張海鵬 張嘉怡

隨著我國(guó)財(cái)政體制不斷深化，行政事業(yè)單位改革持續(xù)推進(jìn)、財(cái)務(wù)管理生態(tài)重構(gòu)和“過緊日子”要求的提出，單位內(nèi)部控制建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)防范面臨著新的挑戰(zhàn)，建立和完善內(nèi)部控制是適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展概述

為加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，根據(jù)《會(huì)計(jì)法》《預(yù)算法》要求，我國(guó)于2014年正式施行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，將單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管控之上。規(guī)范中明確指出，內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位為了防范和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)，是一個(gè)不斷自我約束和規(guī)范、循環(huán)往復(fù)、優(yōu)化完善的動(dòng)態(tài)過程。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》關(guān)于“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”的決策部署，2015 年財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行制約；2016年下發(fā)《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》，要求用量化評(píng)價(jià)的方法進(jìn)行內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，進(jìn)一步推進(jìn)內(nèi)部控制工作有效開展；2017年發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，強(qiáng)調(diào)規(guī)范內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)、使用及信息質(zhì)量，促進(jìn)內(nèi)部控制信息公開。

由此可見，財(cái)政部連年印發(fā)有關(guān)內(nèi)部控制規(guī)范性文件，充分體現(xiàn)了國(guó)家的重視程度，也說明了內(nèi)部控制對(duì)單位運(yùn)行和發(fā)展的重要性。內(nèi)部控制的核心是將制度流程化，利用信息化手段強(qiáng)化動(dòng)態(tài)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的過程，即管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位職責(zé)化、職責(zé)表單化、表單信息化，最終落腳點(diǎn)是讓制度有效落實(shí)，解決制度“稻草人”的問題。自2014年以來，各單位陸續(xù)開展內(nèi)部控制建設(shè)并取得了一定成效，但由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和運(yùn)行情況不同，管理水平參差不齊，導(dǎo)致各單位內(nèi)部控制建設(shè)深度和廣度不盡相同，取得的效果也不一樣。隨著新時(shí)期我國(guó)財(cái)政管理和行政事業(yè)單位改革不斷深入，急需各單位重新審視和綜合分析自身內(nèi)部控制建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)防控情況，不斷調(diào)整和完善內(nèi)部控制管理，為單位健康有序發(fā)展保駕護(hù)航。

二、行政事業(yè)單位強(qiáng)化內(nèi)部控制的重要性

實(shí)施內(nèi)部控制是一項(xiàng)重要管理活動(dòng)和制度安排，在提升單位內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。一是促進(jìn)單位健康規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展。作為社會(huì)公益性機(jī)構(gòu)，如何加強(qiáng)日常管理，社會(huì)關(guān)注度較高。實(shí)施內(nèi)部控制，有利于合理保證各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，符合人民群眾的期望，對(duì)建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，用制度限制權(quán)力濫用等具有重要的促進(jìn)作用。二是保障財(cái)務(wù)信息質(zhì)量和國(guó)有資產(chǎn)安全。通過人員合理配備、實(shí)行崗位責(zé)任制等措施讓財(cái)務(wù)信息更加真實(shí)可靠，通過優(yōu)化財(cái)務(wù)收支、預(yù)決算管理、政府采購(gòu)、合同管理等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程，為國(guó)有資產(chǎn)安全提供應(yīng)有保障，提高財(cái)政資金使用效益。三是利于完善單位管理制度，堵塞漏洞，消除隱患，提高內(nèi)部管理水平，為實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工作目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。四是有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高政府公信力和執(zhí)行力。通過將制衡機(jī)制嵌入到內(nèi)部管理制度中，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，真正發(fā)揮制度管權(quán)、管事、管人的作用，達(dá)到“關(guān)口前移”的目的。

