時(shí) 磊， 趙姚陽(yáng)

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，以及社會(huì)分工的不斷細(xì)化，打破了既往的整體性社會(huì)利益結(jié)構(gòu)[1]，促使原有社會(huì)利益結(jié)構(gòu)產(chǎn)生明顯分化，一些新的社會(huì)利益主體逐漸形成，并且這種利益結(jié)構(gòu)的分化在農(nóng)村宅基地領(lǐng)域也進(jìn)一步凸顯。2015年開始，我國(guó)開展農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)工作，逐漸形成以產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新為核心的宅基地“三權(quán)分置”，通過(guò)宅基地使用權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的方式促進(jìn)農(nóng)村宅基地資源優(yōu)化利用，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地支持。為此，國(guó)家頒布了一系列農(nóng)村宅基地政策措施。如農(nóng)村宅基地確權(quán)審批與面積管理、農(nóng)村宅基地退出、促進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地盤活利用等[2]。這些政策措施都是為解決特定的農(nóng)村宅基地問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)而制定的行為準(zhǔn)則，以期最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的政策利益在相關(guān)利益主體中的權(quán)威性分配。

農(nóng)村宅基地政策執(zhí)行中市場(chǎng)機(jī)制的引入，致使新的利益主體進(jìn)入，各利益主體紛紛將與己相關(guān)的宅基地利益訴求輸入到宅基地政策執(zhí)行系統(tǒng)中；由于利益訴求不一致，導(dǎo)致利益損失所引發(fā)的利益矛盾不斷增多。如農(nóng)民在宅基地征遷中被強(qiáng)迫“上樓”、涉農(nóng)社會(huì)資本的宅基地使用權(quán)益未能有效保障、村集體的宅基地所有權(quán)益未能有效體現(xiàn)等，使得農(nóng)村宅基地政策利益分配結(jié)構(gòu)變得愈發(fā)失衡，政策執(zhí)行受阻，農(nóng)村宅基地改革整體推進(jìn)較慢。因此，協(xié)調(diào)農(nóng)村宅基地政策中各利益主體間的矛盾，維護(hù)其整體政策利益及相關(guān)主體利益，對(duì)有效增進(jìn)公平分配、最終消除宅基地政策執(zhí)行阻礙具有重要作用。此外，當(dāng)前學(xué)界對(duì)于農(nóng)村宅基地政策執(zhí)行的研究多是從產(chǎn)權(quán)視角出發(fā)，圍繞宅基地“三權(quán)分置”進(jìn)行宅基地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新研究，并對(duì)其進(jìn)行可行性分析，有些聚焦某一具體區(qū)域的宅基地政策實(shí)施成效進(jìn)行事實(shí)分析[3-4]。鮮有學(xué)者從政策利益視角對(duì)農(nóng)村宅基地政策安排及其執(zhí)行狀況進(jìn)行分析，而這種政策利益層面的分析有助于我們更好地理解宅基地政策機(jī)理，揭示宅基地政策執(zhí)行下各利益主體行為的內(nèi)在動(dòng)力，并為消除政策執(zhí)行阻礙提供有效指導(dǎo)。鑒于此，本文基于政策利益分析的視角，在已有研究的基礎(chǔ)上構(gòu)建農(nóng)村宅基地政策利益增進(jìn)與分配的分析框架，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村宅基地公共政策安排及其執(zhí)行的情況進(jìn)行梳理，以凸顯政策利益分析對(duì)農(nóng)村宅基地政策研究的重要理論和實(shí)踐意義。

一、農(nóng)村宅基地公共政策執(zhí)行中利益增進(jìn)與分配的分析框架

一般而言，政策可視為調(diào)節(jié)社會(huì)公共事務(wù)的一種行為準(zhǔn)則，即規(guī)范特定社會(huì)公共事務(wù)下社會(huì)成員行為所作的規(guī)定。由于政策多是涉及社會(huì)大多數(shù)人的利益，因而具有公共性，所以可稱為公共政策[5]。公共政策對(duì)社會(huì)公共事務(wù)調(diào)節(jié)的核心主要在于其背后潛藏的特定資源和條件，而利益正是人們生存和發(fā)展所需的資源和條件[6]。因此，每個(gè)特定的公共政策調(diào)節(jié)的核心就是該政策領(lǐng)域下所蘊(yùn)含的，且利于個(gè)人乃至社會(huì)發(fā)展的資源和條件，即政策利益。公共政策執(zhí)行效果的優(yōu)劣與政策利益息息相關(guān)。一方面，公共政策的執(zhí)行需要政策資源的支撐，充足、適用的資源是政策良好執(zhí)行的保障[7]，且政策利益本質(zhì)上就是政策資源；另一方面，一項(xiàng)公共政策中包含不同利益主體，同時(shí)不同主體間的政策利益需求存在差異[2]。政策執(zhí)行本質(zhì)上是各利益主體基于利益得失考慮而進(jìn)行的利益博弈過(guò)程[8]。各主體所追求的政策利益是否相同、基本合理利益能否保障、受損的合法利益能否及時(shí)補(bǔ)償?shù)榷加绊懼邎?zhí)行的最終成效。因此，從政策利益視角出發(fā)，本文認(rèn)為公共政策執(zhí)行要得到良好貫徹，關(guān)鍵就在于規(guī)范政策利益主體間的互動(dòng)與合作，實(shí)現(xiàn)以公共利益為核心的政策利益的增進(jìn)與分配，具體可從以下2個(gè)方面進(jìn)行理解。

