鄭鵬程，張妍鈺

(湖南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410082)

2020年，在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)及聯(lián)合國(guó)氣候雄心峰會(huì)上，國(guó)家主席習(xí)近平宣布：中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放努力爭(zhēng)取在2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)(以下簡(jiǎn)稱“雙碳”目標(biāo))是“黨中央經(jīng)過(guò)深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略部署，也是有世界意義的應(yīng)對(duì)氣候變化的莊嚴(yán)承諾”。[1]然而，目前我國(guó)正處于工業(yè)化和城市化高速發(fā)展階段，碳排放體量大，能源結(jié)構(gòu)不合理，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的時(shí)間緊、任務(wù)重，如何在較短時(shí)間內(nèi)走出一條經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與節(jié)能減排兩不誤的道路，是當(dāng)下國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界、法學(xué)界及技術(shù)服務(wù)部門探討的熱點(diǎn)話題。本文結(jié)合歐美及我國(guó)十余年之碳排放規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，在充分肯定“雙碳”目標(biāo)市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)路徑優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)碳排放交易制度建設(shè)中存在的不足進(jìn)行檢討，并就如何完善相關(guān)制度提出建設(shè)性建議。

一 碳排放交易：實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的必由之路

世界各國(guó)采用的碳減排手段依其法律效力的不同可以劃分為兩種類型：命令型減排規(guī)制與市場(chǎng)激勵(lì)型減排規(guī)制。命令型減排規(guī)制包括強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)、排污許可與環(huán)境影響評(píng)價(jià)等，市場(chǎng)激勵(lì)型減排規(guī)制主要包括補(bǔ)貼、碳稅與碳排放交易。[2]盡管在環(huán)境保護(hù)法理論層面，命令型減排規(guī)制與市場(chǎng)激勵(lì)型減排規(guī)制各有其優(yōu)缺點(diǎn)，但就促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而言，碳排放交易比其他制度更靈活、更具有可持續(xù)性，因而也更有效。

(一)命令型減排規(guī)制剛性強(qiáng)但減排空間有限

命令型減排手段，不管是排污許可、環(huán)境影響評(píng)價(jià)，還是強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)，大都是相關(guān)法律對(duì)經(jīng)營(yíng)者所施加的一種環(huán)境保護(hù)義務(wù)，經(jīng)營(yíng)者違反了這些環(huán)境保護(hù)義務(wù)，必須承擔(dān)不利的法律后果。所以，命令型減排規(guī)制屬于剛性規(guī)制，具有執(zhí)行力強(qiáng)、見(jiàn)效快等優(yōu)點(diǎn)。但命令型減排規(guī)制促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的空間非常有限。[3]首先，命令型減排手段的邊際效果非常有限。在法律層面，命令型減排規(guī)制涉及政府干預(yù)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)自由的邊界，命令型減排規(guī)制手段越嚴(yán)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主的權(quán)利范圍就越窄，所以一個(gè)國(guó)家的命令型減排規(guī)制既不能過(guò)寬，也不能過(guò)嚴(yán)，而必須與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平相適應(yīng)；在經(jīng)濟(jì)層面，命令型減排規(guī)制對(duì)于經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)是一種生產(chǎn)成本，過(guò)高的生產(chǎn)成本會(huì)迫使經(jīng)營(yíng)者退出市場(chǎng)。由于命令型規(guī)制必須在環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等目標(biāo)之間尋求平衡，所以，其對(duì)于“雙碳”目標(biāo)的促進(jìn)作用是極其有限的。以強(qiáng)制關(guān)閉小型、效率低下、污染嚴(yán)重的燃煤電廠、鋼鐵廠、水泥廠等為例，盡管強(qiáng)制關(guān)閉污染設(shè)施能在短期內(nèi)改善環(huán)境質(zhì)量，但當(dāng)小型或能源利用率低的工廠被陸續(xù)強(qiáng)制關(guān)閉之后，就很難繼續(xù)擴(kuò)大減排規(guī)模，因?yàn)槟荜P(guān)閉的工廠及設(shè)施畢竟有限，對(duì)于絕大多數(shù)環(huán)境保護(hù)水平達(dá)標(biāo)的企業(yè)而言，命令性減排措施再無(wú)發(fā)揮作用的空間。其次，命令型減排政治接受度低。如前所述，命令型減排規(guī)制必須與一國(guó)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)發(fā)展水平相適應(yīng)，過(guò)于嚴(yán)格的減排目標(biāo)和減排技術(shù)要求會(huì)遭遇來(lái)自行業(yè)的強(qiáng)烈阻力。即使減排目標(biāo)或減排技術(shù)等要求并不嚴(yán)苛，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡也可能使無(wú)差別地適用于全國(guó)的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)或排污許可制度難以得到有效實(shí)施。為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大稅基、穩(wěn)定財(cái)源、獲取地方選民支持，部分地方政府也有可能放寬、削弱命令型減排規(guī)制手段的適用，或偏袒對(duì)某些“重點(diǎn)企業(yè)”。

