喬 良，樸宗根

(西北政法大學，陜西 西安 710000)

引言

2017年10月，黨的十九大提出“鑄牢中華民族共同體意識”，并寫入《中國共產(chǎn)黨章程》，相應的在《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中予以黨規(guī)保障。2019年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面深入持久開展民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作鑄牢中華民族共同體意識的意見》(以下簡稱《意見》)指出：“中華民族共同體意識是國家統(tǒng)一之基、民族團結(jié)之本、精神力量之魂”。[1]2022年3月，習近平總書記在全國兩會參加內(nèi)蒙古代表團審議時強調(diào)：“只要是有利于鑄牢中華民族共同體意識的工作就要多做，并且要做深做細做實；只要是不利于鑄牢中華民族共同意識的事情堅決不做”，[2]進一步凸顯了其重要功能與價值。但從國家法律法規(guī)(以下簡稱國法)體系角度看，2018年3月，《中華人民共和國憲法修正案》將“中華民族”第一次寫入憲法，并未將鑄牢中華民族共同體意識寫入憲法之中。經(jīng)過四年多的實踐和理論研究，特別是黨的十九屆六中全會所形成的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》(以下簡稱《決議》)中兩處表述“鑄牢中華民族共同體意識”，一處是在重大成就中開創(chuàng)中國特色社會主義新時代的“在政治建設(shè)上”，另外一處是在中國共產(chǎn)黨百年奮斗的歷史經(jīng)驗中即“堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線中”，鑄牢中華民族共同體意識已然成為中國共產(chǎn)黨百年民族理論、政策及實踐的總結(jié)，是新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，具有深厚的理論邏輯、制度邏輯、實踐邏輯、價值邏輯、歷史邏輯，意義巨大。

在全面依法治國的戰(zhàn)略布局背景下，筆者認為，有必要從法治視角對鑄牢中華民族共同體意識入法問題進行深入研究。

從立法實踐分析，筆者通過國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫以及北大法寶數(shù)據(jù)庫檢索，梳理出在國法體系內(nèi)“鑄牢中華民族共同體意識”完整性寫入省級以上地方性法規(guī)、自治條例、部門規(guī)章共計10部，黨內(nèi)法規(guī)有3部。(1)截至2022年1月1日，國家法律法規(guī)體系中的10部分別為《內(nèi)蒙古自治區(qū)促進民族團結(jié)進步條例(2021年5月1日)》《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結(jié)進步模范區(qū)創(chuàng)建條例(2021年3月1日)》《寧夏回族自治區(qū)促進民族團結(jié)進步工作條例(2021年1月1日)》《山東省民族工作條例(2020年10月1日)》《西藏自治區(qū)教育督導條例(2020年6月1日)》《廣東省促進民族地區(qū)發(fā)展條例(2020年6月1日)》《西藏自治區(qū)民族團結(jié)進步模范區(qū)創(chuàng)建條例(2020年5月1日)》《國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性傳承人認定與管理辦法(2020年3月1日)》《青海省促進民族團結(jié)進步條例(2019年5月1日)》《云南省民族團結(jié)進步示范區(qū)建設(shè)條例(2019年月1日)》；黨內(nèi)法規(guī)中的3部分別為《社會主義學院工作條例(2018年12月22日)》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(2020年12月21日)》《中國共產(chǎn)黨章程》(2017年10月24日)》。從立法適用范圍看，鑄牢中華民族共同體意識立法呈現(xiàn)出由民族區(qū)域自治地區(qū)立法向全國面鋪開的新發(fā)展。從規(guī)定內(nèi)容看，2019年至2020年10月期間的地方性立法均將鑄牢中華民族共同體意識作為一種原則進行規(guī)定，而在2020年10月以后直至最近的《內(nèi)蒙古自治區(qū)促進民族團結(jié)進步條例》已經(jīng)將鑄牢中華民族共同體意識作為目的與原則統(tǒng)一規(guī)定于條例之中，經(jīng)歷了由原則至目的的歷史進程。從立法效力層級看，中央層面所規(guī)定的鑄牢中華民族共同體意識的“法”主要是黨內(nèi)法規(guī)，但黨內(nèi)法規(guī)并不能成為執(zhí)法或司法的依據(jù)，其不具有國家強制力的基本特征，正如劉作翔指出“不能忽略‘法律由國家制定’是中國作為一個制定法傳統(tǒng)國家的制度現(xiàn)實和制度事實，被稱之為黨內(nèi)法規(guī)、民間法的規(guī)范，只是一個借喻，并不能因為都帶有‘法’就都是法”。[3]86總而言之，從國法角度分析，我國關(guān)于鑄牢中華民族共同體意識的地方性立法較為成熟，但中央并未有頂層性明確的入憲表述，與此相關(guān)的中央層面的配套性規(guī)范體系也存在規(guī)范缺漏。

