楊解君，詹鵬瑋

(1. 南京工業(yè)大學(xué) 法政學(xué)院，江蘇 南京 211816；2. 澳門科技大學(xué) 法學(xué)院，澳門 999078)

引言

聯(lián)合國氣候峰會于2015年通過《巴黎協(xié)定》(AccorddeParis)，旨在合力應(yīng)對越來越嚴(yán)峻的全球氣候變暖問題，把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2 ℃內(nèi)。我國作為《巴黎協(xié)定》的締約國，同時也作為當(dāng)下世界上碳排放量最多的國家(1)據(jù)全球氣候數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年，中國碳排放總量占全球碳排放總量的28%，是近年來全球兩百多個國家與地區(qū)中碳排放總量最多、占比最高的國家。參見:Union of Concerned Scientists.Each country′s share of CO2 emissions[EB/OL].[2021-10-29].https:∥www.ucsusa.org/resources/each-countrys-share-co2-emissions.，減少碳排放量義不容辭。2020年9月，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上明確將“在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，努力爭取在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”[1]作為我國在未來40年實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的任務(wù)目標(biāo)(以下簡稱為“雙碳”目標(biāo))。因應(yīng)“雙碳”目標(biāo)的提出，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》亦表明“碳強(qiáng)度控制”“碳排放總量控制”等是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)?！半p碳”戰(zhàn)略的提出與實(shí)施，無疑是對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及其轉(zhuǎn)型的一大挑戰(zhàn)。但“雙碳”的行動期，也將是我國實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、踐行新發(fā)展理念、提升國際話語權(quán)的重要機(jī)遇期。故而，如何發(fā)揮國家治理和區(qū)域治理功能，加快經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型，推動包括“雙碳”目標(biāo)的生態(tài)文明整體建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，是當(dāng)下和未來一段時期內(nèi)需要重點(diǎn)關(guān)注的議題。一定區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)素因其影響的共同性，決定了國家對區(qū)域合作的關(guān)注與重視。我國京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)(以下簡稱大灣區(qū))等地區(qū)均致力于區(qū)域合作治理，其中，大灣區(qū)作為“一國兩制”背景下的特色城市群設(shè)置，有著其獨(dú)特區(qū)域(區(qū)際)合作的制度特色及港澳與國際聯(lián)系的關(guān)鍵支點(diǎn)之優(yōu)勢，將對我國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)、參與全球綠色治理以重要的助推作用。

2021年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》(以下簡稱《意見》)，更為明確地要求大灣區(qū)作為“優(yōu)化綠色低碳發(fā)展區(qū)域布局”的區(qū)域之一，應(yīng)“強(qiáng)化綠色低碳發(fā)展導(dǎo)向和任務(wù)要求”。有理由相信，在這一綠色低碳政策的引領(lǐng)下，粵港澳大灣區(qū)的“雙碳”立法及其合作必將邁上一個新臺階。有鑒于此，有必要對大灣區(qū)在“雙碳”及合作方面的立法現(xiàn)況進(jìn)行梳理，在了解大灣區(qū)現(xiàn)行立法“存量”的基礎(chǔ)上尋求擴(kuò)大未來“雙碳”及其合作的立法“增量”。

一、 粵港澳大灣區(qū)“雙碳”立法現(xiàn)況

“雙碳”目標(biāo)雖然是近年來提出的概念，但粵港澳有關(guān)合作實(shí)現(xiàn)低碳創(chuàng)新、綠色發(fā)展的愿景由來已久。無論是國家發(fā)展和改革委員會、廣東省人民政府、香港特別行政區(qū)政府、澳門特別行政區(qū)政府四方共同簽署的《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》(下稱《框架協(xié)議》)，抑或國務(wù)院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》(下稱《規(guī)劃綱要》)，都將“綠色發(fā)展”作為大灣區(qū)發(fā)展的合作原則與指導(dǎo)原則之一，而“低碳的生產(chǎn)生活方式”“綠色低碳發(fā)展模式”更是《框架協(xié)議》與《規(guī)劃綱要》中綠色原則實(shí)現(xiàn)的重要方式。除中央政策文件和粵港澳合作協(xié)議涉及低碳綠色發(fā)展議題外，無論是在國內(nèi)中央層面的立法及廣東地方立法中還是在香港特別行政區(qū)或澳門特別行政區(qū)的立法中，都不乏減污降碳的法律規(guī)范基礎(chǔ)。

1. 中央及珠三角九市“雙碳”相關(guān)立法現(xiàn)況

我國的法律體系構(gòu)造從中央到地方，以層級性立法為主要特征。在中央層面，《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)作為具有最高法律地位和效力的根本大法，其中有關(guān)自然資源所有權(quán)、生態(tài)文明目標(biāo)、國家義務(wù)等規(guī)范，構(gòu)成了我國“雙碳”法制框架的根本基礎(chǔ)[2]。而由全國人大和全國人大常委會制定的法律(基本法律與非基本法律)、國務(wù)院制定的行政法規(guī)以及國務(wù)院各部委制定的行政規(guī)章等，構(gòu)成了我國內(nèi)地“雙碳”法制框架中的基本組成部分。例如，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)、《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣污染防治法》)、《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》(以下簡稱《環(huán)境影響評價(jià)法》)、《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》等法律和行政規(guī)章以及自然資源法體系(《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》等)中與碳減排、碳匯有關(guān)的規(guī)定，皆與實(shí)現(xiàn)“治污減碳”息息相關(guān)。這是因?yàn)?，我國生態(tài)環(huán)境問題本質(zhì)上是高碳能源結(jié)構(gòu)、高耗能和高碳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題，碳的排放與常規(guī)污染物的排放具有同源性[3]，有關(guān)環(huán)境保護(hù)(或治理)和自然資源保護(hù)領(lǐng)域的法律也就構(gòu)成了“雙碳”的直接或間接法律淵源。

廣東省珠三角地區(qū)九市的立法則為地方立法，包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，有著不同的效力層級形態(tài)(2)《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第八十八條規(guī)定：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”。第八十九條規(guī)定：“地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章”。第九十一條規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行”。。地方性立法往往具有地方性和執(zhí)行性特色，而中央制定的基礎(chǔ)性法律一般多由原則性、概括性的規(guī)則組成，珠三角九市的地方立法主要是對中央立法中的具體執(zhí)行事項(xiàng)進(jìn)一步細(xì)化。例如，在省級層面，有《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》《廣東省大氣污染防治條例》《廣東省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《廣東省碳排放管理試行辦法》等地方性法規(guī)，這些地方性法規(guī)大都針對廣東省區(qū)域內(nèi)的大氣污染監(jiān)督治理和碳排放管理作出規(guī)定。在市級層面，有關(guān)地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章也在不斷出臺和完善之中。例如，廣州市人大常委會于2021年10月表決通過的《廣州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，對廣州市的碳達(dá)峰與碳中和、碳普惠與碳減排提出了具體要求；深圳市人大常委會則于2021年9月開始實(shí)施《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，該條例對深圳市的大氣污染防治要求做了專門規(guī)定，并以生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算體系、區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價(jià)分類管理制度等先進(jìn)機(jī)制將其總體環(huán)境治理提上日程。佛山、中山、江門、惠州等市雖暫未制定專門的市級生態(tài)保護(hù)條例等地方性法規(guī)或規(guī)章，但暫可遵照中央立法和廣東省相關(guān)地方性法規(guī)或規(guī)章進(jìn)行本地“雙碳”管理工作。

