盛明科，岳 潔

(1.湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院；2.湘潭大學(xué) 習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心，湖南 湘潭 411105)

一、引言

完善生態(tài)文明制度體系是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央圍繞生態(tài)文明建設(shè)，出臺(tái)了一系列改革舉措，實(shí)施了最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治以保護(hù)生態(tài)環(huán)境的實(shí)踐。黨的十九屆六中全會(huì)指出，在生態(tài)文明建設(shè)上，黨中央以前所未有的力度抓生態(tài)文明建設(shè)，美麗中國(guó)建設(shè)邁出重大步伐，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。在生態(tài)文明建設(shè)背景下，為滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品需求，解決地方政府環(huán)境治理的困境，環(huán)保督察制度應(yīng)運(yùn)而生。環(huán)保督察制度是生態(tài)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中實(shí)行的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。2015年，原中央深化改革小組十四次會(huì)議審議通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》提出建立環(huán)保督察工作機(jī)制。2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式確立了中央生態(tài)環(huán)保督察的基本制度框架、程序規(guī)范、責(zé)任權(quán)限等。[1]2015年至2018年，中央環(huán)保督查組分批次完成了對(duì)各省市第一輪環(huán)保督察及“回頭看”工作，通過(guò)強(qiáng)化制度供給督促政策執(zhí)行，有效壓實(shí)了地方黨委政府的生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任。在生態(tài)治理體系現(xiàn)代化背景下，作為中國(guó)特色的生態(tài)監(jiān)管政策工具，環(huán)保督察制度是如何通過(guò)科學(xué)合理的治理制度設(shè)計(jì)進(jìn)而轉(zhuǎn)化為環(huán)境治理效能，成為本文研究關(guān)注的著力點(diǎn)。

學(xué)界對(duì)環(huán)保督察制度的現(xiàn)有研究主要分為以下幾點(diǎn)：一是關(guān)于環(huán)保督察的緣起、發(fā)展及特征的研究。有學(xué)者認(rèn)為環(huán)保督察制度是黨中央為了矯正常規(guī)型環(huán)境治理失敗，所推行的一種運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制。[2]157-164環(huán)保督察制度通過(guò)內(nèi)嵌性控制能夠有效遏制生態(tài)政績(jī)考評(píng)失靈，規(guī)制地方政府間的共謀行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府環(huán)境治理行為的有效控制。[3]48-56從發(fā)展歷程看，環(huán)保監(jiān)督模式經(jīng)歷了從督企到督政再到督地方黨委的轉(zhuǎn)變。[4]18-23環(huán)保督察制度致力于將環(huán)境保護(hù)上升為政治任務(wù)，將部門(mén)行動(dòng)上升為國(guó)家權(quán)威來(lái)強(qiáng)化政治權(quán)威，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境治理來(lái)推動(dòng)政社互動(dòng)和持續(xù)性治理。[5]83-91二是關(guān)于環(huán)保督察機(jī)制的效用邏輯。有學(xué)者認(rèn)為中央環(huán)保督察通過(guò)強(qiáng)制性和規(guī)范性的方式傳導(dǎo)制度壓力，地方政府通過(guò)橫向上下齊治、縱向上下對(duì)齊、外部引入多元共治來(lái)提升環(huán)境治理績(jī)效。[6]88-96有學(xué)者通過(guò)案例研究發(fā)現(xiàn)環(huán)保督察具有督辦、問(wèn)責(zé)、動(dòng)員的“三重約束壓力”，地方政府以跨層級(jí)的形式來(lái)展現(xiàn)治理效能的邏輯。[7]30-38另有研究發(fā)現(xiàn)在環(huán)保督察壓力下，地方政府及部門(mén)通過(guò)主動(dòng)的組織調(diào)試來(lái)提升環(huán)保工作的地位，擴(kuò)展橫向職能。[8]5-22還有觀點(diǎn)認(rèn)為中央環(huán)保督察縱向上通過(guò)強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)提升地方政府的執(zhí)行效力，橫向上通過(guò)全面覆蓋黨委、政府和市場(chǎng)主體來(lái)強(qiáng)化監(jiān)督和促進(jìn)整改。[9]38-44三是關(guān)于環(huán)保督察的問(wèn)題及對(duì)策研究。有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)督察制度還存在著較大缺陷與法律困境，需要運(yùn)用法治思維和法治方式，將制度化督察提升為法制化督察。[10]176-187另有學(xué)者指出省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察存在定位不夠明確、體系不夠完善、長(zhǎng)效機(jī)制缺乏等問(wèn)題，要明確環(huán)保督察定位，充分發(fā)揮省級(jí)政府的自主性，并加強(qiáng)環(huán)保督察制度化建設(shè)。[11]24-33

