黃艷好

(湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105)

人民調(diào)解作為一項具有中國特色的群眾自治性糾紛解決機制，在預防化解民間糾紛方面發(fā)揮了重要作用，被譽為“東方經(jīng)驗”、維護社會穩(wěn)定的“第一道防線”。但上世紀90年代后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，社會結構的深刻轉變，人民調(diào)解在整個糾紛解決系統(tǒng)中的功能和地位明顯弱化。[1]112進入新世紀，面對日益嚴重的信訪問題和法院案多人少的困境，基于社會治理和糾紛解決的實際需求，國家再度重視人民調(diào)解，并試圖通過推行一系列調(diào)解政策、出臺《人民調(diào)解法》等舉措，重振人民調(diào)解。[2]6-7然而，從人民調(diào)解的模式及其運行來看，人民調(diào)解的角色定位不清，實踐者對調(diào)解的作用及其局限認識不足，以及大量存在的程序性問題，使人民調(diào)解的權威難以再生。對此，本文結合現(xiàn)代調(diào)解的基本理念與程序原理，對人民調(diào)解的模式進行梳理，明確其適用的范圍及條件，重點分析其中存在的程序性問題，進而提出程序規(guī)范化的基本路徑，促使人民調(diào)解這一“東方經(jīng)驗”重煥生機。

一、人民調(diào)解的三種模式及其適用

就調(diào)解模式而言，國內(nèi)外學者在理論上進行了不同的劃分。有學者將調(diào)解模式劃分為判斷型、交涉型、教化型和治療型四種模式。[3]62有學者將調(diào)解模式劃分為輔助型、評估式、轉化型調(diào)解三種模式。[4]873-908還有學者將我國常見的調(diào)解模式劃分為教諭式、促進式、評估式三種類型。[5]1-4結合上述學者的劃分，根據(jù)人民調(diào)解員的角色作用、調(diào)解特點和程序特征，本文將人民調(diào)解劃分為主導勸服型、輔助促進型和糾紛評價型三種模式。

(一)主導勸服型人民調(diào)解的適用

主導勸服型人民調(diào)解是當前人民調(diào)解采用的主要模式，也契合立法對人民調(diào)解的基本定位。它部分承繼了中國的傳統(tǒng)文化和糾紛解決理念，廣泛適用于基層民間糾紛，“講事實、擺道理”“動之以情、曉之以理”是其生動的寫照。該模式的特點在于，人民調(diào)解員往往在調(diào)解中扮演著一個“全能型”主導者的角色，善于動用組織背后的權力資源，并依據(jù)內(nèi)部規(guī)則、鄉(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)道德等非正式性規(guī)范，“勸服”當事人接受調(diào)解結果。它更偏向于實體和結果，而不注重程序和過程。誠如學者所言，該模式下的調(diào)解“恰似一幕通過希望講道理解決糾紛的第三人(說理者)與聽別人講道理而從內(nèi)心表示服從的當事人(心服者)表演的戲劇”。[6]214

該模式在人民調(diào)解發(fā)展前期效果良好，但隨著人民調(diào)解組織權威的消解，訴訟等正式糾紛解決方式的完善，以及非法律規(guī)范對人們的約束力降低，[7]33-34其局限性也日益凸顯。其一，它更適合婚姻家庭、鄰里、生產(chǎn)經(jīng)營等傳統(tǒng)民間糾紛，而對合同、消費、勞動爭議等新型糾紛力有不逮。其二，它需要人民調(diào)解員具備一定權威并熟悉地方性知識，但德高望重型調(diào)解員在現(xiàn)代社會中卻日益稀少。其三，它需要人們內(nèi)心認可鄉(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)道德等非正式性規(guī)范，否則難以真正心悅誠服地接受調(diào)解。