2. 香港特別行政區(qū)“雙碳”相關(guān)立法及舉措

香港特別行政區(qū)降低碳排放工作取得了較為明顯的成績，其2020年碳排放總量相較于2005年已降低20%。不僅如此，與珠三角九市及澳門特別行政區(qū)不同，香港已于2014年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，行政長官《香港2020年施政報(bào)告》中更是宣布香港將于2050年前實(shí)現(xiàn)碳中和。這些成就的取得，在一定程度上可歸功于其較為完備的低碳法律體系。香港法律體系以不成文法為主，雖主要依靠法官釋法與行政長官命令作為法律實(shí)踐的基礎(chǔ)，但香港立法機(jī)關(guān)亦會根據(jù)社會的發(fā)展適時提出議案、對香港法例的內(nèi)容進(jìn)行增加或修改。有鑒于香港超過60%的碳排放來自建筑物耗能的相關(guān)電力生產(chǎn)問題，香港于2012年將《建筑物能源效益條例》(以下簡稱《條例》)納入香港法例第610章，該條例規(guī)定了嚴(yán)格的市內(nèi)建筑物的空調(diào)、照明、電力標(biāo)準(zhǔn)?！稐l例》實(shí)施之后，香港共計(jì)節(jié)省電力1 500百萬度，比《條例》實(shí)施前節(jié)電幅度高達(dá)72.3%。針對碳中和目標(biāo)的提出，2021年9月立法會議員陳振英也提出了一項(xiàng)“推動實(shí)現(xiàn)碳中和”的動議案，財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫務(wù)局與環(huán)境局對此項(xiàng)議案表示支持，并稱應(yīng)將可再生能源發(fā)展、綠色運(yùn)輸、廢棄物處理及碳市場建設(shè)、綠色和可持續(xù)金融等與碳中和相關(guān)的社會建設(shè)作為立法會討論的重要議題。在行政指導(dǎo)方面，香港特別行政區(qū)政府于2021年10月發(fā)布《香港氣候行動藍(lán)圖2050》(以下簡稱為《行動藍(lán)圖》)，《行動藍(lán)圖》表明要將香港建設(shè)成“零碳排放、綠色宜居、持續(xù)發(fā)展”的模范城市，并制定了各個領(lǐng)域減碳任務(wù)的中長期目標(biāo)。不僅如此，《行動藍(lán)圖》還表示在未來十五至二十年香港特別行政區(qū)政府將投入2 400億元推行減碳措施、應(yīng)對氣候變化，以政府規(guī)劃的形式為實(shí)現(xiàn)碳中和提供充足的經(jīng)費(fèi)保障及明確的目標(biāo)路徑[4]。除此之外，香港特別行政區(qū)政府還通過簽訂行政協(xié)議的方式支持低碳發(fā)展。香港特別行政區(qū)政府于2018年與中華電力有限公司及青山發(fā)電有限公司簽訂《管制計(jì)劃協(xié)議》，推出“上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃”，依據(jù)該協(xié)議，香港特別行政區(qū)政府將支持這兩家電力公司以比一般電費(fèi)更高的價(jià)格收購私人開發(fā)的可再生能源，為政府-企業(yè)-社會間的良性關(guān)系構(gòu)建提供了新的靈感。

3. 澳門特別行政區(qū)“雙碳”相關(guān)立法

在法律架構(gòu)上，澳門特別行政區(qū)一直致力于建構(gòu)完整的綠色法律體系。澳門特別行政區(qū)法律以成文法為主，通過法律-行政法規(guī)-命令-訓(xùn)令的形式構(gòu)成完整的框架鏈條。在法律層面，《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱《澳門基本法》)第一百一十九條明確指出“環(huán)境保護(hù)是澳門特別行政區(qū)政府的基本職責(zé)”?；诖?，澳門特別行政區(qū)通過第2/91/M號法律《環(huán)境綱要法》，將空氣治理作為本地區(qū)環(huán)境政策的基本質(zhì)素之一，通過一般性原則和制度實(shí)施立法規(guī)制。此外，澳門特別行政區(qū)還將特定的空氣污染行為納入《澳門刑法典》，以嚴(yán)格的法律后果模式對排放行為加以規(guī)制。在行政法規(guī)層面，為適應(yīng)低碳能源改革，澳門通過立法對行政職能架構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。2020年，澳門行政長官對第14/2009號行政法規(guī)《環(huán)境保護(hù)局的組織及運(yùn)作》進(jìn)行了修改，根據(jù)現(xiàn)行第38/2020號行政法規(guī)，原能源業(yè)發(fā)展辦公室有關(guān)能源規(guī)劃、管理及監(jiān)察等職能自2021年1月1日起統(tǒng)一并入環(huán)境保護(hù)局行使。這一行政職能的變化使得澳門的能源政策與措施將與澳門環(huán)境法律體系更加統(tǒng)一協(xié)調(diào)，對推動澳門“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起到重要作用。澳門特別行政區(qū)相關(guān)法律、行政法規(guī)還將環(huán)境質(zhì)素的保護(hù)列為各個領(lǐng)域的一般法律義務(wù)(3)如第11/99/M號法令第四條規(guī)定：“工業(yè)場所之所有人、經(jīng)理以及一切實(shí)際管理該等場所及其工業(yè)單位之人，應(yīng)促使對適用于工業(yè)活動之規(guī)范性規(guī)定之遵守，以確保人身及財(cái)產(chǎn)之安全，并確保環(huán)境之質(zhì)素”。，并對工業(yè)、發(fā)電廠、燃料、商場等具體領(lǐng)域的空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)分別規(guī)定，為低碳治理提供了具體的法律依據(jù)。在政府層面，則通過命令的方式收緊排放標(biāo)準(zhǔn)，并頒布法令設(shè)立生態(tài)保護(hù)區(qū)，降低區(qū)域內(nèi)的整體碳排放，增強(qiáng)植物的多樣性和碳匯能力(4)參見:第33/81/M號法令“在路環(huán)島設(shè)定一面積為177 400平方公尺之全部保護(hù)區(qū)”。。澳門特別行政區(qū)行政長官賀一誠在第12屆國際基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)高峰論壇(2021年7月22日)致辭時表示，澳門特別行政區(qū)政府將認(rèn)真做好“雙碳”工作，爭取2030年或之前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰[5]。有理由相信，澳門特別行政區(qū)將在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)上進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)立法和行動。