綜上，既有研究為本文進(jìn)一步探析地方生態(tài)環(huán)境治理邏輯提供了有益基礎(chǔ)，本文以環(huán)保督察制度創(chuàng)新為例，系統(tǒng)闡釋中央環(huán)保督察機(jī)制的結(jié)構(gòu)與現(xiàn)實(shí)功用，分析國(guó)家治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)下環(huán)保督察制度構(gòu)建及實(shí)施創(chuàng)新的理論和現(xiàn)實(shí)邏輯，并充分關(guān)照中央環(huán)保督察制度的現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

二、新時(shí)代生態(tài)治理體系現(xiàn)代化對(duì)環(huán)境治理實(shí)踐的新要求

生態(tài)治理體系作為國(guó)家治理體系的重要組織部分，在國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中，必然包含著對(duì)生態(tài)治理體系和能力的提升。生態(tài)文明發(fā)展導(dǎo)向下，我們黨十分重視生態(tài)治理工作，將人與自然之間的辯證關(guān)系置于生態(tài)建設(shè)的理念中，自改革開(kāi)放以來(lái)，對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)性、整體性和長(zhǎng)期性整治。

(一)堅(jiān)持以人民為中心的生態(tài)發(fā)展理念

“民之所好好之，民之所惡惡之。”實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化首要在于生態(tài)治理理念的現(xiàn)代化。在馬克思生態(tài)觀和習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，我國(guó)生態(tài)治理理念不斷發(fā)展，與時(shí)俱進(jìn)，形成了具有中國(guó)特色和符合中國(guó)國(guó)情的科學(xué)生態(tài)治理理念。這一理念要求始終以人民為中心，滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，切實(shí)提升人民群眾的獲得感和幸福感。習(xí)近平生態(tài)文明思想體現(xiàn)了深厚的中國(guó)傳統(tǒng)智慧的滋養(yǎng)、馬克思主義生態(tài)觀的新發(fā)展和世界生態(tài)哲學(xué)的中國(guó)化，是中國(guó)生態(tài)建設(shè)現(xiàn)代化的指導(dǎo)思想。[12]101-106以人為本是習(xí)近平生態(tài)文明思想的核心價(jià)值取向，要求“始終把人民立場(chǎng)作為根本立場(chǎng)，把為人民謀幸福作為根本使命”[13]17，踐行生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民的承諾。正如習(xí)近平總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)的：“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍(lán)天就是幸福?！盵14]人與自然是不可分割的生命共同體，生態(tài)環(huán)境治理是功在當(dāng)下、利在千秋的偉大事業(yè)。生態(tài)治理現(xiàn)代化要體現(xiàn)環(huán)境的公平公正，滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的向往，從而使生態(tài)文明發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。

(二)不斷完善和創(chuàng)新生態(tài)治理制度

建立健全生態(tài)文明制度體系是社會(huì)主義生態(tài)治理現(xiàn)代化的制度保障和內(nèi)在要求，生態(tài)文明治理現(xiàn)代化是生態(tài)文明治理制度體系從低層級(jí)邁向更高層級(jí)的制度變遷過(guò)程[15]22-25。生態(tài)治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)下的生態(tài)治理制度不是一成不變的，需要具備時(shí)代性、創(chuàng)新性和發(fā)展性特征。先進(jìn)的生態(tài)制度要立足全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)考量，適時(shí)地根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)適和變革，不斷解決生態(tài)治理政策阻礙和實(shí)踐困境，破除生態(tài)環(huán)境治理的體制機(jī)制障礙，為解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題提供制度化解路徑。黨的十九大報(bào)告指出，要加快生態(tài)文明體制改革。[16]為此要實(shí)施最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，建立健全資源高效利用和生態(tài)修復(fù)機(jī)制，完善生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)和司法制度。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“推動(dòng)綠色發(fā)展建設(shè)生態(tài)文明，重在建章立制，用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”[17]99-110，使之成為剛性的約束和不可觸碰的生態(tài)紅線，并為生態(tài)治理現(xiàn)代化保駕護(hù)航。一方面，要加快建立科學(xué)生態(tài)立法、嚴(yán)格生態(tài)執(zhí)法、公正生態(tài)司法、全民生態(tài)守法“四位一體”的生態(tài)法治體系。另一方面，要完善相關(guān)生態(tài)治理配套政策，提升行政執(zhí)法與司法之間的耦合度，使得政策在銜接的過(guò)程中更加連貫暢通，確保各項(xiàng)生態(tài)治理工作有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)，在制度層面不斷夯實(shí)生態(tài)治理現(xiàn)代化的根基。

