□ 東部機(jī)場集團(tuán)有限公司 皋德雄/文

隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，高層建筑逐漸向城市外圍擴(kuò)展，風(fēng)電項(xiàng)目、高壓線塔等在郊野山區(qū)的高大建設(shè)項(xiàng)目日趨增多。這些對機(jī)場飛行程序、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)、飛機(jī)性能、通信導(dǎo)航信號、雷達(dá)監(jiān)視引導(dǎo)、目視助航燈光等勢必造成影響，導(dǎo)致起飛限載、運(yùn)行效率降低，甚至危及飛行安全。如梧州長洲島機(jī)場受周邊新增建筑影響，直接暫停了航班運(yùn)行直至機(jī)場搬遷；珠海、張家界等機(jī)場受風(fēng)電項(xiàng)目影響在一段時期內(nèi)僅能單向跑道運(yùn)行，直至風(fēng)車拆除方能恢復(fù)雙向運(yùn)行。相關(guān)案例暴露出城市擴(kuò)張建設(shè)需求與機(jī)場凈空要求的矛盾日益加劇，在面對這組矛盾時，民航存在凈空管控范圍不夠、力度不足，凈空審核機(jī)制不健全，與地方協(xié)調(diào)不到位的現(xiàn)實(shí)問題。

機(jī)場凈空條件不僅關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，更是關(guān)系到每個乘客的生命與財(cái)產(chǎn)安全，因此機(jī)場凈空管理工作亟待加強(qiáng)、規(guī)范和改進(jìn)。

國內(nèi)機(jī)場凈空管理典型案例

（一）廣州白云機(jī)場“凈空一體化圖”

廣州白云機(jī)場“凈空一體化圖”于2005年編制完成，并于2007年、2013年修訂形成新的版本。該圖將飛行程序保護(hù)區(qū)、飛機(jī)性能分析、障礙限制面、助航燈光及導(dǎo)航設(shè)施設(shè)備場地保護(hù)要求、最低雷達(dá)引導(dǎo)高度等各個凈空控制要求融合于一張總圖之中，并取最嚴(yán)格的限制面作為凈空控制的參考高度。廣州市規(guī)劃局在使用時，只需將擬批的建/構(gòu)筑物坐標(biāo)放入圖中，即可查出相關(guān)限制高度。有關(guān)規(guī)劃部門基于該圖開展規(guī)劃，廣州十余年未出現(xiàn)超高項(xiàng)目。

（二）鄭州新鄭機(jī)場跨地市凈空管理

2015年，河南省鄭州市新鄭機(jī)場空港管理委員會參考“廣州機(jī)場凈空一體化圖”模式，結(jié)合中南管理局與深圳地方的會議精神，對跨地市的凈空管理如何讓地方政府提高重視、如何劃分區(qū)域、如何建立聯(lián)系機(jī)制、如何統(tǒng)一對口單位、如何簡化相關(guān)流程進(jìn)行了大膽而有效的嘗試。

（三）長春龍嘉機(jī)場三維機(jī)場凈空管理系統(tǒng)

2021年，經(jīng)過2年多的運(yùn)行，吉林機(jī)場集團(tuán)航務(wù)管理部研發(fā)的“長春龍嘉國際機(jī)場凈空管理創(chuàng)新項(xiàng)目”，已經(jīng)打造出一套三維機(jī)場凈空管理系統(tǒng)，可以獨(dú)立滿足長春龍嘉機(jī)場凈空管理創(chuàng)新模式的需求，并能提供機(jī)場智能化的凈空管理；在國內(nèi)機(jī)場設(shè)計(jì)單位、地方規(guī)劃局、民航管理局、地方機(jī)場等多部門獲得廣泛應(yīng)用需求，具有良好的推廣前景；越來越凸顯信息化優(yōu)勢，成為“智慧機(jī)場”建設(shè)新引擎。

上述三種機(jī)場凈空管理機(jī)制，為新形勢下特別是經(jīng)濟(jì)條件發(fā)達(dá)地區(qū)，解決機(jī)場凈空管理工作相關(guān)問題提供了較好的參考模板。

機(jī)場凈空管理現(xiàn)狀

（一）凈空管理法律規(guī)章

目前法規(guī)層面上，《中華人民共和國民用航空法》《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》《民用機(jī)場運(yùn)行安全管理規(guī)定》《運(yùn)輸機(jī)場凈空區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目凈空審核管理辦法》《運(yùn)輸機(jī)場運(yùn)行安全保障能力綜合評估管理辦法》等法律法規(guī)對機(jī)場凈空管理均提出了明確要求。

（二）凈空管理審核機(jī)制

以華東地區(qū)為例，機(jī)場凈空區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審核機(jī)制為：各地民航監(jiān)管局機(jī)場處統(tǒng)一接受機(jī)場凈空區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目征求凈空審核意見的材料后報(bào)送管理局機(jī)場處。管理局機(jī)場處和相關(guān)處室審核后，由監(jiān)管局向地方人民規(guī)劃、發(fā)改等部門出具凈空審核意見。

