□韓 寧

[內(nèi)容提要]在宅基地“三權(quán)分置”改革中，堅(jiān)持宅基地的集體所有、保障農(nóng)戶居有其屋是改革的基點(diǎn)。解決閑置宅基地問題、實(shí)現(xiàn)有效利用是宅基地“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)。在居有其屋與有效利用協(xié)調(diào)下，宅基地資格權(quán)實(shí)為法律層面的宅基地使用權(quán)，其與特定農(nóng)戶身份密切結(jié)合，發(fā)揮著保障農(nóng)戶居有其屋的作用，實(shí)現(xiàn)宅基地資源的市場化，必須以資格權(quán)禁止流轉(zhuǎn)為前提；次級(jí)宅基地使用權(quán)可以看作是宅基地使用權(quán)人流轉(zhuǎn)宅基地時(shí)為第三方設(shè)定的權(quán)利，法律屬性為債權(quán)，旨在實(shí)現(xiàn)宅基地的有效利用。非市場化的宅基地資格權(quán)和市場化的次級(jí)宅基地使用權(quán)在宅基地改革中如同鳥之雙翼，促進(jìn)宅基地居有其屋和有效利用的協(xié)調(diào)，助力鄉(xiāng)村振興。

2018年中央一號(hào)文件提出實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”，旨在把農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)分開，協(xié)調(diào)居有其屋和閑置宅基地有效利用二者之間的關(guān)系。2020年中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議審議通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》要求深化農(nóng)村宅基地制度改革，落實(shí)集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活使用權(quán)，并探索具體路徑和方法。2021年中央一號(hào)文件進(jìn)一步指出在穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地改革中，進(jìn)一步探索宅基地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式。這一系列文件反映出在中央宅基地“三權(quán)分置”政策意蘊(yùn)中，堅(jiān)持宅基地集體所有是改革前提，而資格權(quán)與使用權(quán)的分離是關(guān)鍵內(nèi)容。當(dāng)然，在全面鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的背景下，此項(xiàng)改革必將具有深遠(yuǎn)的意義。

宅基地的保障功能主要體現(xiàn)在對(duì)居住權(quán)的保障上，“宅基地制度的設(shè)立主要是為了保證農(nóng)戶有所居”[1]。居有其屋是千百年來人們的夢想。在過去，對(duì)于底層民眾來而言，居有其屋仍舊是一個(gè)難以圓的夢。究其原因，根本還在于社會(huì)資源匱乏下土地私有而導(dǎo)致的土地兼并。一般而言，一個(gè)新的朝代之初，連年戰(zhàn)爭所導(dǎo)致的人口銳減和土地資源配給的重新洗牌，往往也會(huì)使自耕農(nóng)實(shí)現(xiàn)耕有其地、住有其所。但一旦社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度之后，隨著土地兼并，居無定所之民眾便會(huì)產(chǎn)生，加上自然災(zāi)害、吏治腐敗等，甚至?xí)纬墒巢还?、衣不蔽體的大量群體，社會(huì)動(dòng)亂也由此開始。中華人民共和國成立以來，汲取歷史教訓(xùn)，在宅基地資源的配置上，居有其屋這個(gè)思路始終沒有動(dòng)搖。在人民公社時(shí)期，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式的高度計(jì)劃，農(nóng)村人口的流動(dòng)受到嚴(yán)格的限制，事實(shí)上宅基地流轉(zhuǎn)的社會(huì)條件基本上不具備。改革開放之后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)讓位于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民工登上了歷史舞臺(tái)。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力懷著對(duì)美好生活的期許，背井離鄉(xiāng)，外出務(wù)工。農(nóng)村人口的流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)資源的分化、戶籍制度的改革等一系列因素的融合下城鎮(zhèn)化逐步推進(jìn)，這導(dǎo)致大量閑置宅基地的存在。如何在宅基地“三權(quán)分置”中繼續(xù)強(qiáng)化宅基地的居有其屋保障功能、拓展閑置宅基地的市場化空間，將是宅基地“三權(quán)分置”改革不可回避的問題。

一、居有其屋應(yīng)是宅基地“三權(quán)分置”改革的基點(diǎn)