(三)進(jìn)一步壓實(shí)生態(tài)治理責(zé)任

政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任是指“法律規(guī)定的政府在環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)和權(quán)力以及因政府違反上述義務(wù)和權(quán)力的法律規(guī)定而承擔(dān)的法律后果”[18]17-25。一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)待生態(tài)環(huán)境問(wèn)題認(rèn)知程度低、履責(zé)不擔(dān)當(dāng)、行動(dòng)不作為，沒(méi)有改變“GDP本位”的思想，以犧牲生態(tài)環(huán)境利益來(lái)?yè)Q取華麗的經(jīng)濟(jì)成績(jī)單。部分地方政府部門(mén)及個(gè)人履職不到位、監(jiān)管缺失，主體責(zé)任虛化弱化導(dǎo)致生態(tài)治理政策難以落地生效。有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)，失責(zé)必追究。[19]12在生態(tài)治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)下，要理清地方政府生態(tài)治理權(quán)責(zé)關(guān)系，明確第一責(zé)任人，完善省市縣三級(jí)政府部門(mén)權(quán)責(zé)清單，解決權(quán)責(zé)交叉、邊界模糊、遇事推諉、執(zhí)行不力的問(wèn)題；嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)責(zé)任追究，開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，無(wú)論是離職、退休、升遷，都必須追責(zé)到底。同時(shí)，要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)責(zé)任意識(shí)，調(diào)動(dòng)其生態(tài)治理的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性?；鶎由鷳B(tài)治理是現(xiàn)代化生態(tài)治理的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性支撐，也是其所面臨的突出短板弱項(xiàng)，基層政府機(jī)構(gòu)常常面臨著“有限資源、無(wú)限責(zé)任”的尷尬問(wèn)題。因此，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化，要權(quán)責(zé)匹配、壓實(shí)責(zé)任和精準(zhǔn)治理，以基層賦權(quán)賦能的方式實(shí)現(xiàn)治理力量和資源向基層下沉。

(四)加快推進(jìn)生態(tài)科技創(chuàng)新

科技水平的發(fā)展是實(shí)現(xiàn)綠色環(huán)境變革的核心支持。[20]面對(duì)人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需求以及全球環(huán)境問(wèn)題的巨大挑戰(zhàn)，過(guò)去那種低成本資源和要素投入所形成的低效能發(fā)展模式，已經(jīng)不能滿(mǎn)足新時(shí)代生態(tài)治理體系的要求。我們需要依靠更為優(yōu)質(zhì)的科技驅(qū)動(dòng)力為生態(tài)治理注入新的活力。環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)的《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)總體方案》強(qiáng)調(diào)：“充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，全面提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合決策、監(jiān)管治理和公共服務(wù)水平，加快轉(zhuǎn)變環(huán)境管理方式和工作方式?！盵21]將大數(shù)據(jù)技術(shù)內(nèi)嵌于生態(tài)治理環(huán)節(jié)，有利于實(shí)現(xiàn)治理精準(zhǔn)化、決策科學(xué)化、響應(yīng)高效化，縮小權(quán)力監(jiān)管的間隙，打破信息之間的壁壘。通過(guò)數(shù)據(jù)的收集與分析，可以實(shí)現(xiàn)治理主體資源與人民群眾需求的精準(zhǔn)匹配，能夠著力解決生態(tài)治理中的突出問(wèn)題，為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)、更個(gè)性化的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)。鑒于此，未來(lái)要通過(guò)人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、5G等新技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用，探索新時(shí)代生態(tài)治理現(xiàn)代化更為智能、更為高效、更為優(yōu)質(zhì)的解決方案，在生態(tài)科技創(chuàng)新中為科學(xué)決策、管理服務(wù)賦能，并不斷提升生態(tài)治理現(xiàn)代化的能力。