(二)補(bǔ)貼、碳稅等市場(chǎng)激勵(lì)型減排手段難以持久

補(bǔ)貼、碳稅雖然與碳排放交易同樣屬于市場(chǎng)激勵(lì)型減排措施，但這兩種市場(chǎng)激勵(lì)型減排手段也存在明顯缺陷。補(bǔ)貼制度雖然在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中特別是環(huán)保技術(shù)研發(fā)、節(jié)能或新能源產(chǎn)品推廣等領(lǐng)域廣泛使用，但作為政府干預(yù)市場(chǎng)的財(cái)政手段，補(bǔ)貼政策實(shí)施的廣度與深度受政府財(cái)政能力和剛性預(yù)算的約束，所以，補(bǔ)貼制度的實(shí)施往往只適用于特定的范圍，并且有時(shí)間方面的限制。而且，補(bǔ)貼制度還存在顯著的管理成本，其減排效果難以確定。以我國(guó)的新能源汽車補(bǔ)貼為例，國(guó)家于2009年實(shí)施新能源汽車補(bǔ)貼，旨在“加快新能源汽車的推廣應(yīng)用，有效緩解能源和環(huán)境壓力，促進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”。[4]但從實(shí)踐層面考察，新能源汽車財(cái)政補(bǔ)貼的效果并不理想。盡管我國(guó)新能源汽車產(chǎn)銷量雙雙居于世界前列，但作為新能源汽車核心產(chǎn)品的動(dòng)力電池“技術(shù)水平偏低”的硬傷仍然存在，“低端產(chǎn)品過(guò)剩、高端產(chǎn)品不足”的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過(guò)剩成為當(dāng)前的突出矛盾和問(wèn)題。[5]

碳稅在20世紀(jì)90年代是歐洲國(guó)家減排的首要選擇，曾在多個(gè)國(guó)家與地區(qū)推進(jìn)，但碳稅的缺點(diǎn)似乎比補(bǔ)貼更明顯。[6]從國(guó)內(nèi)層面考察，碳稅稅目與稅率的確定非常復(fù)雜，特別是為不同的稅目尋找合適的稅率難度太大，稅率太低起不到減排效果，太高又會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，進(jìn)而影響國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。例如，20世紀(jì)90年代瑞士、挪威等北歐國(guó)家開(kāi)征碳稅之后，其能源開(kāi)采企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力顯著下降。[7]而且根據(jù)稅收法定的原則，碳稅的開(kāi)征、減征、免征等都必須遵守嚴(yán)格的法律程序，靈活性較差。從國(guó)際層面考察，碳稅只能在特定的稅法轄區(qū)范圍內(nèi)適用，不易在國(guó)際間開(kāi)展合作，其發(fā)揮作用的空間有限。而且，在碳排放國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制缺失之情況下，開(kāi)征碳稅容易導(dǎo)致“碳泄漏”(carbon leakage)，即開(kāi)征碳稅的國(guó)家的高能耗產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)可能轉(zhuǎn)移至其他未采取碳減排措施的國(guó)家或地區(qū)。有學(xué)者研究，在2000年至2011年十年間，歐盟對(duì)中國(guó)的碳泄漏總量逐年上升，2011年歐盟基本金屬和金屬制品產(chǎn)業(yè)對(duì)中國(guó)的碳泄漏量就高達(dá)766萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量。[8]也許正是由于碳稅存在前述缺陷，所以，雖然我國(guó)在2006年前后就開(kāi)展了與碳稅有關(guān)的研究工作，但2016年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》并未將碳稅納入其中。

