張艷霞 吳佳寶 劉遠冬 朱啟臻

一、問題的提出

中國的人口老齡化具有鮮明的中國特色，如城鄉(xiāng)倒置和未備先老(鄭成功，2020)，農(nóng)村面臨的養(yǎng)老挑戰(zhàn)巨大。中國的人口老齡化自1982年出現(xiàn)城鄉(xiāng)倒置且隨著時間的推移不斷擴大。根據(jù)最新公布的第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，中國人口老齡化城鄉(xiāng)倒置的趨勢更加凸顯，2020年農(nóng)村60歲及以上、65歲及以上老人的比例分別為23.81%和17.72%，比城鎮(zhèn)分別高出7.99個百分點和6.61個百分點。與城市相比，農(nóng)村人口老齡化呈現(xiàn)程度深、速度快、空巢獨居現(xiàn)象嚴重、高齡失能失智占比高等特征(原新等，2020)，但農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)薄弱(聶建亮，李澍，2017)，在縱向?qū)蛹壣习l(fā)展更不均衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展尤為不充分(畢天云，2019)。與城市相比，我國農(nóng)村地區(qū)社會養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和養(yǎng)老服務(wù)供給嚴重不足，農(nóng)村五保供養(yǎng)機構(gòu)空床率高，民營養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營慘淡(王維，劉燕麗，2020)，日間照料中心難以發(fā)揮托底功能。養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)差異大主要是由于縣鄉(xiāng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)沒有形成網(wǎng)絡(luò)，其根本原因在于農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)在資金和服務(wù)供給兩個方面嚴重匱乏。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的資金保障方面，我國長期實行城鄉(xiāng)二元體制，政府在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)上的財政投入明顯重城市輕農(nóng)村。由于農(nóng)村老年人購買力不足，市場更傾向于對城市養(yǎng)老服務(wù)提供資金支持，而對農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)的投資有限(喬曉春，2019)。在我國農(nóng)村地區(qū)，公益組織的重要性并未被強調(diào)和重視，大部分農(nóng)村地區(qū)缺少特定養(yǎng)老公益組織為養(yǎng)老服務(wù)提供相應(yīng)的資金支持(李翌萱，蔣美華，2020)。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給方面，供給主體權(quán)責不明晰，政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給方面履職存在偏差(齊鵬，2019)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場和社會組織不夠成熟(唐健，彭鋼，2020)，家庭和老人自身的養(yǎng)老服務(wù)功能弱化(紀志耿，祝林林，2019)，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老供給不足(李小琳，2019)，服務(wù)質(zhì)量不高，養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏專業(yè)培訓(xùn)(宋川，周麗敏，2019)。

根據(jù)相關(guān)測算，“十四五”期間平均每年將增加60歲以上老人1 000萬左右，全國老年人口將突破3億，我國社會將從輕度老齡化邁入中度老齡化(1)李昌禹，2020.“十四五”期間全國老年人口將突破3億.人民日報，10月24日。。農(nóng)村老人老無所依、老無所樂是一個非常嚴峻的社會問題，解決農(nóng)村養(yǎng)老問題刻不容緩。發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)是解決“三農(nóng)”領(lǐng)域有關(guān)突出問題、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求，是貫徹黨的十九屆五中全會精神、實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措。2021年2月出臺的《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》強調(diào)要健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動村級幸福院、日間照料中心等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老(2)中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見.中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).(2021-02-21)[2021-04-30].http:∥www.gov.cn/zhengce/2021-02/21/content_5588098.htm。。國家計劃“十四五”期間，通過建立縣級失能半失能照護機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)村區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心和發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等服務(wù)，以點帶面實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋，從而基本構(gòu)建起縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建是基于解決我國當前老齡化治理問題而提出的，研究三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建路徑有助于為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的均衡發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系的優(yōu)化完善提供參考。江蘇省是全國最早進入老齡化社會的省份之一，也是目前老齡化程度較高的省份之一。第七次全國人口普查結(jié)果顯示，江蘇省60歲及以上人口占21.84%，其中65歲及以上人口占16.20%，已經(jīng)進入中度老齡化。根據(jù)江蘇省民政廳2021年2月公布的數(shù)據(jù)，江蘇省60歲及以上的農(nóng)村老年人口約有940.3萬人，約占全省總?cè)丝诘?1.1%(3)事關(guān)940萬江蘇農(nóng)村老人！江蘇省民政廳發(fā)布最新安排.江蘇民政網(wǎng).(2021-01-27)[2021-04-30].http:∥mzt.jiangsu.gov.cn/art/2021/1/27/art_55087_9656834.html。。作為經(jīng)濟社會發(fā)展水平總體較高但內(nèi)部差異不小的省份，江蘇省已率先對縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)進行了探索，致力于構(gòu)建市場有效、政府有為的養(yǎng)老服務(wù)體系，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給水平在全國領(lǐng)先，取得了一些值得總結(jié)和分析的經(jīng)驗。本研究基于團隊于2020年在江蘇省開展的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)實地調(diào)研，通過與省市縣鄉(xiāng)四級民政部門、人社部門、衛(wèi)健部門、財政部門等不同機構(gòu)座談，到縣鄉(xiāng)村養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心和服務(wù)站點走訪調(diào)查所獲得的豐富資料，研究總結(jié)先進地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展經(jīng)驗，有助于解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足、質(zhì)量效益不高等問題，進而結(jié)合國家經(jīng)濟社會發(fā)展方針明確養(yǎng)老服務(wù)體系改革的方向。