三、內(nèi)部控制建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管控中存在的問題

（一）內(nèi)部控制不夠重視

受傳統(tǒng)理念影響，行政事業(yè)單位不少人認(rèn)為，內(nèi)部控制是企業(yè)應(yīng)該關(guān)注的事情，單位員工素質(zhì)好覺悟高，而且有黨紀(jì)政紀(jì)約束，無需再定條條框框。有的單位負(fù)責(zé)人沒有充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)控管理中自身的責(zé)任，對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)僅局限于制度層面，沒有遵循內(nèi)控規(guī)范的全面性原則。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)單位普遍認(rèn)為內(nèi)部控制就是財(cái)務(wù)控制，是財(cái)務(wù)部門的責(zé)任，與其他部門甚至領(lǐng)導(dǎo)本身沒有直接聯(lián)系，所以缺乏內(nèi)控建設(shè)積極性和主動(dòng)性。另一方面，從單位工作程序看，專項(xiàng)工作發(fā)文規(guī)格與受重視程度成正比，《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》是財(cái)政部會(huì)同證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)共同制定印發(fā)的制度，單位實(shí)施中會(huì)得到各層面支持。而行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作則由財(cái)政部門負(fù)責(zé)主抓，按照慣性思維，很可能按照歸口管理的原則，將內(nèi)部控制工作直接分派給財(cái)務(wù)部門落實(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)重視，中層冷淡，基層推諉”的現(xiàn)象。

（二）內(nèi)部控制制度體系不夠健全

由于多數(shù)行政事業(yè)單位資金主要來源于財(cái)政撥款，監(jiān)管力度較弱，資金使用不夠合理，有些單位甚至出現(xiàn)違規(guī)使用公款的情況。究其原因是，一些單位雖然設(shè)有內(nèi)部控制制度，但并不是根據(jù)單位實(shí)際情況和具體管理需要構(gòu)建的，而是盲目照搬上級(jí)部門制度或國(guó)家相關(guān)規(guī)定，制定的規(guī)范流程沒有全面覆蓋單位業(yè)務(wù)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，未對(duì)內(nèi)部權(quán)力進(jìn)行相應(yīng)分解。所以制度未能落實(shí)或落實(shí)過程中流于形式，監(jiān)督力度大打折扣。

（三）內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制不夠成熟

有效發(fā)揮內(nèi)部控制作用，離不開健全完善的內(nèi)部監(jiān)督，以減少內(nèi)部控制設(shè)計(jì)上的缺陷，堵塞執(zhí)行中的漏洞。目前多數(shù)行政事業(yè)單位沒有成立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，有些規(guī)模較大的單位雖然成立了內(nèi)審部門，但內(nèi)審工作開展尚未實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。當(dāng)前，多數(shù)單位內(nèi)部控制工作由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，主要針對(duì)財(cái)務(wù)收支和經(jīng)費(fèi)審核方面開展監(jiān)督評(píng)價(jià)，缺乏對(duì)其他業(yè)務(wù)流程的關(guān)注，風(fēng)險(xiǎn)管控的整體效果不明顯。

（四）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制比較薄弱

行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)具有很強(qiáng)的政策性、專業(yè)性和技術(shù)性，內(nèi)部管理制度和制衡機(jī)制缺失、關(guān)鍵崗位職責(zé)不清，以及單位內(nèi)部管理活動(dòng)中的漏洞，都有可能造成經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)或隱患。業(yè)務(wù)活動(dòng)本身流程比較復(fù)雜，這就要求風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估人員須及時(shí)了解國(guó)家有關(guān)政策和各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的流程和特點(diǎn)。如果僅靠會(huì)計(jì)人員，沒有業(yè)務(wù)部門人員或技術(shù)專家參與，評(píng)估工作可能會(huì)流于形式，內(nèi)部控制設(shè)計(jì)也會(huì)缺乏科學(xué)性、合理性和可操作性。當(dāng)前很多單位以審計(jì)和巡視問題為導(dǎo)向，但這只能起到事后監(jiān)督作用，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)和問題缺少主動(dòng)識(shí)別和應(yīng)對(duì)，風(fēng)險(xiǎn)管控效果將大打折扣。從當(dāng)前審計(jì)署開展的預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)務(wù)收支審計(jì)來看，也沒有把內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別作為審計(jì)重點(diǎn)。還有一些行政事業(yè)單位，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容不全面，僅就單位業(yè)務(wù)層面開展而忽略了單位層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

（五）信息化管理手段相對(duì)落后

因內(nèi)部控制信息化建設(shè)成本較高，對(duì)多數(shù)行政事業(yè)單位而言，專項(xiàng)資金較少，尤其貫徹落實(shí)“過緊日子”要求，財(cái)政預(yù)算資金大幅減少，信息化建設(shè)緩慢。目前多數(shù)單位還未實(shí)現(xiàn)或僅部分實(shí)現(xiàn)了辦公自動(dòng)化，有些單位雖然建立了財(cái)務(wù)電算化，但僅限于會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)，在預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、經(jīng)費(fèi)支出審批和合同履約等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)督控制環(huán)節(jié)，因未建立集成一體化系統(tǒng)，內(nèi)控管理效果不甚明顯。

