徐銘睿，戴小冬

(吉首大學法學與公共管理學院，湖南吉首 416000)

“三治結合”是我國新時代鄉(xiāng)村治理新體制，是黨中央從歷史角度和全局高度提出的解決轉型期農村治理難題的基本戰(zhàn)略。黨的十九大提出了“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標，其中“治理有效”是鄉(xiāng)村振興的重要保障。實現(xiàn)“治理有效”的最佳路徑在于采用“三治結合”鄉(xiāng)村治理體制。習近平總書記提出，必須在法治軌道上進行國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。“三治結合”作為新時代鄉(xiāng)村治理新體制也必須在法治的軌道上運行。對“三治結合”鄉(xiāng)村治理體制的法治意蘊進行闡釋，可以為其正當性和合法性提供法理支撐，也是制度運行的方向盤，避免脫離現(xiàn)代法治軌道。

一、“三治結合”鄉(xiāng)村治理體制的概念及特征

“三治結合”指在農村基層黨組織的領導下，組織多元治理主體、融合多元治理規(guī)范、利用多元治理工具，自治、法治和德治相結合，達到三者協(xié)同治理效應的新時代鄉(xiāng)村治理體制[1]?！叭谓Y合”既是一種治理體制，也是一種治理體系和治理模式，具有如下特征。

第一，“三治結合”是黨組織領導下的鄉(xiāng)村治理體制。中國共產黨的領導是我國社會主義制度的特色和優(yōu)勢，我國國家治理是在黨的領導下進行的，鄉(xiāng)村治理作為國家治理的一個重要組成部分必須堅持黨的領導。黨的領導是“三治結合”鄉(xiāng)村治理體制的前提，加強農村基層黨組織建設，提升農村基層黨組織的治理能力，黨建引領是“三治結合”鄉(xiāng)村治理體制順利運行的關鍵?！吨袊l(xiāng)村振興促進法》《中華人民共和國村民委員會組織法》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》及《中國共產黨農村基層組織工作條例》等都明確指出健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系必須將堅持黨的領導，充分發(fā)揮黨的戰(zhàn)斗堡壘作用。

第二，“三治結合”鄉(xiāng)村治理體制是既非純國家也非純社會治理的中國特色鄉(xiāng)村多元治理模式。鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村社會是一個多元治理資源載體，在“三治結合”治理主體方面，有基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織、村民自治組織、農村經濟組織、“微自治”組織、村民小組、村民及鄉(xiāng)土法杰、新鄉(xiāng)賢等多元主體。在“三治結合”多元治理主體當中，村民是基本主體，“三治結合”的關鍵在于堅持村民的主體地位，激發(fā)鄉(xiāng)村的內生動力及村民的參與性和責任感。堅持村民的主體地位的前提下，充分發(fā)揮其他治理主體的積極作用，在農村黨組織(政治主體)的領導下，將自治主體、法治主體及德治主體有機結合起來，從根本上打造“三治結合”基層社會治理制度[2]?！叭谓Y合”的治理規(guī)范既包括國家法律法規(guī)、黨內規(guī)章、國家政策等硬性規(guī)則，也包括傳統(tǒng)禮法、民俗民風、民間習慣、民間信仰、道德規(guī)范等柔性規(guī)則，還包括村規(guī)民約、自治章程、行業(yè)章程等綜合性自治規(guī)則，“三治結合”鄉(xiāng)村治理順利運行的關鍵在于將以上多種社會規(guī)范進行優(yōu)化融合。在治理工具方面，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，“三治結合”所使用的治理工具日益多元，既包括議事會、監(jiān)事會、調解委員會等新型民主制度工具，也包括村務信息化、網(wǎng)絡社群、網(wǎng)絡參政平臺等現(xiàn)代化管理手段，提高使用多元治理工具的效能是實現(xiàn)“三治結合”的有力保障。

第三，“三治結合”鄉(xiāng)村治理是“一體兩翼”的有機整體。所謂“一體兩翼”是指以自治為主體(一體)，輔之以法治和德治(兩翼)，將法治和德治嵌入自治體當中。法治對自治起著保障作用，德治可凝聚起民眾的精神力量，為鄉(xiāng)村自治提供動力。對“三治結合”鄉(xiāng)村治理要形成總體性治理路徑，將其作為一種整體治理機制貫穿到鄉(xiāng)村治理中去。“三治結合”對外是一個整體，對內則是一種有機結合，在國家法治軌道內，村民進行自治，國家權力實施法治，社會力量踐行德治?！叭谓Y合”是一個緊密聯(lián)系的共同體，可以通過村民自治的載體實現(xiàn)法治及踐行德治，以法治來保障村民自治并規(guī)范德治，以德治來支撐自治并滋養(yǎng)法治，實現(xiàn)民意、法律和道德相輔相成，自治、法治和德治相得益彰[3]。