1.公共政策是能夠增進(jìn)政策利益的行為準(zhǔn)則。公共政策在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)消耗各種資源，而一項(xiàng)政策只有不斷增加其執(zhí)行政策所需的資源和條件，才能保證政策利益的分配有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，才能更好地滿足不同利益主體的合理利益需求和政策執(zhí)行消耗所需。這里政策利益的增進(jìn)既表現(xiàn)為物質(zhì)資源(如經(jīng)濟(jì)利益)的不斷積累，也表現(xiàn)為非物質(zhì)資源(如環(huán)境、文化、社會(huì)、政治利益等)的不斷增進(jìn)。

2.公共政策是能夠分配政策利益的行為準(zhǔn)則。每項(xiàng)公共政策都貫穿一個(gè)核心話題，即政策所包含的資源和條件(即利益)應(yīng)分配給誰(shuí)。由于一項(xiàng)政策中各利益主體的利益需求不同，且政策所調(diào)節(jié)的資源是有限的，這就導(dǎo)致分配具體利益時(shí)易產(chǎn)生利益沖突，從而造成政策利益結(jié)構(gòu)失衡，阻滯政策的執(zhí)行，因此為減少各主體間利益摩擦，需要借助公共政策，實(shí)現(xiàn)政策利益在各主體間的權(quán)威性分配。具體而言，要實(shí)現(xiàn)政策利益的合理分配，構(gòu)建均衡的利益分配結(jié)構(gòu)，應(yīng)做到以下五點(diǎn)：一是保證基本合理利益；二是維護(hù)核心公共利益；三是補(bǔ)償受損合理利益；四是打擊非法失常利益；五是促進(jìn)主體利益契合。

綜上，本文以“政策利益的增進(jìn)與分配”為分析框架對(duì)農(nóng)村宅基地公共政策的執(zhí)行現(xiàn)狀進(jìn)行分析。農(nóng)村宅基地公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在于堅(jiān)持政策利益增進(jìn)和分配相統(tǒng)一，即政策利益的增進(jìn)可為宅基地的管理與利用奠定資源基礎(chǔ)，而良好的政策利益分配則是宅基地管理與利用政策得以貫徹執(zhí)行的保證。

二、當(dāng)前農(nóng)村宅基地的公共政策安排及其利益主體

本文研究對(duì)象為當(dāng)前農(nóng)村宅基地公共政策的主要政策安排，即包括宅基地確權(quán)登記頒證、審批、分配、流轉(zhuǎn)等[9]。當(dāng)前宅基地政策總體按照“嚴(yán)控增量、挖掘存量”的政策思路來(lái)安排，主要分為管理和利用兩方面：在管理上表現(xiàn)為通過(guò)宅基地確權(quán)、申請(qǐng)審批、有償使用等政策措施嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)民宅基地申請(qǐng)使用，使之形成合法合規(guī)的農(nóng)村宅基地使用格局；在利用上則通過(guò)農(nóng)戶宅基地自愿有償退出、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、閑置宅基地+新業(yè)態(tài)等盤活措施，達(dá)到提高宅基地利用率，增加農(nóng)民收入，并為鄉(xiāng)村振興提供資源支撐的目的。

除了已有的農(nóng)村宅基地政策規(guī)定外，國(guó)家也在開展農(nóng)村宅基地試點(diǎn)改革。2020年6月，中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，標(biāo)志新一輪宅基地改革試點(diǎn)的開始，此輪宅基地改革試點(diǎn)內(nèi)容亦是從管理和利用兩方面展開：一是繼續(xù)探索完善農(nóng)戶宅基地取得方式，宅基地審批管理程序和宅基地有償使用制度，從而形成規(guī)范的農(nóng)村宅基地用地管理制度；二是重點(diǎn)探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”，希望通過(guò)對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)的細(xì)分與界定，引入市場(chǎng)化的盤活機(jī)制，從而促進(jìn)農(nóng)村宅基地資源的優(yōu)化利用。

公共政策利益的分析需要對(duì)涉及的利益主體及其需求進(jìn)行識(shí)別，從而為后續(xù)進(jìn)行政策利益分配和增進(jìn)分析奠定基礎(chǔ)。無(wú)論是已有的農(nóng)村宅基地政策規(guī)定，還是仍在探索中的農(nóng)村宅基地改革措施，都會(huì)牽涉不同利益主體，他們共同參與宅基地公共政策的制定和執(zhí)行。具體而言，農(nóng)村宅基地公共政策包含的利益主體如下：(1)農(nóng)戶。農(nóng)戶是與農(nóng)村宅基地關(guān)系最為密切的利益主體。因?yàn)檗r(nóng)戶是法律規(guī)定的農(nóng)村宅基地使用權(quán)人，是宅基地實(shí)際使用者。長(zhǎng)期以來(lái)宅基地對(duì)農(nóng)戶發(fā)揮著基本住房保障作用。宅基地可以說(shuō)是農(nóng)戶生產(chǎn)生活不可或缺的重要資源。(2)村集體。村集體主要由村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)組成。村集體是法律規(guī)定的農(nóng)村宅基地所有權(quán)人，在法律規(guī)定范圍內(nèi)享有對(duì)宅基地占有、使用、收益和處分的權(quán)利，因此亦是利益主體之一。(3)社會(huì)資本。這里的社會(huì)資本主要指村集體之外的個(gè)人或企業(yè)，因其通過(guò)租賃、流轉(zhuǎn)等方式獲得農(nóng)戶宅基地和住宅的使用權(quán)從事相關(guān)商業(yè)經(jīng)營(yíng)，因而也是農(nóng)村宅基地政策利益主體之一。(4)地方政府。這里的地方政府指省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的四級(jí)政府，它們是農(nóng)村宅基地政策的主要執(zhí)行主體，且其中以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)政府為主。其原因在于：一方面鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)政府是我國(guó)《土地管理法》規(guī)定的宅基地審批主體；另一方面，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))是鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法規(guī)定的需振興的主體之一(鄉(xiāng)村包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊)，因而該級(jí)政府實(shí)際承擔(dān)著較重的鄉(xiāng)村振興任務(wù)，有著利用農(nóng)村宅基地資源支撐鄉(xiāng)村振興發(fā)展的利益需求。(5)中央政府。中央政府是全國(guó)性的農(nóng)村宅基地改革和管理政策的主要制定主體。2020年1月1日，新修定的我國(guó)《土地管理法》施行，明確規(guī)定國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村宅基地改革和管理工作。其在農(nóng)村宅基地政策中的利益訴求有別于地方政府的區(qū)域性發(fā)展訴求，更多的是追求能夠惠及各利益主體的宅基地政策公共利益。

