進步、減排目標實現(xiàn)和制造業(yè)占比穩(wěn)定很難同時完成，城市高質(zhì)量發(fā)展與碳減排難以兼顧，如何依靠創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，扭轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與碳減排之間的結(jié)構(gòu)性矛盾亟待解決。

另一方面，要兼顧共同富裕與碳減排的實現(xiàn)，中國還面臨城市發(fā)展與日俱增的能源需求與“雙碳”目標實現(xiàn)間的結(jié)構(gòu)性矛盾。參考已實現(xiàn)碳達峰國家的能耗結(jié)構(gòu)，目前中國人均能耗仍處于達峰前的上升階段，而中國“雙碳”目標實現(xiàn)所需減碳量和強度下降目標也遠高于歐美國家，這勢必要求中國在短期內(nèi)實現(xiàn)深度脫碳，城市能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化刻不容緩。從傳統(tǒng)化石能源產(chǎn)能的削減來看，煤炭長期處于中國能源供應(yīng)的基礎(chǔ)性地位，其面臨的碳減排和產(chǎn)能削減壓力依舊最為突出。如果地方盲目強化節(jié)能減排政策，“一刀切”式的能源供給約束將直接導致對傳統(tǒng)能源依賴較大行業(yè)受到制約，而生產(chǎn)收縮的壓力將進一步傳導進而拖累整個生產(chǎn)。2021年下半年，在能耗雙控的考核壓力下，多地限電限產(chǎn)即是能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中的經(jīng)驗教訓。從電力的清潔化轉(zhuǎn)型來看，目前火電機組在中國電力裝機容量占比超過50%，而清潔能源中具有發(fā)展?jié)撃艿娘L電和光伏發(fā)電量貢獻不到1/10，遠遠無法滿足城市社會經(jīng)濟發(fā)展的電力消費。隨著城市的發(fā)展，這種需求還將持續(xù)增加，碳減排過程中電力供應(yīng)短缺的風險難以消除。因此，盲目強化節(jié)能減排政策，不但可能導致“運動式”減碳，還將嚴重制約城市發(fā)展，只有扭轉(zhuǎn)能源發(fā)展階段，因地制宜走大力發(fā)展新能源、可再生能源的高質(zhì)量發(fā)展之路，才能實現(xiàn)既確保碳減排目標順利實現(xiàn)，又落實共同富裕建設(shè)“兩手都要抓，兩手都要硬”。綜上所述，共同富裕與“雙碳”目標的兼顧需要城市發(fā)展模式的根本變革，其不是某一城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而是中國城市整體由以往低質(zhì)量、傳統(tǒng)粗放型生產(chǎn)生活方式向高質(zhì)量發(fā)展模式的徹底性轉(zhuǎn)變。這種長期的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變需要各地區(qū)通力合作、協(xié)調(diào)發(fā)展，樹立“全國一盤棋”思維，在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的過程中探尋符合共同富裕內(nèi)涵的減排路徑，進而真正實現(xiàn)在減排中發(fā)展，在發(fā)展中減排。

(三)第三重挑戰(zhàn)——兼顧高質(zhì)量發(fā)展與碳中和目標實現(xiàn)

人類命運共同體視角下，建設(shè)生態(tài)文明是實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計和根本大計，“雙碳”目標必是題中之義，而碳中和時間緊、任務(wù)重、壓力大是各級政府的普遍認識，要在短短30年時間內(nèi)實現(xiàn)碳中和，完成發(fā)達國家長時間摸索才提出的目標，既需要減碳，更需要增強碳吸收，具體包括碳捕捉與利用(CCUS)技術(shù)和增加林業(yè)碳匯。CCUS技術(shù)現(xiàn)在發(fā)展尚未成熟，不利于大規(guī)模推廣，因此迫切需要政府在短時間內(nèi)通過各種手段增強生態(tài)碳匯，大力促進森林、草地、湖泊建設(shè)。與此同時，中國城市發(fā)展步入關(guān)鍵轉(zhuǎn)型階段，工業(yè)化與城市化的快速發(fā)展，高排放的能源與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實仍未得到根本扭轉(zhuǎn)，探尋城市高質(zhì)量發(fā)展之路刻不容緩。因此，如何將生態(tài)保護融入城市發(fā)展的全過程，在如此短的時間內(nèi)兼顧高質(zhì)量發(fā)展與碳中和目標實現(xiàn)是當前的第三重挑戰(zhàn)?！吧鷳B(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰?！碑斍?，中國的城市發(fā)展仍然面臨著資源環(huán)境威脅加劇的壓力，部分高耗能產(chǎn)業(yè)嚴重阻礙了碳中和的實現(xiàn)進程，城市高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)修復(fù)、碳匯吸收能力保障之間的核心矛盾亟待解決，要在實現(xiàn)人與自然和諧相處的同時增加生態(tài)系統(tǒng)的固碳能力，“綠水青山就是金山銀山”是解決當前發(fā)展與生態(tài)難題的根本方案。“兩山”理論表明，碳中和目標的實現(xiàn)并不只是單一強調(diào)生態(tài)保護而忽略自然資源的經(jīng)濟屬性，生態(tài)系統(tǒng)本身也是一種“資本”，暗含巨大的經(jīng)濟效益，“綠水青山”不僅為人們提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，更重要的是為源源不斷產(chǎn)出“金山銀山”提供了物質(zhì)保障。因而，城市在追求發(fā)展的過程中能否正確把握“兩山”理論，直接決定了碳中和目標能否順利實現(xiàn)，更會影響城市的高質(zhì)量發(fā)展進程。