中華人民共和國成立后，通過制定《土地改革法》進(jìn)一步開展土地改革運(yùn)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田、居者有其屋”的目標(biāo)。隨后開展了一系列的社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)，除了歸國家所有的農(nóng)村土地外，其余的農(nóng)村土地均為集體享有所有權(quán)。改革開放后，1982年《憲法》、1986年《民法通則》和《土地管理法》在肯定農(nóng)村集體土地歸屬集體所有的前提下，進(jìn)一步確立了農(nóng)村土地“三級(jí)所有、組為基礎(chǔ)”的集體土地所有權(quán)體系。土地的集體所有制，是中華人民共和國成立初期社會(huì)主義改造的產(chǎn)物，從根本上杜絕了土地私有下的土地兼并所引起的一系列問題。在新一輪的宅基地改革過程中，也必須堅(jiān)持集體所有，并認(rèn)識(shí)到集體土地所有權(quán)對(duì)于保障農(nóng)戶居有其屋的重大意義?！凹w所有制下的宅基地制度作為農(nóng)民基本生存條件和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的保障?！盵2]基于此，在中央宅基地改革方案中，宅基地所有權(quán)的集體所有是宅基地“三權(quán)分置”改革的邏輯起點(diǎn)，在此背景之下，實(shí)現(xiàn)宅基地資源的適度放活。

此外，有學(xué)者假設(shè)農(nóng)戶是理性人，“宅基地使用權(quán)買賣是體現(xiàn)資源稀缺性的有效途徑”[3]，認(rèn)為在土地所有權(quán)歸集體所有的前提下，農(nóng)戶可以自由流轉(zhuǎn)宅基地，奉行意思自治、責(zé)任自負(fù)。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是值得商榷的。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下市場對(duì)資源的基礎(chǔ)決定性配置作用無疑要利用價(jià)格杠桿，價(jià)格由市場機(jī)制形成，這必然形成巨大的市場風(fēng)險(xiǎn)?！百Y本進(jìn)入農(nóng)村宅基地領(lǐng)域，雖有利于快速改善農(nóng)村居住環(huán)境，但也有巨大風(fēng)險(xiǎn)?！盵4]價(jià)格形成的過程必然充滿優(yōu)勝劣汰，中間沒有花前月下、兒女情長的仁慈，而是充滿刀光劍影、激烈無比的競爭。假定農(nóng)戶為理性人，其能化解市場所帶來的風(fēng)險(xiǎn)嗎？當(dāng)然不能。如果聽?wèi){農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地，則可以想象，若干年之后，這些農(nóng)戶是否還能居有其屋？

城鎮(zhèn)化進(jìn)程是一個(gè)緩慢、長期的過程，不可能一蹴而就。對(duì)于已經(jīng)在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作、甚至已經(jīng)購買商品房的農(nóng)村居民，其與城市市民已經(jīng)差距不大，客觀來講，這些農(nóng)村居民宅基地居有其屋保障功能已經(jīng)十分淡化。但是，這樣的農(nóng)村居民畢竟僅占一定的比例，并且這樣的農(nóng)村居民所取得的一切是其通過艱苦奮斗、合法經(jīng)營而獲取的，我們也不應(yīng)該直接剝奪其宅基地，而應(yīng)合理引導(dǎo)，使其流轉(zhuǎn)宅基地甚至退出宅基地。除此之外，大量的農(nóng)村居民仍然是兩棲狀態(tài)：在外務(wù)工、在村定居。雖然一些人由于結(jié)婚等原因而舉全家之力甚至貸款在縣城購買了商品房，但由于其技能的欠缺和工作的不穩(wěn)定性，也存在巨大的生存居住風(fēng)險(xiǎn)。宅基地“三權(quán)分置”明確強(qiáng)調(diào)“農(nóng)民利益不受損”?！爸赞r(nóng)民進(jìn)城后仍然愿意保留在農(nóng)村的宅基地，是因?yàn)檗r(nóng)民有對(duì)自己進(jìn)城風(fēng)險(xiǎn)的清晰評(píng)估，他們擔(dān)心萬一進(jìn)城失敗還要返回農(nóng)村，就保留下宅基地這個(gè)退路。”[5]把農(nóng)戶和宅基地結(jié)合起來，無疑會(huì)形成農(nóng)戶成員居住的安全保障，這種安全保障不僅在彌補(bǔ)農(nóng)戶社會(huì)保障本身的欠缺，而且在化解農(nóng)戶實(shí)施市場行為的風(fēng)險(xiǎn)，是支撐農(nóng)村社會(huì)安全穩(wěn)定的重要因素。