(二)輔助促進型人民調(diào)解的適用

輔助促進型人民調(diào)解是受現(xiàn)代調(diào)解理念的影響，在調(diào)解員作為中立的糾紛解決促進者這一角色觀念被逐漸接受后，在人民調(diào)解實踐中生長出來的一種新模式。其特點在于，當事人才是糾紛解決的主角，人民調(diào)解員始終秉持著“輔助者”的身份，將幾乎所有的調(diào)解事項交由當事人自行決定。人民調(diào)解員的“輔助”作用主要通過提出問題、歸納爭點、挖掘尋找共同利益、協(xié)助當事人提出并分析解決方案等方式來實現(xiàn)。該模式下的調(diào)解員既不就調(diào)解結果向當事人建言獻策，也不對法院判決結果進行預測，而是根據(jù)當事人的潛在需求在利益層面而不是法律層面與當事人溝通。[8]因此，它對人民調(diào)解員的中立性要求較高，并需要配備必要的程序裝置和保障規(guī)則來確保調(diào)解的正當性。

輔助促進型人民調(diào)解當前主要出現(xiàn)在一些新發(fā)展起來的行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解中，適用于合同、消費和勞動等領域的糾紛調(diào)解。就糾紛的適用范圍而言，除部分社會影響較大的群體性糾紛外，它適合調(diào)處的民間糾紛類型廣泛，并未受到過多限制。當然，它也受到了一些現(xiàn)實條件的制約，如對人民調(diào)解員的經(jīng)驗和技術要求較高，需要其具備良好的溝通能力，掌握一定的現(xiàn)代調(diào)解技術，而當前的人民調(diào)解隊伍還很難完全勝任；它也以當事人具備一定公民素質和自治力作為前提，否則很難調(diào)解出結果；其社會接受度也受社會治理方式和糾紛解決文化的影響，而目前仍有待提高。

(三)糾紛評判型人民調(diào)解的適用

糾紛評判型人民調(diào)解可視為一種“法律陰影下”的調(diào)解，在一定程度上滿足了“許多糾紛不能都由審判處理卻又期待著審判式處理”的社會心理需求。[3]52-54該模式中，人民調(diào)解員作為一個專業(yè)評判者通過對當事人權利義務關系、利益賠損等內(nèi)容進行法律上的評判以促成當事人和解。與其評判特點相適配，它以查明基本事實、劃分主次責任為基礎，也因而需要設置相應的程序環(huán)節(jié)與配套規(guī)則。

糾紛評判型人民調(diào)解主要附設于法院、交警隊、勞動仲裁委員會等權威機構下，適用于交通事故、醫(yī)療事故以及勞動爭議等涉及賠償并需要以法律評價作為參照的糾紛。該模式的適用，需要人民調(diào)解員具備良好的法律背景或專業(yè)知識，對權威機構提供的調(diào)解平臺較為依賴，并需要良好的銜接機制支持。

二、人民調(diào)解實踐暴露出的程序性問題

正如學者所預測，人民調(diào)解在未來糾紛解決體系中的優(yōu)勢將更加體現(xiàn)在“程序的效力性、靈活性和低成本性方面，而非實體處理上對人情世故的包容性”。[1]126然而，人民調(diào)解程序在靈活性與規(guī)范化之間存在著一定的悖論和緊張關系。[2]6-7如何妥善處理二者的關系并進行合理的程序設計，一直是困擾人民調(diào)解的實踐難題。就目前來看，人民調(diào)解整體呈現(xiàn)出靈活有余而規(guī)范不足的實踐樣態(tài)，暴露出了諸多不同程度的程序性問題，需要重點分析。