三、農(nóng)村宅基地公共政策執(zhí)行中利益的增進(jìn)分析

公共政策的制定和執(zhí)行需要一定資源基礎(chǔ)，按上文對(duì)“利益”的理解，也可稱為政策的利益基礎(chǔ)。同時(shí)，公共政策的利益基礎(chǔ)也要不斷積累增進(jìn)，從而更好地滿足各利益主體的利益需求，并維持公共政策執(zhí)行的可持續(xù)。聯(lián)系當(dāng)前，農(nóng)村宅基地政策利益調(diào)節(jié)核心為宅基地這一土地資源，且其政策目標(biāo)在于通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地資源規(guī)劃管理，實(shí)現(xiàn)保障農(nóng)民住房權(quán)益、增加農(nóng)民收入、推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等。這就要求當(dāng)前農(nóng)村宅基地政策安排及其執(zhí)行中應(yīng)以宅基地資源為基礎(chǔ)，不斷增進(jìn)政策利益，以保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外，由于每項(xiàng)公共政策制定都是依據(jù)特定的政策目標(biāo)，都有其調(diào)節(jié)的特定領(lǐng)域(經(jīng)濟(jì)、政治、文化、環(huán)境等領(lǐng)域)。因此，每項(xiàng)公共政策的利益基礎(chǔ)及其增進(jìn)皆有側(cè)重點(diǎn)。就宅基地公共政策的利益增進(jìn)而言，結(jié)合該政策的目標(biāo)及其實(shí)施背景，得出應(yīng)推動(dòng)其經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益、政治利益、環(huán)境利益的協(xié)同增進(jìn)，并最終實(shí)現(xiàn)政策公共利益的增進(jìn)。

(一)農(nóng)村宅基地公共政策執(zhí)行中經(jīng)濟(jì)利益的增進(jìn)

公共政策利益增進(jìn)中，往往以經(jīng)濟(jì)利益為核心。一方面，政策的制定和執(zhí)行需要一定的資金基礎(chǔ)；另一方面，經(jīng)濟(jì)利益的激勵(lì)作用往往強(qiáng)于其他領(lǐng)域利益，可以更好地激勵(lì)利益主體，使其行動(dòng)能與政策目標(biāo)相協(xié)調(diào)，利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。就農(nóng)村宅基地公共政策而言，經(jīng)濟(jì)利益的增進(jìn)主要體現(xiàn)在當(dāng)前宅基地的盤活利用政策措施上，具體表現(xiàn)為：(1)以市場(chǎng)機(jī)制為手段，通過(guò)宅基地確權(quán)登記及頒證實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)界定，并引入一定的市場(chǎng)機(jī)制，采用自營(yíng)、入股、出租、合作等經(jīng)營(yíng)形式，促進(jìn)宅基地資源市場(chǎng)化配置，從而實(shí)現(xiàn)宅基地資源價(jià)值增值。如比較典型的模式有閑置宅基地+新業(yè)態(tài)模式(鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)康養(yǎng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等)，即通過(guò)引入社會(huì)資本(個(gè)人或企業(yè))，由社會(huì)資本承租農(nóng)戶宅基地及農(nóng)房的使用權(quán)，并以農(nóng)房為基礎(chǔ)進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營(yíng)[10]。該模式可有效提升農(nóng)戶收入、壯大村集體經(jīng)濟(jì)，以及為社會(huì)資本帶來(lái)經(jīng)濟(jì)回報(bào)，在滿足各主體利益的同時(shí)，增進(jìn)其政策經(jīng)濟(jì)利益。(2)以公共政策為手段，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的政策性置換，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地增值收益向農(nóng)村的部分轉(zhuǎn)移，從而實(shí)現(xiàn)宅基地價(jià)值增值。比較典型的模式如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，即通過(guò)農(nóng)村宅基地退出并復(fù)墾為耕地，形成的耕地指標(biāo)填補(bǔ)城市建設(shè)征地而損失的耕地指標(biāo)，通過(guò)此種模式農(nóng)民可獲得部分轉(zhuǎn)移的宅基地政策性市場(chǎng)價(jià)值[11]。