(三)碳排放交易靈活長(zhǎng)效

碳排放交易，是指政府在一定轄區(qū)和一定時(shí)限內(nèi)設(shè)定二氧化碳排放總量，同時(shí)設(shè)定各市場(chǎng)主體排放上限，將二氧化碳排放權(quán)作為一種商品發(fā)放給市場(chǎng)主體，并允許他們自由交易的一種制度安排，其核心是借助市場(chǎng)力量降低減排社會(huì)成本。碳排放交易肇始于美國(guó)。馬薩諸塞州和新罕布什爾州是美國(guó)最早要求發(fā)電廠減少二氧化碳排放的州。新罕布什爾州要求該州的三個(gè)化石燃料發(fā)電廠在1990年至2007年將二氧化硫排放量減少75%，將氮氧化物排放量減少70%，將二氧化碳排放量減少3%。新罕布什爾州同時(shí)規(guī)定，這些工廠可以從州外源購(gòu)買排放信用來(lái)履行他們的義務(wù)。[9]到了20世紀(jì)90年代，美國(guó)在利用排放權(quán)交易機(jī)制控制排放總量方面取得了巨大成就，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。目前，歐盟及其成員國(guó)、新西蘭、加拿大[10]等都不同程度地借鑒了美國(guó)的碳排放交易經(jīng)驗(yàn)，并有效地減少了二氧化碳等溫室氣體的排放。

碳排放交易最大的優(yōu)勢(shì)就是其具有靈活性，具體表現(xiàn)在主體多元、品種多樣、交易靈活等方面。不同于命令型減排手段，碳排放交易主體即碳排放交易參與者不僅僅局限于控排主體，新能源主體如新能源發(fā)電企業(yè)、境內(nèi)外投資機(jī)構(gòu)甚至自然人都可參與碳交易。交易產(chǎn)品不僅包括碳排放配額，也包括國(guó)家核證自愿減排量，還可與期權(quán)、保險(xiǎn)、證券、碳基金、信用等金融產(chǎn)品有機(jī)結(jié)合，形成碳金融衍生品。在減排進(jìn)度上，控排企業(yè)既可以選擇初期減排，存儲(chǔ)排放額后期使用，也可以選擇在減排技術(shù)尚未產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益前先借用后期的排放額。除靈活性優(yōu)勢(shì)外，碳排放交易還有利于減排技術(shù)的創(chuàng)新與開(kāi)發(fā)。碳排放交易為市場(chǎng)主體參與減排提供了長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，擁有的碳排放配額越多，在市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)獲益潛力越大，控排企業(yè)在此刺激下更有主動(dòng)履約減排的動(dòng)力。當(dāng)減排要求更高，配額價(jià)格進(jìn)一步上漲時(shí)，控排企業(yè)持續(xù)減排的動(dòng)力更足。一旦交易帶來(lái)的收益持續(xù)高于減排成本，市場(chǎng)主體會(huì)主動(dòng)進(jìn)行技術(shù)研發(fā)或采用新的減排技術(shù)，將多余的碳排放權(quán)指標(biāo)用于交易以獲取經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)。