二、“三治結合”鄉(xiāng)村治理體制作為一個整體概念的法治意蘊

全面依法治國是我國新時代的治理國策。全面依法治國包括依法治鄉(xiāng)，沒有依法治鄉(xiāng)，就不會實現(xiàn)真正的全面依法治國，因而法治對于農村基層社會治理具有十分重要的意義?！叭谓Y合”鄉(xiāng)村治理體制作為一個整體概念蘊含豐富的法治內涵，屬于廣義上的、實質意義上的法治概念，在中國特色法治話語體系中屬于法治社會的范疇，既是“法治鄉(xiāng)村”建設的必經之路，也是“法治鄉(xiāng)村”的存在形態(tài)。

第一，“三治結合”作為一個整體概念屬于廣義上的、實質意義上的法治概念。法治作為一個融匯多重意義的整體概念，它既有形式要件，又有實質要件，即法治不僅是一種現(xiàn)存的法律制度和制度框架體系，而且是一種抽象的精神理性范疇，可分為實質法治和形式法治。實質法治即良法善治，側重于法治的精神核心；形式法治即法律之治，側重于法治的形式要素。實質法治不僅是人類法治的理想，也是現(xiàn)代中國法治的理想。對“三治結合”的法治解讀，應立足于我國具體國情和實踐需要，側重于實質意義上的法治觀，注重法治的實體價值精神，不能簡單地停留在法治的工具外殼，陷入西方形式主義上的法治定義。與形式法治相比，實質法治具有強烈的價值特征，致力于從整體上審視法治。據(jù)于實質法治觀，法治指的是一種由正當規(guī)范所形成的良好的社會秩序，是人類各種美好價值與正當性、合法性的完美結合。法治作為一種政治理想，感召人們不懈努力，探索達致法治目標的道路?！叭谓Y合”作為我國鄉(xiāng)村治理體制是實現(xiàn)新時期中國法治鄉(xiāng)村的理想途徑。中國特色社會主義法治蘊含著社會主義核心價值觀的精神內涵,“三治結合”鄉(xiāng)村治理體制正是建立在社會主義核心價值觀的基礎之上，其并不單純是一種政治治理模式，更是隱含民主、自由、平等、公正等核心價值觀的實質法治形態(tài)，即良法善治。不能將中國特色社會主義法治簡單認識為西方高度形式主義的成文法，“三治結合”作為中國特色社會主義法治形態(tài)之一，除了國家成文法以外，也會采用傳統(tǒng)的自治和德治，這種國家與民間的混合治理更有利于法治高度滲透社會基層。國家選擇什么樣的治理方式與國家的歷史文化和傳統(tǒng)理念緊密相連，對于中國來說，自治法治德治有機結合契合了我國農村傳統(tǒng)歷史文化，是最佳的法治建設路徑[4]。

第二，“三治結合”作為一個整體既是“法治鄉(xiāng)村”建設的必經之路，也是“法治鄉(xiāng)村”的存在形態(tài)。2018年我國在《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》首次明確提出“建設法治鄉(xiāng)村”，并要求法治鄉(xiāng)村建設需要走自治、法治、德治相結合之路?！秶亦l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》及《關于加強法治鄉(xiāng)村建設的意見》的頒布，“法治鄉(xiāng)村”作為新時代鄉(xiāng)村社會秩序建設模式得以正式確立?！胺ㄖ梧l(xiāng)村”不同于“鄉(xiāng)村法治”，“法治鄉(xiāng)村”強調國家治理的價值理念、理想狀態(tài)及動態(tài)過程，是法治的一種“應然”狀態(tài)；“鄉(xiāng)村法治”是一種“治理型法治”，側重于法治的工具性，是法治的一種“實然”狀態(tài)，即法律之治。中國特色社會主義法治建設包括建設法治國家、法治政府和法治社會。法治國家是一個綜合性的法治概念，指的是涉及國家公共權力的法治化，包括國家擁有良好的立法機構、憲政體制、司法系統(tǒng)和律師制度等。法治政府指政府權力的法治化，即政府權力由法律賦予，政府要依法實施行為。法治社會主要是指公民利用政治權利和社會共同體行使社會公共權力的法治化，即公民和社會組織依法利用政治權利和社會權力實現(xiàn)社會自治?！胺ㄖ梧l(xiāng)村”顯然屬于“法治社會”的范疇。“法治鄉(xiāng)村”建設必須結合中國鄉(xiāng)村獨有的社會特征來選擇最佳治理路徑，這就是“三治結合”治理之路，以“三治結合”來實現(xiàn)“法治鄉(xiāng)村”。從這個意義上來說，“三治結合”既是“法治鄉(xiāng)村”的必經之路，也是“法治鄉(xiāng)村”的存在形態(tài)。