但采用上述模式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益增進(jìn)的同時(shí)應(yīng)注意以下問(wèn)題：(1)市場(chǎng)機(jī)制下的盤活模式多數(shù)難以全國(guó)推廣。該模式的成功與所處區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然文化資源稟賦密不可分，只有靠近城市和擁有較好自然風(fēng)光和文化資源的鄉(xiāng)村，才可能具備消費(fèi)市場(chǎng)和形成自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而利用該模式實(shí)現(xiàn)宅基地資源向經(jīng)濟(jì)效益的轉(zhuǎn)化。因此，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦的差異注定該模式難以在全國(guó)普遍適用，如一些中西部地區(qū)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的失敗足以證明。(2)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)政策性置換的盲目推進(jìn)導(dǎo)致其供求兩端產(chǎn)生問(wèn)題：一是供給端農(nóng)村宅基地的盲目復(fù)墾，難以形成可有效利用的耕地，復(fù)墾后農(nóng)民基于收入和耕種條件考量，多是棄耕拋荒；二是需求端地方政府基于為推動(dòng)城市開發(fā)建設(shè)對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的追求，以及為應(yīng)對(duì)國(guó)家耕地保護(hù)考核對(duì)耕地指標(biāo)的追求，這2種追求動(dòng)機(jī)下可能出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿的宅基地強(qiáng)制退出和復(fù)墾。

(二)農(nóng)村宅基地公共政策執(zhí)行中社會(huì)利益的增進(jìn)

在公共政策利益增進(jìn)中，社會(huì)利益的增進(jìn)雖不像經(jīng)濟(jì)利益那樣產(chǎn)生直接激勵(lì)作用，但對(duì)公共政策的穩(wěn)定存續(xù)卻能起到較好的保障作用。這里的社會(huì)利益主要指公眾對(duì)社會(huì)文明生活的一種需要和愿望，包括經(jīng)濟(jì)秩序健康與效率化、公共秩序的和平與安全、社會(huì)資源合理利用與機(jī)會(huì)公平、社會(huì)弱者利益的保障等[12]。

就農(nóng)村宅基地公共政策而言，社會(huì)利益的增進(jìn)主要體現(xiàn)在農(nóng)民居住權(quán)益的保障上。農(nóng)村宅基地長(zhǎng)久以來(lái)都發(fā)揮著保障農(nóng)民“居者有其屋”的功能，為農(nóng)民生產(chǎn)生活提供住房支撐。即使在宅基地閑置問(wèn)題日益嚴(yán)重的當(dāng)下亦是如此。一方面，我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定“保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居”，以及當(dāng)前農(nóng)村宅基地政策規(guī)定中明確要求依法保障村民的居住權(quán)益。即使是在新一輪宅基地試點(diǎn)改革中，也通過(guò)突出對(duì)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的保障，以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)戶住房權(quán)益的保障。另一方面，2020年中國(guó)常住人口城市化率為63.89%，但鄉(xiāng)村依舊有5.1億(總?cè)丝诘?6.11%)的人口[13]，且多為中老年群體，農(nóng)村住房對(duì)于他們來(lái)說(shuō)依舊是重要的生產(chǎn)生活保障，甚至在農(nóng)村老齡化日益嚴(yán)重的當(dāng)下也發(fā)揮著重要的養(yǎng)老保障作用。因此，農(nóng)戶住房權(quán)益的保障依舊需在當(dāng)前宅基地政策的制定和執(zhí)行中加以堅(jiān)持，從而實(shí)現(xiàn)宅基地政策社會(huì)利益的增進(jìn)，更好地保障政策的穩(wěn)定存續(xù)。

同時(shí)，在農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題日益突出，以及宅基地市場(chǎng)價(jià)值日益顯化的當(dāng)下，農(nóng)戶住宅權(quán)益的維護(hù)需與宅基地的市場(chǎng)化盤活利用協(xié)同推進(jìn)。正如前文分析，當(dāng)前農(nóng)村仍居住著大量人口，且多為中老年人，必然需要住房作為其生活保障。隨著部分農(nóng)民入城，農(nóng)村住房逐漸閑置、破敗，以及亂占亂建、建設(shè)規(guī)劃不合理等造成的農(nóng)村宅基地資源浪費(fèi)亦是現(xiàn)實(shí)，必然需要進(jìn)行規(guī)劃管理和盤活利用。但農(nóng)村宅基地整治和盤活需要資金支持，多數(shù)地區(qū)村集體收入不足，中央和地方政府面對(duì)全國(guó)規(guī)模的宅基地，財(cái)政支持亦有限，引入社會(huì)資本則是必然之舉。因此，當(dāng)前宅基地政策安排中將保障農(nóng)戶住宅權(quán)益與推動(dòng)閑置宅基地市場(chǎng)化盤活利用相結(jié)合，既是現(xiàn)實(shí)需求，也是有其內(nèi)在契合邏輯，有利于實(shí)現(xiàn)宅基地政策的經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)利益協(xié)同增進(jìn)。

此外，農(nóng)村宅基地公共政策社會(huì)利益的增進(jìn)還體現(xiàn)在促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)公共事業(yè)的進(jìn)步。正如筆者在安徽滁州市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些村集體以閑置宅基地盤活為契機(jī)，引致政府資金和社會(huì)資本投入到本村道路、路燈、污水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，促進(jìn)了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的完善。同時(shí)，一些村利用閑置住宅，將其改造成圖書室、文化活動(dòng)場(chǎng)所，從而完善了本村的公共服務(wù)設(shè)施。這些農(nóng)村社會(huì)公共事業(yè)的進(jìn)步，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)生活帶來(lái)了諸多便利，體現(xiàn)了宅基地政策社會(huì)利益的增進(jìn)。