二、縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建現(xiàn)狀

針對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的短板，要著力增強縣級特困供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的失能照護服務(wù)能力，拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的養(yǎng)老服務(wù)中心功能，發(fā)揮村級互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施前沿陣地作用?！笆奈濉币?guī)劃提出，爭取到2025年基本建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本養(yǎng)老服務(wù)制度，形成布局完善、功能互補、統(tǒng)籌銜接的縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。目前，我國各地開始根據(jù)“十四五”規(guī)劃中有關(guān)構(gòu)建縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的要求展開行動，在現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上，健全縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級養(yǎng)老服務(wù)平臺，但大部分省市尚處于探索階段。從全國來看，重慶(4)重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋實施方案的通知.重慶市人民政府網(wǎng).(2021-02-03)[2021-04-30].http:∥www.cq.gov.cn/zwgk/zfxxgkml/szfwj/qtgw/202102/t20210203_8874723.html。、江西(5)省民政廳印發(fā)《關(guān)于鞏固拓展民政領(lǐng)域脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的實施方案》.江西省民政廳官網(wǎng).(2021-04-07)[2021-04-30].http:∥mzt.jiangxi.gov.cn/art/2021/4/7/art_34593_3311203.html。等地在“十四五”規(guī)劃要求提出后，陸續(xù)出臺建立縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的政策文件，計劃打造縣級養(yǎng)老服務(wù)載體，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院提檔升級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)中心全覆蓋，普及農(nóng)村互助式養(yǎng)老，嘗試摸索建立與本地相適應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，但大多數(shù)地區(qū)三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)尚未形成。

江蘇省已經(jīng)率先在全省范圍內(nèi)推廣建立縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，堅持系統(tǒng)觀念，打造縣鄉(xiāng)村三級銜接互通、功能互補的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。近年來，江蘇省不斷完善政策體系，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)打造堅實的制度基礎(chǔ)。省委連續(xù)出臺“三農(nóng)”一號文件，將強化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)兜底保障、推進農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力作為推進“三農(nóng)”工作重點任務(wù)加以落實。省委省政府印發(fā)《江蘇省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施規(guī)劃(2018—2022年)》，實施農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力提升工程，推動城市優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)資源要素向農(nóng)村覆蓋延伸，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展共建共享。江蘇省從2014年起陸續(xù)出臺的《江蘇省“十三五”養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《省政府關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實施意見》《省政府關(guān)于進一步推進養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》等多部規(guī)劃和政策文件，均涵蓋農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)各領(lǐng)域各層次，就著力夯實農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)、持續(xù)推進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)做出了方向性、制度性安排，形成了具有江蘇特色的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策體系。

江蘇省政府不僅在政策和財政資金方面大力支持縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建立，還按照規(guī)章制度通過公建民營、委托經(jīng)營等形式，積極鼓勵社會力量參與三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。首先，縣級政府打破縣鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)的界限，充分利用養(yǎng)老資金和資源優(yōu)勢，改革特困供養(yǎng)機構(gòu)，將縣域內(nèi)特困失能老人集中供養(yǎng)，為他們提供“兜底”保障。其次，在滿足本地特困失能供養(yǎng)對象集中入住的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將部分敬老院改造升級為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心。一方面吸納身體條件相對較好的特困人員，另一方面通過區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心向周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村輻射，提供綜合性養(yǎng)老服務(wù)，滿足社會老年人的居家和社區(qū)助養(yǎng)服務(wù)需求。最后，在區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心難以覆蓋到的農(nóng)村，建立居家養(yǎng)老服務(wù)中心、養(yǎng)老服務(wù)站點來分散供養(yǎng)老人，為鄉(xiāng)村基層提供最基本的社會化養(yǎng)老服務(wù)?？傮w來說，江蘇省縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建考慮到了城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源的差異和不平衡，統(tǒng)籌使用各級現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)資金和資源：養(yǎng)老服務(wù)需求程度和質(zhì)量要求高的失能特困老人統(tǒng)一由養(yǎng)老服務(wù)資金和資源集中的縣級特困供養(yǎng)機構(gòu)兜底供養(yǎng)；有自理能力的特困老人和社會老人由養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機構(gòu)和區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心助養(yǎng)；邊緣農(nóng)村地區(qū)的老人由養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)相對薄弱的養(yǎng)老服務(wù)站點提供基礎(chǔ)性的服務(wù)。

(一)縣級改建失能失智特困群體集中照料中心，打通城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)邊界