(一)調(diào)解的自愿性保障嚴重不足

自愿是《人民調(diào)解法》明確的基本原則，也是人民調(diào)解生命力之所在。然而，在實踐特別是適用主導勸服型人民調(diào)解的過程中，當事人的自愿性并未得到充分保障。其一，啟動程序的自愿性保障不足?！度嗣裾{(diào)解法》規(guī)定了主動調(diào)解，并明確了當事人享有拒絕權。但這只是一個原則性的規(guī)定，實踐中不乏出現(xiàn)人民調(diào)解員違背當事人意愿多次上門調(diào)解或不顧當事人的實際情況強行要求調(diào)解的情況。其二，正式調(diào)解過程的自愿性保障不足。以主導勸服型人民調(diào)解為例，由于人民調(diào)解員全程主導并善于給當事人制造各種“壓力”，因而其自愿與壓迫之間的關系十分緊張，容易出現(xiàn)以勢逼調(diào)、以權壓調(diào)的情況。當然，制造“壓力”也可理解為一種調(diào)解策略，但無論是否適度，都必然對當事人意愿產(chǎn)生一些負面影響。其三，調(diào)解結果的自愿性保障不足。多數(shù)人民調(diào)解員會主動提供調(diào)解方案，雖然經(jīng)過耐心“勸服”，當事人可能暫時性地接受了方案，但這種接受往往帶有不情愿的色彩。實踐中出現(xiàn)的大量的調(diào)解反悔和不履行調(diào)解協(xié)議甚至引發(fā)次生糾紛的狀況，就是違背結果自愿性并產(chǎn)生危害的明證。

(二)調(diào)解的中立性難以保證

中立性是現(xiàn)代調(diào)解程序的一個基本要求。但無論是人民調(diào)解組織還是人民調(diào)解員的中立性在實踐中均出現(xiàn)了嚴重的偏差。就人民調(diào)解組織而言，基于其制度設計和組織產(chǎn)生機制，各地人民調(diào)解委員會與當?shù)鼗鶎诱兄Ыz萬縷的聯(lián)系，由此導致在處理一些涉及當?shù)卣捌湫姓C構糾紛的過程中，人民調(diào)解出現(xiàn)了調(diào)解當事人化的現(xiàn)象，違背了調(diào)解的中立性要求。就人民調(diào)解員而言，由于缺乏必要的程序性規(guī)制，其中立性也產(chǎn)生了危機。首先，由于缺少人民調(diào)解員回避義務的規(guī)定，且基于現(xiàn)實條件當事人又很難對人民調(diào)解員進行選擇，由此導致無法確保人民調(diào)解員的利益中立。其次，由于缺少必要的培訓和學習，人民調(diào)解員在調(diào)解中也很難做到立場中立。例如，不自覺地站在一方當事人的立場，與另一方當事人“討價還價”；對調(diào)解弱勢的一方給予過多同情，并出現(xiàn)了不同程度的偏袒；不注意在程序上給予當事人對等的待遇，讓當事人對其中立性產(chǎn)生懷疑等。

(三)調(diào)解過程欠缺基本的規(guī)范性要素

雖然《人民調(diào)解法》對人民調(diào)解提出了規(guī)范化的要求，并對基本程序作出了具體規(guī)定。但該要求在實踐中并未得到很好落實，不少人民調(diào)解處置隨意，缺乏基本的規(guī)范性要素。其一，開場環(huán)節(jié)缺少必要的程序規(guī)范。多數(shù)人民調(diào)解員缺少開場的規(guī)范意識，很少會對當事人的調(diào)解意愿進行確認，也很少告知當事人有關調(diào)解程序的基本原則和事項，導致當事人對人民調(diào)解的了解和信任不足。其二，調(diào)解過程缺少對當事人權利的關注。例如，打斷當事人的發(fā)言，未給予其充分發(fā)表意見的機會；對當事人的程序決定權缺乏重視，在聯(lián)席會議轉單方會談等環(huán)節(jié)中未征求當事人的意見；缺少保密意識，向一方當事人泄露另一方的“底牌”或其他信息等。其三，調(diào)解協(xié)議的樣式和內(nèi)容不統(tǒng)一、規(guī)范。調(diào)解協(xié)議不僅是對當事人經(jīng)過調(diào)解后利益分配方案的固定，也對可能的后續(xù)事件，如申請司法確認、調(diào)解反悔走向訴訟等產(chǎn)生重要的影響。但根據(jù)筆者的實踐觀察，人民調(diào)解協(xié)議即便是在同一個人民調(diào)解委員會中，也呈現(xiàn)出不同的樣式；而在內(nèi)容上，存在不少限制當事人訴權或表述不規(guī)范性、語句有歧義等問題。