二、 粵港澳大灣區(qū)“雙碳”合作立法的法理基礎(chǔ)

碳排放不受限制造成的直接后果便是全球平均氣溫升高，并將引致冰川融化、極端天氣事件、生物多樣性減少等一系列生態(tài)環(huán)境問題，最終直接影響甚至威脅人類的生存?？梢?，對于“雙碳”問題認(rèn)知，不僅要關(guān)注減少碳排放問題，更應(yīng)將之當(dāng)作氣候環(huán)境問題加以對待?！半p碳”不只是國家或政府的義務(wù)、地方的義務(wù)(甚至是公眾的義務(wù))，亦是大灣區(qū)(作為國家實(shí)體組成部分)的共同義務(wù)與合作義務(wù)。于此，相關(guān)環(huán)境法制和區(qū)域(區(qū)際)合作法制為大灣區(qū)的“雙碳”合作及合作立法提供了有力的保障支持。

1. 前提：國家環(huán)境義務(wù)與“一國兩制”下的央地關(guān)系

由于環(huán)境要素具有公共性和公益性，環(huán)境權(quán)在某種程度上難以由私人行使，基于公共信托的基礎(chǔ)，公眾將環(huán)境的部分使用及管理權(quán)力讓渡給公權(quán)力機(jī)關(guān)，使得自身權(quán)益得到最大化的保護(hù)[6]，而受托機(jī)關(guān)也必須履行保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并保持理性和克制，減少自身侵害公民權(quán)利的可能性，此即國家環(huán)境義務(wù)的理論來源。作為規(guī)制公權(quán)力和保護(hù)公民權(quán)利的根本法律——《憲法》，對國家的環(huán)境義務(wù)作出了明確規(guī)定。一方面，基于社會主義公有制的制度基礎(chǔ)，《憲法》第九條規(guī)定自然資源歸國家所有，在這種所有的權(quán)益上，國家也必須合理利用自然資源、保護(hù)自然資源免受破壞。另一方面，《憲法》第二十六條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。第八十九條規(guī)定了“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”是國務(wù)院的主要職權(quán)之一，明確了國家是環(huán)境保護(hù)和治理的義務(wù)主體。從憲法指向的另一角度來看，《憲法》序言中關(guān)于科學(xué)發(fā)展觀、生態(tài)文明的理念及《憲法》第三十三條關(guān)于保障人權(quán)的規(guī)定也為國家環(huán)境義務(wù)作了背書。

粵港澳大灣區(qū)可否實(shí)現(xiàn)“雙碳”合作及其立法協(xié)調(diào)，必須理順中央與港澳之間的關(guān)系、中央與廣東省(及其所屬行政區(qū)域)的關(guān)系以及粵港澳三地之間的地方關(guān)系，其中，最為突出的是要解決好中央與港澳之間的中央全面管治權(quán)與港澳高度自治權(quán)之間的關(guān)系問題。雖然《憲法》已然明確國家環(huán)境義務(wù)，但在“一國兩制三法域”的背景下，港澳是否依其高度自治權(quán)完全脫離于國家管理體系之外，國家又能否對港澳行使協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督的權(quán)力，是大灣區(qū)能否進(jìn)行“雙碳”合作立法的根本性問題。國務(wù)院新聞辦公室于2014年6月10日發(fā)布了《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書(以下簡稱“一國兩制”白皮書)，“一國兩制”白皮書指出中央對港享有“全面管治權(quán)”，這種全面管治權(quán)，“既包括中央直接行使的權(quán)力，也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)依法實(shí)行高度自治。對于香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央具有監(jiān)督權(quán)力”[7]。該權(quán)力大致包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容：①特別行政區(qū)的創(chuàng)制權(quán)；②日常立法權(quán)和決定權(quán)；③特別行政區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)的組織權(quán)；④宣布非常狀態(tài)權(quán)；⑤外交事務(wù)權(quán)；⑥防務(wù)權(quán)；⑦剩余權(quán)的保留等權(quán)力。根據(jù)“一國兩制”白皮書的內(nèi)涵，全面管治權(quán)可包含以上所列舉的權(quán)力，但不限于這七種具體權(quán)力。中央對澳門特別行政區(qū)享有全面管治權(quán)，澳門特別行政區(qū)享有高度自治權(quán)。對于澳門特別行政區(qū)行使高度自治權(quán)的情況，中央有權(quán)予以監(jiān)督。例如，全國人大常委會作出的《關(guān)于授權(quán)澳門特別行政區(qū)對橫琴口岸澳方口岸區(qū)及相關(guān)延伸區(qū)實(shí)施管轄的決定》，就需要中央和內(nèi)地有關(guān)方面與澳門特別行政區(qū)共同實(shí)施，中央依法予以指導(dǎo)和監(jiān)督[8]?？梢?，大灣區(qū)合作必然涉及中央與特別行政區(qū)及內(nèi)地的關(guān)系，這種合作必須在中央對港澳的“全面管治權(quán)”下展開。

在實(shí)踐中，權(quán)力與法律極少以純粹的形式出現(xiàn)。一種社會秩序的典型，表現(xiàn)為權(quán)力與法律的某種相互滲透[9]359。大灣區(qū)的合作立法，涉及廣東省與港澳的立法關(guān)系、港澳與珠三角九市的立法關(guān)系、廣東省與珠三角九市之立法關(guān)系以及中央與粵港澳三地之間垂直與橫向雙重法律關(guān)系，故需要三地的共同上級——中央予以統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。基于全面管治權(quán)是與一國主權(quán)相對應(yīng)的中央對于特別行政區(qū)的管治權(quán)，主權(quán)設(shè)立的法律根據(jù)是一國之憲法。因而對于憲法中的各項(xiàng)國家義務(wù)，港澳雖不負(fù)有實(shí)行其中與社會主義制度有關(guān)的積極義務(wù)，但仍負(fù)有不破壞、不違背的消極義務(wù)，且“雙碳”涉及的氣候環(huán)境問題本身不具有社會主義性質(zhì)或資本主義性質(zhì)，而且在國際法上是主權(quán)中國(包括港澳臺地區(qū)的中國全體)作為一個國家體應(yīng)承擔(dān)的國際義務(wù)。故而在全面管治權(quán)的視域下，國家對港澳的事務(wù)治理有明確的憲制責(zé)任。為實(shí)現(xiàn)國家整體的環(huán)境保護(hù)目的，中央可對港澳的碳排放事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)，內(nèi)地也可以在中央的授權(quán)范圍內(nèi)與港澳開展合作。