機(jī)場凈空區(qū)域內(nèi)超高障礙物審核機(jī)制為：機(jī)場凈空區(qū)域內(nèi)的超高障礙物由機(jī)場凈空管理機(jī)構(gòu)先行航行評估研究再上報(bào)給所在地民航監(jiān)管局。經(jīng)復(fù)核后，由監(jiān)管局向機(jī)場、障礙物所在的地方政府出具障礙物處理意見。

（三）凈空管理處罰機(jī)制

凈空管理是保障機(jī)場安全運(yùn)行的重要工作之一，是檢驗(yàn)機(jī)場綜合運(yùn)行保障能力的重要評估指標(biāo)。2021年9月《運(yùn)輸機(jī)場運(yùn)行安全保障能力綜合評估管理辦法》評估指標(biāo)體系中已將嚴(yán)重凈空管理事件列入嚴(yán)格管理類指標(biāo)。若機(jī)場發(fā)生嚴(yán)重凈空事件（審核發(fā)現(xiàn)障礙物突破機(jī)場障礙物限制面或?qū)C(jī)場正常運(yùn)行造成影響）在半年內(nèi)未完成整改，將暫停批準(zhǔn)機(jī)場除國家重大航空運(yùn)輸保障任務(wù)以外的加班、包機(jī)，直至整改完成。機(jī)場凈空管理的主體責(zé)任進(jìn)一步凸顯，凈空管理的質(zhì)量直接關(guān)系著機(jī)場未來的規(guī)劃發(fā)展。

機(jī)場凈空管理存在的問題

（一）機(jī)場凈空管控范圍不夠、力度不足

一是目前機(jī)場障礙物限制面或跑道端外各20公里、中心線兩側(cè)各10公里的凈空保護(hù)區(qū)域，已不能滿足現(xiàn)階段機(jī)場快速發(fā)展和飛行安全的需求，部分機(jī)場還僅將障礙物限制面作為機(jī)場凈空區(qū)域。

二是各層面對于機(jī)場凈空保護(hù)的重要性認(rèn)識不足，相關(guān)機(jī)構(gòu)管控不到位。一方面部分沒有運(yùn)輸機(jī)場的地方政府，對凈空管理的法律法規(guī)不了解，一部分建設(shè)項(xiàng)目未征求民航行業(yè)意見。另一方面社會層面對凈空保護(hù)法律意識淡薄，機(jī)場周邊施放煙花、孔明燈、無人機(jī)、焚燒秸稈等影響航空飛行安全的情況時有發(fā)生。此外，機(jī)場凈空管理機(jī)構(gòu)未將凈空巡視檢查落實(shí)到位，集團(tuán)有關(guān)成員機(jī)場周邊及跑道中心延長線附近發(fā)現(xiàn)了諸如風(fēng)電機(jī)等長時間存在的超高障礙物。

（二）凈空審核質(zhì)量、效率難以保證

一是凈空區(qū)域內(nèi)送審的建設(shè)項(xiàng)目逐年遞增，局方因凈空審核力量不足（監(jiān)察員知識貯備不足且未有智能化輔助軟件支持）難以確保及時給出全面、深入的審核意見。

二是履行凈空審核相關(guān)工作程序（通知補(bǔ)正資料、發(fā)文征求意見、上報(bào)初審意見、組織現(xiàn)場踏勘評估、根據(jù)管理局意見辦理復(fù)函等）較為復(fù)雜，凈空審核工作普遍耗時較長，對運(yùn)行無影響的項(xiàng)目審核周期亦可能長達(dá)一個月，對于可能對民航運(yùn)行產(chǎn)生影響的項(xiàng)目，審核成本更高，周期更長。

三是為了提升審核質(zhì)量和效率，特別是大型國際機(jī)場因涉及多條跑道規(guī)劃、幾十個飛行程序的審查工作，局方可能會通過非正式渠道尋求飛行程序設(shè)計(jì)單位、航空公司性能部門的技術(shù)支持，如此凈空審核工作又存在一定的管理風(fēng)險(xiǎn)。

（三）機(jī)場凈空管理機(jī)制不健全

一是目前我國民航法律法規(guī)中未對機(jī)場凈空保護(hù)區(qū)域做出明確定義，僅在《飛行區(qū)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》中提出機(jī)場障礙物限制面（附件14面）的構(gòu)成，沒有涉及機(jī)場障礙物限制面外飛行程序保護(hù)區(qū)等障礙物控制高度，給機(jī)場障礙物限制面外障礙物控制及管理造成了困難。實(shí)際運(yùn)行中，凈空條件較好的機(jī)場會存在跑道近端建（構(gòu)）筑物未突破機(jī)場障礙物限制面，卻影響飛行程序和運(yùn)行最低標(biāo)準(zhǔn)（特別是非精密進(jìn)近標(biāo)準(zhǔn)）的情況。