三、環(huán)保督察壓力下地方政府環(huán)境治理的邏輯分析

中央環(huán)保督察制度的規(guī)格之高、規(guī)模之大和要求之嚴(yán)，體現(xiàn)了中央對(duì)于實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的決心，拓寬了傳統(tǒng)地方政府環(huán)境治理邏輯的范疇，實(shí)現(xiàn)了縱向上的壓力傳導(dǎo)和績(jī)效反饋，橫向上的資源協(xié)同整合。

(一)縱向到底：壓力傳導(dǎo)邏輯

在常規(guī)型生態(tài)環(huán)境治理中，基于委托—代理理論，假設(shè)中央政府與地方政府是委托方與代理方的關(guān)系。作為委托方，中央政府負(fù)責(zé)生態(tài)治理的目標(biāo)制定與政策設(shè)計(jì)等頂層工作。作為代理方，地方政府常常需要同時(shí)處理來(lái)自委托方的多個(gè)不同類(lèi)型的項(xiàng)目?！癎DP至上”的理念在過(guò)去延續(xù)了相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，面對(duì)新時(shí)代生態(tài)治理體系的新要求，一些地方尚未及時(shí)實(shí)現(xiàn)生態(tài)發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變。當(dāng)政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)等多個(gè)委托目標(biāo)彼此抵觸、合力不暢時(shí)，地方政府囿于有限的注意力，容易產(chǎn)生非理性決策和判斷，往往更傾向于優(yōu)先完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，而選擇性地完成生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目“委托—代理”失靈情況的出現(xiàn)。換句話(huà)說(shuō)，地方政府在生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目上發(fā)生了注意力分配的弱化現(xiàn)象。在傳統(tǒng)的壓力型生態(tài)治理體制中，生態(tài)治理任務(wù)通過(guò)層層下發(fā)的方式推進(jìn)，這種方式能在一定程度上達(dá)成生態(tài)治理目標(biāo)，但也存在一些問(wèn)題，譬如，各層級(jí)在任務(wù)下發(fā)的過(guò)程中為了順利完成任務(wù)、應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查和考核，時(shí)常不顧實(shí)際情況“層層加碼”。面對(duì)無(wú)限的責(zé)任和有限的資源，基層政府及環(huán)保部門(mén)難以完成任務(wù)，滋生避責(zé)心理和行為，同時(shí)通過(guò)“共謀”的方式來(lái)敷衍上級(jí)，蒙混過(guò)關(guān)。在卡里斯馬權(quán)威中(中央權(quán)威)，卡里斯馬支配者對(duì)被支配者施加專(zhuān)斷壓力或者非常規(guī)權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)特定任務(wù)，完成常規(guī)型治理機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。[2]157-164中央環(huán)保督察組作為卡里斯馬組織體現(xiàn)了黨中央的權(quán)威意志，中央環(huán)保督察行動(dòng)上升為政治性運(yùn)動(dòng)，通過(guò)自上而下的壓力傳導(dǎo)模式，層層壓實(shí)主體責(zé)任，打破常規(guī)的生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制，從而保證了生態(tài)保護(hù)和治理政策的有效實(shí)行。一言以蔽之，這種高規(guī)格、高震懾力的政治型壓力傳導(dǎo)，大大壓縮了地方政府內(nèi)部的談判空間，最大限度地規(guī)避了“共謀”風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

截至2018年底，首輪中央環(huán)保督察歷時(shí)三年，完成了督察全覆蓋以及對(duì)20個(gè)省份的“回頭看”工作。受理群眾舉報(bào)21.2萬(wàn)件，向地方累計(jì)移交生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究案卷387個(gè)，約談黨政領(lǐng)導(dǎo)干部18448人，問(wèn)責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部18199人(處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部875人)，通報(bào)了125個(gè)典型案例。在環(huán)保督察壓力下，各省將生態(tài)治理任務(wù)上升為重點(diǎn)政治任務(wù)，將生態(tài)治理壓力層層傳導(dǎo)，確保責(zé)任從嚴(yán)落實(shí)。在中央環(huán)保督察行動(dòng)下，倒逼各級(jí)地方政府將更多的注意力轉(zhuǎn)移到生態(tài)治理工作上，發(fā)現(xiàn)并解決了一大批人民群眾心中的生態(tài)環(huán)境“痛點(diǎn)”“堵點(diǎn)”“難點(diǎn)”問(wèn)題。