從法學學科研究現(xiàn)狀分析，鑄牢中華民族共同體意識融入憲法、法律問題的研究尚處于起步階段。在“鑄牢中華民族共同體意識”法治化的歷史趨向問題上，潘紅祥等人認為新時代我國民族法治建設(shè)需要“服務于鑄牢中華民族共同體意識”。[4]1葉強認為“地方民族團結(jié)立法應向‘鑄牢中華民族共同體意識’立法轉(zhuǎn)變?！盵5]26在法治化認識問題上，宋婧等人認為需要“通過立法、修法來推進中華民族共同體意識的鑄造與固化”“憲政制度和法律規(guī)范是重要路徑”。[6]22在法治化不足問題上，蔣慧等人針對“鑄牢中華民族共同體意識”入法的頂層設(shè)計不足、條款剛性缺失等提出完善對策。[7]41-42在具體法治化建設(shè)上，李涵偉等人認為應該將鑄牢中華民族共同體意識的表述納入憲法、提高民族團結(jié)立法層次。建議全國人大及其常委會考慮納入立法規(guī)劃，及時制定出臺一部民族團結(jié)進步法。[8]53-54總的來說，學界對“鑄牢中華民族共同體意識”融入憲法等法規(guī)范的必要性、頂層設(shè)計與配套法律法規(guī)內(nèi)容的具體建設(shè)以及與相關(guān)法的體系性協(xié)調(diào)尚缺乏深入研究，尚需結(jié)合強化鑄牢中華民族共同體意識時代背景以及現(xiàn)實的立法實踐問題進行理論回應。

一、“鑄牢中華民族共同體意識”入法之必要性

“鑄牢中華民族共同體意識”與法治是雙向互動的關(guān)系，二者相互作用、良性互動，后者為前者提供了制度基礎(chǔ)，前者為后者提供了一種思想上的指引，而共同目標旨在維護國家和社會的長期穩(wěn)定。[9]4作為處理民族關(guān)系的極具重要的指導思想，有必要將其融入法治軌道。中華民族共同體意識的理論基礎(chǔ)是中國古代的“大一統(tǒng)”理論、馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于“民族”的論述、近代以來“中華民族”和西方“共同體”的概念的不同。[9]2-3其功能性意義是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要保障，是對中國特色社會主義法治發(fā)展的深刻實踐。[7]37-38筆者認為“鑄牢中華民族共同體意識”立法是“意識”與“制度”、“思想”與“行為”的巧妙銜接，猶如社會主義核心價值觀入法的理論路徑，可適用于目的和原則為內(nèi)容的法規(guī)范的構(gòu)建，但邏輯前提是立法必要性之證成。從需要-滿足的哲學維度分析立法之必要，“鑄牢中華民族共同體”立法是貫徹落實總體國家安全觀的需要、是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的需要，是實現(xiàn)中華民族偉大復興的需要，是彰顯人類命運共同體的需要。

(一)是貫徹落實總體國家安全觀的需要

“安全”一詞在黨的十五大報告、十六大報告、十七大報告、十八大報告、十九大報告分別出現(xiàn)6、14、23、36、55次，[10]21安全愈加受到黨和國家重視，隨著國家安全形勢和態(tài)勢的變化，如恐怖主義、經(jīng)濟金融危機、種族與宗教沖突等非傳統(tǒng)安全日益凸顯以及國際霸權(quán)主義、強權(quán)政治、冷戰(zhàn)思維的不斷抬升態(tài)勢，迫切需要新的國家安全戰(zhàn)略。2014年4月15日，在新成立的國家安全委員會會議上，習近平總書記在《堅持總體國家安全觀 走中國特色國家安全道路》講話中第一次提出總體國家安全觀。具體包括政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全，總體國家安全觀是在準確把握中國國家安全形勢新特點新趨勢的基礎(chǔ)上提出的重大戰(zhàn)略思想，[11]1是系統(tǒng)全面的科學統(tǒng)籌各領(lǐng)域各層級各空間的國家和人民利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。當前我國所面臨的“藏獨”“疆獨”“臺獨”等分裂勢力依然暗流涌動，伺機而動，維護民族團結(jié)與進步的形勢依然不容樂觀，而法治是治國理政基本方式，法治保障國家安全則愈加重要，需要中央立法的頂層設(shè)計以及配套法案、地方性立法的協(xié)同發(fā)力，因而在鑄牢中華民族共同體意識立法中，需注重各民族立法的民主性和積極性，通過科學民主、系統(tǒng)協(xié)調(diào)的法律制度維護各民族的利益，促進各民族之團結(jié)，抵御民族分裂，貫徹落實總體國家安全觀，維護國家主權(quán)、發(fā)展和安全的利益，實現(xiàn)祖國的團結(jié)和統(tǒng)一。