二是地方政府未能提前獲取建設(shè)項(xiàng)目的凈空區(qū)域控制高度信息，只能在確定了項(xiàng)目初步規(guī)劃方案后再向民航管理部門征求凈空審核意見。地方政府即使知道要以取得民航行業(yè)主管部門相關(guān)意見作為建設(shè)項(xiàng)目審批前置條件，但為了加快建設(shè)進(jìn)度，邊開展建設(shè)邊征求意見，部分項(xiàng)目已接近完工才取得行業(yè)意見。在這種情況下，一旦項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)高度超出了凈空保護(hù)區(qū)域高度要求，項(xiàng)目需要重新規(guī)劃設(shè)計(jì)，極易造成政府或企業(yè)時間和費(fèi)用成本的浪費(fèi)。

三是現(xiàn)階段機(jī)場凈空區(qū)域范圍跨省跨市，涉及多個行政區(qū)域，機(jī)場單方面難以與各個地方規(guī)劃、發(fā)改等部門建立長期且行之有效的高大障礙物審批抄送機(jī)制。

（四）機(jī)場方面凈空管理工作難以有效持續(xù)開展

一是機(jī)場凈空區(qū)域范圍廣，傳統(tǒng)的人工巡查方式已不可能滿足全面覆蓋凈空區(qū)域范圍及凈空巡查周期的需求。

二是相比于局方，機(jī)場作為生產(chǎn)保障單位更是缺乏機(jī)場凈空區(qū)域內(nèi)障礙物航行評估研究能力，相關(guān)工作只能委托專業(yè)測繪、設(shè)計(jì)單位開展，成本大，耗時長，不具備可持續(xù)性。

機(jī)場凈空管理工作建議

機(jī)場凈空管理工作涉及部門多、管理鏈條長、安全責(zé)任大。機(jī)場現(xiàn)有凈空管理模式較難適應(yīng)新形勢下局方關(guān)于機(jī)場凈空保護(hù)工作的最新要求，確需進(jìn)一步規(guī)范機(jī)場凈空管理工作，確保機(jī)場凈空持續(xù)滿足適航狀態(tài)。有關(guān)建議總結(jié)為如下“七個切實(shí)”：

（一）切實(shí)響應(yīng)地方政府部門的合理訴求

積極響應(yīng)地方政府和建設(shè)單位提前、快速獲得民航行業(yè)凈空審核意見的訴求，推進(jìn)機(jī)場凈空審核模式改革，進(jìn)一步提高機(jī)場凈空審核工作效率。

（二）切實(shí)確保機(jī)場凈空區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目“應(yīng)審盡審”

通過報(bào)備、講解等方式統(tǒng)一各層面對機(jī)場凈空區(qū)域范圍和審批要求的認(rèn)知，嚴(yán)格依照《運(yùn)輸機(jī)場凈空區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目凈空審核管理辦法》中凈空區(qū)域范圍及審核要求執(zhí)行凈空管理，做到建設(shè)項(xiàng)目審核不留死角、不留盲點(diǎn)、不留隱患。

（三）切實(shí)固定相關(guān)專業(yè)人員

日常凈空管理工作涉及機(jī)場、局方及地方政府對接部門及負(fù)責(zé)人，應(yīng)予以相對固定，完善定期協(xié)調(diào)機(jī)制，并嚴(yán)格落實(shí)機(jī)場凈空管理各項(xiàng)工作制度和規(guī)范要求。

（四）切實(shí)重視建設(shè)并應(yīng)用凈空管理系統(tǒng)

借鑒廣州、長春機(jī)場凈空管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合地方凈空管理的具體需求，相關(guān)利益攸關(guān)方共同投資研發(fā)管用、便捷、高效的“凈空管理系統(tǒng)”。

（五）切實(shí)完善障礙物數(shù)據(jù)共享機(jī)制

凈空區(qū)域有重疊的相關(guān)機(jī)場要相互建立明確障礙物數(shù)據(jù)共享的相關(guān)規(guī)章制度，建立數(shù)據(jù)庫動態(tài)修訂與安全交互制度體系，切實(shí)消除數(shù)據(jù)孤島問題。

（六）切實(shí)強(qiáng)化日常凈空巡查工作

落實(shí)“四早”要求，即早排查、早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處理新增高大障礙物，切實(shí)將機(jī)場凈空安全隱患消除在萌芽狀態(tài)。

（七）切實(shí)提高國民的凈空保護(hù)意識

持續(xù)加強(qiáng)對無人機(jī)、焚燒秸稈等影響飛行安全行為的管控力度，持續(xù)開展凈空保護(hù)政策知識的普及，通過制作抖音視頻、微信推送等多種方式面向大眾傳播普及機(jī)場凈空管理政策知識，不斷提高國民的機(jī)場凈空保護(hù)意識。