曾志輝，陳博

（廣東財經(jīng)大學馬克思主義學院，廣東 廣州 510320）

黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》（以下簡稱《決議》）指出，黨自十八大以來，堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，不斷健全人民政協(xié)專門協(xié)商機構的制度安排，持續(xù)推進社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，形成中國特色協(xié)商民主體系。[1]習近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立65 周年大會的重要講話中指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層”。[2]可見，基層是社會治理的基礎和重心?？h級政協(xié)作為和基層政權聯(lián)系最為緊密的一級政協(xié)組織，最能直觀感受社會矛盾的演化，最有先機通過發(fā)揮凝心聚力、廣開言路、廣納民意、協(xié)商式監(jiān)督的優(yōu)勢，推動基層黨委政府科學民主決策，為推進基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。本文將結合十九屆六中全會精神和筆者在廣西某縣政府掛職的實踐經(jīng)驗，對縣級政協(xié)參與基層社會治理有何獨特優(yōu)勢，如何優(yōu)化縣級政協(xié)參與基層社會治理的實踐機制展開分析探討。

一、縣級政協(xié)參與基層社會治理的獨特優(yōu)勢

人民政協(xié)作為中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要組織形式，在政治、社會等多個領域取得諸多成功實踐，具有協(xié)商目的人民性、協(xié)商主體多元性、協(xié)商方式多樣性的鮮明特征。當前，我國改革已進入攻堅期和深水區(qū)，各種不確定因素增多，各類風險矛盾交織，往往呈現(xiàn)出牽一發(fā)而動全身的特點，在基層尤為突出。因此，在探析優(yōu)化縣級政協(xié)參與基層社會治理的實踐機制之前，有必要對縣級政協(xié)參與基層社會治理的四方面獨特優(yōu)勢予以總結。

（一）發(fā)揮政治優(yōu)勢，鞏固基層最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線

“堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線”作為中國共產(chǎn)黨百年奮斗的歷史經(jīng)驗之一，在“鞏固和發(fā)展各民族大團結、全國人民大團結、全體中華兒女大團結，鑄牢中華民族共同體意識”中發(fā)揮著重要作用。[3]人民政協(xié)有著促進大團結大聯(lián)合的政治優(yōu)勢，是鞏固基層最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要平臺。而新時代社會治理的重心在基層，越往基層走，統(tǒng)戰(zhàn)工作的任務越繁重、越具體。因此，更應充分認識到縣級政協(xié)在基層社會治理中所彰顯著廣泛凝心聚力，鞏固統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治優(yōu)勢。

首先，基層政協(xié)所囊括的政治主體具備包容性。政協(xié)委員來自不同界別、階層和行業(yè)，使得一切能夠聯(lián)合的階層、人員都團結起來并提出真知灼見，擔負起有效表達其所聯(lián)系的群體利益的責任；其次，基層政協(xié)所承載的政治活動具備多樣性?；鶎诱f(xié)在履行參政議政職能過程中，可通過定期舉行各種協(xié)商會議，不定期開展座談、考察、調研等活動，為鞏固基層最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線提供組織化的參與渠道和制度化的政治保證；最后，基層政協(xié)所構建的政治聯(lián)盟具備同向性?？h級政協(xié)把一切政黨、民族和階層等愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的成員匯集到基層社會治理中來，使全體人民的思想都統(tǒng)一到堅持中國特色社會主義理論體系、堅持走中國特色社會主義道路上來，為實現(xiàn)和諧有序的社會治理目標奠定統(tǒng)一的行動基調，匯聚起實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢和社會主義現(xiàn)代化的磅礴偉力。

（二）發(fā)揮組織優(yōu)勢，助推縣級黨委政府科學民主決策

縣級黨委政府在基層社會治理中承擔著解決公共問題、達成公共目標、實現(xiàn)公共利益的治理責任，科學民主決策的開展將有利于治理方案的合理制定和切實執(zhí)行。在當前的基層社會治理決策中，多地縣級政協(xié)高度重視協(xié)商主體專業(yè)性和廣泛性的組織特征，充分利用位置超脫、聯(lián)系廣泛、渠道暢通等組織優(yōu)勢來匯聚眾智，將社情民意、真言實招及時準確地送達黨政部門研究，助力黨和政府科學決策和有效施政，持續(xù)推動決策科學化和民主化。