“雙碳”目標給城市發(fā)展提出了新挑戰(zhàn)，要求城市必須協(xié)調(diào)好生態(tài)與發(fā)展的關(guān)系，在高質(zhì)量發(fā)展的同時推動生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和保護，以保障足夠的碳匯吸收能力，真正實現(xiàn)“既要綠水青山，又要金山銀山”，即構(gòu)造一種新的生產(chǎn)、生活、生態(tài)共贏的高效、綠色、可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展模式。這種新發(fā)展模式的難點在于，各地區(qū)必須結(jié)合自身資源稟賦以及產(chǎn)業(yè)特點，落實在發(fā)展中保護、修復(fù)生態(tài)，在保護、增強生態(tài)系統(tǒng)碳匯中發(fā)展，要深刻意識到“金山銀山”與“綠水青山”是密不可分的關(guān)系，在推進產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、探索綠色發(fā)展以實現(xiàn)零排放、負排放的同時，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，將生態(tài)資源作為特殊資本進行運作，實現(xiàn)生態(tài)資源的保值增值，增強生態(tài)系統(tǒng)碳匯吸收能力，真正將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為“雙碳”目標實現(xiàn)過程中不可或缺的價值商品。分區(qū)域來看，東部地區(qū)已初具生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型意識，但長期以來，快速的發(fā)展模式給城市生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)帶來巨大壓力，迫切需要創(chuàng)新驅(qū)動綠色發(fā)展、開發(fā)清潔能源，在保證發(fā)展速度的基礎(chǔ)上率先完成減碳任務(wù)，利用先進技術(shù)實現(xiàn)以點帶面、大規(guī)模落實并帶動中西部地區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和實現(xiàn)碳中和的“雙贏”；中西部地區(qū)綠色發(fā)展起步較晚，部分行業(yè)仍然存在先污染后治理的現(xiàn)象，但部分落后偏遠地區(qū)生態(tài)資源豐富，其蘊藏的碳匯資源以及特色產(chǎn)業(yè)價值尚未充分開發(fā)，這些城市如何依托自然生態(tài)資源的地理區(qū)位優(yōu)勢，在不犧牲環(huán)境的基礎(chǔ)上發(fā)展經(jīng)濟，與其他快速發(fā)展地區(qū)共享生態(tài)產(chǎn)品價值，成為當前亟待解決的問題。綜上所述，當前的第三重挑戰(zhàn)在于如何兼顧高質(zhì)量發(fā)展與碳中和目標實現(xiàn)，即如何由過去的“綠水青山換金山銀山”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹纫G水青山，又要金山銀山”，問題的核心在于“兩山”理論創(chuàng)新性提出的保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，發(fā)展與“雙碳”目標之間存在辯證關(guān)系?！熬G水青山”為人類提供了生產(chǎn)力中的各種自然要素，如果不能處理好生態(tài)與發(fā)展的關(guān)系，無節(jié)制地消耗資源，將導致碳排放無法有效遏制，生態(tài)環(huán)境不堪重負；反之，準確把握“兩山”理論，科學制定減碳目標，將會有效增強生態(tài)系統(tǒng)碳匯吸收能力、緩解城市碳排放壓力、努力實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