2. 基礎(chǔ)：《憲法》與《香港基本法》《澳門基本法》共同組成大灣區(qū)合作立法的法治框架

《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱《香港基本法》)《澳門基本法》雖然規(guī)定除列入附件三的法律外，一般的全國性法律不在港澳實(shí)施，但是《憲法》作為國家主權(quán)設(shè)立的根基，其適用不因制度差異而失效。同時，憲法是構(gòu)造國家法律與社會制度之深層和基礎(chǔ)框架，對于任何部門法與地方法而言，它皆具有最高的法律效力。是故，《憲法》與《香港基本法》《澳門基本法》共同構(gòu)筑了香港和澳門兩個特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)[10]?；浉郯闹g的“雙碳”合作立法應(yīng)以《憲法》和《香港基本法》《澳門基本法》為制度基石。

首先，《憲法》和《香港基本法》《澳門基本法》確立了大灣區(qū)“雙碳”合作立法的主權(quán)管轄基礎(chǔ)。港澳雖與內(nèi)地實(shí)行不同的社會制度和管理體制，且可保留資本主義方式五十年不變，但中央對港澳的主權(quán)基礎(chǔ)不因法律體系和社會制度的差異而改變。《香港基本法》《澳門基本法》在序言中分別指出：“確認(rèn)中華人民共和國政府于一九九七年七月一日恢復(fù)對香港行使主權(quán)”“確認(rèn)中華人民共和國政府于一九九九年十二月二十日恢復(fù)對澳門行使主權(quán)”。由此可見，港澳自回歸以來便歸屬于國家(中央)主權(quán)管領(lǐng)，同一主權(quán)管領(lǐng)之下的地方行政區(qū)域可以進(jìn)行事務(wù)合作。

其次，《憲法》和《香港基本法》《澳門基本法》明確港澳的自治權(quán)力來源于中央的授權(quán)。“一國兩制”，并非意味港澳獨(dú)立于國家管理體系之外。《香港基本法》《澳門基本法》皆在其第二條規(guī)定：全國人民代表大會授權(quán)特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)?！断愀刍痉ā贰栋拈T基本法》皆在其第十二條規(guī)定：特別行政區(qū)是中華人民共和國的一個享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府?！稇椃ā返谌粭l亦表明特別行政區(qū)系由全國人大設(shè)立，其制度也由全國人大決定。故依據(jù)《憲法》和《香港基本法》《澳門基本法》規(guī)范邏輯判斷可知，雖然港澳享有高度自治權(quán)，但其高度自治權(quán)來源于全國人大——這一最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和最高國家立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，且港澳作為地方的兩個特別行政區(qū)域，受中央人民政府的管轄，中央可就粵港澳的合作事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)等。

最后，港澳融入國家發(fā)展大局也是《憲法》與《香港基本法》《澳門基本法》確立的根本方向。《憲法》與《香港基本法》《澳門基本法》為三地之間的合作立法構(gòu)建了多維制度方案。全國人民代表大會制度、中央授權(quán)立法、在特別行政區(qū)實(shí)行合憲性審查等雖然并未作為一項(xiàng)具體而明確的制度規(guī)定于《憲法》和《香港基本法》《澳門基本法》當(dāng)中，但若厘定《憲法》和《香港基本法》《澳門基本法》的規(guī)范邏輯，不難看出這些制度在實(shí)踐中的可適用性。如，針對港澳的立法權(quán)銜接，《香港基本法》《澳門基本法》規(guī)定了中央對特別行政區(qū)法律的備案及法律解釋制度(5)參見：《香港基本法》第十七條、第一百五十八條；《澳門基本法》第十七條、第一百四十三條。，亦設(shè)計(jì)了港澳居民可通過成為港區(qū)或澳區(qū)全國人大代表參與內(nèi)地的立法事務(wù)的途徑(6)參見：《香港基本法》第二十一條、《澳門基本法》第二十一條。；而基于全國人大、全國人大常委會的職權(quán)與港澳特別行政區(qū)的性質(zhì)定位，中央也可通過全國人大授權(quán)的方式將全國人大常委會制定的法律列入《香港基本法》《澳門基本法》附件三，從而使全國性法律成為可以在特別行政區(qū)適用的法律(7)如全國人大以決定的方式授權(quán)全國人大常委會制定《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》，列入《香港基本法》附件三。。由此可見，港澳的發(fā)展并不與內(nèi)地割離，特別是“雙碳”作為一項(xiàng)關(guān)系到粵港澳區(qū)域、國家、人民和全社會利益甚至人類命運(yùn)共同體的重要議題，粵港澳應(yīng)當(dāng)基于《憲法》和《香港基本法》《澳門基本法》以及在內(nèi)地實(shí)施的《立法法》確立的制度基礎(chǔ)加強(qiáng)合作。

對于內(nèi)地而言，中央與廣東的關(guān)系應(yīng)遵循憲法所規(guī)定的“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”(8)《憲法》第三條第四款規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。。無論是從中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的角度還是從發(fā)揮地方的主動性與積極性的角度，廣東及其所屬行政區(qū)域皆應(yīng)履行國家環(huán)境義務(wù)。廣東及其所屬行政區(qū)域可在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下加強(qiáng)“雙碳”合作，或者“因地制宜，因事制宜”地發(fā)揮其主動性和積極性而強(qiáng)化本地區(qū)的“雙碳”治理及其合作。從《立法法》規(guī)定來看，中央與地方的立法權(quán)限劃分明晰，包括“雙碳”治理在內(nèi)的“環(huán)境保護(hù)”屬于中央立法和地方立法的共享事項(xiàng)范圍，且《立法法》已明確授權(quán)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章皆可以就“環(huán)境保護(hù)”作出規(guī)定(9)參見：《立法法》第七十二條第二款、第八十二條第三款。。可見，在廣東省及其所屬行政區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)“雙碳”區(qū)域合作有著堅(jiān)實(shí)的統(tǒng)一性體制和法制基礎(chǔ)，而在粵與港澳之間，它們則可基于各自的體制和立法權(quán)限通過一定的協(xié)作機(jī)制開展“雙碳”的區(qū)域合作。

三、 粵港澳大灣區(qū)“雙碳”合作立法的現(xiàn)實(shí)困境

雖然大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系密切、文化傳統(tǒng)與語言相同，人員往來和交流頻繁，有著“雙碳”合作的良好基礎(chǔ)，而且《憲法》和《香港基本法》《澳門基本法》為大灣區(qū)“雙碳”合作立法奠定了憲制基礎(chǔ)，但受限于“一國兩制三法域”的背景和各自的法制差異，“雙碳”合作立法的開展仍然面臨著諸多困難與挑戰(zhàn)。