政府基于城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資金和資源存在差異的現(xiàn)狀，對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)進行縱向統(tǒng)籌，利用城市優(yōu)越的養(yǎng)老資源配置和服務(wù)條件，對特困供養(yǎng)機構(gòu)進行改造，為集中供養(yǎng)的縣鄉(xiāng)村特困失能老人提供食宿、醫(yī)療、康復(fù)、護理等養(yǎng)老服務(wù)，全方位滿足集中供養(yǎng)對象的需求。為提升特困供養(yǎng)機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，充分發(fā)揮農(nóng)村特困供養(yǎng)機構(gòu)的骨干作用，江蘇省自2013年起全面實施農(nóng)村特困供養(yǎng)機構(gòu)“三有三能六達標”工程。其中，“三有”指的是每個老人房間有空調(diào)、有電視、有保溫降溫設(shè)備，“三能”指老人不出院能洗澡、能看病、能康復(fù)娛樂，“六達標”指敬老院的消防、安全衛(wèi)生、老人的供養(yǎng)標準、管理服務(wù)人員配比、管理服務(wù)人員工資、待遇水平能夠達到國家相應(yīng)標準。所有敬老院初步具備了生活照料、精神慰藉、康復(fù)護理、安全援助和社會參與等功能，聚焦?jié)M足農(nóng)村失能老年人長期照護需求。政府引導(dǎo)特困供養(yǎng)機構(gòu)采取內(nèi)設(shè)醫(yī)務(wù)室、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院合作等方式提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)。截至2020年底，全省特困供養(yǎng)機構(gòu)護理型床位數(shù)達到8.1萬張。在農(nóng)村老年人口比較多的涉農(nóng)縣(市、區(qū))，選擇當?shù)匾凰蠢显夯蛏鐣＠鹤鳛榭h里失能失智特困老年人的集中照料服務(wù)場所，與醫(yī)療部門合作，一方面分散各敬老院的照料服務(wù)壓力，減輕養(yǎng)老機構(gòu)的生存壓力；另一方面降低管理成本，提升運營效率。

(二)鎮(zhèn)級改造升級農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，增加輻射帶動作用

江蘇省行政區(qū)劃調(diào)整后，以前的兩三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的范圍擴大。為保障農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，江蘇省實施農(nóng)村敬老院“雙提升”工程，選擇將一些位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村中心位置、養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施完備的敬老院轉(zhuǎn)型升級為農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，將閑置床位面向社會開放，一般可以覆蓋2～3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)及周邊的社會老年人提供一定的助養(yǎng)服務(wù)。截至2020年底，通過部署實施為期三年的江蘇省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)“雙提升”工程，全省700家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)基本具備農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心功能，接收農(nóng)村老年人達到1.93萬人，194家特困供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)開展了公建民營改造，由專業(yè)的民營養(yǎng)老企業(yè)進行管理。區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心提供居家上門服務(wù)、失能照料護理、精神慰藉、教育培訓(xùn)等，還承擔對留守老人關(guān)愛探訪的職責。區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心借助自身地理區(qū)位和養(yǎng)老服務(wù)資源優(yōu)勢，與周邊農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心合作管理，將養(yǎng)老服務(wù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊輻射，形成服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

(三)村級利用閑置空房建立養(yǎng)老服務(wù)站點，開展農(nóng)村互助養(yǎng)老

處于養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)邊緣的農(nóng)村地區(qū)通過建立村級養(yǎng)老服務(wù)站點作為補充，以這些養(yǎng)老服務(wù)站點為陣地向外延伸拓展。在人口較少和相對分散的自然村設(shè)置的養(yǎng)老服務(wù)站點建筑面積一般不到200平方米，選址在村民經(jīng)常聚集的地方，利用閑置的校舍、民房、老村部等資源，為本村老人提供一個養(yǎng)老服務(wù)和娛樂活動的場所。養(yǎng)老服務(wù)站點的建設(shè)和運營經(jīng)費主要依靠政府財政補貼。蘇南張家港市縣、鄉(xiāng)兩級對村級養(yǎng)老服務(wù)站點一次性各補貼建設(shè)經(jīng)費4萬～5萬元，運營經(jīng)費每年補貼6萬元左右；蘇北沭陽縣縣、鄉(xiāng)兩級財政根據(jù)地方財政實力一次性共補貼建設(shè)經(jīng)費3萬～5萬元，運營經(jīng)費每年補貼5 000元。同時，江蘇省各地立足實際情況，創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式，開展互助養(yǎng)老。比如，蘇北部分縣區(qū)建設(shè)“農(nóng)村養(yǎng)老幸福小院”作為村級養(yǎng)老服務(wù)站點，探索農(nóng)村地區(qū)鄰里守望、互助養(yǎng)老試點；蘇南部分地區(qū)探索建立農(nóng)村地區(qū)低齡助高齡的養(yǎng)老志愿服務(wù)體系——養(yǎng)老服務(wù)“時間銀行”等，打通農(nóng)村養(yǎng)老的“最后一百米”；一些集體經(jīng)濟比較發(fā)達的村莊，如張家港市永聯(lián)村嘗試建立適老化的老年公寓，在每幢老年公寓底層建立一個服務(wù)站，為老年人提供一些常態(tài)化標準化的服務(wù)，包括普惠的無償或低償養(yǎng)老服務(wù)、有償?shù)膫€性化定制服務(wù)以及管家式高端服務(wù)。