(三)農(nóng)村宅基地公共政策執(zhí)行中政治和環(huán)境利益的增進(jìn)

在公共政策利益增進(jìn)中，政治利益增進(jìn)訴求的主體是政府，且主要為中央政府。政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展等政治利益的增進(jìn)，能夠激勵(lì)中央政府繼續(xù)投入政治資源，增強(qiáng)政策的權(quán)威性和可持續(xù)性。農(nóng)村宅基地公共政策的政治利益主要在于宅基地所擔(dān)負(fù)的政治穩(wěn)定功能[14]。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村宅基地是農(nóng)戶的重要生產(chǎn)生活資料，為農(nóng)戶提供住房保障，有力地維持了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，助力農(nóng)村成為國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的基石。因此，在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的背景下，在農(nóng)村宅基地政策中強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)戶住宅與財(cái)產(chǎn)權(quán)益，給予留村農(nóng)民生產(chǎn)生活以基本支持和進(jìn)城失敗農(nóng)民以退路[15]，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，既是農(nóng)村宅基地政策政治利益增進(jìn)的內(nèi)在要求，也是對(duì)中央政府繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村宅基地政策優(yōu)化的激勵(lì)。同時(shí)，通過(guò)在宅基地政策安排中體現(xiàn)村集體的宅基地所有權(quán)人權(quán)益，如開展宅基地有償使用制度，有利于壯大村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)其治理的資源基礎(chǔ)，提升村集體的治理能力。而村集體良序治理的實(shí)現(xiàn)，也可更好地促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，增進(jìn)宅基地政策的政治利益。

在農(nóng)村宅基地政策中，環(huán)境利益是指宅基地經(jīng)整治后給各主體帶來(lái)的生態(tài)、生活環(huán)境優(yōu)化感知利益。宅基地環(huán)境利益增進(jìn)帶來(lái)的效果雖不如其他領(lǐng)域的利益明顯，但卻關(guān)系著農(nóng)村居民的長(zhǎng)期福祉，需加以重視。宅基地政策環(huán)境利益體現(xiàn)在通過(guò)宅基地整治，實(shí)現(xiàn)農(nóng)房建設(shè)面積布局合理，并配套道路、綠化、環(huán)衛(wèi)、水電通信等基礎(chǔ)設(shè)施，從而改變?cè)凶》苛闵?、破敗、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等局面，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地及住房環(huán)境質(zhì)量的提升。而住房生活品質(zhì)提升、人居環(huán)境改善，保留地域景觀文化特色等環(huán)境利益的增進(jìn)，將有效激勵(lì)農(nóng)戶執(zhí)行政策，推動(dòng)宅基地政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(四)農(nóng)村宅基地公共政策執(zhí)行中公共利益的增進(jìn)

公共政策的執(zhí)行，最終需實(shí)現(xiàn)具有社會(huì)分享性的公共利益。所謂社會(huì)分享性，即利益享有機(jī)會(huì)上不設(shè)限制，政策框架內(nèi)的各利益主體皆能有機(jī)會(huì)分享[16]。因而，公共利益往往是一項(xiàng)政策中各利益主體的共同利益。就農(nóng)村宅基地政策而言，農(nóng)民住房、經(jīng)濟(jì)權(quán)益的保障，閑置宅基地利用率的提升，農(nóng)村住房布局合理、設(shè)施完善對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)具有重要意義。而鄉(xiāng)村振興下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、城鄉(xiāng)融合的實(shí)現(xiàn)也必然會(huì)更好地增進(jìn)宅基地的政策利益。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興應(yīng)是宅基地政策下各主體共同追求的公共利益。在保障農(nóng)民宅基地權(quán)益前提下，各利益主體基于自身?xiàng)l件依法利用宅基地資源支撐鄉(xiāng)村振興，在逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的同時(shí)，也能為宅基地的優(yōu)化利用創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)，最終實(shí)現(xiàn)各主體利益的增進(jìn)。

但在宅基地政策公共利益實(shí)現(xiàn)過(guò)程中需防止“公共利益單一最大化”現(xiàn)象，即只講求公共利益，而忽視甚至侵蝕各主體的合法利益。如土地征收制度，初時(shí)的土地征收制度因其征收標(biāo)準(zhǔn)“公共利益”的界定模糊，而引發(fā)一些嚴(yán)重的借“公共利益”之名侵蝕農(nóng)民土地利益的事件。農(nóng)村宅基地政策中雖無(wú)“公共利益”的征地標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，但實(shí)踐中常出現(xiàn)一些地區(qū)借鄉(xiāng)村發(fā)展之名違背農(nóng)民意愿退出宅基地的情況。因此，需完善農(nóng)村宅基地法律政策，加強(qiáng)監(jiān)督，理清各主體利益邊界，在保證各主體基本利益的基礎(chǔ)上追求政策的公共利益。

四、農(nóng)村宅基地公共政策執(zhí)行中利益的分配分析

公共政策的本質(zhì)是政策利益的分配，即更好地滿足各利益主體的合理利益需求，并最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。但實(shí)際中由于利益主體的多元化以及相互間的利益沖突，使得一方主體利益的增進(jìn)多會(huì)損害其他主體的利益。因而，絕對(duì)公平的利益分配難以實(shí)現(xiàn)，必須結(jié)合各政策制定和執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)條件，追求政策利益的相對(duì)公平分配。就農(nóng)村宅基地公共政策執(zhí)行而言，應(yīng)從以下5個(gè)原則出發(fā)，實(shí)現(xiàn)宅基地政策利益的相對(duì)公平分配。