(二)橫向到邊：協(xié)同整合邏輯

生態(tài)治理問(wèn)題因其復(fù)雜性、交織性和擴(kuò)散性特點(diǎn)，往往涉及多個(gè)地區(qū)或職能部門(mén)的協(xié)作參與。傳統(tǒng)的地方政府各部門(mén)生態(tài)職能交叉分割，呈現(xiàn)出碎片化的形態(tài)，許多部門(mén)各自為戰(zhàn)、不跑偏，當(dāng)面對(duì)環(huán)境問(wèn)題時(shí)，基于各自不同的利益考量，往往出現(xiàn)推諉扯皮、協(xié)同不暢的情況，這直接加大了行政成本，降低了行政效能。譬如，一些地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)孤軍奮戰(zhàn)，受到資源的限制，難以有效應(yīng)對(duì)多重復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題。這種彼此孤立的碎片化職能，使部門(mén)間合作變得難以為繼和效率低下，嚴(yán)重阻礙了生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的解決和生態(tài)治理政策的貫徹落實(shí)，不利于推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

在加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境治理上，必須通過(guò)要素綜合、職能綜合和手段綜合，有機(jī)整合分散的生態(tài)保護(hù)職能，切實(shí)做到區(qū)域內(nèi)污染防治的全防全控，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)與系統(tǒng)修復(fù)。[22]32-33中央環(huán)保督察制度突破了傳統(tǒng)生態(tài)治理困境，地方政府整合各層級(jí)行政結(jié)構(gòu)和治理資源，集中力量完成來(lái)自中央的委托任務(wù)。這種權(quán)威性的政治動(dòng)員壓力，打破了科層間的利益壁壘，讓環(huán)保資源得到重新組合和優(yōu)化利用，政府職能得到整合優(yōu)化，跨層級(jí)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)能力也顯著提高。由于部門(mén)間的固有矛盾讓位于環(huán)保督察的高壓態(tài)勢(shì)，傳統(tǒng)治理的集體困境得以暫時(shí)消解。[23]24-29一些地方政府充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極構(gòu)建“大環(huán)?！惫ぷ鞲窬郑菩小熬W(wǎng)格化”治理模式，打破區(qū)域規(guī)劃、行政壁壘，實(shí)現(xiàn)信息共享以及治理資源的合理配置。在此現(xiàn)實(shí)背景下，各部門(mén)合理分工、密切配合，環(huán)保部門(mén)獲得了更多的資源和配合支持，生態(tài)治理職能得到了有力拓展，生態(tài)治理效能也實(shí)現(xiàn)了新的提升。