(二)是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的需要

法治是國家競爭的重要資源，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托，也是其重要性指標，鑄牢中華民族共同體意識入法為實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供了法治保障，但這里的法治應當堅持馬克思主義民族觀下的法治，馬克思主義民族觀是鑄牢中華民族共同體意識具體規(guī)則構(gòu)建的指導思想?！睹褡鍏^(qū)域自治法》在序言強調(diào)了用馬克思列寧主義解決民族問題的邏輯?！豆伯a(chǎn)黨宣言》提出：“共產(chǎn)黨人同其他無產(chǎn)階級不同的地方：一方面，在無產(chǎn)者不同的民族的斗爭中，共產(chǎn)黨人強調(diào)和堅持整個無產(chǎn)階級共同的不分民族的利益；另一方面，在無產(chǎn)階級和資產(chǎn)階級所經(jīng)歷的各個發(fā)展階段上，共產(chǎn)黨人始終代表整個運動的利益”，[12]41馬克思還指出：“不論各個民族發(fā)展水平、地域大小、人口多少，都平等地享有經(jīng)濟、政治、文化等權(quán)利”。[13]520正是無產(chǎn)階級的民族平等觀和整體利益觀，使得形成無產(chǎn)階級特色的共同體，這種共同體并非人類社會初始就有，而是與生產(chǎn)力發(fā)展、物質(zhì)勞動和精神勞動的分工密不可分。經(jīng)過不斷地發(fā)展，黨的十三屆四中全會以后，我國民族團結(jié)理論研究和實踐發(fā)展進入了快車道。從“三個離不開”政策到“兩個共同”以及“五個并存”和“五個認同”，可以說百年來在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，已經(jīng)走出一條中國特色的民族發(fā)展道路，即無產(chǎn)階級民族觀強調(diào)的平等性和整體利益性、堅持民族區(qū)域自治、注重民族平等和團結(jié)、培養(yǎng)少數(shù)民族干部、反對大漢族主義、尊重少數(shù)民族群眾合法權(quán)益等等。特別是鑄牢中華民族共同體意識下人權(quán)保障問題，堅持習近平法治思想的立法指導，“堅持以人民為中心”即是馬克思主義人權(quán)觀的新發(fā)展，是一種全面的人權(quán)觀，既強調(diào)保護集體權(quán)利，又保護個體權(quán)利，對于后者而言，堅持生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是首要的基本人權(quán)。《憲法》規(guī)定了國家的一切權(quán)利屬于人民，同時確立了人權(quán)保障原則即是馬克思主義人權(quán)觀的法律表現(xiàn)。因而對于鑄牢中華民族共同體意識法治化而言，人權(quán)保障是法治現(xiàn)代化核心要素，沒有完整系統(tǒng)地鑄牢中華民族共同體意識的人權(quán)保障法律體系，則可能造成不均衡發(fā)展的法治窘境，因而鑄牢中華民族共同體意識，要強化“五個認同”，維護各民族區(qū)域人民合法權(quán)益，促進各民族高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活為根本目的，處理好政府職責與權(quán)利之間的關(guān)系，特別是各民族的合法權(quán)益，如宗教信仰、語言文字、風俗習慣、經(jīng)濟發(fā)展、政治參與等權(quán)利，強調(diào)個體、集體、國家的互助和團結(jié)，但本質(zhì)目的是為促進人的自由全面發(fā)展，核心在于保護各民族人民追求美好生活的自由，這也是習近平法治思想中的美好生活權(quán)利的應然要求。[14]6-8通過馬克思主義民族觀下的鑄牢中華民族共同體意識的法治建設(shè)，從而通過法治軌道實現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