三、江蘇省縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建路徑

構(gòu)建縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵是解決養(yǎng)老資金保障和服務(wù)供給難題。福利多元主義理論倡導(dǎo)養(yǎng)老資金和服務(wù)供給主體不應(yīng)該是政府單一主體，強調(diào)政府、市場和社會力量等多元主體共同參與和合作，促進養(yǎng)老供給側(cè)的融合優(yōu)化，以有效滿足老年人多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求。江蘇省在縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建上，較好地解決了縣鄉(xiāng)村各級社會化養(yǎng)老服務(wù)的資金和服務(wù)供給問題。具體來說，一方面，政府高度重視老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，并對積極應(yīng)對人口老齡化和解決農(nóng)村養(yǎng)老問題給予重要的政策和財政支持，為建立健全縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)奠定了資金保障；另一方面，政府強調(diào)吸納市場和社會力量參與縣鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，并根據(jù)農(nóng)村實際情況，調(diào)動村莊現(xiàn)有人力資源，開展互助式養(yǎng)老，將養(yǎng)老服務(wù)切實延伸到農(nóng)村，形成家庭、政府、社會多元主體共同參與的養(yǎng)老服務(wù)供給體系。

(一)政府強化財政資金支持，提供堅實的經(jīng)濟保障

江蘇省整體經(jīng)濟社會發(fā)展水平高，各級政府對養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的扶持力度大，特別是針對特困人員的供養(yǎng)問題，不斷完善農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)。到2020年底，全省對20.42萬農(nóng)村特困供養(yǎng)對象實現(xiàn)應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)，供養(yǎng)標準達到12 421元/人/年；將27.98萬農(nóng)村老年人納入低保，平均標準達到725元/人/月，位居全國前列；農(nóng)村地區(qū)高齡津貼和老年人護理、服務(wù)補貼制度實現(xiàn)全覆蓋?？h(市、區(qū))鄉(xiāng)級養(yǎng)老事業(yè)財政投入比例高、金額多，充分利用和整合政府、社會和個人資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源，構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，實施敬老院運營機制改革，探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的方式，提升養(yǎng)老服務(wù)保障的能力水平。

縣級政府集中力量為縣域范圍內(nèi)的特困失能老人提供經(jīng)濟保障，財政支持提高特困人員補貼標準，促進特困人員的供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。其一，政府財政注重保障農(nóng)村老年群眾基本生活，著力滿足特殊群體養(yǎng)老服務(wù)需求，織牢編密農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)保障網(wǎng)。建立財政投入增長機制，根據(jù)老齡人口自然增長情況逐年增加財政投入，并將其列入財政預(yù)算。例如，張家港市每年總財政約200億元，養(yǎng)老約占政府財政投入的2%，2020年該市將農(nóng)村“五保”老年人的保障待遇在最低生活保障標準的基礎(chǔ)上增加了40%，并實現(xiàn)了特困供養(yǎng)標準城鄉(xiāng)一體化。其二，政府財政兜底保障特困人員養(yǎng)老，改造農(nóng)村特困供養(yǎng)機構(gòu)。地方根據(jù)自身經(jīng)濟實力，提升農(nóng)村特困供養(yǎng)機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量，發(fā)揮養(yǎng)老機構(gòu)在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系中的骨干作用。

宿遷市沭陽縣是全國人口大縣，2020年底總?cè)丝谶_193萬，其中60周歲以上老人30.91萬人，老齡化率為15.48%。沭陽縣政府重點解決農(nóng)村經(jīng)濟困難、高齡失能失智老人的養(yǎng)老問題，將失能特困老人安排到一家敬老院集中照護，并引進有護理資質(zhì)的養(yǎng)老企業(yè)運營，提高專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)水平，發(fā)揮兜底職能。對特困失能老人實行集中照護后，在其他待遇不變的基礎(chǔ)上，每月新增800元護理費，以后還將逐年提高護理標準，以確保為失能老人提供綜合持續(xù)的照護服務(wù)。除此以外，沭陽縣還重視養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和安全管理水平的提升，2020年投入500萬元用于完善敬老院的消防設(shè)施，提高消防安全水平，投入50萬元在消防設(shè)施維保、食品安全監(jiān)管、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量考評等方面實行專業(yè)化服務(wù)。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，推動農(nóng)村特困供養(yǎng)機構(gòu)運營機制改革，使其提檔升級改造為農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，激發(fā)農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展活力。區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心是民辦非企業(yè)單位，既承接機構(gòu)服務(wù)，也承接機構(gòu)外的居家服務(wù)。以養(yǎng)老服務(wù)中心為依托，加強居家養(yǎng)老服務(wù)站建設(shè)，使農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)由過去僅面向特困老年人向普通社會老年人拓展。

蘇州張家港市將塘橋鎮(zhèn)一所敬老院升級改造為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，在改造過程中給予了2 000萬的資金支持，其中蘇州市財政補貼占30%，張家港市補貼占25%，其余45%由塘橋鎮(zhèn)財政承擔。改造完成后，政府引入一家養(yǎng)老服務(wù)公司參與設(shè)計和運營，現(xiàn)在已建成272張床位，吸納了45位五保老人。張家港市和塘橋鎮(zhèn)兩級政府每年各補貼運營資金10萬左右，主要用于為五保戶購買養(yǎng)老服務(wù)，政府返聘了前敬老院院長對公司的各項事務(wù)進行監(jiān)管。除滿足特困老人的養(yǎng)老需求外，區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心還面向社會老人提供助餐服務(wù)，依靠市鎮(zhèn)兩級補貼和老人自費5元/天，嘗試從養(yǎng)老服務(wù)中心輻射到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的社會老人。