(三)逐底向上：績(jī)效反饋邏輯

在環(huán)保督察作用下，原有地方政府內(nèi)部層級(jí)間生態(tài)治理的績(jī)效反饋，轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤缴鷳B(tài)責(zé)任主體直接向環(huán)保督察組的績(jī)效反饋，這不僅壓縮了反饋的時(shí)間成本，在強(qiáng)力權(quán)威影響下實(shí)現(xiàn)了效率的提升，也直接促進(jìn)生態(tài)責(zé)任主體的責(zé)任落實(shí)效果，有效遏制地方生態(tài)治理的保護(hù)主義、形式主義問(wèn)題。逐底向上的生態(tài)績(jī)效反饋是指，凡是受中央環(huán)保督察組督察的責(zé)任主體，不論是省、市(區(qū))、縣任一層級(jí)主體，均要向督察組履行績(jī)效反饋的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理有序、良性的雙向溝通，確保中央直接了解各級(jí)地方的生態(tài)治理情況?？?jī)效反饋邏輯驅(qū)動(dòng)下的地方生態(tài)責(zé)任主體，要圍繞著履職績(jī)效和改進(jìn)績(jī)效兩個(gè)方面開(kāi)展生態(tài)治理工作，這契合環(huán)保督察制度的要求，在既定的軌道內(nèi)順利推進(jìn)生態(tài)績(jī)效的實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，履職績(jī)效強(qiáng)調(diào)，地方生態(tài)責(zé)任主體要依據(jù)黨和國(guó)家頂層戰(zhàn)略部署推進(jìn)生態(tài)治理工作，并結(jié)合地方崗位要求落實(shí)生態(tài)責(zé)任，結(jié)合重點(diǎn)工作和關(guān)鍵領(lǐng)域需求順利完成生態(tài)績(jī)效目標(biāo)，及時(shí)向督察主體反饋績(jī)效結(jié)果。改進(jìn)績(jī)效則關(guān)注對(duì)群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)影響惡劣的生態(tài)問(wèn)題的整治，對(duì)各項(xiàng)發(fā)展中存在的生態(tài)歷史欠賬和短板弱項(xiàng)進(jìn)行的補(bǔ)救工作，這些構(gòu)成了督察組督察考核的主要內(nèi)容。從績(jī)效反饋的要求看，環(huán)保督察考核成為引導(dǎo)地方各級(jí)生態(tài)責(zé)任人生態(tài)治理的方向標(biāo)和指揮棒，有力保障了生態(tài)責(zé)任的嚴(yán)格落實(shí)、生態(tài)績(jī)效的真實(shí)實(shí)現(xiàn)，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)績(jī)效反饋層級(jí)間溝通不暢的問(wèn)題。

顯而易見(jiàn)，環(huán)保督察能夠有力地實(shí)現(xiàn)對(duì)地方生態(tài)績(jī)效的引導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)及反饋功能，在我國(guó)條塊分割和權(quán)責(zé)復(fù)雜的政治體制中引入中央環(huán)保督察制度，是符合中國(guó)特色生態(tài)治理的現(xiàn)實(shí)創(chuàng)舉，從實(shí)踐的成效層面亦可看出該制度的現(xiàn)實(shí)必要性和應(yīng)用可行性。在督察組獲取各責(zé)任主體的績(jī)效反饋結(jié)果后，會(huì)依據(jù)獎(jiǎng)懲機(jī)制及時(shí)進(jìn)行反饋的處理，并將督察結(jié)果向全社會(huì)進(jìn)行案例公開(kāi)，通過(guò)案例的宣傳、督促和警示功能，在全社會(huì)形成生態(tài)文明的濃厚氛圍。此外，環(huán)保督察除了具有強(qiáng)大的震懾力和警示力外，還具有引導(dǎo)地方政府干部提升生態(tài)治理能力的功能，這是因?yàn)槎讲旖M會(huì)開(kāi)展整改的督促和教育，多數(shù)干部在教育引導(dǎo)中會(huì)不斷強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)的思想自覺(jué)和行動(dòng)自律。需要注意的是，績(jī)效反饋不是環(huán)保督察的最后環(huán)節(jié)，而是對(duì)生態(tài)治理情況的集中檢閱，是關(guān)系生態(tài)治理能否真正實(shí)現(xiàn)改善的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此，督察組十分重視督察的“回頭看”，以此來(lái)真正檢查各地績(jī)效反饋的實(shí)際情況，相關(guān)結(jié)果能否經(jīng)得起歷史和人民的考驗(yàn)，則構(gòu)成督察工作的終端閉環(huán)。

四、生態(tài)治理現(xiàn)代化視域下優(yōu)化環(huán)保督察制度的路徑選擇

環(huán)保督察制度通過(guò)內(nèi)嵌于政府治理體系的壓力型治理模式，在短時(shí)間內(nèi)解決了一些長(zhǎng)期存在的環(huán)保治理過(guò)程中信息不對(duì)稱(chēng)、激勵(lì)不相容、治理合力“中梗阻”的難題，但依然存在多元主體參與程度不高，規(guī)程內(nèi)容細(xì)化程度不夠，實(shí)效延續(xù)性不強(qiáng)等一系列困境。因此，依據(jù)生態(tài)治理現(xiàn)代化目標(biāo)，進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)保督察制度設(shè)置及實(shí)踐路徑，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)全面加速，更好地提升人民群眾的生態(tài)獲得感和幸福感。

(一)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)環(huán)保督察的全面領(lǐng)導(dǎo)