第三，“三治結合”鄉(xiāng)村治理體系在我國一部分法律法規(guī)中有所規(guī)定和體現(xiàn)。針對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“治理有效”的戰(zhàn)略目標，2018年我國對《中華人民共和國村民委員會組織法》進行了修訂，將自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系納入村民委員會組織法當中，賦予“三治結合”鄉(xiāng)村治理體制明確的法理依據(jù)。2021年《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》規(guī)定要建立健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村社會治理體系。此外，我國民法典也充分體現(xiàn)“三治結合”的法理原則，是“三治結合”的法律載體，它賦予民事習慣的法律淵源身份、貫穿私法自治理念，建立多元民事主體制度，堅持法治與德治相融合，其必將引領和保障“三治結合”鄉(xiāng)村治理的持續(xù)推進。

三、自治的法治意蘊

“三治結合”鄉(xiāng)村治理體制中的自治指的是村民自治，所謂村民自治是指行政村的村民按照法律規(guī)定，成立群眾自治性組織即村民委員會，在基層黨組織的領導下，按照民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的“四個民主”，依法進行自我管理、自我教育和自我服務的鄉(xiāng)村治理模式。村民自治既是一項民主政治制度，也是一項法律制度。

村民自治作為一種基層治理模式，最先是在農村實踐中發(fā)展起來的，屬于實踐先行的一項制度。村民自治上升為國家法律層面，則是在我國1982年憲法當中首次規(guī)定的。我國憲法以國家根本大法的形式確立了村民委員會的法律地位，將其定義為基層群眾自治組織。1987年《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》確立村民自治原則，并對村民實行自治的實施保障作出了明確規(guī)定，明確村民委員會的自治性質、職能、產生方式和組織原則等具體問題，并使之制度化，這是村民自治日益增強的明顯標志。1998年我國正式頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》，進一步完善村民自治法律制度，增加了村民自治章程，完善了“四個民主”原則；明確規(guī)定了村級重大事項聽證制度、村民代表會議以及各項村級事務管理制度；進一步強化村規(guī)民約在村級事務管理中的作用?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》的正式頒布使村民自治有了更加堅實的法律基礎。自此，村民自治開始在全國全面實施。各地區(qū)對于村民自治的實施可以在不改變國家法的前提下，在保持村民自治制度內涵不變的基礎上，根據(jù)本村實際情況制定《村民委員會組織法》的具體實施辦法[5]。

進入新世紀以來，中國村民自治制度的法治化進程不斷推進。2005年我國村民自治進入無稅費新時代。2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》進一步對村民自治各方面進行完善。2018年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》依照法治理念對村民自治進行修改和完善，將村民自治納入黨建引領下的“三治結合”鄉(xiāng)村治理體制中，深化村民自治。2020年我國《民法典》規(guī)定了村民委員會的特殊法人資格及代行履行村集體經濟組織的職能，賦予村民委員會更多的民事權利和義務，為村民委員會的民事活動提供法律依據(jù)，以便更好地履行職能。村民委員會獲得法人資格后即可以擁有獨立開立銀行賬號、簽訂合同、申請貸款等權利，在民事訴訟中也可以獨立作為原告和被告。

四、德治的法治意蘊

“三治結合”鄉(xiāng)村治理體制中的德治與傳統(tǒng)德治的內涵不可等量齊觀，它的內涵更為宏富，“三治結合”中的德治指依照鄉(xiāng)村道德規(guī)范來約束人們的行為從而形成社會秩序的治理方式。鄉(xiāng)村道德規(guī)范既包括鄉(xiāng)村傳統(tǒng)優(yōu)秀道德規(guī)范，如忠孝、仁愛、信義、和平等傳統(tǒng)道德精髓；也包括社會主義核心價值觀、法治觀引導下形成的鄉(xiāng)村新道德規(guī)范，是傳統(tǒng)優(yōu)秀道德文化和現(xiàn)代價值理念的結合。