協(xié)商主體的專業(yè)性奠定了基層社會治理的科學性?？h級政協(xié)擁有龐大的智庫，其中的專門委員會匯集了各路專家學者，有能力針對地方發(fā)展中某一領域的問題開展深入研究，通過對口協(xié)商，聽取民聲，充分發(fā)揮政協(xié)委員專業(yè)人才優(yōu)勢，為基層精準治理獻計獻策，為政府主導的基層治理中各種疑難雜癥的解決提供智力支持，進而提高基層治理的科學性。

協(xié)商主體的廣泛性提升了基層社會治理的民主性。在地方黨委政府制定規(guī)劃、項目方案和行政措施的過程中，基層政協(xié)扮演著“傳聲筒”和“智囊團”的重要角色，為地方黨政的政策制定提供全方位、多層次的意見和建議，既做到“人民的事情要和人民協(xié)商”、“發(fā)展全過程人民民主”，又使得政府決策真正做到“從群眾中來，到群眾中去”，推動政策順應民之所盼。

（三）發(fā)揮制度優(yōu)勢，促進政府基層社會治理提質增效

習近平總書記多次強調，人民政協(xié)要適應推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。[4]中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是有中國特色的新型政黨制度。而縣級政協(xié)作為多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，既是廣泛聯(lián)系基層政、商、學界，發(fā)揚社會主義民主的重要形式，也是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構，是國家治理體系的重要組成部分。因此，在未來的基層社會治理中，縣級政協(xié)更應注重發(fā)揮新型政黨制度的制度優(yōu)勢，助力提升基層社會治理效能，推動新時代國家治理體系現(xiàn)代化。

“專門協(xié)商機構”作為人民政協(xié)的全新綜合性定位，在我國縣級政協(xié)的工作實踐中得以充分體現(xiàn)。貴州省雷山縣在縣政協(xié)九屆六次會議期間，結合新時代“楓橋經(jīng)驗”，充分發(fā)揮專門協(xié)商機構的作用，圍繞易地扶貧搬遷、全縣移風易俗等民生問題召開主席與委員約商會議，提出意見和建議100 多條；圍繞全縣“兩違”建筑治理情況與縣人大開展聯(lián)合調研，通過縣委、縣政府、縣政協(xié)領導領銜督辦以及“兩辦”聯(lián)合督辦、民主評議督辦等方式，促進了98 件提案的辦理落實，提案辦結率為100%。[5]正如雷山縣的先進案例所示，縣級政協(xié)事關基層社會治理大局。其廣泛搭建的多元化協(xié)商平臺營造了“接地氣”的對話氛圍，滿足了基層不同群體的意見表達需要；共同達成的高質量協(xié)商成果讓專門協(xié)商機構在基層治理中彰顯獨特的制度優(yōu)勢，切實為治國理政建睿智之言、獻務實之策、謀創(chuàng)新之舉。

（四）發(fā)揮監(jiān)督優(yōu)勢，落實地方干部為民謀福的治理責任

人民政協(xié)的民主監(jiān)督是人民行使監(jiān)督權力的重要形式，也是中國特色社會主義監(jiān)督體系的重要構成部分。中共中央辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）對政協(xié)民主監(jiān)督的時代內涵和本質特征作了深刻詮釋，并明確了政協(xié)民主監(jiān)督的屬性是協(xié)商式監(jiān)督，為新征程上基層政協(xié)履行民主監(jiān)督職能提供總引領，彰顯了縣級政協(xié)在監(jiān)督基層干部為民造福責任落實中的優(yōu)勢。

從監(jiān)督主體上看，縣級政協(xié)的民主監(jiān)督具有實效性和群眾性優(yōu)勢。作為縣級政協(xié)活動主體的政協(xié)委員，大部分學有專長、應變力強，在履行民主監(jiān)督職能過程中，往往通過理性思考，提出具有針對性、實操性、前瞻性的意見建議，既充分反映各界群眾的利益要求，又有助于黨政干部及時地“耳聽八方”，了解社情民意。