區(qū)別于以往的國(guó)土督察、區(qū)域督察等環(huán)境保護(hù)督察行動(dòng)，環(huán)保督察制度之所以能夠在短時(shí)間內(nèi)取得顯著性成效，與其政治權(quán)威和治理勢(shì)能的特殊屬性有著密切的關(guān)系?！吨醒肷鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第四條提出要提高政治站位，強(qiáng)調(diào)督察應(yīng)當(dāng)嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，中央生態(tài)環(huán)保督察組在進(jìn)駐地方時(shí)，要組建臨時(shí)黨支部，嚴(yán)格落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求。中國(guó)共產(chǎn)黨是社會(huì)主義建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，也是環(huán)保督察的核心價(jià)值優(yōu)勢(shì)和國(guó)家權(quán)威的保障。黨中央作為最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，基于中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情和要求，立足發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)，為環(huán)保督察制度進(jìn)行了高瞻遠(yuǎn)矚的頂層設(shè)計(jì)，描繪了改革發(fā)展藍(lán)圖，并指明了前進(jìn)方向。一方面，環(huán)保督察制度通過(guò)黨賦予的國(guó)家權(quán)威，將環(huán)保行動(dòng)上升為國(guó)家層面的政治運(yùn)動(dòng)，各級(jí)黨委政府承擔(dān)著嚴(yán)肅的政治責(zé)任，從而有力保證生態(tài)治理政策方針的貫徹落實(shí)。當(dāng)人民對(duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求與現(xiàn)實(shí)環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生矛盾時(shí)，黨始終堅(jiān)持一切為了人民，踐行以人民滿(mǎn)意度為標(biāo)尺的發(fā)展理念，嚴(yán)格領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)治理的全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性工作，充分調(diào)動(dòng)全國(guó)的資源和力量來(lái)解決地方生態(tài)治理難題。另一方面，只有堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)環(huán)保督察的全面領(lǐng)導(dǎo)，不遺余力地支持并發(fā)揮出黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力，才能保障環(huán)保督察制度的順利推進(jìn)，不斷延續(xù)環(huán)保督察制度的影響力。環(huán)保督察制度得以向地方各層級(jí)及企業(yè)進(jìn)行直接的引導(dǎo)和督促，能夠靈活地實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)的高效溝通和信息反饋，離不開(kāi)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)向基層的縱深推進(jìn)和覆蓋，這其中正是發(fā)揮了黨建治理的靈活機(jī)制，環(huán)保督察相關(guān)工作才得以變得更加靈活、高效。因此，環(huán)保督察工作要繼續(xù)牢牢堅(jiān)持黨對(duì)自身的全面領(lǐng)導(dǎo)，不斷探索追求黨建創(chuàng)新的新模式新舉措，用以助推塑造新時(shí)代環(huán)境治理的新格局。

(二)提高環(huán)保督察的公眾和社會(huì)組織參與度

在現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)治理中，政府規(guī)制也越來(lái)越依賴(lài)于社會(huì)執(zhí)法(social enforcement)，有賴(lài)于社會(huì)普通公眾舉報(bào)其發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)和社會(huì)上的違法線索，有賴(lài)于違法組織內(nèi)部的個(gè)人就所在組織的違法違規(guī)行為加以舉報(bào)。[24]14-23生態(tài)治理問(wèn)題不僅僅關(guān)乎政府和企業(yè)主體，公眾及社會(huì)組織的參與程度及有效性也直接影響了環(huán)保督察制度的執(zhí)行效果。環(huán)保督察制度不僅要“督企”和“督政”，還要積極發(fā)揮出公眾與社會(huì)組織的協(xié)同參與及監(jiān)督作用，建立起多元主體共同參與的大格局。為了更好地推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化，貫徹落實(shí)環(huán)保督察制度，要拓寬公眾參與渠道，鼓勵(lì)人民群眾積極參與舉報(bào)監(jiān)督工作，并加大對(duì)環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織的扶持力度。具體而言，其一，通過(guò)多元主體的廣泛參與，從實(shí)際層面發(fā)現(xiàn)和解決那些影響民生質(zhì)量、降低人民幸福感的生態(tài)問(wèn)題，為環(huán)保督察實(shí)踐提供基層信息和智慧支持，切實(shí)發(fā)揮全過(guò)程人民民主的制度優(yōu)勢(shì)和實(shí)踐效果。其二，要進(jìn)一步完善信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)環(huán)保督察信息的共享，讓公眾清晰地了解環(huán)保督察的全過(guò)程，糾正政民、民企、政企之間的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，建立起公眾與政府的良性溝通，共筑生態(tài)治理的互助橋梁。在打通信息壁壘的基礎(chǔ)上，借助社會(huì)多元力量的參與，推進(jìn)環(huán)保督察的制度化常態(tài)化長(zhǎng)效化發(fā)展，不斷釋放督察的強(qiáng)大功效。其三，要培養(yǎng)公眾和社會(huì)組織參與生態(tài)治理的主體觀念，提高公眾對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的主人翁意識(shí)，同時(shí)，生態(tài)利益相關(guān)方要及時(shí)關(guān)注環(huán)境問(wèn)題，通過(guò)利益整合機(jī)制和互動(dòng)互助平臺(tái)，將生態(tài)問(wèn)題信息及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，呼吁全社會(huì)共同參與解決。這其中離不開(kāi)環(huán)保的引導(dǎo)和保障機(jī)制的構(gòu)建，生態(tài)利益相關(guān)主體的利益和訴求要以制度化的形式加以保障，才能形成穩(wěn)定的、長(zhǎng)期的社會(huì)環(huán)?；?dòng)互助的動(dòng)員機(jī)制?？傊谕七M(jìn)環(huán)保督察實(shí)踐中，要鼓勵(lì)公眾、社會(huì)組織等主體自覺(jué)參與生態(tài)治理的集體行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同共治的生態(tài)治理模式。