(三)是實現(xiàn)中華民族偉大復興的需要

中華民族偉大復興需要各民族的每個個體和集體主體的合作和利益的分享，形成法治型的共同體團結(jié)?；舅悸肥菍ⅰ拌T牢中華民族共同體意識”融入法治，從而構(gòu)建體系性新規(guī)范，進而形成對法律制度的認同，以法治方式助力實現(xiàn)中華民族的偉大復興?！稕Q議》中“民族”一詞出現(xiàn)了93次，其中“中華民族偉大復興”為詞組的出現(xiàn)28次，為最多詞組，另一方面，歷經(jīng)8年，現(xiàn)行標準下近1億農(nóng)村貧困人口脫貧，832個貧困縣全部摘帽[15]等偉大成功實踐，可見我國民族問題解決的目標是實現(xiàn)中華民族的偉大復興。但從《決議》分析實現(xiàn)的條件有三個方面，一是中華民族須獨立于世界民族之林；二是中華民族必須鑄牢中華民族共同體意識；三是須建立平等團結(jié)互助和諧的民族關(guān)系。共同體的基礎(chǔ)是共同利益，即個人只有在社會聯(lián)系和社會關(guān)系中才能聚集認識自然的智慧、增強改造自然的能力。[16]17利益共同體的實質(zhì)上是參與者在各種約束下進行博弈實現(xiàn)的利益均衡，本質(zhì)屬性是共識和共贏。[17]31利益在法律表述為自由，馬克思主義觀下的自由是多元主體協(xié)作的自由，而自由的收益必然反映為多元主體利益的共享，強調(diào)個體的合作和多元主體的互助，也就是說只有不斷實現(xiàn)和賡續(xù)共同利益，中華民族共同體建設(shè)才具有不竭動力，[18]5這都需要法律予以固化、強化。筆者認為法律團結(jié)應當結(jié)合百年未有之大變局、世界疫情波動沖擊的時代背景予以分析，因而鑄牢中華民族共同體意識要求每個個體不能為了現(xiàn)代西方個人權(quán)利理論而逃避共同體的義務，要求共同體的個體加強協(xié)作和互助以及利益的共享實現(xiàn)中華民族偉大復興，樹立胸懷天下的理想與斗志?？梢哉f，鑄牢中華民族共同體的法律制度構(gòu)建要注重多元主體的協(xié)作和多元利益的共享的法律團結(jié)，關(guān)鍵在于維護好、實現(xiàn)好中華民族的主權(quán)、安全和發(fā)展利益，[19]5同時應定位為應對民族關(guān)系風險而作出的預防性的制度安排，以預防-懲治的制度邏輯實現(xiàn)中華民族偉大復興。

(四)是彰顯人類命運共同體的需要

習近平總書記指出：“人類也正處在一個挑戰(zhàn)層出不窮、風險日益增多的時代。世界經(jīng)濟增長乏力，金融危機陰云不散，發(fā)展鴻溝日益突出，兵戎相見時有發(fā)生，冷戰(zhàn)思維和強權(quán)政治陰魂不散，恐怖主義、難民危機、重大傳染性疾病、氣候變化等非傳統(tǒng)安全威脅持續(xù)蔓延”，“恐怖主義是人類公敵。反恐是各國共同義務，既要治標，更要治本。要加強協(xié)調(diào)，建立全球反恐統(tǒng)一戰(zhàn)線，為各國人民撐起安全傘”，[20]3-8為此，習近平總書記在聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部發(fā)出共同構(gòu)建持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的人類命運共同體倡議。[21]537-549可見人類命運共同體是我國應對世界性問題所提出的具有建設(shè)性的中國理論方案。當前以美國為首的西方國家在冷戰(zhàn)思維下為達到自身利益的最大化，利用民族問題企圖分裂他國，無端進行指責，已經(jīng)演變?yōu)閱芜呝Q(mào)易制裁、支持恐怖主義，甚至誘致發(fā)生局部戰(zhàn)爭，以抑制他國發(fā)展。蘇聯(lián)解體、俄烏沖突背后不無民族團結(jié)的因素考量，只有各國國內(nèi)各民族凝聚在一起，才不會給予他國可乘之機，國家才會繁榮富強，世界才會和平和繁榮。那么我國在鑄牢中華民族共同體涉外法治上，要充分應用國際法，抵御他國對我國民族關(guān)系的破壞和侵擾。正如中央外事工作委員會辦公室主任楊潔篪指出：“要深刻認識和用好國際法，對于捍衛(wèi)我國主權(quán)安全發(fā)展利益、實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢，對于維護世界和平穩(wěn)定與發(fā)展繁榮、構(gòu)建人類命運共同體，都具有重要而深遠的意義。”[22]24因而需要堅定維護以聯(lián)合國為核心的國際體系，堅定維護以聯(lián)合國憲章宗旨和原則為基石的國際關(guān)系基本準則，堅定維護聯(lián)合國權(quán)威和地位，堅定維護聯(lián)合國在國際事務中的核心作用。[20]13當然，用好國際法的前提是我國國內(nèi)應具備高效協(xié)同的鑄牢中華民族共同體的法律規(guī)范體系，通過國內(nèi)治理效能的提升，才能為世界問題的治理倡議人類命運共同體提供我國強有力的證據(jù)支持，以擴大我國在國際規(guī)則參與中的話語權(quán)力。

二、當前“鑄牢中華民族共同體意識”入法之問題

鑄牢中華民族共同體意識法治化首先需要系統(tǒng)完備的法律規(guī)范體系，不僅強調(diào)中央立法與地方立法的嚴密性，還需注重二者之協(xié)調(diào)。