四、城市“雙碳”目標實現(xiàn)的對策建議

中國政府提出力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和的宏偉目標，是中國邁入高質(zhì)量發(fā)展階段、推進生態(tài)文明建設(shè)和實現(xiàn)共同富裕的重大戰(zhàn)略決策。從城市碳排放現(xiàn)狀來看，中國城市碳排放持續(xù)上升但排放強度逐年下降，排放量與強度呈剪刀差變化趨勢。從區(qū)域角度來看，受限于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、地理區(qū)位和生態(tài)資源等多重因素影響，區(qū)域碳減排能力差異較大，這對不同區(qū)域城市實現(xiàn)“雙碳”目標提出了新挑戰(zhàn)。同時，當前中國城市“雙碳”目標實現(xiàn)存在三重挑戰(zhàn)。首先，減碳并非要求不發(fā)展，高質(zhì)量發(fā)展視域下如何兼顧不同地區(qū)城市發(fā)展階段與碳減排目標制定是第一重挑戰(zhàn)；其次，如何兼顧共同富裕與“雙碳”目標實現(xiàn)，推進城市發(fā)展模式的根本轉(zhuǎn)變是第二重挑戰(zhàn)；最后，如何兼顧高質(zhì)量發(fā)展與碳中和目標實現(xiàn)，解決城市高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)修復(fù)、碳匯吸收能力保障之間的核心矛盾，深入貫徹“綠水青山就是金山銀山”是當前的第三重挑戰(zhàn)。據(jù)此，本文提出中國城市“雙碳”目標實現(xiàn)的對策建議：

第一，制定差異化的減排目標。當前中國碳減排形勢依然嚴峻，絕大部分城市碳排放總量仍處于增長階段，各地區(qū)城市發(fā)展差異較大，“雙碳”目標難以同步實施。因此，要在全力推進地方和主要排放行業(yè)達峰行動的同時制定差異化減排目標。國家層面要通過頂層設(shè)計和目標分解，探索分批次、差異化的降碳路徑，構(gòu)建“梯度式”城市碳排放控制管理體系，真正實現(xiàn)城市降碳減排因地制宜、分類施策。各地區(qū)應(yīng)樹立“雙碳”工作的全局觀，立足于本地發(fā)展實際，確立科學合理的降碳目標和切實可行的行動方案，促進高質(zhì)量發(fā)展與減碳工作協(xié)同增效，保證城市梯次有序?qū)崿F(xiàn)碳達峰。

第二，大力發(fā)展低碳技術(shù)。實現(xiàn)“雙碳”目標進程中，技術(shù)進步發(fā)揮著決定性作用。一方面，要加強綠色技術(shù)創(chuàng)新，推進氫能等清潔能源發(fā)展和能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。另一方面，由于東、中、西部地區(qū)技術(shù)發(fā)展存在差異，東部地區(qū)高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)會向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移既有利于中西部地區(qū)發(fā)展，也有利于東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。因而，在制定“雙碳”目標過程中，要充分考慮地區(qū)技術(shù)水平，有針對性地支持東部地區(qū)低碳技術(shù)研發(fā)，同時提高低碳技術(shù)區(qū)域滲透能力，為中西部地區(qū)實現(xiàn)碳達峰提供綠色技術(shù)支撐。

第三，完善全國碳市場建設(shè)。碳市場是利用市場機制來解決環(huán)境問題的政策性市場，能夠以較低的社會成本實現(xiàn)碳減排。因此，未來首先要推進全國碳市場建設(shè)，加快碳排放權(quán)交易管理暫行條例的出臺，詳細規(guī)定市場操作辦法，發(fā)揮碳市場的減排作用；其次，完善碳排放量化與數(shù)據(jù)質(zhì)量保證體系相關(guān)制度，建立科學、統(tǒng)一、執(zhí)行性強的配額核算方法和分配方法，建立第三方核查機構(gòu)，強化對碳市場各參與方的監(jiān)督管理；最后，推進碳期貨市場等碳金融發(fā)展政策，鼓勵綠色金融發(fā)展，引入部分碳金融產(chǎn)品作為試點。

第四，推進生態(tài)文明建設(shè)，靈活擴大碳匯交易。全面貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”理念，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)及個人等多元主體在碳匯市場中的作用，靈活擴大碳匯交易。通過政府增加企業(yè)碳排放管控力度，減少企業(yè)碳排放配額和提高碳匯抵消比例，調(diào)動企業(yè)參與碳匯交易的積極性，吸引企業(yè)優(yōu)先購買碳匯產(chǎn)品以實現(xiàn)減排目標。同時，企業(yè)應(yīng)明確其在生態(tài)文明建設(shè)中的作用，通過志愿服務(wù)、公益活動等宣傳形式向全社會普及碳匯在應(yīng)對氣候變化、保護民生福祉等方面的作用，提升社會公眾參與碳匯交易的自覺性、主動性和積極性，將碳匯生態(tài)產(chǎn)品與個人日常生活相結(jié)合，多角度、全方位激活市場需求。