(二)社會力量參與養(yǎng)老機構(gòu)改革，提升機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)水平

機構(gòu)養(yǎng)老解決的基本上是高齡、失能半失能老年人的養(yǎng)老問題，是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中最為根本和基礎(chǔ)的，需要政府、市場、社會以及個人的資金投入。中輕度失能老人的照料可以通過家庭養(yǎng)老和互助養(yǎng)老解決，但重度失能老人的照顧需要走專業(yè)化機構(gòu)照護的道路。民營養(yǎng)老機構(gòu)投入產(chǎn)出的上限極高，回報周期很長，在養(yǎng)老市場開放后是最需要持續(xù)穩(wěn)定投入大量資金來發(fā)展的。

江蘇省對養(yǎng)老院進行的改造，絕大多數(shù)都是政府首先把基礎(chǔ)工作做好，將房子改造修理完善后，再委托專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)進行標準化管理，政府依據(jù)對企業(yè)的績效考核結(jié)果進行補貼。江蘇省統(tǒng)一了公辦、民辦養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)補貼標準和扶持政策，推動連鎖化、品牌化養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)發(fā)展。截至2020年底，江蘇省社會力量舉辦或經(jīng)營床位數(shù)達到47.88萬張，占68.5%。

南京市財政部門要求簽約的民營養(yǎng)老企業(yè)對所屬區(qū)域范圍內(nèi)60～79歲老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)量達50%，對80歲以上的老年人居家養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋。財政資金中40%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)一級承擔，60%由市(區(qū))一級承擔。民營養(yǎng)老企業(yè)收入除靠政府補貼以外，還依靠提供有償服務(wù)獲得。南京市江寧區(qū)湖熟街道于2020年對一個醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的敬老院進行公建民營改革，政府投入400多萬元，引入了一家民營企業(yè)進行管理，以5年為一個合作周期。為吸引民營企業(yè)加入，湖熟街道減免了企業(yè)第一年的租賃、管理等費用，在未來5年內(nèi)將向該民營企業(yè)收取60萬元的管理費用。這所敬老院有大約180張床位，30多位工作人員。到2020年底，敬老院已經(jīng)招收了110多位五保老人，其余床位面向社會老人用來盈利，以維持運營。根據(jù)接收社會老人的身體狀況劃分了全能型、全失能型和半失能型三類收費標準，每月收取3 000元到6 000元不等。敬老院將其中一個院子改成了日間照料中心，為周邊街道和農(nóng)村的老人提供了日常助餐和活動的場所。

在養(yǎng)老工作中調(diào)動社會資源和力量，達成政府和企業(yè)間的合作，充分利用和整合政府資源、社會資源和個體資源：政府提供保障、搭建平臺、改善硬件設(shè)施、購買服務(wù)等，企業(yè)在養(yǎng)老事業(yè)中發(fā)揮管理和經(jīng)營的作用。江蘇省敬老院普遍實行公建民營，由專業(yè)的民營養(yǎng)老企業(yè)進行管理。考慮到企業(yè)的經(jīng)濟效益，在首先保證特困供養(yǎng)人員機構(gòu)養(yǎng)老的需求外，將剩余空置床位盤活，面向社會招收有需求的老年人。通過公建民營方式，推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)管理向社會化、專業(yè)化發(fā)展，引導(dǎo)社會力量更加廣泛積極地參與農(nóng)村敬老院的連鎖化管理運營，推動機構(gòu)在管理、技術(shù)、服務(wù)質(zhì)量、硬件設(shè)施等方面全面提升。公建民營養(yǎng)老院具有一定的優(yōu)勢，建設(shè)養(yǎng)老院的土地規(guī)劃、項目建設(shè)審批等手續(xù)更便捷，有利于降低民營資本的風險和負擔，保障養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃的延續(xù)性，提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和水平；通過政府購買養(yǎng)老服務(wù)或財政資金補助，降低民營養(yǎng)老院的收費標準，要求公辦民營機構(gòu)在優(yōu)先解決農(nóng)村特困老人、失能半失能老人養(yǎng)老的前提下面向社會老人，發(fā)揮兜底的職責；政府比企業(yè)的號召力大，農(nóng)村老年人對政府出資建設(shè)的養(yǎng)老院信任度比較高。地區(qū)民政部門對營利性的養(yǎng)老企業(yè)有約束性的政策，每年由第三方機構(gòu)根據(jù)民政部門制定的考核細則對其滿意度、入住率等進行評分和監(jiān)管，一定程度上保障了養(yǎng)老服務(wù)水平。

(三)創(chuàng)建“虛擬養(yǎng)老院”平臺，管理居家養(yǎng)老服務(wù)市場

養(yǎng)老服務(wù)體系以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”信息技術(shù)，通過“虛擬養(yǎng)老院”實現(xiàn)對居家養(yǎng)老服務(wù)市場的有效管理(羅艷，石人炳，2016)。作為既經(jīng)濟又便捷的養(yǎng)老方式，“虛擬養(yǎng)老院”在社會上已經(jīng)得到推廣，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)居家、社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的融合發(fā)展，提高養(yǎng)老服務(wù)的效率和水平，促進養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展?！疤摂M養(yǎng)老院”具有養(yǎng)老綜合體意義上的綜合性和一體化功能(代利鳳，2019)，搭建養(yǎng)老服務(wù)平臺，降低交易成本優(yōu)化市場。虛擬養(yǎng)老院是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的“服務(wù)外延”，通過網(wǎng)絡(luò)平臺，更加方便快捷地滿足居家老年人階段性、個性化的養(yǎng)老需求。