(一)鑄牢中華民族共同體意識立法層級較低

當前，完整寫入“鑄牢中華民族共同體意識”的省級地方性法規(guī)、自治條例有西藏、新疆、云南、青海、寧夏、內(nèi)蒙、廣東、山東八省區(qū)，內(nèi)容層面呈現(xiàn)了由原則至目的的變化，上升至目的性條款的區(qū)域是西藏、內(nèi)蒙、新疆和寧夏，目的性條款的末尾均表述為依據(jù)《憲法》《民族區(qū)域自治法》，但《憲法》并沒有明確規(guī)定“鑄牢中華民族共同體意識”的語義以及義務主體，因而援引這一語句的憲法規(guī)范來源尚未有明確指引。宋才發(fā)認為“中華民族”“中華民族共同體”早已存在并且已入憲法，據(jù)此認為鑄牢中華民族共同體意識已入憲，但并未具體闡述如何寫入憲法，[23]5雖“中華民族”“民族團結(jié)”“平等團結(jié)互助和諧的民族關(guān)系”寫入憲法，但前述語詞內(nèi)涵豐富，是否包含或解釋鑄牢中華民族共同體意識尚存理解之爭議，可能影響扎實性建設(shè)。在學術(shù)界關(guān)于能否入憲的問題，有學者贊同將其寫入憲法，如認為“中華民族”已寫入憲法，鑄牢中華民族共同體意識應寫入憲法，有利于為地方立法提供憲法指引和保障，也契合習近平總書記提出的“堅持各民族在法律面前一律平等，用法律來保障民族團結(jié)”的思想，并建議在序言、公民義務以及增加國家機構(gòu)自治機關(guān)工作人員義務等方面構(gòu)建憲法性鑄牢中華民族共同體意識的規(guī)范體系，[8]53-54可見在此問題上理論界存在爭議。筆者認為鑄牢中華民族共同體意識寫入憲法的必要性和具體該如何建立，是習近平法治思想中依憲治國、依憲執(zhí)政的題中要義，是鑄牢中華民族共同體意識法治化的首要步驟，有必要進一步澄清。

(二)民族區(qū)域自治法存在規(guī)范缺失

《民族區(qū)域自治法》是我國的一項重要的政治制度，處于規(guī)范民族關(guān)系的統(tǒng)領(lǐng)地位，以落實民族平等、民族團結(jié)和各民族共同繁榮。當前將“鑄牢中華民族共同體意識”規(guī)定在目的中的地方性立法雖表述依據(jù)《民族區(qū)域自治法》，但在該法中并未明確規(guī)定“鑄牢中華民族共同體意識”的相關(guān)條款，而民族區(qū)域地方性立法增加了政府以及社會主體的民族團結(jié)進步的義務，并規(guī)定了法律責任。在此情形下，作為專門民族法中的“憲法”，存在規(guī)范缺失。另外從當前立法實踐看，《民族區(qū)域自治法》與已立的民族團結(jié)進步地方性立法存在不相協(xié)調(diào)性，從該法規(guī)范的內(nèi)容看，前者更多規(guī)定組織性內(nèi)容，后者更多系預防性法律制度的安排，而且在地方性立法內(nèi)部存在著目的與原則的分歧性規(guī)定，具體違法行為存在空白性規(guī)定，也存在著條文規(guī)范要素不完整，對宏觀價值理念和倡導性行為規(guī)范多，對于禁止性規(guī)范較少。正是前述問題，導致了當前“鑄牢中華民族共同體意識”立法條文數(shù)量少，立法層級較低、立法不平衡等問題。這種局面的形成固然與“鑄牢中華民族共同體意識”形成較晚有關(guān)，但隨著實踐的發(fā)展，與上位法的缺失亦不無關(guān)系。

(三)鑄牢中華民族共同體意識與其他法制體系銜接不暢

其他法制體系是指除《民族區(qū)域自治法》與其配套法規(guī)以外的適用全國的法律法規(guī)體系?，F(xiàn)有的鑄牢中華民族共同體意識的省級法規(guī)或條例，與《刑法》《民法》《治安管理處罰法》《監(jiān)察法》等法律法規(guī)應當是何種定位和銜接，學界尚未關(guān)注，也就是說是預防性制度安排，還是綜合性法律安排，總體而言存在著角色定位的問題，因為不同的角色可能對法治體系的構(gòu)建有所偏向。其次是如何與其他法所規(guī)定的民事責任、行政責任、刑事責任保持有效銜接，比如完整寫入“鑄牢中華民族共同體意識”的民族團結(jié)進步的地方性法規(guī)、自治條例與《政務處分法》的協(xié)調(diào)，后者在第三章“違法行為及其適用的政務處分”第28條規(guī)定了違反政治紀律的情形，重點是第(5)項、第(6)項之規(guī)定，也就是說《政務處分法》只是規(guī)定了兩類民族關(guān)系的故意破壞行為，但是在《寧夏回族自治區(qū)民族團結(jié)進步工作條例》(以下簡稱《寧夏條例》)第44條對存在三種情況給予處分，尚未實現(xiàn)有效銜接，還比如與《民法典》中風俗習慣之間的銜接、檢察機關(guān)公益訴訟等等，因此需要對法律之間的銜接作出制度性的設(shè)計。