二 中國(guó)碳排放交易制度建設(shè)及其缺陷

(一)中國(guó)碳排放交易制度建設(shè)基本框架

與碳排放交易實(shí)踐相對(duì)應(yīng)，我國(guó)目前的碳排放交易制度大致由CDM(clean development mechanism,清潔發(fā)展機(jī)制)交易相關(guān)制度、區(qū)域性碳交易試點(diǎn)相關(guān)制度、全面統(tǒng)一碳交易相關(guān)制度三個(gè)方面構(gòu)成。CDM交易是中國(guó)開(kāi)展碳交易市場(chǎng)的起點(diǎn)。2002年，內(nèi)蒙古自治區(qū)輝騰錫勒風(fēng)電項(xiàng)目拉開(kāi)了我國(guó)碳自愿交易之序幕。為了加強(qiáng)對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目活動(dòng)的有效管理，2004年5月，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)等部門頒布了《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理暫行辦法》(國(guó)家發(fā)改委2004年第10號(hào)令)，該暫行辦法對(duì)CDM項(xiàng)目許可、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、實(shí)施程序等作了具體規(guī)定。2005年10月，《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理暫行辦法》被《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》(國(guó)家發(fā)改委2005年第37號(hào)令)取代。2011年，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)發(fā)布了《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法(修訂)》，對(duì)CDM項(xiàng)目許可等內(nèi)容進(jìn)行了完善和細(xì)化。區(qū)域性碳交易試點(diǎn)與相關(guān)制度建設(shè)工作始于2011年。當(dāng)年，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)辦公廳發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》(發(fā)改辦氣候〔2011〕〗2601號(hào))，要求試點(diǎn)地區(qū)“研究制定碳排放權(quán)交易試點(diǎn)管理辦法”。2012年6月，為保障“減排交易活動(dòng)有序開(kāi)展”，“調(diào)動(dòng)全社會(huì)自覺(jué)參與碳減排活動(dòng)的積極性”，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)印發(fā)了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》(發(fā)改氣候〔2012〕1668號(hào),該辦法正在修訂之中，因2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整，修訂案尚未出臺(tái))。隨著《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》的頒布，2013年北京、上海等七個(gè)試點(diǎn)省市碳交易市場(chǎng)陸續(xù)運(yùn)行。全國(guó)碳排放市場(chǎng)交易制度建設(shè)工作始于2014年。當(dāng)年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》(2014年第17號(hào)令)。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革完成之后，生態(tài)環(huán)境部于2020年12月30日發(fā)布了《2019-2020年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案(發(fā)電行業(yè))》，次日又發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》( 生態(tài)環(huán)境部第19 號(hào)令) ?！短寂欧艡?quán)交易管理辦法(試行)》是目前規(guī)范碳排放權(quán)交易的基本法律文件。經(jīng)過(guò)二十年的探索，我國(guó)初步建立起以配額式碳排放交易制度為主干，以項(xiàng)目式碳排放交易制度為補(bǔ)充的“雙軌式碳排放交易政策法律體系”[11]，并且更高效力等級(jí)的條例如《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》的制定進(jìn)度正在加快。

(二)中國(guó)碳排放權(quán)交易制度之不足

雖然我國(guó)的碳排放交易制度建設(shè)在近二十年取得了一定的成績(jī)，但碳排放交易制度大都處于“暫行”“試行”“草案修改”等階段，不足之處還較多。從可操作性、實(shí)效性等層面考察，較為明顯的不足之處有以下幾個(gè)方面。

第一，碳排放總額與配額分配標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性。碳排放總額與配額分配是碳交易制度的基石。碳排放總額確定與配額分配標(biāo)準(zhǔn)的確定一直是困擾政府相關(guān)部門和學(xué)術(shù)界的一個(gè)難題。在廣泛征求社會(huì)公眾意見(jiàn)和相關(guān)專家意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》明確了碳排放配額總量確定與配額分配方案的制定機(jī)關(guān)，統(tǒng)一了碳排放配額總量確定與分配方案可能考慮的因素，摒棄了此前實(shí)踐中廣泛存在并為學(xué)界詬病的“由下至上”的“祖父法”，即以歷史排放數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)的配額總量確定與分配方案，這是我國(guó)碳排放交易制度建設(shè)的重大進(jìn)步。不過(guò)，目前《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》所規(guī)定的“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、大氣污染物排放協(xié)同控制”等碳排放總額確定或配額分配因素非常模糊。不僅每個(gè)因素各自的內(nèi)在含義難以確定，而且各因素在碳排放總額確定與配額分配中的相互關(guān)系如各自的權(quán)重也不清晰。碳排放總額確定與配額分配標(biāo)準(zhǔn)可操作性不強(qiáng)，可能影響控排企業(yè)減排的積極性、創(chuàng)造性，進(jìn)行影響到碳排放交易制度的有效性及“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。