由此，與居有其屋理念背離的宅基地“三權(quán)分置”改革注解，無論如何強(qiáng)調(diào)所謂改革的重要意義，如何實(shí)現(xiàn)閑置宅基地的有效利用，都存在路徑設(shè)計(jì)難以克服的風(fēng)險(xiǎn)鴻溝。唯有把居有其屋理念作為宅基地“三權(quán)分置”改革的基點(diǎn)，才可能有效化解宅基地“三權(quán)分置”改革中可能出現(xiàn)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，也才最符合中央推行宅基地“三權(quán)分置”改革的政策意蘊(yùn)。

二、解決閑置宅基地問題、實(shí)現(xiàn)有效利用是宅基地“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)

中華人民共和國成立以來，宅基地的制度設(shè)計(jì)主要圍繞居有其屋的思路而展開。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這種思路并沒有與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式產(chǎn)生隔閡；改革開放之初，這種思路便受到了一定的沖擊，但仍在可化解范圍之內(nèi)；本世紀(jì)之初，這種思路與社會(huì)發(fā)展越來越不能契合，出現(xiàn)了很多閑置宅基地，甚至空心村，宅基地甚至變成了農(nóng)戶的沉睡資產(chǎn)，無法實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)收益，一定程度上造成了土地資源的巨大浪費(fèi)。“宅基地不僅規(guī)模巨大，而且閑置、浪費(fèi)嚴(yán)重?！盵6]如果對(duì)這些問題視而不見，不僅全面鄉(xiāng)村振興很難實(shí)現(xiàn)，甚至影響我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，不利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。宅基地“三權(quán)分置”要解決盤活農(nóng)村閑置宅基地問題，使這些沉睡的資產(chǎn)活起來，作為重要資源融入到全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展當(dāng)中。

前已述，宅基地歷經(jīng)社會(huì)主義改造，其所有權(quán)歸集體所有。但在宅基地的使用上，仍然需要進(jìn)行政策梳理。1963年中央《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》一方面規(guī)定宅基地歸集體所有，不得買賣；另一方面又規(guī)定宅基地上的房屋等定著物可以進(jìn)行政策范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)。此項(xiàng)政策一直延續(xù)到1999年。1999年國辦發(fā)〔1999〕39號(hào)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》明確指出：農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。由此，徑行流轉(zhuǎn)之路無法行通。這主要是在發(fā)揮宅基地使用權(quán)居有其屋的社會(huì)保障功能，防止農(nóng)民出售住宅之后所引起的一系列社會(huì)問題，但是這種限制的負(fù)面作用不斷擴(kuò)大。

宅基地閑置的隱含之義是閑置宅基地的農(nóng)戶居有其屋的千年夢想所依托的并不是宅基地，而是其在城鎮(zhèn)購買或租住的房屋，要不然，就無法解釋大量宅基地的閑置。這種閑置無疑也剝奪了集體外主體獲得農(nóng)村土地資源的權(quán)利，宅基地資源就變成了身份歧視和資源壟斷下的怪胎，將其限于某一特定的群體必然意味著對(duì)群體外人士獲取宅基地資源的歧視和獲取資源增值機(jī)會(huì)的剝奪。同時(shí)，閑置宅基地資源對(duì)于農(nóng)戶來講也變成了無法合法變現(xiàn)的“死資產(chǎn)”。此外，隨著農(nóng)村人口大量流入城鎮(zhèn)，大量的宅基地閑置，導(dǎo)致一些村變成了空心村甚至“鬼村”，對(duì)這類宅基地是否有無重新審視的必要？這類土地只能如此沉寂嗎？市場利潤的刺激無孔不入的侵入了這些土地的機(jī)體，這就形成了一個(gè)張力：即制度設(shè)計(jì)下此類土地的沉寂和市場刺激下此類土地的復(fù)活。這樣的結(jié)果就演變成了規(guī)則與潛規(guī)則交融。規(guī)則的非活力性在潛規(guī)則的利潤刺激下的巨大活力性，導(dǎo)致規(guī)則沉淪，而潛規(guī)則盛行。這也許就是市場的力量。事實(shí)上存在的不合法的宅基地交易，形成了大量的法外無秩序，十分不利于社會(huì)矛盾的化解以及和諧地權(quán)秩序的維護(hù)。