(四)鑄牢中華民族共同體意識下地方性立法特色不夠凸顯

通過現(xiàn)有的已完整寫入鑄牢中華民族共同體意識的地方性法規(guī)、自治條例的分析可以看出，西藏、寧夏、新疆的促進民族團結(jié)進步法的框架性指標要素相類似，包括總則、工作職責(政府責任)、社會責任(社會協(xié)同)、宣傳教育、創(chuàng)建表彰(示范創(chuàng)建)、保障監(jiān)督(組織保障)、法律責任、附則。從其內(nèi)容看，強調(diào)了適用本區(qū)域內(nèi)，各級政府、自治機關(guān)、宣傳、網(wǎng)信等行政機構(gòu)、社會主體(如群團組織、社會團體、基金會、社會服務機構(gòu)、宗教團體)以及公民、法人和其他組織的促進民族團結(jié)進步的義務。相比而言，內(nèi)蒙、新疆自治條例較為齊全和富有特色，條款數(shù)量較多，隨著地方性立法的增加，如何在強調(diào)共同性的情況下，突出個性化或者是差異化的保護性規(guī)定，如地方所存在的突出問題解決的立法，包括國家通用語言的普及、反恐維穩(wěn)、促進各民族經(jīng)濟社會發(fā)展等，而不是過多強調(diào)同一性，本質(zhì)上也就是說法律的及時性、強制性和有效性的問題，其中蘊含著“鑄牢中華民族共同體意識”與民族團結(jié)之間的關(guān)系邏輯，如《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結(jié)進步模范區(qū)創(chuàng)建條例》認為前者是后者的重要舉措，也應是學界予以關(guān)注的問題。

三、“鑄牢中華民族共同體意識”入法之路徑

如何實現(xiàn)“鑄牢中華民族共同體意識”的法治化，筆者認為，首先，其本質(zhì)性是一種共同體意識，是對客觀規(guī)律的正確反映，具有入法的正當性基礎(chǔ)；其次，需在憲法中予以明確；最后，需對整個法律規(guī)范體系進行梳理和協(xié)調(diào)，推動法規(guī)范本身的合理以及“法法銜接”。

(一)構(gòu)建“鑄牢中華民族共同體意識”的憲法性條款

1.“鑄牢中華民族共同體意識”應當寫入“憲法”

憲法是國家的根本大法，在對內(nèi)治理上具有最高的權(quán)威性，所有法律的產(chǎn)生均源于《憲法》，是規(guī)則之治、和諧之治、文明之治，以彰顯法治方式鑄牢中華民族共同體意識的根本。[24]126鑒于規(guī)定于憲法之內(nèi)的行為具有國內(nèi)法上的最高性的普遍性特點，因而寫入憲法的事物往往具有真理性、理論性和實踐性，也是公民政治生活的一件大事。筆者認為，應當將鑄牢中華民族共同體意識寫入憲法，并進行規(guī)范性構(gòu)造。首先，鑄牢中華民族共同體意識經(jīng)歷了理論化的過程，具有高度的概括性和豐富的理論基礎(chǔ)，其突出了多元一體的概念，多元是指56個民族，一體是指中華民族，公民國家認同實質(zhì)上是憲法的認同，[25]28因而融入根本大法憲法則規(guī)范了各民族之間的關(guān)系，平等性的保護各民族的合法權(quán)益，利于貫徹《國家人權(quán)行動計劃(2021—2025)》，是民族史以來重大總結(jié)的理論性表達，不僅適用于少數(shù)民族區(qū)域，而且適用于全國各民族范疇。其次，作為黨的百年來的歷史經(jīng)驗，更加驗證了鑄牢中華民族共同體意識的真理性，實踐是檢驗真理的唯一標準，在黨的十九屆六中全會上通過民主的程序?qū)⑵湟?guī)定于統(tǒng)一戰(zhàn)線的歷史經(jīng)驗中，足以可見其正確性和指導性。最后是豐富的實踐性，縱觀中華民族團結(jié)史的歷程，在陜甘寧邊區(qū)時，就注重民族宗教政策的合理性和正面的宣傳作用，起到了民族團結(jié)和實現(xiàn)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線目標的重大意義。[26]42-44黨的十八大以來，各民族共同努力實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的具體實踐，更加突出了入法的重要性。正是由于鑄牢中華民族共同體意識有真理性、理論性和實踐性的治理特征，而且其已經(jīng)寫入《黨章》之中，因此應當將其寫入憲法，貫通于中國特色社會主義全過程，實現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，為中華民族偉大復興提供強勁動能。