1. 粵港澳合作立法途徑受限

盡管在大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)需要粵港澳的深度合作，但如何在不破壞現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作立法，是大灣區(qū)“雙碳”合作立法面臨的首要難題。拉德布魯赫認(rèn)為，法律規(guī)則的平等、合目的性與安定性之間存在著緊張的關(guān)系，但在三者關(guān)系的比較權(quán)衡中“法律規(guī)則的存在比它正義性與合目的性更重要；正義和合目的性是法律的第二大任務(wù)，而第一大任務(wù)是所有人共同認(rèn)可的法的安定性，也就是秩序與安寧”[11]。亦即在法的運(yùn)行的過程中，盡管有時需要對法進(jìn)行創(chuàng)制、調(diào)整、修改甚至是廢除，但法的安定性是立法者不得不首先考慮的問題。自港澳回歸以來，“一國兩制”的運(yùn)行便以《憲法》和《香港基本法》《澳門基本法》及《中英聯(lián)合聲明》《中葡聯(lián)合聲明》為基礎(chǔ)，規(guī)定了許多適用于港澳地區(qū)的特殊制度。此前，多有論者指出應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一粵港澳三地的立法標(biāo)準(zhǔn)，或制定統(tǒng)一的“區(qū)際沖突法”，甚或修改《憲法》和《香港基本法》《澳門基本法》以應(yīng)對大灣區(qū)制度差異所產(chǎn)生的合作難題[12]。但是，統(tǒng)一粵港澳的法律規(guī)則或者法律適用必然會對“一國兩制”的制度穩(wěn)定性形成沖擊。修改法律或制定統(tǒng)一的規(guī)則固然是大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)合作立法最便捷的方式，但在“一國兩制”的背景下，以這種過于強(qiáng)硬的簡單方式調(diào)整大灣區(qū)法律規(guī)則將對社會秩序與制度穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。一方面，《憲法》和《香港基本法》《澳門基本法》明確指出，港澳實(shí)行資本主義制度五十年不變，港澳基于高度自治權(quán)享有相對獨(dú)立的立法權(quán)，內(nèi)地不能過于直接地參與涉港澳立法事務(wù)。另一方面，《憲法》和《香港基本法》《澳門基本法》作為管治港澳的法律框架基礎(chǔ)，動輒對其進(jìn)行修改不利于維護(hù)“一國兩制”的憲制秩序，而《憲法》與《香港基本法》《澳門基本法》復(fù)雜的修訂程序與嚴(yán)格的修訂條件也令這一設(shè)想不具現(xiàn)實(shí)性。故在此背景下，大灣區(qū)合作大多只能通過聯(lián)席會議或者簽訂府際協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)，但這些方式多屬于軟性合作機(jī)制，不具有法律強(qiáng)制力，拘束力較弱，在面對區(qū)際法律差異所帶來的具體問題時，難以達(dá)到期望的合作治理效果。由此可見，過于強(qiáng)硬的統(tǒng)一方式不具有方法上的正當(dāng)性，而目前軟性的協(xié)調(diào)機(jī)制又難以有效規(guī)制復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)難題。大灣區(qū)合作立法面臨著制度穩(wěn)定性與現(xiàn)實(shí)目的性的沖突，三地的合作立法途徑受到較大限制。

2. 粵港澳立法機(jī)制與“雙碳”規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)趨異

在大灣區(qū)內(nèi)，適格的立法主體分別為廣東省、珠三角九市、香港特別行政區(qū)以及澳門特別行政區(qū)具有立法權(quán)的有關(guān)機(jī)關(guān)。由于粵港澳三地的立法權(quán)限及立法體制多有不同，其合作立法活動也多有受限。在內(nèi)地層面，廣東省與珠三角九市“雙碳”立法即可能存在沖突。廣東省與珠三角九市雖處于同一立法體制之下，在立法上有一定的垂直適用關(guān)系。但是，基于中央授權(quán)，珠三角九市中的一些地方城市或區(qū)域享有一定的特殊立法權(quán)限。如，深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)和中國特色社會主義先行示范區(qū)，被允許在立足改革創(chuàng)新實(shí)踐需要的情況下，根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通規(guī)定[13]。在實(shí)現(xiàn)“雙碳”方面，中央對深圳的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源管理的法律體系有更嚴(yán)格的要求，深圳可以基于這一需求進(jìn)行先于廣東省的探索立法。除深圳外，珠海、汕頭等市作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)也享有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)(10)《立法法》第七十四條規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以根據(jù)中央授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定，并在本地區(qū)實(shí)施。。需要提及的是，中央還授權(quán)深圳與汕頭設(shè)立“深汕特別合作區(qū)”，澳門與橫琴成立“粵澳深度合作區(qū)”。在這些創(chuàng)新的體制設(shè)計(jì)下，珠三角九市的一些地區(qū)也可能突破廣東省的立法權(quán)限。而港澳由于享有高度自治權(quán)，其立法活動完全不受廣東省及珠三角九市干涉，立法體制也與內(nèi)地大不相同。香港基于沿襲英美法系的不成文法基礎(chǔ)，除少數(shù)法律匯編于《香港法例》之內(nèi)，大部分的法律淵源來自法律實(shí)踐中法官的解釋與適用，而作為立法機(jī)關(guān)的香港特別行政區(qū)立法會，除制定、修改和廢除部分特區(qū)法律外，主要進(jìn)行一些與社會利益相關(guān)的辯論工作及監(jiān)督財(cái)政預(yù)算開支與政府工作。故而，香港對碳中和的相關(guān)立法活動不僅涉及立法會對本地法律的變動，還涉及法官的審判實(shí)踐與立法會對碳中和建設(shè)相關(guān)的政府工作監(jiān)督與財(cái)政審核。澳門法律體系雖為大陸法系，在立法形式上與廣東省及珠三角九市有一定的相似性，但澳門奉行“行政主導(dǎo)”體制，立法雖與行政互相制衡及配合，但行政始終處于核心，行政長官在澳門處于超乎行政、立法和司法三個機(jī)關(guān)之上的地位?？梢姡浉郯脑诹⒎ㄊ马?xiàng)上的合作受到了立法權(quán)限與體制差異的雙重限制。

此外，粵港澳有關(guān)“雙碳”的立法內(nèi)容也會存在差別。如限制碳排放是實(shí)現(xiàn)碳中和的關(guān)鍵，國家層面與碳排放有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)有中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部2019年發(fā)布的《大型活動碳中和實(shí)施指南(試行)》(11)標(biāo)準(zhǔn)參見：《大型活動碳中和實(shí)施指南(試行)》附件1《推薦重點(diǎn)識別的大型活動排放源及對應(yīng)的核算標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)范》。及《建筑碳排放計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T51366-2019)等，這些標(biāo)準(zhǔn)并不適用于港澳，港澳規(guī)定的碳排放標(biāo)準(zhǔn)也與內(nèi)地大有不同(12)如澳門針對工業(yè)空氣污染排放、發(fā)電廠空氣污染排放等具體事項(xiàng)均有獨(dú)立的排放標(biāo)準(zhǔn)。參見：澳門第28/2021號行政法規(guī)《工業(yè)及商業(yè)場所鍋爐的空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、第24/2019號行政法規(guī)《發(fā)電廠的空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》；香港則根據(jù)其《空氣污染管制條例》于每年制定技術(shù)備忘錄規(guī)定當(dāng)年的排放限額，最新一份為《指明牌照分配排放限額第九份技術(shù)備忘錄》。。