在保障居有其屋的前提下，宅基地的潛規(guī)則交易如何克服，閑置的宅基地如何進(jìn)行盤活，如何保障農(nóng)戶宅基地財(cái)產(chǎn)利益的實(shí)現(xiàn)，與適度放活使用權(quán)有直接關(guān)系，應(yīng)是宅基地“三權(quán)分置”改革所要解決的關(guān)鍵問題。

三、居有其屋與有效利用協(xié)調(diào)的法權(quán)設(shè)計(jì)

中央提出宅基地“三權(quán)分置”政策，關(guān)鍵點(diǎn)是解決“居有其屋”保障下宅基地的有效利用、促進(jìn)宅基地資源盤活。宅基地“三權(quán)分置”在居有其屋與有效利用協(xié)調(diào)下會(huì)形成兩個(gè)層級(jí)的概念。第一個(gè)層級(jí)為資格權(quán)，該層級(jí)非市場化，根據(jù)平均主義思想和特定身份配置土地資源，實(shí)現(xiàn)居有其屋。“農(nóng)戶資格權(quán)是固守農(nóng)民生存居住安全的保障性權(quán)利，是集體所有權(quán)在每一戶農(nóng)民身上的具體量化?！盵7]第二個(gè)層級(jí)為使用權(quán)，在該層級(jí)當(dāng)中，使用權(quán)應(yīng)該適度放活，實(shí)現(xiàn)使用權(quán)通過交易平臺(tái)進(jìn)行市場交易，進(jìn)而盤活宅基地資源，保障農(nóng)戶宅基地財(cái)產(chǎn)收益的實(shí)現(xiàn)。但是，政策上的概念和法律上的概念在語言表達(dá)形式上并不是一一對(duì)應(yīng)的，在居有其屋與有效利用協(xié)調(diào)下，有必要對(duì)資格權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行深入研究，實(shí)現(xiàn)政策語言的法律化表達(dá)。

(一)典型實(shí)踐形式考察

1.浙江義烏模式

義烏市在2016年4月制定了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見》。浙江義烏模式體現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，實(shí)行有償使用和無償使用相結(jié)合的機(jī)制，建立從永久無償向分類有期有償轉(zhuǎn)變的宅基地使用制度，提高農(nóng)村宅基地節(jié)約集約利用水平和市場化配置水平。農(nóng)戶宅基地面積沒有超出規(guī)定面積的存量宅基地，實(shí)行無償使用；農(nóng)戶超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的，超出部分實(shí)行有償使用；對(duì)于通過繼承房屋或其他方式占有、使用宅基地的非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，實(shí)行有償使用；對(duì)于農(nóng)戶新分配取得的宅基地實(shí)行有償調(diào)劑、有償選位。通過這種經(jīng)濟(jì)手段，加大宅基地持有成本，盤活閑置宅基地。第二，實(shí)施“集地券”制度。通過對(duì)農(nóng)村退出的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)耕，折算為建設(shè)用地指標(biāo)，建設(shè)用地指標(biāo)的載體就是“集地券”?！凹厝笨梢赃M(jìn)行交易流轉(zhuǎn)，交易取得的“集地券”在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。第三，完善宅基地管理與利用的民主協(xié)商機(jī)制。成立村土地民主管理組織，加強(qiáng)對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的審查和管理，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合規(guī)。第四，界定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體條件和方式。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式包括買賣、贈(zèng)與、互換或其他合法方式。轉(zhuǎn)讓方必須保證流轉(zhuǎn)后仍擁有人均建筑面積不低于15平方米的合法住宅，并對(duì)流轉(zhuǎn)的宅基地取得宅基地使用權(quán)。受讓方必須在本市行政區(qū)域范圍內(nèi)，并屬于農(nóng)村居民，且對(duì)受讓的宅基地使用權(quán)有數(shù)量的限制。需要強(qiáng)調(diào)的是，此種跨村鎮(zhèn)采取有償方式競買宅基地，使用年限參照國有居住用建設(shè)用地的年限設(shè)置，最高可為70年?！傲x烏側(cè)重從賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以宅基地分配權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)入手，最大限度地拓展所有權(quán)權(quán)能?！盵8]