2.規(guī)范性構(gòu)建之展開

《黨章》總綱第21自然段規(guī)定了鑄牢中華民族共同體意識是與維護和發(fā)展平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系相并列的手段，目的是實現(xiàn)各民族團結(jié)奮斗和共同繁榮，是民族團結(jié)的上位概念。而《憲法》序言的第11自然段也規(guī)定了民族有關(guān)的內(nèi)容。既然《黨章》所確立的系并列關(guān)系，那么就不應是在“社會主義民族關(guān)系”后加入。筆者認為在憲法序言中“國家盡一切努力”后寫入鑄牢中華民族共同體意識，銜接全國各民族的共同繁榮，在此之前的語句均是對鑄牢中華民族共同體意識的措施的細化。在總綱第4條“平等團結(jié)互助和諧關(guān)系”后加入鑄牢中華民族共同體意識，賦予國家及其工作人員在憲法上的義務。同時也應賦予公民憲法上的義務，即將52條修改為：“中華人民共和國公民有鑄牢中華民族共同體意識，維護國家統(tǒng)一和全國各民族團結(jié)的義務”，與憲法第53條遵紀守法的義務相對應。上述規(guī)范構(gòu)建的考慮是基于國家和公民二元主體的義務，具有全面性。作為經(jīng)濟、政治、文化等方面具有重要影響的最高行政機關(guān)國務院，應當在其職責中予以規(guī)定，即在89條第1款第(11)項“民族自治地方的自治權(quán)利”后加入鑄牢中華民族共同體意識。這是對總綱內(nèi)容的再次明確，賦予最有能力鑄牢中華民族共同體意識的國家機構(gòu)的義務，起到督促作用。當然立法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都有在憲法第4條的規(guī)定下履行鑄牢中華民族共同體意識的義務，具體如何構(gòu)建，則在相關(guān)法律規(guī)定中予以補充，如非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性傳承人的認定等等。

(二)修改《民族區(qū)域自治法》，明確“鑄牢中華民族共同體意識”的法規(guī)范概念

黨百年來的奮斗史證明，中國共產(chǎn)黨處理和解決中國民族問題的成功經(jīng)驗之一是堅持和完善民族區(qū)域自治制度，其是我國的基本政治制度。[27]30社會主義制度是由根本制度、基本制度和重要制度構(gòu)成的一個科學的制度體系。[14]9作為僅次于根本政治制度憲法的專門處理民族關(guān)系的起統(tǒng)領(lǐng)性地位的基本法律制度，完善民族區(qū)域自治法是鑄牢中華民族共同體意識的根基。[25]28筆者認為應當在該法序言第3自然段“發(fā)展平等、團結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系”后增加“鑄牢中華民族共同體意識”，意味著將《民族區(qū)域自治法》的目的之一規(guī)定為鑄牢中華民族共同體意識。在總則中增加一條：“鑄牢中華民族共同體是民族工作的綱，民族自治機關(guān)應當積極履行憲法賦予的職責，全方位鑄牢中華民族共同體意識”，同時在附則中明確鑄牢中華民族共同體意識的法規(guī)范概念。在具體規(guī)則的構(gòu)建上，應當參考地方實踐經(jīng)驗，規(guī)定各級自治機關(guān)及其工作人員的鑄牢中華民族共同體的具體義務與權(quán)力，并相應的規(guī)定法律責任。同時對自治區(qū)域的自然人、法人及其他組織的權(quán)利、義務、法律責任均應予以規(guī)定，以銜接序言和憲法的相關(guān)規(guī)定以及《民族區(qū)域自治法》與民族區(qū)域地方性立法之間的矛盾，特別是后者，應當同時強化對地方性立法增加公民義務的批準或?qū)徟Χ?，防止侵犯各民族合法?quán)益，背離鑄牢中華民族共同體意識的法治初衷，同時加強與其他法律的銜接，賦予國家其他部門的義務。