(一)保證基本合法利益

在公共政策中，存在多元利益主體，且有時(shí)各利益主體存在強(qiáng)弱之分，各利益主體間亦存在利益博弈。因此，為防止強(qiáng)勢(shì)主體利益擠壓侵蝕弱勢(shì)主體利益，應(yīng)明確各主體利益的底線和邊界，使每個(gè)主體的政策利益保持在必需水平之上。況且若各利益主體的基本利益得不到保障，無(wú)法形成對(duì)主體行動(dòng)的激勵(lì)，則政策執(zhí)行也將難以為繼。在農(nóng)村宅基地政策執(zhí)行中，農(nóng)戶這一主體是宅基地主要使用者，又因其以家庭為單位，力量分散，主體利益最為弱小，因此明確農(nóng)戶利益的底線和邊界最為必要。具體而言，農(nóng)戶的宅基地政策基本利益包括住房權(quán)益和產(chǎn)權(quán)衍生的財(cái)產(chǎn)收益，在當(dāng)前農(nóng)村依舊留有大量農(nóng)民，且有宅基地需求的現(xiàn)實(shí)條件下，宅基地政策安排體現(xiàn)保障農(nóng)戶的住房權(quán)益是合理且必要的。同時(shí)，在當(dāng)前閑置宅基地盤活利用中，明確農(nóng)戶的法定宅基地產(chǎn)權(quán)，保證農(nóng)戶在盤活利用中獲得持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)收益亦是應(yīng)有之義。除農(nóng)戶外，還應(yīng)明確其他主體利益的底線與邊界，如村集體的宅基地所有權(quán)權(quán)益、社會(huì)資本的宅基地及農(nóng)房租賃權(quán)益、政府從宅基地政策中獲得的基本政治效益。保障各主體的基本利益需求，讓各主體在宅基地政策中獲得滿足生活或發(fā)展所需的基本資源，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地政策利益最優(yōu)分配的重要途徑。

(二)維護(hù)核心公共利益

在公共政策利益分配結(jié)構(gòu)中，具有社會(huì)分享性的公共利益無(wú)疑居于核心地位。這里公共利益指能被各主體分享的利益，是各主體的共同利益。特別是當(dāng)公共利益與單個(gè)主體利益發(fā)生沖突時(shí)，無(wú)疑各利益主體應(yīng)以公共利益為重，共同促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。就農(nóng)村宅基地政策而言，公共利益主要表現(xiàn)為通過(guò)宅基地資源的整治盤活，支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)，從而為各利益主體開拓更優(yōu)發(fā)展空間。落實(shí)到各主體，則具體要求為：農(nóng)戶要積極遵守國(guó)家的農(nóng)村宅基地管理政策和法規(guī)，嚴(yán)格按照各地宅基地用地規(guī)定和村莊規(guī)劃要求用地建房，同時(shí)在自愿基礎(chǔ)上積極響應(yīng)宅基地的退出和盤活利用政策；社會(huì)資本亦要按照法律規(guī)定規(guī)范用地用房，同時(shí)發(fā)揮自身資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在經(jīng)營(yíng)中應(yīng)做到支農(nóng)助農(nóng)，為改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和提升農(nóng)民收入水平貢獻(xiàn)力量；村集體和政府應(yīng)做到“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，將宅基地整治出的土地和盤活產(chǎn)生的土地增值收益用于滿足農(nóng)民宅基地需求和支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。綜合來(lái)看，以宅基地資源支持鄉(xiāng)村發(fā)展，在維護(hù)和促進(jìn)整體政策公共利益增進(jìn)的同時(shí)，亦為農(nóng)戶、村集體、社會(huì)資本提供了更優(yōu)越的發(fā)展條件和資源，最終是有利于各主體利益的維護(hù)和增進(jìn)。

(三)補(bǔ)償受損合理利益

在公共政策利益結(jié)構(gòu)中，對(duì)于因?qū)崿F(xiàn)政策目標(biāo)而遭受利益損失的主體，應(yīng)進(jìn)行利益補(bǔ)償，同時(shí)補(bǔ)償應(yīng)做到“合理”，以防止出現(xiàn)補(bǔ)償過(guò)低或過(guò)高，從而損害其他主體的利益和公共利益。給予受損利益主體以合理補(bǔ)償，利于消除各主體間的矛盾和沖突，是實(shí)現(xiàn)政策利益增進(jìn)的必然途徑。在已有宅基地利用政策安排中，農(nóng)戶一般為主要的利益受損主體，原因在于無(wú)論是宅基地退出政策，還是閑置宅基地盤活的相關(guān)措施，農(nóng)戶都要付出宅基地的相關(guān)權(quán)益，且宅基地還作為農(nóng)民的重要生計(jì)保障，因而必須以生計(jì)保障為底線對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行利益補(bǔ)償。但實(shí)踐中一些地方在推進(jìn)宅基地改革時(shí)，只講求快速獲取農(nóng)民手中的宅基地，而忽視農(nóng)民后續(xù)住房保障和資金公平及時(shí)補(bǔ)償[17]。這種對(duì)農(nóng)民利益漠視的行為，違背了宅基地政策初衷，必然招致農(nóng)民不滿，引發(fā)利益主體間沖突，阻礙宅基地政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，亟須完善宅基地政策執(zhí)行監(jiān)管機(jī)制，確保政府等政策實(shí)施主體嚴(yán)格按照法律和政策中關(guān)于農(nóng)民利益保障的規(guī)定，落實(shí)宅基地政策層面的“農(nóng)民利益不受損”原則。除農(nóng)民外，其他主體的利益在宅基地政策執(zhí)行中亦會(huì)出現(xiàn)受損情況，也應(yīng)依法及時(shí)補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)宅基地政策利益分配結(jié)構(gòu)的均衡。