四、強(qiáng)化內(nèi)部控制防范風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策及建議

（一）樹立內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)

“領(lǐng)導(dǎo)重視，全員參與”是內(nèi)部控制建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，也是實(shí)踐中最難達(dá)到的要求。內(nèi)部控制是“一把手工程”，是全員全過程的系統(tǒng)工程，而不是單個(gè)財(cái)務(wù)部門的事，會(huì)計(jì)控制僅僅是內(nèi)部控制的一種方法而已。單位要建立領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)制，把好人員選拔任用關(guān)，加強(qiáng)員工文化教育，讓每個(gè)人都明白風(fēng)險(xiǎn)防控管理的必要性，并規(guī)范自身行為，從認(rèn)識(shí)層面提高重視內(nèi)部控制建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任意識(shí)。

（二）完善內(nèi)部控制管理體系

健全和完善內(nèi)控制度是國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的基本要求，有利于單位實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展、提高管理質(zhì)量、防范化解風(fēng)險(xiǎn)，也有利于公共服務(wù)社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)。單位應(yīng)營(yíng)造良好的管理環(huán)境，對(duì)照內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)指標(biāo)和年度內(nèi)部控制報(bào)告的編制要求，及時(shí)發(fā)現(xiàn)找準(zhǔn)規(guī)章制度的缺失及不足，并進(jìn)行補(bǔ)充完善；明確風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)容，在實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理過程中，結(jié)合單位發(fā)展目標(biāo)和管理方向，全面梳理業(yè)務(wù)和職責(zé)流程，對(duì)重要內(nèi)容、崗位和環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)排查，找準(zhǔn)潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并建立有效防范措施。此外，還要強(qiáng)化制度執(zhí)行，明確崗位職責(zé)權(quán)限，制定合理的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行定期監(jiān)督和評(píng)估，建立獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、評(píng)價(jià)、輪崗等制度，使內(nèi)部控制制度有效落實(shí)落地。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)，是內(nèi)部控制得以有效實(shí)施的重要保障。單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)控監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)制度，通過日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督，檢查內(nèi)控實(shí)施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，從而進(jìn)一步改進(jìn)和強(qiáng)化內(nèi)部控制。第一，跨部門成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組，由單位領(lǐng)導(dǎo)或分管財(cái)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，小組成員為財(cái)會(huì)、資產(chǎn)、基本建設(shè)、內(nèi)部審計(jì)，以及業(yè)務(wù)部門關(guān)鍵崗位工作人員或技術(shù)專家；第二，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作人員除了要了解國(guó)家有關(guān)政策和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)流程和特點(diǎn)外，還要梳理單位層面和業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)流程，特別是涉及財(cái)政資金分配、公共工程建設(shè)等內(nèi)部權(quán)力集中重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，確定關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，定期或不定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，制定措施有效應(yīng)對(duì)，以便防范和管控風(fēng)險(xiǎn)；第三，建立單位內(nèi)部之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，提升內(nèi)部控制效能。

（四）提升內(nèi)部控制監(jiān)督效能

內(nèi)控信息化是防范風(fēng)險(xiǎn)、提升管理監(jiān)督效能的重要舉措。作為內(nèi)部控制基本要素之一，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)增加資金投入，構(gòu)建業(yè)財(cái)融合平臺(tái)，將單位業(yè)務(wù)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有機(jī)結(jié)合。借助平臺(tái)優(yōu)化內(nèi)控業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)對(duì)工作規(guī)劃制定、“三重一大”決策、經(jīng)費(fèi)審批、預(yù)算指標(biāo)分解、預(yù)算執(zhí)行控制，以及預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)等全面管理，用完善的信息系統(tǒng)提高內(nèi)部控制效率和效果。

總之，構(gòu)建科學(xué)合理的內(nèi)部控制體系有效管控風(fēng)險(xiǎn)，離不開單位領(lǐng)導(dǎo)重視、部門間協(xié)調(diào)配合、信息化技術(shù)支撐，以及全方位動(dòng)態(tài)管理。內(nèi)部控制作為行政事業(yè)單位管理運(yùn)行的重要手段，對(duì)促進(jìn)行政事業(yè)單位持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展作用重大。