從監(jiān)督形式上看，縣級政協(xié)的民主監(jiān)督具有多元性和靈活性優(yōu)勢。《意見》明確了人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要形式：一是會議監(jiān)督。即增加政協(xié)大會發(fā)言的監(jiān)督性內容比重，全體會議視情安排界別小組（聯(lián)組）專題討論監(jiān)督性議題；二是視察監(jiān)督。即組成政協(xié)組織委員視察團，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題的監(jiān)督性議題，商討工作問題和不足；三是提案監(jiān)督。即在政協(xié)重點提案中重點增加民主監(jiān)督性提案；四是專項監(jiān)督。即圍繞法律法規(guī)的實施和黨委、政府重要工作，開展監(jiān)督性專題調研；五是其他形式監(jiān)督。同時，人民政協(xié)民主監(jiān)督同黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等監(jiān)督形式靈活配合，對推動地方干部改進工作方式方法，督促基層黨政干部轉變作風、反腐倡廉，破解基層群眾“急難愁盼”等事關民生福祉的問題將起到更強大推動作用。

二、優(yōu)化縣級政協(xié)參與基層社會治理的實踐機制

習近平總書記在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70 周年大會上指出，發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機構作用，需要完善制度機制。[6]從某種意義上說，健全的工作機制是推動政協(xié)制度更加成熟定型的集中體現(xiàn)。換言之，抓住了改進工作機制這個“牛鼻子”，也就找準了優(yōu)化基層政協(xié)工作的關鍵，而探索縣級政協(xié)參與社會治理實踐機制的更優(yōu)路徑，則是推進基層社會治理現(xiàn)代化的關鍵一環(huán)。

（一）常態(tài)化加強政治引領，完善政協(xié)隊伍建設機制

新時代下，基層社會治理局面仍復雜多變?？h級政協(xié)工作面臨著市縣政協(xié)基礎工作薄弱、人員力量薄弱的問題。因此，應堅持常態(tài)化加強政治引領，完善政協(xié)委員和機關干部“兩支隊伍”建設機制，使縣級政協(xié)委員成為政協(xié)履職的堅強協(xié)商主體，使縣級政協(xié)機關干部成為政協(xié)履職的重要保障力量。只有堅持多管齊下、常抓常嚴，打好強化縣級政協(xié)隊伍的“組合拳”，才能破解縣級政協(xié)“兩個薄弱”問題。

一方面，強化黨建引領功能，全面提高政治能力。一要彰顯縣級政協(xié)黨建工作政治性?？h級政協(xié)應始終把政治建設擺在黨建工作的首位，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”，通過教育和管理機關干部、引導和服務委員珍惜制度賦予的使命和責任，發(fā)揮黨員委員的先鋒模范作用和政協(xié)委員在界別群眾中的代表作用，在“兩支隊伍”建設上樹立“正氣”，展現(xiàn)新時代人民政協(xié)的新樣子；二要擴大縣級政協(xié)黨建工作覆蓋面。按照有特點、出亮點的思路，打造一批基層黨建示范點，推動政協(xié)機關黨建工作走在前、作表率，緊緊圍繞當?shù)匕l(fā)展和民生兩大重點，廣泛開展制度化、專業(yè)性協(xié)商，不斷提高建言資政的針對性、操作性、實效性，保證縣級政協(xié)黨務干部“又紅又?！保蔑@黨建工作的“政協(xié)味”，實現(xiàn)黨建引領高質量履職。

另一方面，強化提質增效導向，全面提高工作質量。一要優(yōu)化縣級政協(xié)建構。針對基層政協(xié)“兩個薄弱”的共性問題，縣級政協(xié)可通過夯實三個層級平臺，增設專委會機構、增加專委會職數(shù)、增配專委會人員 ；二要提高建言資政實效。完善協(xié)商議題產(chǎn)生機制，統(tǒng)籌運用黨政交題、黨派參題、委員薦題、專委會報題等多種方式遴選協(xié)商議題，提高協(xié)商議政的準度和精度。同時，充分發(fā)揮政協(xié)委員界別優(yōu)勢，將凝聚共識納入“委員作業(yè)”必做題目，引導政協(xié)委員在所代表和聯(lián)系的領域主動正面發(fā)聲、解疑釋惑、協(xié)調關系，為協(xié)商議政打造具備高度政治責任感的基層政協(xié)隊伍。