江蘇省不斷完善智慧養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，省級建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，各縣(市、區(qū))均建成1個以上虛擬養(yǎng)老院，初步形成“15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”。政府通過購買虛擬養(yǎng)老院這類新型居家養(yǎng)老服務(wù)，將市場力量引入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。虛擬養(yǎng)老院像一座“沒有圍墻的養(yǎng)老院”，老人足不出戶就可以選擇和享受專業(yè)化的上門養(yǎng)老服務(wù)(劉紅芹，包國憲，2012)。通過互聯(lián)網(wǎng)對縣鄉(xiāng)村老人的居家養(yǎng)老服務(wù)需求進行精細化管理，豐富了養(yǎng)老服務(wù)市場，提高了養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效益，開拓了為居家老人提供上門服務(wù)解決其居家養(yǎng)老所遇到問題的途徑，推動了政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，為分散供養(yǎng)特困對象和部分高齡獨居、空巢老人提供了更有針對性的養(yǎng)老服務(wù)。

蘇州張家港市在2007年建了4個虛擬養(yǎng)老院，以政府采購和社會化的運作方式托管運營，其中一所虛擬養(yǎng)老院有21位工作人員，依托張家港市虛擬養(yǎng)老院服務(wù)平臺，為全市老年人提供居家養(yǎng)老和智慧養(yǎng)老服務(wù)。張家港市虛擬養(yǎng)老院由市民政局管理，下設(shè)工作站，工作站下設(shè)居家服務(wù)站，為縣鄉(xiāng)村老人提供統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理。老人通過線上撥打咨詢專線和呼叫服務(wù)，線下由專業(yè)服務(wù)企業(yè)、各類居家服務(wù)站和養(yǎng)老機構(gòu)具體提供相應(yīng)服務(wù)，目前服務(wù)對象有800多人。服務(wù)完成后，虛擬養(yǎng)老院會定期回訪，由老人對服務(wù)做出滿意度評價。張家港市的虛擬養(yǎng)老院在建設(shè)過程中注重信息化和網(wǎng)絡(luò)化的管理，與衛(wèi)健委系統(tǒng)互通，建立老人的健康檔案，為老人量身定制養(yǎng)老服務(wù)套餐。

宿遷市沭陽縣民政局考慮到當?shù)赜邢薜慕?jīng)濟發(fā)展水平和財政補貼，創(chuàng)新虛擬養(yǎng)老院的運營機制，通過引入一個民營企業(yè)，建立了互聯(lián)網(wǎng)呼叫中心平臺。老人通過呼叫中心平臺選擇服務(wù)后，線下服務(wù)人員依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院改造后的區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心提供上門服務(wù)，由此，將原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的養(yǎng)老服務(wù)延伸到機構(gòu)以外的老人。一方面有助于提高敬老院工作人員的收入；另一方面為居家老人提供了服務(wù)，并節(jié)約了路途成本。如果沒有區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，敬老院是公辦的，公辦機構(gòu)人員是不能開展其他活動的，但是區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心是民辦非企業(yè)單位，把敬老院交給區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心來服務(wù)，既承接機構(gòu)服務(wù)，也承接機構(gòu)外的居家服務(wù)，同時通過互聯(lián)網(wǎng)在縣鄉(xiāng)村三級實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)類型全覆蓋?？h級居家上門服務(wù)指標直接下放到區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，中心下派工作人員到村服務(wù)，也可以到村里就地找人提供服務(wù)，形式由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定，由此實現(xiàn)了居家養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋。居家養(yǎng)老服務(wù)對象不斷擴展，由原來省里規(guī)定的低保、失能、失獨三類老人，逐漸擴展到空巢老人、80歲以上的高齡老人?？粘怖先巳绻炔皇苡帜茏岳?，那就只需要派工作人員每周上門看望兩次，尋訪了解老人的日常狀況并登記到系統(tǒng)里。

(四)開展互助式養(yǎng)老，將養(yǎng)老服務(wù)延伸到鄉(xiāng)村最基層

農(nóng)村勞動力外流，家庭結(jié)構(gòu)變化，農(nóng)村老年人缺乏穩(wěn)定的收入和保障，互助養(yǎng)老是解決農(nóng)村養(yǎng)老的重要途徑。從本質(zhì)上說，互助是一種社會交換行為，是在互惠的基礎(chǔ)上形成的，互助養(yǎng)老在某種意義上是養(yǎng)老模式的“第三條道路”(楊靜慧，2016)。農(nóng)村老年人生活在農(nóng)村這個熟人社會，有較強的歸屬感，可以通過鄰里互助、老老互助、少老互助等方式獲得物質(zhì)幫助和情感支持?；ブB(yǎng)老的成本低、提供養(yǎng)老服務(wù)的效率高，符合農(nóng)村現(xiàn)階段的經(jīng)濟文化生態(tài)，有助于解決留守老人和空巢老人的養(yǎng)老問題，是對農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的補充(劉妮娜，2019)。江蘇省引導(dǎo)鼓勵在農(nóng)村開展互助式養(yǎng)老，為廣大農(nóng)村老年人養(yǎng)老離家不離村、村中享受天倫之樂提供支撐。