第二，碳排放交易信息披露制度不完善。碳排放交易需要完善的信息披露制度。雖然相關(guān)部門陸續(xù)著手碳排放信息制度的建設(shè)，如2015年國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)公布了《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告通則》(GB/T32150-2015)，解決了控排企業(yè)在獲取自身溫室氣體排放數(shù)據(jù)時(shí)標(biāo)準(zhǔn)缺失、核算方法不統(tǒng)一、碳排放信息披露底層制度不牢問(wèn)題；《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》對(duì)重點(diǎn)排放單位溫室氣體排放的報(bào)告義務(wù)，以及生態(tài)環(huán)境主管部門、碳排放權(quán)注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)和全國(guó)碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)的信息披露義務(wù)作了原則性規(guī)定。不過(guò)，碳排放交易信息披露制度目前并不完善。首先，國(guó)家核證自愿減排量交易如參與溫室氣體自愿減排交易的項(xiàng)目、用于計(jì)算減排量等的方法學(xué)缺乏相應(yīng)的信息披露制度支撐。其次，碳排放信息披露底層制度可能有內(nèi)在沖突。如前所述，《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告通則》已經(jīng)通過(guò)指導(dǎo)性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)形式統(tǒng)一了溫室氣體排放核算標(biāo)準(zhǔn)和方法，但《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》要求重點(diǎn)排放單位根據(jù)“生態(tài)環(huán)境部制定的溫室氣體排放核算與報(bào)告技術(shù)規(guī)范”編制溫室氣體排放報(bào)告。由于目前并未有相關(guān)文件對(duì)《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告通則》與“生態(tài)環(huán)境部制定的溫室氣體排放核算與報(bào)告技術(shù)規(guī)范”的關(guān)系作出明確說(shuō)明，碳排放交易規(guī)制實(shí)踐中碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)與核算方法的不一致可能導(dǎo)致披露的相關(guān)數(shù)據(jù)也不一致。再次，相關(guān)制度要求公開(kāi)的信息的內(nèi)容也不全面。譬如，關(guān)于碳排放主管部門的信息披露義務(wù)，《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》只規(guī)定全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋的溫室氣體種類和行業(yè)范圍、重點(diǎn)排放單位名錄、重點(diǎn)排放單位年度碳排放配額清繳情況等信息應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，對(duì)碳排放配額總量確定與分配方案、分配過(guò)程、重點(diǎn)排放企業(yè)具體配額等信息的公開(kāi)未作要求。

第三，獎(jiǎng)懲制度缺乏實(shí)效。為了盡力減少溫室氣體排放，相關(guān)部門建立了獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰相結(jié)合的制度，但這些制度要么不明確、不具體，缺乏實(shí)操性，要么隔靴搔癢，缺乏威懾力。譬如，《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》第一條開(kāi)宗明義宣稱其立規(guī)目的是要“鼓勵(lì)基于項(xiàng)目的溫室氣體自愿減排交易”，但除該條之外，該辦法其余三十個(gè)條款大都屬于義務(wù)性規(guī)范，沒(méi)有一個(gè)與“鼓勵(lì)”相關(guān)。再如，《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》“鼓勵(lì)重點(diǎn)排放單位、機(jī)構(gòu)和個(gè)人”出于公益目的“自愿注銷其所持有的碳排放配額”，但對(duì)“鼓勵(lì)”機(jī)構(gòu)、“鼓勵(lì)”措施也未作具體規(guī)定。在懲戒層面，雖然相關(guān)規(guī)定列舉了一些懲罰手段，如責(zé)令改正、公布違法違規(guī)信息、宣告原備案無(wú)效、罰款、等量核減下一年度碳排放配額等，但相關(guān)處罰規(guī)定要么可操作性有待加強(qiáng)、要么原則性規(guī)定較多。如《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》第二十六條中的“情節(jié)較輕”“情節(jié)嚴(yán)重”，“較輕”與“嚴(yán)重”的界線如何劃定，并未有具體清晰的標(biāo)準(zhǔn)。再如《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》對(duì)虛報(bào)、瞞報(bào)溫室氣體排放報(bào)告等相關(guān)違法行為設(shè)置的最高罰款數(shù)額才三萬(wàn)元，對(duì)于年度溫室氣體排放量達(dá)到2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量被納入重點(diǎn)排放單位的理性經(jīng)濟(jì)人而言，該數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的罰款，恐讓其在高成本減排與低成本違約中選擇后者。