（二）專業(yè)化規(guī)范協(xié)商人才，創(chuàng)新委員參與基層治理制度

基層社會矛盾集中、問題多發(fā)，因而基層治理是整個社會治理的關鍵環(huán)節(jié)，縣級政協(xié)委員是基層治理的主要力量。因此，對政協(xié)委員主體作用發(fā)揮的科學規(guī)范，是做好縣級政協(xié)工作和提高政協(xié)工作整體水平的關鍵一環(huán)。經(jīng)調查，縣級政協(xié)委員在參與基層社會治理的過程中，由于受到地方市場經(jīng)濟發(fā)育程度、社會力量成長狀況及當?shù)孛裰髡伟l(fā)展水平等多重因素影響，仍存在對基層社會治理創(chuàng)新情況不熟悉、參與度不足、監(jiān)督不嚴格等問題。針對以上問題，基層政協(xié)應當以創(chuàng)新縣級政協(xié)委員參與機制為切入點，推動政協(xié)委員主動訪查民情、妥善處理糾紛、及時協(xié)商監(jiān)督，以全面提升委員履職效能。

一是建立政協(xié)委員輿情分析和調查機制，主動了解基層民生?？h級政協(xié)應創(chuàng)建社會輿情工作隊伍或職能部門，在日常工作開展過程中應與信訪部門、網(wǎng)絡部門以及新聞媒體通力合作，實現(xiàn)對重點區(qū)域、重點對象和重點時段的社會輿情進行收集和分析，及時掌握社會輿論焦點，使群眾呼聲和要求能夠得到反映上報。對于負面社會輿情，應規(guī)定委員根據(jù)事件的是非曲折和與情的輕重緩急，聯(lián)合地方政府召開社會輿情分析會議，制定應急處理預案，同時主動征集群眾的意見建議，向社會公開事件處理進展和答復民眾。

二是建立政協(xié)委員參與調解民間糾紛機制，積極化解基層矛盾?；鶎邮歉黝悊栴}糾紛的聚集地，縣級政協(xié)應結合當?shù)攸h委和政府的意見建議，開展政協(xié)委員座談、協(xié)商會議，召集涉及重點信訪問題的部門，圍繞民間糾紛這一中心議題共同尋求最佳解決方案。同時，為提升破解糾紛難題的質量效率，縣級政協(xié)委員應積極加強與調解機構的聯(lián)系，通過觀察調解過程、評議調解結果、回訪調解對象等方式，實現(xiàn)政協(xié)委員政治性與調解機構專業(yè)性一體化促進，以增強政協(xié)委員解決民間糾紛的能力，推動基層問題在基層化解、維護基層社會穩(wěn)定。

三是建立政協(xié)委員評議監(jiān)督活動機制，及時把脈治理弊病。民主監(jiān)督是政協(xié)的一大職能，縣級政協(xié)應充分保障政協(xié)委員在調研、視察時舉行聽證會的監(jiān)督權力，應確立政協(xié)委員聽證制度，通過聯(lián)合基層黨委政府召開聽證會，相關政府部門的工作人員圍繞就業(yè)、教育、社保、醫(yī)療等民生熱點難點，向政協(xié)委員介紹工作情況，并聽取政協(xié)委員的批評建議。[7]健全的政協(xié)委員評議監(jiān)督機制將有利于明確基層治理責任，落實基層治理政策。

（三）長效化打造協(xié)商平臺，健全兩個協(xié)商銜接機制

2018年3月15日中國人民政治協(xié)商會議第十三屆全國委員會第一次會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議章程修正案》修訂)規(guī)定，各縣級政協(xié)應按照“不建機構建機制”的工作思路，以“協(xié)商于民、協(xié)商為民”為基本遵循，總結地方政協(xié)探索縣級政協(xié)參與基層社會治理的經(jīng)驗，建立“政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有機銜接，運用協(xié)商民主方式開展基層治理”的新機制。[8]可見，推進縣級政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商（兩個協(xié)商）有機銜接，既是把政協(xié)的制度優(yōu)勢轉化為基層治理效能的客觀需要，也是新時代基層政協(xié)組織擔當“一線”使命、彰顯“一線”作為的主觀要求。經(jīng)調查發(fā)現(xiàn)，當前許多縣級政協(xié)也正積極探索并嘗試闖出縣級政協(xié)參與社會治理機制的“新路子”，但其制度安排仍不夠長遠，兩個協(xié)商的界限依然存在。因此，健全兩個協(xié)商的銜接機制，需注意以下兩大要點。