2.浙江瑞安模式

瑞安市在2018年7月制定了《關(guān)于開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)工作的若干意見》。據(jù)報(bào)道，“2018年8月17日，瑞安市湖嶺鎮(zhèn)呈店村作為瑞安市農(nóng)村宅基地‘三權(quán)分置’改革的首個(gè)試點(diǎn)?！盵9]瑞安模式體現(xiàn)出來以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，確權(quán)登記先行。在確權(quán)登記過程中，尊重歷史、依法確權(quán)，妥善解決歷史遺留問題。第二，分門別類、因地制宜。在放活宅基地使用權(quán)方面，不搞一刀切，根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色和發(fā)展方向，制定宅基地使用權(quán)不同的流轉(zhuǎn)方案。第三，構(gòu)建流轉(zhuǎn)平臺(tái)，簡化交易流程。成立市級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心，實(shí)行多部門參與、全流程銜接，打造簡潔高效的行政服務(wù)，促進(jìn)宅基地使用權(quán)交易的順利展開。第四，明確宅基地流轉(zhuǎn)后的使用用途。嚴(yán)禁建設(shè)私人會(huì)所和別墅，鼓勵(lì)發(fā)展居家養(yǎng)老、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等項(xiàng)目。第五，明確受讓方取得使用權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能。受讓方通過交易取得使用權(quán)后，可以對(duì)使用權(quán)進(jìn)行抵押，也可以進(jìn)行再次流轉(zhuǎn)，但是，必須流轉(zhuǎn)年限在15 年以上以及規(guī)模、業(yè)態(tài)等符合條件。

3.河南長垣模式

長垣縣在2018年4月制定了《宅基地“三權(quán)分置”指導(dǎo)意見》，該意見圍繞落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)和放活宅基地使用權(quán)展開。長垣模式體現(xiàn)出來以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，在落實(shí)宅基地集體所有權(quán)方面，確定宅基地所有權(quán)的主體代表資格，依托村民自治規(guī)范宅基地，強(qiáng)化村級(jí)組織等對(duì)宅基地的監(jiān)管職能。第二，在居有其屋保障方面，以戶有所居為宅基地改革的出發(fā)點(diǎn)，規(guī)范宅基地的取得條件和程序，符合條件的農(nóng)戶，可以跨集體申請取得宅基地，嘗試探索宅基地有償使用制度。第三，在放活使用權(quán)方面，允許農(nóng)戶通過一定方式實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)利益。這些方式既包括轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)予、繼承，也包括出租、抵押、入股。同時(shí)，對(duì)一些宅基地的流轉(zhuǎn)方式，也進(jìn)行了相應(yīng)的限制。鼓勵(lì)通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、新產(chǎn)業(yè)與新業(yè)態(tài)等形式實(shí)現(xiàn)宅基地的有效利用?！伴L垣縣開展農(nóng)村宅基地退出和整治，充分盤活農(nóng)村閑置宅基地資源，按照城中村、城郊村、遠(yuǎn)郊村(規(guī)劃區(qū)外)類型，實(shí)施差異化農(nóng)村閑置宅基地利用策略?！盵10]

基于上述不同的宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐模式，我們發(fā)現(xiàn)，實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”改革，均立足于盤活農(nóng)村閑置土地資源而不是買賣宅基地所有權(quán)；均在保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員居有其屋的前提下，采取多種形式適度放活使用權(quán)，盤活宅基地資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶宅基地的財(cái)產(chǎn)收益。但是，在上述宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐模式中，對(duì)所有權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)方式、資格權(quán)的內(nèi)涵界定、使用權(quán)適度放活的具體路徑仍有不同的理解和操作。這種不同正像有學(xué)者指出的那樣：“我國地域廣大，不同地區(qū)的土地開發(fā)強(qiáng)度和開發(fā)模式存在顯著差異，由此造成不同地區(qū)農(nóng)民參與土地開發(fā)的差異，進(jìn)而影響農(nóng)民的城鎮(zhèn)化過程?！盵11]在宅基地“三權(quán)分置”改革背景下呈現(xiàn)出來的這種多樣性和差異性，一方面反映出宅基地改革的復(fù)雜性，另一方面也需進(jìn)一步加大理論研究力度，廓清概念內(nèi)涵，理順權(quán)利關(guān)系。