1.創(chuàng)辦農(nóng)村養(yǎng)老幸福小院，解決農(nóng)村老人無人照料問題

農(nóng)村養(yǎng)老幸福小院改變了政府作為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)主要提供者的狀況，將政府、村委、老年人、市場、社會組織等多元主體進行整合，有助于形成農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)共建共治共享的治理格局。通過農(nóng)村老人抱團互助養(yǎng)老，實現(xiàn)機構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老有機結(jié)合，緩解農(nóng)村空巢老人和留守老人的養(yǎng)老困境。農(nóng)村養(yǎng)老幸福小院為老年人提供制度化、規(guī)范化的養(yǎng)老服務(wù)，以應(yīng)對日益嚴重的人口老齡化問題(朱火云，丁煜，2021)。蘇北的一些村莊將農(nóng)村養(yǎng)老幸福小院與自然村的村級養(yǎng)老服務(wù)站點合并在一起，為農(nóng)村老人提供一個類似“托老所”的活動場所。

宿遷市沭陽縣探索了一條適合欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的道路，在老人、婦女留守問題嚴重的人口流出地區(qū)低成本解決農(nóng)村養(yǎng)老問題。沭陽縣有位60歲的農(nóng)村留守婦女，之前在外地做過養(yǎng)老護理員，后來私下利用自家院子照顧難以自理的獨居留守老人。縣民政部門本來打算關(guān)停這家養(yǎng)老院，但是視察后發(fā)現(xiàn)這種方式很受留守老人歡迎，就嘗試扶持其發(fā)展，在幫助其完成餐飲、消防等適老化和標準化改造后下發(fā)了營業(yè)執(zhí)照，并發(fā)放運營補貼。沭陽縣民政局據(jù)此印發(fā)了《沭陽縣農(nóng)村“日間照料幸福小院”實施方案》進行規(guī)范和推廣，幸福小院運營滿半年即可獲得一次性建設(shè)補貼5萬元，從運營之日起享受每年3萬元的運營補貼。幸福小院要求建設(shè)規(guī)模小于300平方米，留宿照料床位數(shù)量不超過10張，必須向民政局申報，考察審批后才可建設(shè)，建成后納入養(yǎng)老機構(gòu)統(tǒng)一管理。幸福小院符合農(nóng)村老年人傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念和消費能力，滿足了農(nóng)村老年人安土重遷的習(xí)慣，也以平均不超過1 000元/月的低廉收費適應(yīng)了農(nóng)村老年人的經(jīng)濟條件。同時幸福小院也解決了農(nóng)村留守婦女自身就業(yè)和照顧家人的矛盾。項目實施半年，沭陽縣就初步建成了10家幸福小院。

2.推廣“時間銀行”新模式，鼓勵低齡老人參與養(yǎng)老志愿服務(wù)

“時間銀行”是由低齡老人和社會組織為高齡老年人提供日常生活照料和精神慰藉等養(yǎng)老服務(wù)的新模式，照料者將服務(wù)時間記錄下來換取時間券(幣)，作為這些老人年老時接受服務(wù)的憑據(jù)(賀雪峰，2020)，體現(xiàn)了積極老齡化的理念。推廣志愿服務(wù)“時間銀行”，為低齡老人提供繼續(xù)為社會服務(wù)的平臺，有利于實現(xiàn)社區(qū)老人老有所為的美好愿景，促進老年人力資源的開發(fā)和互助養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)(張晨寒，李玲玉，2016)。通過志愿團體等社會力量的參與，很好地填補了政府和企業(yè)管理機構(gòu)服務(wù)人員的不足，有助于農(nóng)村基層基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)的穩(wěn)定持續(xù)供給。江蘇省各縣市的時間銀行主要是由養(yǎng)老志愿者協(xié)會承接的。利用信息化的平臺和線下社會化運營站點，高齡老年人可以通過智能手機下單、撥打24小時在線服務(wù)的專線或者到線下的服務(wù)站點讓社工代替下單。志愿者可以根據(jù)自己的情況接單，服務(wù)完成后，所獲得的時間券(幣)可以留給自己或者贈予有需要的人。

張家港市于2020年依托“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老志愿服務(wù)”平臺制定“時間銀行”運行規(guī)范，由養(yǎng)老志愿者協(xié)會承接，鼓勵60～69周歲低齡老人(女性放寬至50～69周歲)為70周歲及以上的高齡困難老人提供養(yǎng)老志愿服務(wù)，構(gòu)建市、鎮(zhèn)、村(社區(qū))三級管理體系。張家港市設(shè)立時間銀行專項資金，首批資金48萬元用于時間幣兌現(xiàn)保障、信息系統(tǒng)建設(shè)和日常運作，為首批高齡空巢獨居老年人贈送每人100個時間幣。志愿者賺取時間幣，可以留給自己，也可以贈予有需要的老人。時間幣的限額不超過1 000個，多余的時間幣可以贈予他人。時間幣分為專業(yè)服務(wù)和非專業(yè)服務(wù)兩類，一次非專業(yè)服務(wù)需要一個時間幣，而專業(yè)服務(wù)需要兩個時間幣。