(四)打擊非法失常利益

在公共政策實(shí)踐中，常會(huì)出現(xiàn)某些利益主體謀求法律規(guī)定范圍外、不應(yīng)得的利益，可將其稱之為失常利益[18]。失常利益是違法違規(guī)的主體利益。利益主體追求失常利益即意味著對(duì)其他主體利益和公共利益的侵蝕，易導(dǎo)致公共政策利益分配結(jié)構(gòu)失衡。失常利益的產(chǎn)生有主動(dòng)和被動(dòng)之分，前者是利益主體主動(dòng)有意為之，后者多是利益主體出于對(duì)政策法規(guī)的不了解而被動(dòng)為之。對(duì)前者須依法打擊懲處，對(duì)后者則應(yīng)宣傳與懲處相結(jié)合，以規(guī)范各主體的利益追求行為。在農(nóng)村宅基地政策執(zhí)行中，各主體的失常利益追求具體表現(xiàn)為：農(nóng)戶突破土地管理法的“一戶一宅、面積限定”規(guī)定，不按規(guī)定申請(qǐng)審批，任意建房，甚至占用耕地建房；社會(huì)資本違背宅基地政策中的用途規(guī)定，私自改變宅基地用途，利用宅基地建設(shè)別墅和私人宅院；村集體和地方政府違背“用之于農(nóng)”的政策規(guī)定，隱性挪用甚至侵占宅基地土地增值收益。我國(guó)農(nóng)村宅基地管理長(zhǎng)期較薄弱，農(nóng)戶對(duì)于宅基地政策法規(guī)缺乏了解，一定程度上助長(zhǎng)了農(nóng)戶宅基地違法行為。因此，應(yīng)加強(qiáng)宅基地政策法規(guī)宣傳普及，勸導(dǎo)其遵法守規(guī)，同時(shí)針對(duì)繼續(xù)違法的農(nóng)戶，則要通過(guò)法律手段加以規(guī)范。而其他利益主體多是熟知宅基地政策法規(guī)，因而多為主動(dòng)追求失常利益，需以法律懲戒手段為主，輔之制度和社會(huì)監(jiān)督手段，堅(jiān)決依法懲處追求宅基地政策失常利益的行為，以保障各利益主體的合法利益，塑造均衡的宅基地政策利益分配結(jié)構(gòu)。

(五)促進(jìn)主體利益契合

公共政策利益的均衡分配，一方面，要通過(guò)依法明確各利益主體的利益邊界，從而更好地保障各主體的利益；另一方面，可通過(guò)找尋不同主體間的利益契合點(diǎn)，促進(jìn)主體間的利益契合，從而使他們?cè)诶孀非笮袆?dòng)上保持一致。特別是弱勢(shì)主體間，可通過(guò)共同行動(dòng)凝聚力量，更好地維護(hù)和增進(jìn)各自利益。如農(nóng)村宅基地政策中的農(nóng)戶和村集體，在政策利益結(jié)構(gòu)中皆處于弱勢(shì)地位。但這兩個(gè)主體因成員身份上的聯(lián)系，在宅基地政策中存在較多的利益契合點(diǎn)，因此兩方在政策利益追求中應(yīng)保持一致行動(dòng)，既可增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，爭(zhēng)取更多的合法利益，又可更好地抵御其他強(qiáng)勢(shì)主體的侵蝕，保護(hù)自身的基本利益。此外，宅基地政策的公共利益本身即為各主體的共同利益契合點(diǎn)。因此，通過(guò)在宅基地政策安排中強(qiáng)調(diào)公共利益和具體執(zhí)行中找尋主體間的利益契合點(diǎn)，可更好地促進(jìn)各主體行動(dòng)協(xié)調(diào)一致，有利于宅基地政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

但在促進(jìn)主體利益契合中需防止“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，即兩個(gè)強(qiáng)勢(shì)利益主體的聯(lián)合，可能更易于侵蝕弱勢(shì)主體利益。如在筆者調(diào)研的某地區(qū)宅基地盤活實(shí)踐中，企業(yè)為獲得穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)預(yù)期，聯(lián)合地方政府通過(guò)土地征收形式將宅基地變?yōu)閲?guó)有土地，然后通過(guò)出讓形式流轉(zhuǎn)給企業(yè)，且在實(shí)施過(guò)程中采取“先退出后補(bǔ)償”。在失去住房后，后續(xù)住房或資金補(bǔ)償不能及時(shí)到位，只得租房居住，農(nóng)戶利益受到侵害。因此，在宅基地政策執(zhí)行中需警惕這種政府和社會(huì)資本間的“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”。

五、結(jié)語(yǔ)

本文基于政策利益分析視角，構(gòu)建政策利益的增進(jìn)與分配這一分析框架，為當(dāng)前農(nóng)村宅基地公共政策安排執(zhí)行提供一個(gè)理論層面分析。