(四)對事實和責任的認定過于“模糊”

實踐中存在一種誤區(qū)，即認為人民調(diào)解不需要過于關注事實和責任。必須承認，在部分案件尤其是認定事實和責任比較困難的案件中，擱置事實和責任的爭論而采取“模糊”調(diào)解，確實是一種有效而實用的技術策略。但必須區(qū)分不同案件的不同情況。從實踐來看，人民調(diào)解對事實和責任的認定表現(xiàn)出較大程度的輕視，出現(xiàn)了不少因對案件事實和責任認定不清，而導致調(diào)解不成或雖調(diào)解成功卻留下巨大隱患、引發(fā)二次糾紛的情況。特別是在糾紛評判型人民調(diào)解中，“事實清楚”、“責任明確”是保證評判結果客觀、合理的前提，若不加區(qū)別的運用“模糊”調(diào)解，就會使調(diào)解變成了各打五十大板的“和稀泥”，偏離了現(xiàn)代調(diào)解的本質。

三、人民調(diào)解程序規(guī)范化的基本路徑

作為一項自生自發(fā)的群眾性自治機制，人民調(diào)解在其發(fā)展過程中開始重視與現(xiàn)代調(diào)解的理念與規(guī)則相融合，但卻并不盡如人意。實際上，隨著人們對程序外觀的需求和偏好日益強烈，實踐中暴露出的種種程序性問題，已成為阻礙人民調(diào)解發(fā)揮制度優(yōu)勢、實現(xiàn)現(xiàn)代轉型的一個關鍵性因素，亟需改進和完善。

(一)健全人民調(diào)解的自愿性保障規(guī)則

自愿原則貫穿于人民調(diào)解的全過程，其保障規(guī)則也應體現(xiàn)并落實到程序的各個環(huán)節(jié)中。第一，在調(diào)解啟動程序中，應當在賦予當事人享有拒絕權的基礎上，明確人民調(diào)解員在主動介入糾紛時負有告知當事人相關權利的義務。第二，對主動調(diào)解的時間和次數(shù)予以限制。在時間上，主動調(diào)解不得對當事人正常的生產(chǎn)、生活造成妨礙；主動調(diào)解以案件具有調(diào)解可能性為前提，且以調(diào)解一次為原則，除非再次出現(xiàn)適合調(diào)解的契機。[9]80第三，在調(diào)解過程中，應當明確當事人享有隨時終結調(diào)解的權利，并適度調(diào)整人民調(diào)解員在調(diào)解中的角色定位。在調(diào)整的方向上，主導勸服型人民調(diào)解的調(diào)解員角色，應當逐漸向中立的糾紛解決促進者轉變，人民調(diào)解員的主導在部分案件中確有其優(yōu)勢，但也應當保持其限度，不能替當事人作出決定，更不必“大包大攬”。第四，在調(diào)解的結果上，是否接受應當完全取決于當事人的意愿，而對于違背當事人意愿的調(diào)解協(xié)議可按相關規(guī)定予以撤銷。

(二)保證人民調(diào)解的利益中立和立場中立

人民調(diào)解的中立性要求主要體現(xiàn)在利益中立和立場中立兩個方面。首先，利益中立要求人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員與發(fā)生的糾紛并無利益上的瓜葛。應當明確人民調(diào)解不適宜調(diào)解涉及地方政府及其他與人民調(diào)解存在利害關系的組織利益的糾紛，并在立法中將人民調(diào)解員主動披露自己與案件有利害關系，作為其職業(yè)倫理規(guī)范的基本要求。而立場中立則要求人民調(diào)解員在調(diào)解過程中，應當始終保持不偏不倚、客觀理性的態(tài)度，盡可能避免當事人對自身的中立性產(chǎn)生質疑。具體的操作規(guī)則包括：應在耐心傾聽雙方的意見和對各方當事人進行提問等程序環(huán)節(jié)中，給予雙方當事人同樣的關注和同等的待遇，不能偏袒任何一方，也不宜決定任何一方的對錯；合理地對待雙方當事人在調(diào)解中可能存在的不平等地位，對于強勢方不宜直接“打壓”，而對于弱勢方不宜給予過多同情，應當通過弱勢方優(yōu)先發(fā)言、建議增加弱勢方參與調(diào)解的人數(shù)等程序性手段來保證調(diào)解的公平性。