正是由于政府、市場、社會和家庭在江蘇省縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊各級提供了養(yǎng)老資金和養(yǎng)老服務(wù)，才使得全省多數(shù)地區(qū)縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)建得以實現(xiàn)，從而切實健全了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足了老人多樣化、多層次的養(yǎng)老需求。

四、構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的思考與建議

隨著農(nóng)村人口老齡化程度加劇，城鄉(xiāng)倒置問題日益突出，農(nóng)村社會化養(yǎng)老事業(yè)進展緩慢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級養(yǎng)老服務(wù)尤為缺失，需要建立縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，改變養(yǎng)老服務(wù)縱向發(fā)展不平衡的局面。從江蘇省的經(jīng)驗來看，構(gòu)建縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵是解決縣鄉(xiāng)村在養(yǎng)老資金保障和服務(wù)提供方面的難題。江蘇省鼓勵和吸引政府、市場和社會多元主體參與，充分整合利用縣鄉(xiāng)村各級養(yǎng)老服務(wù)資源，有效保障了養(yǎng)老服務(wù)資金和養(yǎng)老服務(wù)的提供。政府財政撥款為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提供了重要的資金保障，政府政策吸引市場和社會力量參與養(yǎng)老機構(gòu)、居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，并調(diào)動農(nóng)村閑置資源開展互助式養(yǎng)老，創(chuàng)建多元養(yǎng)老服務(wù)模式，打造多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)。三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)從縱向來看，在縣鄉(xiāng)村三級間建立了連接，縣級將失能失智特困供養(yǎng)人群集中照護，以區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心為軸心向周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊輻射，通過養(yǎng)老服務(wù)站點和居家養(yǎng)老服務(wù)中心等機構(gòu)使得養(yǎng)老服務(wù)延伸到邊緣區(qū)域的各村；從橫向來看，以養(yǎng)老機構(gòu)為中心進行輻射，連接機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老服務(wù)，體現(xiàn)了政府和社會力量的聯(lián)合，在農(nóng)村社區(qū)層面滿足了大多數(shù)老人的養(yǎng)老需求?？h鄉(xiāng)村三級各有分工又可聯(lián)動，層層向下輻射養(yǎng)老資源和服務(wù)，層層向上轉(zhuǎn)介特困老人，以提升專業(yè)資源使用效率。

從全國來看，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建尚存在一些突出問題。第一，城鄉(xiāng)、區(qū)域間養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不平衡。養(yǎng)老服務(wù)資源相對集中于城市，而農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源基礎(chǔ)薄弱；經(jīng)濟發(fā)展水平不高的地區(qū)，用于養(yǎng)老的財政投入有限，養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一、質(zhì)量不高。第二，社會化養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展滯后，基礎(chǔ)設(shè)施條件差，管理服務(wù)水平不高，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)缺失嚴重，難以滿足農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求。第三，老年人受傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老觀念影響，對機構(gòu)養(yǎng)老認可度不高，更傾向于選擇在家養(yǎng)老，但是農(nóng)村年輕人大量外出務(wù)工，留守和空巢老人難以得到照顧，甚至其基本養(yǎng)老服務(wù)需求都無法得到滿足。

農(nóng)村養(yǎng)老是一項系統(tǒng)工程，從江蘇省的經(jīng)驗來看，應(yīng)該加強對農(nóng)村養(yǎng)老的統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計，充分整合利用縣鄉(xiāng)村的養(yǎng)老服務(wù)資源，以滿足老年人的養(yǎng)老需求為“指揮棒”，促進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)主體多元化、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式多樣化，構(gòu)建縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，不斷豐富和完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)需要多層次優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)支持結(jié)構(gòu)，發(fā)揮政府、市場和社會各方力量的作用，堅持分工協(xié)作的原則。首先，中央和省市政府需要考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距，將財政投入有針對性地向經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)和農(nóng)村傾斜，加大養(yǎng)老服務(wù)資金投入力度，利用優(yōu)惠政策吸引社會力量參與農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)、產(chǎn)業(yè)，保障養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。其次，推進縣級特困失能人員集中照護機構(gòu)建設(shè)，發(fā)揮政府和機構(gòu)養(yǎng)老的兜底職能，與醫(yī)院等醫(yī)療機構(gòu)進行合作，探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的有效途徑，滿足失能老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。再次，重點改造升級鄉(xiāng)鎮(zhèn)級敬老院為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，推動線上線下服務(wù)同步發(fā)展。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過“虛擬養(yǎng)老院”在線上將養(yǎng)老服務(wù)不斷向下延伸，以區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心為陣地向外輻射周邊多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會老年人，提供居家上門服務(wù)等助養(yǎng)服務(wù)。最后，穩(wěn)步推進農(nóng)村互助式養(yǎng)老的普及，合理規(guī)劃村級養(yǎng)老服務(wù)站點。村莊充分整合陣地資源，利用閑置的房屋資源，因地制宜改建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，與區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心相互配合協(xié)調(diào)，在建制村、較大的自然村配建有助餐等基本功能的互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，將養(yǎng)老服務(wù)真正落實覆蓋到村級，切實滿足老人居家養(yǎng)老的需求。