1.當(dāng)前農(nóng)村宅基地公共政策主要包括農(nóng)戶、村集體、社會(huì)資本、地方政府、中央政府等5個(gè)利益主體，且各主體的利益需求差別較大。這種對(duì)宅基地政策利益主體及其需求的識(shí)別與劃分，可為政策制定和實(shí)施者進(jìn)行政策優(yōu)化時(shí)提供參考，即判斷出哪個(gè)利益主體，哪種類型的利益需求更容易被激勵(lì)，更容易與政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)相協(xié)調(diào)，從而對(duì)利益主體及其需求進(jìn)行選擇性激勵(lì)，以實(shí)現(xiàn)宅基地政策效益最大化。

2.當(dāng)前農(nóng)村宅基地政策利益增進(jìn)需要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、環(huán)境等4個(gè)領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)，并最終實(shí)現(xiàn)公共利益的增進(jìn)。農(nóng)戶有得住且住得好、閑置宅基地能被有效利用、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展這3個(gè)方面應(yīng)是當(dāng)前宅基地政策優(yōu)化的主要方向。雖然當(dāng)前在實(shí)踐過(guò)程中同時(shí)實(shí)現(xiàn)三者比較困難，但農(nóng)村宅基地改革本身就是一個(gè)緩慢推進(jìn)的過(guò)程。隨著城市化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，各種發(fā)展條件逐漸具備，農(nóng)村宅基地資源必將逐漸實(shí)現(xiàn)優(yōu)化利用。(1)經(jīng)濟(jì)利益方面，可通過(guò)完善宅基地“三權(quán)分置”，以產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新為基底，建立利益共享機(jī)制，吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入，同時(shí)，將宅基地政策性置換指標(biāo)所產(chǎn)生的增值收益更多地向宅基地管理和盤活利用傾斜，從而增進(jìn)其政策經(jīng)濟(jì)利益；(2)社會(huì)利益方面，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，各項(xiàng)管理和利用措施應(yīng)以保障農(nóng)民合法居住權(quán)益為前提，同時(shí)積極推進(jìn)閑置住房盤活利用與農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展相結(jié)合，從而增進(jìn)其社會(huì)利益；(3)政治利益方面，積極探索村集體和農(nóng)戶的宅基地權(quán)益協(xié)同實(shí)現(xiàn)機(jī)制，激發(fā)村集體和農(nóng)戶的宅基地管理動(dòng)力，依托村集體和農(nóng)戶的良性治理互動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村宅基地的優(yōu)化管理和利用，從而實(shí)現(xiàn)其政治利益的增進(jìn)；(4)環(huán)境利益方面，堅(jiān)持規(guī)劃先行，結(jié)合相關(guān)村莊用地規(guī)劃，進(jìn)行宅基地和農(nóng)房布局合理設(shè)計(jì)，同時(shí)在設(shè)計(jì)中凸顯地方鄉(xiāng)土特色和生態(tài)環(huán)保理念，以助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，促進(jìn)政策環(huán)境利益的增進(jìn)。

3.當(dāng)前農(nóng)村宅基地政策需構(gòu)建一個(gè)均衡的政策利益分配結(jié)構(gòu)。政策利益增進(jìn)十分重要，但更重要的是相關(guān)利益主體能否按政策規(guī)定，獲得應(yīng)有的利益[5]。在宅基地政策安排中堅(jiān)持“保障基本利益、補(bǔ)償受損利益、打擊失常利益、維護(hù)公共利益、促進(jìn)利益契合”等原則，同時(shí)防止單一公共利益最大化，以及強(qiáng)勢(shì)利益主體間“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”欺壓弱勢(shì)主體等負(fù)面效應(yīng)，從而真正將宅基地政策利益分配落到實(shí)處。具體而言，一方面，需要完善相關(guān)法律，及時(shí)明確宅基地政策中各主體的權(quán)利邊界，從而為政策利益的合理分配提供法律依據(jù)，同時(shí)重點(diǎn)保障好農(nóng)戶、村集體、社會(huì)資本三方主體的政策知情和利益訴求等權(quán)利，并建立常態(tài)化宅基地權(quán)益糾紛解決機(jī)制；另一方面，也需要完善相關(guān)社會(huì)監(jiān)督手段，建立以農(nóng)民為主導(dǎo)的多元主體共同監(jiān)督機(jī)制[4]，確保各利益主體能依法獲取政策利益。

總體而言，當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理與利用政策安排是合理的，符合目前農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，但在具體執(zhí)行中仍需遵循優(yōu)先保障農(nóng)民住房權(quán)益，發(fā)揮宅基地的住房保障功能這一基本原則。雖然當(dāng)前宅基地功能已漸趨多元化，但對(duì)住房保障功能的堅(jiān)持依舊是重點(diǎn)，符合當(dāng)前農(nóng)村現(xiàn)實(shí)發(fā)展要求。同時(shí)，就新一輪宅基地試點(diǎn)改革而言，相關(guān)措施制定和實(shí)行亦需考慮“兩個(gè)實(shí)際”：一是全國(guó)農(nóng)村整體發(fā)展實(shí)際，即目前農(nóng)村依舊留有大量人口(多為中老年人口)，仍需滿足他們的住房需求；二是不同地區(qū)發(fā)展實(shí)際，即有的地區(qū)具備盤活宅基地資源的良好條件，而有的地區(qū)不具備，因此需因地制宜，不可盲目推進(jìn)，防止造成政策資源的浪費(fèi)。