“三治結合”鄉(xiāng)村治理體制中的德治是在現(xiàn)代法治框架內，在尊重國家法律權威性的基礎上，充分發(fā)揮社會公序良俗的功能，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的善治[6]。從形式法治觀看，尊重現(xiàn)行法律的權威性，即只要是程序正當?shù)默F(xiàn)行法律，都具有不可侵犯的權威性?！吨腥A人民共和國民法典》將民事習慣規(guī)定為民法的補充性淵源，但規(guī)定民事習慣的適用不得違背公序良俗，這一規(guī)定進一步以民法典的形式肯定了公序良俗的作用，使德治被納入現(xiàn)行法律的軌道內。

“三治結合”鄉(xiāng)村治理體制中的德治蘊含著法治精神和法治理念?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村德治不但蘊含了傳統(tǒng)道德精髓，同時也蘊含著現(xiàn)代法治精神和法治理念?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村德治的目標是形成良法善治下的社會秩序，其不僅對本地化的有益文化、有益習俗、有益觀念給與尊重，還對包含公平、正義觀念的良好道德風尚進行追尋，這也是現(xiàn)代法治的精神和理念。鄉(xiāng)村德治與法治本質上同宗同源，所憑依的道德規(guī)范是傳統(tǒng)精髓和現(xiàn)代文明的結合，與法治精神相契合。法律不能逾越道德，良善道德主導法律靈魂，法的概念、價值與理念都不能離開道德，道德保證法律的良善性。從精神和價值層面上來說，法不僅僅是國家制定、批準或認可的，也包括具有約束力的社會道德規(guī)范體系，由此可以說，鄉(xiāng)村公序良俗等道德規(guī)范也屬于“法”的范疇，是一種軟法。蘊含著法治內容的鄉(xiāng)村德治已成為基層自治優(yōu)先追求的目標，若德治目標實現(xiàn)，則法治目標必然也得以實現(xiàn)。

“三治結合”鄉(xiāng)村治理體制中的德治體現(xiàn)著法治的倫理基礎和底蘊，在一定范圍內發(fā)揮著法治的功能和作用。面對差序格局的廣大農村，法律本身無法涉及村級治理的方方面面，更無法對個體作出過多的要求，因此，在農村基層治理中，常常會在家庭倫理、交往秩序、風俗習慣等領域出現(xiàn)法治的真空。鄉(xiāng)村道德作為一種具有傳統(tǒng)的、內涵更廣的、容量更大的規(guī)則體系，自然成為彌補法治在村級治理中不及之處的規(guī)范體系，以相對柔和的方式解決法治所不能解決之問題。尤其是民族地區(qū)鄉(xiāng)村，少數(shù)民族道德規(guī)范作為一種本民族傳統(tǒng)規(guī)則體系，是一個不可忽視的治理資源，將其納入法治軌道進行正確引導，可以對社會現(xiàn)代化治理產生積極的作用[7]?！叭谓Y合”鄉(xiāng)村治理體制通過自治權力體系的運作，將道德文明納入治理體系，合理地對法律不宜介入的亂象進行調整，使村莊中的道德輿論能夠成為一個評價個人行為和分配權利義務的關鍵抓手。

結語

“三治結合”具有豐富的法治意蘊，但目前對于“三治結合”更多是以國家政策和黨的文件等形式對之加以規(guī)定，如《關于加強法治鄉(xiāng)村建設的意見》《法治社會建設實施綱要(2020—2025年)》等都指出“三治結合”鄉(xiāng)村治理體制是體現(xiàn)新時代特征的中國特色社會主義法治鄉(xiāng)村建設之路。雖然《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》《中華人民共和國村民委員會組織法》及《中華人民共和國民法典》對“三治結合”進行了規(guī)定或者體現(xiàn)，但力度、份量及效力遠遠不夠，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》是典型的促進法，不具有可訴性，《中華人民共和國村民委員會組織法》在法的效力等級上不夠高，《中華人民共和國民法典》只是抽象籠統(tǒng)地貫穿“三治結合”理念。加強“三治結合”鄉(xiāng)村治理體制的法治化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的基本保障，也是目前急需解決的一個課題。2020年興起的“訴源治理”就是“三治結合”在司法工作中的發(fā)展和實踐，是升級版的“三治結合”。