一是健全協(xié)商平臺和委員履職載體創(chuàng)建機制。首先，搭建城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商平臺、暢通利益表達渠道，打破政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的界限。如建立聯(lián)絡站（辦）并探索開展基層協(xié)商制度，保障基層群眾通過協(xié)商途徑及時反映社會治理問題。其次，聚焦地方政協(xié)建立村民議事會、委員履職小組等履職載體和民意懇談會等協(xié)商平臺的先進案例，總結推廣其創(chuàng)建的成功經(jīng)驗，鼓勵其他各縣級政協(xié)因地制宜，改進委員履職載體和協(xié)商平臺搭建的信息公開、成果報送、成效宣傳等環(huán)節(jié)，以透明性和系統(tǒng)性彰顯“兩個協(xié)商”銜接機制的優(yōu)勢。

二是健全建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力機制。近年來，佛山市順德區(qū)政協(xié)積極打造“有為政協(xié)”，通過逐步完善“四級聯(lián)系制度”，建立主席聯(lián)系常委、常委聯(lián)系委員、黨員委員聯(lián)系非黨員委員、委員聯(lián)系市民群眾的常態(tài)化溝通交流機制，實現(xiàn)了基層政協(xié)工作上下聯(lián)動。[9]因此，各縣級政協(xié)應著力突出基層政協(xié)特色，完善委員聯(lián)絡制度，既廣泛聽取民聲，又要向基層群眾宣傳政策。同時，總結推廣縣級政協(xié)各種“送協(xié)商上門”的“接地氣”做法，對協(xié)商議題、協(xié)商事項、協(xié)商意見等具體協(xié)商要素進行規(guī)范，推動問題切實解決，彰顯雙向發(fā)力優(yōu)勢，提高雙向發(fā)力實效。

（四）系統(tǒng)化創(chuàng)新協(xié)商形式，優(yōu)化基層群眾參與機制

郡縣治，天下安。基層社會治理是國家治理的基礎，與群眾利益休戚相關。群眾在參與基層社會治理中最有發(fā)言權，應充分保障群眾在基層協(xié)商民主中的參與感和獲得感，體現(xiàn)群眾政治選擇、滿足群眾意愿。改革開放以來，基層協(xié)商民主發(fā)展突飛猛進，但協(xié)商民主覆蓋面和深入度仍亟需提升。新時代下，健全基層群眾參與機制要求各縣級政協(xié)繼往開來，將人民至上的觀點貫穿群眾參與基層協(xié)商全過程，將政協(xié)協(xié)商融入基層協(xié)商全過程，系統(tǒng)化創(chuàng)新基層群眾參與民主協(xié)商的新形式。

一是要廣開言路，拓寬基層協(xié)商民主的有效路徑?；鶎诱f(xié)應該立足于人民性這一基本特征，“里應外合”擴大政協(xié)組織的覆蓋面和協(xié)商活動的輻射力。一方面，應加強與兄弟地區(qū)政協(xié)組織等政治領域的協(xié)商合作，就共同關心的議題展開聯(lián)合協(xié)商議政，努力達成為民謀福的共識；另一方面，可依托高校、專業(yè)協(xié)會組織、專業(yè)研究機構等社會組織開展協(xié)商活動，匯聚多方民眾力量，提升協(xié)商質量。[10]

二是要廣納民意，探索全方位多形式聽取、討論、采納民眾意見的方法。公民參與是基層協(xié)商民主的基礎，縣級政協(xié)必須始終堅持人民至上，靈活創(chuàng)設協(xié)商形式，采用討論、座談、網(wǎng)絡征求、咨詢、論證、聽證、公示、民意調查等手段廣泛收集群眾意見，健全民主聽證會、居民論壇、村民自治等制度機制，使民情民意在基層民主協(xié)商全過程得到充分表達，確保利益相關者共同參與、共同協(xié)商、共同決策，促成政府主導、社會協(xié)同、公眾參與的多元共治新局面，推動縣級政協(xié)基層社會治理水平再上新臺階。