三 中國(guó)碳排放交易制度之完善

我國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)整體上與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家同步。早在1979年，我國(guó)就頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法( 試行) 》。就當(dāng)時(shí)的法治環(huán)境而言，立法機(jī)關(guān)頒布專門的環(huán)境保護(hù)法，表明國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度非常高。改革開(kāi)放四十多年來(lái)，國(guó)家一如既往重視環(huán)境保護(hù)及其制度建設(shè)。由于碳排放交易屬于新型環(huán)境保護(hù)措施，所以既有環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》等對(duì)碳排放交易未有涉及。在法理層面，碳排放交易雖然名義上屬于市場(chǎng)交易，但碳排放交易的標(biāo)的碳排放總額是由政府確定的，碳排放配額也由政府分配，所以，碳排放交易本質(zhì)上屬于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的一種干預(yù)。根據(jù)政府干預(yù)法定原則，碳排放交易必須制度先行。在市場(chǎng)層面，作為由政府構(gòu)建的新型市場(chǎng)，事先明確交易規(guī)則，對(duì)提高各方主體參與碳交易的積極性、交易結(jié)果的可測(cè)性及碳交易對(duì)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的有效性來(lái)說(shuō)，都是非常重要和必要的。結(jié)合前文相關(guān)論述，本文對(duì)相關(guān)部門正在制定的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》提出如下三個(gè)方面的建議。

(一)建立碳排放總額標(biāo)準(zhǔn)確定機(jī)制與配額初始分配拍賣制度

碳排放交易旨在借助市場(chǎng)機(jī)制降低碳減排的社會(huì)成本。市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的核心是價(jià)格，而價(jià)格受供求關(guān)系影響。要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制達(dá)到減排目的，必須對(duì)碳排放總額進(jìn)行控制，只有當(dāng)碳排放總量成為稀缺資源，價(jià)格機(jī)制才能對(duì)減排主體產(chǎn)生減排動(dòng)力與壓力。美國(guó)“酸雨計(jì)劃”最終是成功的，不過(guò)該計(jì)劃初期(1995-2001年)效果并不理想，原因是控排企業(yè)各年度實(shí)際排放額低于排放限額，且排放額度可儲(chǔ)存跨階段使用。歐盟第一、第二階段建立的碳排放交易體制同樣存在排放限額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出實(shí)際排放所需之問(wèn)題，導(dǎo)致碳價(jià)暴跌，碳交易市場(chǎng)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用。[12]理論上，碳排放總額控制得越嚴(yán)，配額的稀缺性就越強(qiáng)，配額價(jià)格也越高，企業(yè)生產(chǎn)成本也就越高，其減排動(dòng)力和壓力也相應(yīng)增加，“雙碳”目標(biāo)也越容易實(shí)現(xiàn)。但與命令型減排手段一樣，過(guò)于嚴(yán)苛的碳排放總量限制也會(huì)將大量企業(yè)排擠出市場(chǎng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)與社會(huì)穩(wěn)定等產(chǎn)生嚴(yán)重影響。任何實(shí)施碳交易制度的國(guó)家都非常重視保持碳排放控制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的合理平衡，這種平衡不僅需要眾多部門的參與和合作，更需要精確的計(jì)算。所以，我們不僅有必要將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、大氣污染物排放協(xié)同控制等用于確定碳排放總額的因素分解、細(xì)化，使之更具有操作性，更要重視標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)制的建立。因?yàn)樘寂欧趴傤~的確定涉及生態(tài)環(huán)保、發(fā)改、財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、市場(chǎng)監(jiān)管等眾多政府部門，任何一個(gè)部門都無(wú)法單獨(dú)承擔(dān)平衡碳排放控制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系之重任，所以，建立分工合作、權(quán)責(zé)明確的碳排放總額標(biāo)準(zhǔn)確定機(jī)制可能比確定碳排放總額本身更為重要。