(三)持續(xù)推進(jìn)環(huán)保督察的制度化法治化建設(shè)

中央環(huán)保督察制度實(shí)踐所取得的成績(jī)有目共睹，但在督察組“回頭看”過(guò)程中依然發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。譬如，在環(huán)保督察的高壓態(tài)勢(shì)下，一些地方政府部門(mén)簡(jiǎn)單地選擇“一刀切”策略，關(guān)停了所有相關(guān)污染企業(yè)，無(wú)視該舉動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和當(dāng)?shù)鼐用裾Ｉ钏斐傻牟涣加绊?。另有一些部門(mén)和企業(yè)，對(duì)中央環(huán)保督察行動(dòng)抱有僥幸心理，假意整改或整改不到位，認(rèn)為避過(guò)督察的關(guān)鍵時(shí)期，日后就能“卷土重來(lái)”?，F(xiàn)有的包括《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視方案》《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》等在內(nèi)的環(huán)保督察制度，大部分屬于黨內(nèi)法規(guī)的范疇。黨內(nèi)法規(guī)是環(huán)保督察制度建設(shè)的重要引擎，但也存在著定義不夠清晰、細(xì)節(jié)不夠完備等局限性，并在具體工作中缺乏與之相配套的相關(guān)法律體系。為更好地發(fā)揮環(huán)保督察制度的作用，首先，要建立健全相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)體系，要充分對(duì)照地方環(huán)境治理現(xiàn)實(shí)進(jìn)行內(nèi)容條款的及時(shí)更新，要細(xì)化明確各主體的生態(tài)責(zé)任和權(quán)力關(guān)系，發(fā)揮出黨內(nèi)法規(guī)在環(huán)保督察中高站位和高壓力的關(guān)鍵性作用。其次，要完善充實(shí)黨內(nèi)法規(guī)中的具體細(xì)節(jié)，進(jìn)一步細(xì)化“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的政策規(guī)定，不斷精準(zhǔn)地方環(huán)境治理的權(quán)責(zé)清單，為保障生態(tài)治理提供明確的行動(dòng)指南。最后，要大力推進(jìn)環(huán)保督察的法治化進(jìn)程，構(gòu)建與環(huán)保督察互相補(bǔ)充、互相適應(yīng)的相關(guān)立法，推進(jìn)環(huán)保督察制度規(guī)范化、法制化、科學(xué)化，使得執(zhí)行過(guò)程有法可依、有跡可循，避免環(huán)境治理中各類(lèi)無(wú)執(zhí)行解釋權(quán)的尷尬情形。概言之，從制度層面為環(huán)保督察賦能，要將黨內(nèi)法規(guī)與相關(guān)的法律制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮出制度體系相互銜接和匹配的整體性效果，以推進(jìn)生態(tài)治理的現(xiàn)代化。