(三)協(xié)調(diào)“鑄牢中華民族共同體意識”法律安排與其他法之銜接

“法法銜接”的前提是要解決定位問題，筆者認為應將該系列的法律安排定位為預防性的法律制度，邏輯體現(xiàn)在依據(jù)已發(fā)生案例而強化預防性措施，從而進行法律制度的設(shè)定。其一，當前可通過立法解釋的方式，明確“鑄牢中華民族共同體意識”的法規(guī)范的概念。其二，在政府組織法中應加入縣級以上人民政府應當將鑄牢中華民族共同體意識納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，融入五位一體總體布局建設(shè)的規(guī)定。其三，應當與《民法典》保持銜接，一方面應處理好《民法典》與民族自治地方人大變通或補充規(guī)定的關(guān)系，另一方面地方民族自治機關(guān)應當建立司法應予認定的風俗習慣的數(shù)據(jù)庫，同時提供尊重少數(shù)民族權(quán)利的程序救濟。其四，與《治安管理處罰法》《政務處分法》保持銜接，《治安管理處罰法》只有第47條對民族關(guān)系規(guī)定了處罰規(guī)則，行為僅限于煽動民族仇恨、民族歧視和在出版物和計算機網(wǎng)絡(luò)中刊載民族歧視、侮辱內(nèi)容的行為，與刑法規(guī)定行為相對接，但對單位行為并未有專門的法律責任，行為范圍狹小，而民族自治區(qū)域條例有援引治安管理處罰的規(guī)定，如《寧夏條例》第45條之規(guī)定，也有規(guī)定更為詳細的，如《西藏自治區(qū)民族團結(jié)進步模范區(qū)創(chuàng)建條例》第46條之規(guī)定，因而呈現(xiàn)出不一致的特征，需要進一步平衡二者矛盾。對于公職人員而言，需要在《政務處分法》第28條內(nèi)進一步細化民族關(guān)系規(guī)定，將地方性立法經(jīng)驗上升為政務處分的違法行為類型，提供更為明確的程序性救濟途徑。其五，與司法保持銜接，筆者認為實體法層面應進一步優(yōu)化《刑法》第49條、第50條的犯罪行為類型，增加法人犯罪主體的制度安排。在司法程序方面，無論是行政、民事亦或是刑事訴訟，均應充分保護特別是少數(shù)民族訴訟權(quán)利和各民族弱勢群體利益，充分擴展檢察公益訴訟。對于其他預防性的法律制度安排，如非物質(zhì)文化、國家通用語言文字、旅游等相關(guān)方面，應當制定具體領(lǐng)域的鑄牢中華民族共同體意識的規(guī)則。

(四)提高“鑄牢中華民族共同體意識”地方性立法的針對性和有效性

實踐證明，國家制度建設(shè)得越好，越能代表、實現(xiàn)和保障中華民族共同體的利益，各民族對國家認同的程度就越高，各民族中華民族共同體意識就越強。[28]5而制度的好取決于其有效性，也就是說自治條例、單行條例等地方性立法應當以鑄牢中華民族共同體的有效性作為修法的根本性條件，既要強調(diào)共性，又要突出個性。筆者認為，有效性需要把握三個方面的問題，一是深刻認識到鑄牢中華民族共同體意識與民族團結(jié)之間的關(guān)系，應準確理解“新時代民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作要堅持以鑄牢中華民族共同體意識為根本方向”，這意味著民族團結(jié)立法已發(fā)生轉(zhuǎn)向，要以鑄牢中華民族共同體意識為立法構(gòu)建標準。二是要處理好共性與個性的關(guān)系，地方性法規(guī)、自治條例的立法要以實踐中發(fā)生的案例為導向，堅持風險為本原則，通過對案例的解剖設(shè)定規(guī)則，進而為規(guī)則的針對性完善提供實踐基礎(chǔ)。三是加強對增加公民義務的審查力度。增加程序性設(shè)置，突出嚴的審查標準，同時對于公民義務的增加性條款需明確法律概念。最后是強化立法后的評估。評估是立法有效性發(fā)現(xiàn)的重要步驟，加強對地方性法規(guī)、自治條例的執(zhí)法檢查力度，通過司法案例等方式，加強對制度的研判力度，對于爭議性條款，應充分利用高等院校科研優(yōu)勢，妥善審慎地評估，提出處置意見。

結(jié)語

“鑄牢中華民族共同體意識”的提出，為新時代解決民族團結(jié)問題提供了核心指導思想和全新視角理念。作為統(tǒng)一戰(zhàn)線中的百年歷史經(jīng)驗，堅持這一思想將有力地貫徹落實總體國家安全觀，推動國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，實現(xiàn)中華民族偉大復興，促進人類命運共同體建設(shè)。在全面依法治國戰(zhàn)略布局的指引下，推動鑄牢中華民族共同體意識法治化，不僅是制度共同體意識的要求，更是百年未有之大變局的時機選擇的要求，而法治化應秉持預防性法律制度安排的基本定位，首先將“鑄牢中華民族共同體意識”寫入憲法，完善以憲法為核心的國家法律法規(guī)體系，以此構(gòu)建鑄牢中華民族共同體意識的法治體系。