“配額初始分配關(guān)乎控排對(duì)象從事溫室氣體減排行動(dòng)的積極性、碳排放權(quán)交易體系的政治可接受性、氣候效益的確定性以及碳市場(chǎng)的公平性等問(wèn)題，對(duì)于碳排放權(quán)交易體系的有效運(yùn)行至關(guān)重要?！盵13]《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》第十五條規(guī)定“碳排放配額分配以免費(fèi)分配為主，可以根據(jù)國(guó)家有關(guān)要求適時(shí)引入有償分配”，該條規(guī)定雖然符合該辦法第三條“全國(guó)碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持”的第二項(xiàng)原則——“循序漸進(jìn)”原則，卻不符合處于第一位的“市場(chǎng)導(dǎo)向”原則。如前所述，碳排放交易的核心是借助市場(chǎng)機(jī)制降低減排的社會(huì)成本，碳排放交易制度的設(shè)計(jì)邏輯上應(yīng)當(dāng)市場(chǎng)優(yōu)先。免費(fèi)分配屬于政府主導(dǎo)型分配，這種配額本質(zhì)上與補(bǔ)貼相當(dāng)，不僅難以體現(xiàn)碳排放配額的實(shí)際價(jià)值，而且對(duì)碳交易制度的運(yùn)行是一把雙刃劍——公平合理的分配無(wú)疑有利于碳交易制度的促進(jìn)和發(fā)展，配額分配不公則可能影響市場(chǎng)主體參與碳交易市場(chǎng)的積極性進(jìn)而妨礙碳交易制度的有效運(yùn)行。碳配額有償拍賣有助于發(fā)現(xiàn)碳配額的真實(shí)價(jià)值,具有提高資源配置效率、激發(fā)碳市場(chǎng)活力、擴(kuò)大碳交易規(guī)模等優(yōu)勢(shì)。盡管有償拍賣也有其局限，如增加企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、削弱企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力等等，但在碳排放總額已確定這一前提下，有償拍賣產(chǎn)生的不利影響是可預(yù)測(cè)的、可控的。建議未來(lái)的碳交易立法引入有償拍賣制度，明確規(guī)定應(yīng)有一定比例的碳排放配額采取有償拍賣分配方式，至于具體比例，可由碳交易主管部門定期確定和調(diào)整。

(二)完善碳排放交易信息披露制度

信息公開(kāi)是市場(chǎng)主體理性抉擇的前提。碳排放交易市場(chǎng)對(duì)廣大社會(huì)公眾甚至對(duì)絕大多數(shù)企業(yè)而言都是很陌生的市場(chǎng)。碳排放相關(guān)信息的缺失會(huì)致使交易各方及潛在交易主體無(wú)法做出理性的判斷與抉擇，導(dǎo)致碳排放交易市場(chǎng)失靈，甚至可能誘發(fā)市場(chǎng)操縱、尋租等嚴(yán)重違法行為。所以，如果說(shuō)總量設(shè)置與配額分配是碳交易制度的基石，那么交易信息披露充分就是碳交易市場(chǎng)能否健康和良性運(yùn)行的核心。

實(shí)踐中，碳排放交易的參與主體包括但不限于碳交易主管部門、交易機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)排放單位、審定與核證機(jī)構(gòu)、核查機(jī)構(gòu)、低碳咨詢機(jī)構(gòu)、技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)，碳排放交易信息包括但不限于溫室氣體種類、配額總量設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、配額分配標(biāo)準(zhǔn)及過(guò)程、覆蓋重點(diǎn)排放單位名單及確定標(biāo)準(zhǔn)、自愿減排項(xiàng)目審定、減排量核證、碳排放監(jiān)測(cè)、企業(yè)歷史排放量、交易機(jī)構(gòu)、交易規(guī)則、交易量、交易價(jià)格、履約率、第三方核查機(jī)構(gòu)信息。根據(jù)“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的環(huán)保信息披露理念，理論上，碳排放交易的所有參與主體都負(fù)有信息披露義務(wù)，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的信息之外，所有碳交易信息都應(yīng)當(dāng)披露。作為《巴黎協(xié)定》的締約國(guó)，我國(guó)已經(jīng)按《巴黎協(xié)定》的相關(guān)規(guī)定建立了碳交易信息披露制度框架。為了使信息披露更準(zhǔn)確、更規(guī)范、更全面、更及時(shí)，使碳排放交易制度更科學(xué)、更有效，我們還需要對(duì)現(xiàn)行信息披露制度進(jìn)行查漏補(bǔ)缺。首先，要擴(kuò)大碳排放交易主管部門的信息披露范圍，除溫室氣體種類和行業(yè)范圍、重點(diǎn)排放單位名錄、重點(diǎn)排放單位年度碳排放配額清繳情況之外，配額總量設(shè)定、配額分配標(biāo)準(zhǔn)及標(biāo)準(zhǔn)確定過(guò)程、重點(diǎn)排放單位名錄確定過(guò)程等也應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾評(píng)論或監(jiān)督，確保社會(huì)公眾信息獲取的及時(shí)性與公平性。其次，要細(xì)化既有信息披露制度，“進(jìn)一步明確碳信息披露的時(shí)間、時(shí)限、范圍、方式、平臺(tái)等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”，使碳信息披露制度更有可操作性[14]。再次，要將國(guó)家核證自愿減排量交易如自愿減排項(xiàng)目審定、用于計(jì)算減排量等的方法學(xué)、減排量核證等納入信息披露制度。最后，要建立科學(xué)的溫室氣體排放數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)收集體系，完善碳交易信息披露底層制度。