(三)提升人民調(diào)解的過程規(guī)范性

過程規(guī)范作為程序規(guī)范的重要內(nèi)容，其主要涉及程序事項的告知、調(diào)解過程的權利保障、調(diào)解協(xié)議的規(guī)范性等方面。第一，在調(diào)解開場環(huán)節(jié)，應當確認當事人的調(diào)解意愿，并充分告知其調(diào)解的原則、調(diào)解員的作用、調(diào)解的主要流程及當事人所享有的權利等具體事項。第二，在正式調(diào)解過程中，應當注重對當事人各項權利的保障。例如，規(guī)定雙方當事人輪流發(fā)言，保證其有充分陳述的時間，并注意陳述時間的大致相等；尊重當事人對調(diào)解程序事項的決定權，允許當事人在調(diào)解過程中的任何時候對調(diào)解程序提出調(diào)整；嚴格遵守保密原則，告知一方當事人對方的相關信息，應當征得另一方的同意。第三，注重提高人民調(diào)解協(xié)議的規(guī)范性。可考慮由司法行政部門提供規(guī)范的調(diào)解協(xié)議樣式，并對調(diào)解協(xié)議中容易出現(xiàn)的問題進行有針對性的培訓和指導。

(四)區(qū)分不同案件對事實查明和責任劃分的不同程序要求

不同于訴訟，人民調(diào)解不必對相關的案件事實進行全面而細致地調(diào)查，并嚴格劃分當事人各自的責任比例。但這并不意味著人民調(diào)解不需要對案件事實進行查明和對當事人責任進行劃分。事實上，不同案件對查明事實和劃分責任的程序要求不同。例如，對于婚姻家庭、鄰里等傳統(tǒng)熟人社會的糾紛以及部分事實和責任認定困難的糾紛，可以采用“模糊”調(diào)解法，不必過于追求對案件真相的發(fā)現(xiàn)，也無需對當事人責任進行明確劃分，因而自然就不必設置相應的查明事實和劃分責任的程序環(huán)節(jié)。但對于交通事故、醫(yī)療事故等涉及損害賠償?shù)募m紛以及其他事實認定和責任劃分對調(diào)解結果有重要影響的糾紛，就必須在程序上設置相對獨立的環(huán)節(jié)并建立相應的規(guī)則。例如，東北三省首家互聯(lián)網(wǎng)矛盾糾紛人民調(diào)解委員會就具有調(diào)取多個網(wǎng)絡交易平臺交易證據(jù)的職能，并建立了相應的調(diào)查程序和規(guī)則。

當然，調(diào)解程序與法律程序存在著明顯的界限和區(qū)別，對人民調(diào)解程序規(guī)范的要求，應有一定的限度。換言之，調(diào)解程序的簡便、靈活正是其有別于法律程序所具有的優(yōu)勢。作為提供正義和實現(xiàn)正義的一種安排，現(xiàn)代程序具有限制恣意、保證理性選擇、“作繭自縛”的效應、反思性整合等價值和特征。[10]17-34但這些主要指向現(xiàn)代法律程序的價值，具體到人民調(diào)解必然有所調(diào)整。雖然本文倡導人民調(diào)解程序的規(guī)范化，但也必須考慮人民調(diào)解的制度優(yōu)勢和特征，堅持適度原則。在程序框架的設置過程中，應考慮到不同人民調(diào)解模式的不同特點，體現(xiàn)出不同的程序側重和要求。