3. 內(nèi)地“雙碳”法律體系框架不全

(1)基礎(chǔ)性法律和規(guī)則缺失

完整的“雙碳”法律體系需要有明確的基礎(chǔ)性規(guī)則為基奠，但就我國目前的法律規(guī)定來看，尚未構(gòu)建體系化的“雙碳”法律規(guī)范體系和基礎(chǔ)性規(guī)則。目前尚無針對“雙碳”的專門法律出臺，環(huán)境法律體系中亦無直接與“雙碳”相關(guān)的法律規(guī)則。例如，《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣污染防治法》)作為氣體排放領(lǐng)域的專門法律，并未將CO2或溫室氣體列入防治范圍(13)根據(jù)《京都議定書》規(guī)定，溫室氣體包括：二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)、氧化亞氮(N2O)、氫氟碳化物(HFCs)、全氟化碳(PFCs)、六氟化硫(SF6)。。2009年8月，第十一屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》。該決議指出，應(yīng)將應(yīng)對氣候變化立法作為一項(xiàng)重要的立法任務(wù)納入工作議程，爾后數(shù)年雖然對制定《中華人民共和國氣候變化應(yīng)對法》進(jìn)行了征集社會意見、發(fā)布草案等鋪墊，但基于現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜原因其未能落地[14]?；A(chǔ)性法律和規(guī)則的缺失，使得內(nèi)地在大灣區(qū)“雙碳”合作立法中難以尋得來自高位階的法律和行政法規(guī)層面的依據(jù)以及明確的法律規(guī)則支持。

(2)部門法銜接不暢

“雙碳”法律體系的完整構(gòu)建，需要能源法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、環(huán)境法、國際法等部門法相互配合[15]。在現(xiàn)行的部門法體系中，難見有與“雙碳”銜接的部門法規(guī)范。在能源法領(lǐng)域，《中華人民共和國節(jié)約能源法》(以下簡稱《節(jié)能法》)《中華人民共和國可再生能源法》(以下簡稱《可再生能源法》)等法律雖然與節(jié)能、能源轉(zhuǎn)型和碳減排有關(guān)，但其中并未對“雙碳”作出具有針對性的規(guī)定，能源發(fā)展領(lǐng)域的基本法——《中華人民共和國能源法》的缺位，也使得針對“雙碳”的規(guī)范目的、基本原則和基礎(chǔ)制度不明。在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，“雙碳”與產(chǎn)業(yè)投資、碳稅、碳排放權(quán)交易等經(jīng)濟(jì)措施息息相關(guān)，但由于立法的滯后性，使得諸如財(cái)政法、稅法、信用法、競爭法等對于低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)的相關(guān)規(guī)范依然缺失。在行政法領(lǐng)域，現(xiàn)行的行政法律規(guī)范并未對政府在低碳領(lǐng)域的工作職責(zé)、工作權(quán)限加以明確，而針對碳中和的行政扶持或監(jiān)管等也未作出明晰化、體系化規(guī)定。而環(huán)境保護(hù)作為與“雙碳”最直接相關(guān)的要素之一，環(huán)境法體系中并未將實(shí)現(xiàn)“雙碳”的目標(biāo)和舉措作為其立法的目的、原則和規(guī)則。例如，《環(huán)境保護(hù)法》中的基本環(huán)境制度也缺少與“雙碳”的關(guān)聯(lián)，《環(huán)境影響評價(jià)法》作為預(yù)防不良環(huán)境影響的法律，僅將水污染、噪聲、固體廢物等傳統(tǒng)因素納入環(huán)境影響評價(jià)范圍，并未見關(guān)于碳排放額度和強(qiáng)度的評價(jià)。

(3)重點(diǎn)領(lǐng)域立法尚未及時跟進(jìn)

碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要采取多元化的路徑和多樣性的舉措[16]，尤其需要走技術(shù)化、市場化的路線[15]，每一種途徑都需要在其特定領(lǐng)域中有相應(yīng)的法律支撐。如在技術(shù)領(lǐng)域，需要從立法上設(shè)計(jì)相應(yīng)的制度安排來支持低碳技術(shù)，關(guān)注碳捕獲、碳封存研發(fā)能力的提升。但是，《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》自2008年生效施行后，并未適時根據(jù)社會發(fā)展需要有所修訂，對于低碳技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用尤其是產(chǎn)業(yè)化難以起到推動作用。在碳排放評價(jià)監(jiān)測的技術(shù)領(lǐng)域，針對碳排放的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量、監(jiān)測體系也尚未建立?！董h(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3095-2012)并未將包括CO2在內(nèi)的任何溫室氣體列入空氣質(zhì)量管理體系。《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告通則》(GB/T 32150-2015)雖然對六種溫室氣體的核算等工作流程作出了規(guī)定，但該標(biāo)準(zhǔn)僅針對一些重點(diǎn)的工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)，難以作為全面適用的低碳技術(shù)要求，且單憑一部技術(shù)規(guī)范也無法調(diào)整復(fù)雜的社會關(guān)系。在市場領(lǐng)域，碳排放權(quán)交易是“雙碳”市場化的一個重要途徑，其中碳排放權(quán)的權(quán)利屬性、市場交易規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則、綠色金融、國際交易規(guī)則等方面的立法需要被重點(diǎn)關(guān)注，在這些方面則明顯不足。目前，雖有《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，但該辦法只是一部試行性的規(guī)章，法律位階過低，對包括涉外資交易、跨境交易等事項(xiàng)還有許多未盡事宜，有待進(jìn)一步提升立法位階和確立規(guī)則，制定專門的法律(如《碳排放權(quán)交易與監(jiān)管法》)或者由國務(wù)院制定專門的行政法規(guī)(如《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》)。

四、 確立粵港澳大灣區(qū)“雙碳”合作立法的良性機(jī)制

囿于粵港澳大灣區(qū)制度與法律的差異，大灣區(qū)“雙碳”合作將面臨諸多具體問題的協(xié)調(diào)，過軟或過硬的方式(正如前文所分析的，現(xiàn)有的軟性溝通機(jī)制難以奏效，通過強(qiáng)硬的統(tǒng)一立法加以解決的方式并不具有方法上的正當(dāng)性)皆不適宜，唯有確立良性的合作立法機(jī)制方為上策，可為保持大灣區(qū)在各個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)長遠(yuǎn)融合發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