(三)優(yōu)化碳排放交易獎(jiǎng)懲機(jī)制

為了鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者自愿減排、自愿注銷其擁有的碳排放配額，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定具有可操作性的獎(jiǎng)勵(lì)措施。因免費(fèi)碳排放配額分配本身就具有獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì)，所以稅收優(yōu)惠、直接補(bǔ)貼等傳統(tǒng)獎(jiǎng)勵(lì)措施不僅應(yīng)用空間有限，而且激勵(lì)效果也并不一定理想，譬如，關(guān)于新能源汽車補(bǔ)貼的效果，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)部門就有許多質(zhì)疑，甚至直言不諱指出“補(bǔ)貼會(huì)讓可再生能源做不大”[15]。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府采購(gòu)是一種有效且較為常用的環(huán)境保護(hù)激勵(lì)機(jī)制。政府采購(gòu)能刺激、創(chuàng)造、擴(kuò)大市場(chǎng)對(duì)環(huán)境友好產(chǎn)品與服務(wù)的需求。同時(shí)，此類產(chǎn)品與服務(wù)的使用，也有利于環(huán)境問(wèn)題的改善和可持續(xù)發(fā)展總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[16]《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例也明確規(guī)定，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于環(huán)境保護(hù)等國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購(gòu)份額、優(yōu)先采購(gòu)等措施，實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境等目標(biāo)，本文建議在碳排放交易制度中引入政府采購(gòu)激勵(lì)。在懲戒方面，目前《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》只規(guī)定了生態(tài)環(huán)境主管部門、碳排放權(quán)注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)、碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)排放單位的違法責(zé)任，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的違法責(zé)任沒(méi)有涉及，這種制度設(shè)計(jì)與第三方機(jī)構(gòu)在碳排放交易中的地位與作用不相稱，建議增加第三方機(jī)構(gòu)的違法責(zé)任。就重點(diǎn)排放單位的違法責(zé)任而言，目前相關(guān)部門正在考慮通過(guò)提高罰款數(shù)額的方法來(lái)增強(qiáng)重點(diǎn)排放單位的守法意識(shí)與碳排放交易制度的實(shí)效。不過(guò)，從提高違法成本與增強(qiáng)懲罰制度的威懾力角度考察，對(duì)于精于算計(jì)的理性人而言，違法成本不確定的信用懲戒有時(shí)比違法成本可確定的罰款更有效，特別是在懲戒信息披露違法行為方面。本文建議在碳交易相關(guān)制度設(shè)計(jì)中增加失信懲戒制度，將重點(diǎn)排放單位違法、違約等信息納入社會(huì)信用懲戒體系，使經(jīng)濟(jì)罰與聲譽(yù)罰有機(jī)結(jié)合。

四 結(jié) 語(yǔ)

“雙碳”目標(biāo)既是一項(xiàng)莊嚴(yán)的世界承諾，也是習(xí)近平總書記“五位一體”戰(zhàn)略目標(biāo)的重要組成部分。作為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的有效路徑，碳交易是由政府創(chuàng)設(shè)的新型市場(chǎng)，本質(zhì)上屬于政府調(diào)控市場(chǎng)的范疇，同時(shí)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的任務(wù)重、時(shí)間緊，因此科學(xué)合理的碳交易制度安排，無(wú)論是從依法治國(guó)角度，還是從有效實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)角度，都是非常重要和必要的。然而，碳交易制度設(shè)計(jì)涉及的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜：既有環(huán)境利益，也有經(jīng)濟(jì)利益；既有整體利益，也有局部利益、個(gè)體利益；既有當(dāng)代人的利益，也有后代人的利益。所以，科學(xué)合理的碳交易制度，既要有理性的前瞻性構(gòu)建，更需要實(shí)踐層面的經(jīng)驗(yàn)積累。本文從理論層面對(duì)既有制度安排及其不足進(jìn)行了反思和檢討，同時(shí)就如何完善碳交易制度的核心內(nèi)容提出了相關(guān)建議。這些建議的可行性及可能存在的問(wèn)題有待實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。