1. 有關(guān)區(qū)域(區(qū)際)合作立法的探索

區(qū)域(區(qū)際)合作，包括經(jīng)濟(jì)合作、文化合作、法律合作等多種方面，尤其是區(qū)際合作中的法律合作由于涉及多層次、異質(zhì)性的權(quán)力與法制碰撞，因而在合作立法的方式的選擇上，可以有以下幾種模式。

(1)協(xié)作立法式

協(xié)作立法方式，是指特定區(qū)域內(nèi)的各方主體簽訂立法協(xié)作協(xié)議，并根據(jù)協(xié)作協(xié)議進(jìn)行立法活動的合作立法方式。這一合作立法模式具有正式化和制度化的特征。例如，遼寧、吉林、黑龍江三省曾在2006年簽署《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，該框架協(xié)議將各主體的協(xié)作義務(wù)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求分為緊密型協(xié)作、半緊密型協(xié)作及分散型協(xié)作三種(14)緊密型協(xié)作：對于重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)的立法項(xiàng)目，成立聯(lián)合工作組進(jìn)行立法；半緊密型協(xié)作：針對三省存在共性的問題，由一省牽頭組織，其他兩省配合立法；分散型協(xié)作：對其他存在共識的問題，各省可以獨(dú)立立法，立法成果由三省共享。。協(xié)議還規(guī)定協(xié)作立法的成果由三省共享，確立了合作主體的強(qiáng)制立法義務(wù)[17]。

(2)共同立法式

共同立法方式，系指某一區(qū)域共同體在進(jìn)行合作立法時，可以設(shè)立統(tǒng)一的區(qū)域行政立法委員會，并由該委員會行使共同立法權(quán)。目前，這種立法方式體現(xiàn)在行政立法方面。而在區(qū)域行政立法委員會的人員組成上，應(yīng)當(dāng)由區(qū)域合作的各個主體組成地方代表團(tuán)(如省級代表團(tuán)由副省長包括直轄市副市長或自治區(qū)副主席、省會市副市長、有規(guī)章制定權(quán)的地級市市政府副市長組成)，代表團(tuán)則在區(qū)域行政立法委員會中代表本地行使共同立法權(quán)[18]。

(3)協(xié)商(轉(zhuǎn)化)立法式

協(xié)商立法方式，是指由合作主體對某一立法事項(xiàng)通過特定的平臺進(jìn)行磋商協(xié)調(diào)，各自進(jìn)入立法程序的一種合作立法方式[19]，其本質(zhì)是通過轉(zhuǎn)化立法的方式達(dá)成法律規(guī)則銜接。具體可通過舉行聯(lián)席會議或者簽訂行政協(xié)議商定合作事項(xiàng)，再經(jīng)由本地立法程序?qū)献鲀?nèi)容加以落實(shí)。

(4)授權(quán)立法式

授權(quán)立法方式，是一種對協(xié)商立法式進(jìn)一步完善與強(qiáng)化的方式。授權(quán)立法式的重點(diǎn)在于，首先經(jīng)由合作立法主體的共同上級授權(quán)，明確合作立法的程序、權(quán)限范圍、審查適用等方面的規(guī)則；再由合作主體就這些授權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商討論，在平等溝通的基礎(chǔ)上確定合作立法事項(xiàng)與合作立法方案；最終由共同上級監(jiān)督合作主體依據(jù)協(xié)商內(nèi)容進(jìn)行各自立法[18]。

2. 合適的合作立法方式選擇

在上述幾種常見的合作立法方式中，協(xié)作立法模式雖較為清晰地提出了各個合作主體的硬性義務(wù)，但由于其在現(xiàn)實(shí)中合作依據(jù)、合作程序以及合作權(quán)限模糊，最終面臨合憲與合法的兩難。而共同立法模式雖然能節(jié)省溝通成本，但這種模式意味著中央要突破現(xiàn)有的權(quán)力與體制創(chuàng)設(shè)一個具有立法權(quán)的主體。在大灣區(qū)制度體系中，立法主體不僅需要經(jīng)民主程序選舉產(chǎn)生，還需要考慮到對高度自治權(quán)下港澳立法權(quán)的影響，如此直接憑空產(chǎn)生的立法組織，難免跳脫出民主監(jiān)督與“一國兩制”的根本制度之外。因此，無論是協(xié)作立法還是共同立法，對于現(xiàn)階段大灣區(qū)“雙碳”的合作立法皆不具合理性。協(xié)商立法方式由于重點(diǎn)關(guān)注立法主體的溝通，并不涉及過多的權(quán)力調(diào)整，因而更受區(qū)域(區(qū)際)合作的青睞。在大灣區(qū)中，此前的粵港聯(lián)席會議、粵澳聯(lián)席會議以及《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》和《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》(CEPA)的簽訂，都屬于粵港澳協(xié)商的成果。但由于法律的改變將涉及多方利益的調(diào)整，而協(xié)商立法僅僅是合作主體之間達(dá)成的意思合意，且協(xié)商成果往往僅具統(tǒng)籌性意義，缺乏立法實(shí)踐的具體指引，協(xié)商立法在本質(zhì)上并不具有規(guī)范化效力，后續(xù)的轉(zhuǎn)化立法往往被阻滯，因而，針對大灣區(qū)“雙碳”合作立法，在協(xié)商的基礎(chǔ)上，還需有一定的硬拘束力推進(jìn)轉(zhuǎn)化立法的落實(shí)。2017年，全國人大常委會作出《內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實(shí)施“一地兩檢”的合作安排》決定，授權(quán)在西九龍站實(shí)施“一地兩檢”的同時，也明確了內(nèi)地和香港在實(shí)施“一地兩檢”時各自的責(zé)任范圍和協(xié)作義務(wù)，為兩地的法律對接提供了明確指引。2020年，《全國人民代表大會關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定(草案)》授權(quán)全國人大常委會制定相關(guān)法律并列入《香港基本法》附件三在香港實(shí)施，化解了香港維護(hù)國家安全機(jī)制缺失的難題。以中央授權(quán)的方式對大灣區(qū)立法事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)，既符合憲制框架的邏輯，避免了共同立法、協(xié)作立法的專斷性，也對協(xié)商立法的拘束力進(jìn)行了優(yōu)化，彌補(bǔ)了其效力不確定之缺憾。故而，對于大灣區(qū)“雙碳”合作事務(wù)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)以“授權(quán)+協(xié)商”的方式進(jìn)行合作立法。在“授權(quán)+協(xié)商”的基礎(chǔ)上，由于粵港澳皆實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，可由全國人大常委會牽頭，以決定的方式明確粵港澳“雙碳”合作的法律義務(wù)與職責(zé)權(quán)限，同時組織廣東省人民政府、珠三角九市政府與港澳特別行政區(qū)行政長官在共同的平臺上(如聯(lián)席會議)就“雙碳”合作事項(xiàng)進(jìn)行商討，并監(jiān)督粵港澳的立法機(jī)關(guān)就聯(lián)席會議商定的碳排放標(biāo)準(zhǔn)、碳排放權(quán)交易、綠色金融、稅收優(yōu)惠、技術(shù)交流等事項(xiàng)制定或修改本地法律。對于在轉(zhuǎn)化立法時可能存在的法律沖突，也可以靈活運(yùn)用全國人大的合憲性審查權(quán)、全國人大常委會對基本法的解釋權(quán)以及特別行政區(qū)的全國人大代表制度等鞏固大灣區(qū)“雙碳”合作立法成效。

3. 系統(tǒng)建構(gòu)大灣區(qū)“雙碳”法律體系及其制度

除了需要確立合適的大灣區(qū)合作立法模式，在立法的內(nèi)容上，也需要以系統(tǒng)性的視角看待大灣區(qū)“雙碳”法律體系及其制度的構(gòu)建。對于港澳而言，其立法需求更多的是如何更加便利地融入內(nèi)地，因而內(nèi)地層面的立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)更加重視對港澳政府、企業(yè)、居民及其他生產(chǎn)者的利益引導(dǎo)[20]。

第一，內(nèi)地應(yīng)當(dāng)對“雙碳”的基礎(chǔ)性規(guī)則予以明確。在《大氣污染防治法》中，“大氣污染”被定義為“由于人為活動，使某些物質(zhì)進(jìn)入大氣，達(dá)到一定濃度……破壞生態(tài)環(huán)境、損害物質(zhì)財(cái)富后果的大氣質(zhì)量惡化現(xiàn)象”，這一法律解釋對將溫室氣體納入大氣污染物提供了一定的指引。一方面，絕大部分的溫室氣體由人類的生產(chǎn)生活活動產(chǎn)出，在行為模式上屬于人為排放的范疇；另一方面，溫室氣體排放達(dá)到一定的量時，將導(dǎo)致地球的整體生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，其結(jié)果也應(yīng)屬于《大氣污染防治法》規(guī)定的法律后果之一。因此，將溫室氣體作為大氣污染物予以規(guī)制符合現(xiàn)有法律邏輯。除此之外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有條約基礎(chǔ)制定專門的《氣候變化應(yīng)對法》或《碳中和目標(biāo)促進(jìn)法》。內(nèi)地可以根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》《格拉斯哥氣候公約》等國際條約，制定專門的《氣候變化應(yīng)對法》或《碳中和目標(biāo)促進(jìn)法》，可以使碳排放的控制規(guī)則與港澳一體銜接，這是因?yàn)殡m然內(nèi)地的一般性法律不在港澳實(shí)施，但國際條約與國際規(guī)則是港澳立法的重要淵源之一。

第二，完善內(nèi)地部門法中有關(guān)“雙碳”的內(nèi)容設(shè)置。由于社會的發(fā)展并非一成不變，法律的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會的變化適時更新。如應(yīng)在《節(jié)能法》《可再生能源法》等能源法律中增加更多支持低碳生產(chǎn)、低碳技術(shù)發(fā)展的內(nèi)容，吸引港澳融入內(nèi)地發(fā)展。同時制定統(tǒng)一的《能源法》，將實(shí)現(xiàn)碳中和、維護(hù)總體氣候環(huán)境作為立法的目的與原則之一，指引其他相關(guān)法律以低碳化目標(biāo)為其立法導(dǎo)向。在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，完善競爭法、稅法、信用法等，如可對低碳環(huán)保企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠、允許履約單位使用碳抵消信用比率，這些措施可以為港澳高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入內(nèi)地提供便利的經(jīng)濟(jì)政策支持。在行政法領(lǐng)域，明確政府的碳排放治理職責(zé)、規(guī)范碳排放權(quán)交易登記程序、鼓勵政府進(jìn)行跨區(qū)域的減污降碳職能合作等，皆有利于大灣區(qū)“雙碳”法律體系和法律制度的完善。

第三，關(guān)注大灣區(qū)“雙碳”重點(diǎn)領(lǐng)域的合作立法。在“雙碳”立法上，大灣區(qū)三地之間可以相互借鑒、取長補(bǔ)短。例如，澳門大陸法系的特征使其與內(nèi)地在法律形式上有更多共性，因此作為世界旅游勝地的澳門可以發(fā)揮本地綠色法律體系的示范作用，帶動珠三角九市進(jìn)行低碳化立法。在技術(shù)領(lǐng)域，內(nèi)地立法機(jī)關(guān)可在港澳有關(guān)企業(yè)、高校進(jìn)行調(diào)研交流，制定更加科學(xué)的碳排放技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并可參考香港經(jīng)驗(yàn)，以政府行動規(guī)劃、行政協(xié)議的方式靈活地支持本地企業(yè)與港澳有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行跨境合作，創(chuàng)新并應(yīng)用碳封存、碳捕獲技術(shù)。在碳市場領(lǐng)域，碳排放權(quán)交易作為一種經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，可以跨越法域制度差異，促進(jìn)大灣區(qū)的“雙碳”合作。目前，內(nèi)地已有初步的碳排放權(quán)交易法律規(guī)則，并計(jì)劃在《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步制定專門的行政法規(guī)甚至法律。但香港作為國際金融中心，碳交易法律體系還未建立，對此，香港可以考慮將碳排放交易作為上市板塊之一，從以行政的方式搭建碳市場工作機(jī)制開始，逐步過渡到由立法會對香港碳排放權(quán)交易制度進(jìn)行專門立法，形成并完善大灣區(qū)碳排放權(quán)交易體系。

五、 結(jié)語

一方面，法律需為社會秩序的穩(wěn)定性而負(fù)責(zé)與努力，但另一方面這種法的安定性要求容易縱容立法“抵抗動態(tài)”的惰性，此時，只有借助一定的外界壓力(社會需求)才能推動立法行動的適時進(jìn)行[9]361。大灣區(qū)特殊的法律秩序使得多方主體合作面臨諸多困難，因而更容易產(chǎn)生立法惰性。盡管如此，港澳與內(nèi)地(尤其是廣東)的協(xié)同發(fā)展是主流趨勢，推進(jìn)“雙碳”合作立法行動，無論對加強(qiáng)港澳與內(nèi)地間的融合交流，抑或?qū)Ω纳普w環(huán)境、優(yōu)化“一國兩制”憲制秩序皆大有裨益。大灣區(qū)“雙碳”合作存在強(qiáng)烈的立法需求。因此，必須準(zhǔn)確理解大灣區(qū)法律合作的憲制基礎(chǔ)，以良性的合作機(jī)制推動大灣區(qū)“雙碳”合作立法與立法合作，為國家的整體發(fā)展以及人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建提供動能。