(二)基于保障居有其屋的資格權(quán)設(shè)計(jì)

1.宅基地資格權(quán)與承包地承包權(quán)比較

對(duì)于宅基地“三權(quán)分置”資格權(quán)的理解，學(xué)界存在一定的爭議，核心點(diǎn)在于宅基地資格權(quán)是取得宅基地的資格或是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利。認(rèn)為資格權(quán)是取得宅基地資格的觀點(diǎn)我們可稱之為取得說，如有學(xué)者認(rèn)為宅基地資格權(quán)是“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的通過申請分配方式初始取得宅基地使用權(quán)的資格”[12]。認(rèn)為資格權(quán)是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的觀點(diǎn)我們可稱之為用益物權(quán)說，如有學(xué)者認(rèn)為“農(nóng)戶資格權(quán)并非一項(xiàng)成員權(quán)，它就是宅基地使用權(quán)的本身，只不過它所表征的是設(shè)立了次級(jí)使用權(quán)后的宅基地使用權(quán)?！盵13]把資格權(quán)界定為請求集體統(tǒng)一分配一定面積的宅基地的權(quán)利，雖然可以通過字面解釋推演出來，但是否妥當(dāng)，仍需探討。對(duì)于此問題，我們可以以承包地“三權(quán)分置”的承包權(quán)進(jìn)行參照說明。

在承包地“三權(quán)分置”中，就有學(xué)者把土地承包權(quán)解釋為請求承包集體土地的資格?！巴恋爻邪鼨?quán)雖名曰權(quán)利，實(shí)則是一種承包土地的資格，由于這種資格以集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為前提，所以可以說土地承包權(quán)本質(zhì)上是集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)在農(nóng)地分配或承包上的一種行使結(jié)果”。[14]但這種觀點(diǎn)最終并沒有被官方所接受。2019年12月修正的《中華人民共和國土地承包法》(以下簡稱《土地承包法》)中明確了土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，不是土地承包權(quán)產(chǎn)生了土地承包經(jīng)營權(quán)，而是土地承包經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間農(nóng)戶流轉(zhuǎn)了土地經(jīng)營權(quán)后，可以把流轉(zhuǎn)后的土地承包經(jīng)營權(quán)稱之為土地承包權(quán)。例如《土地承包法》第9條規(guī)定：承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。由此，承包地“三權(quán)分置”中農(nóng)戶承包權(quán)不是一種取得承包土地的資格，而要與具體的承包地結(jié)合起來，不是先有土地承包權(quán)，再產(chǎn)生土地承包經(jīng)營權(quán)，而是先有土地承包經(jīng)營權(quán)，再有土地承包權(quán)?！稗r(nóng)村土地‘三權(quán)分置’政策中的土地承包權(quán)絕不能理解為取得土地承包經(jīng)營權(quán)的一種資格，而是土地承包經(jīng)營權(quán)人在流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的特殊表達(dá)，其本質(zhì)上仍應(yīng)指土地承包經(jīng)營權(quán)?！盵15]那么回過頭來看宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)，也具有一定的借鑒意義。

誠然，承包地“三權(quán)分置”遠(yuǎn)沒有宅基地“三權(quán)分置”復(fù)雜。對(duì)于承包地來講，國家政策一直強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定承包關(guān)系長期不變，并實(shí)行承包地“增人不增地、減人不減地”的土地承包政策；而對(duì)于宅基地來講，國家從來沒有禁止分配新的宅基地，從理論和法律規(guī)定上而言，符合宅基地分配條件的農(nóng)戶可以依照法定的程序和方式申請獲得宅基地，只不過由于一些地區(qū)宅基地資源緊張，導(dǎo)致事實(shí)上已經(jīng)沒有多余的宅基地可供分配。但這不應(yīng)該是把宅基地資格權(quán)解釋為取得宅基地資格的理由。一方面是因?yàn)橛匈Y格分配宅基地的農(nóng)戶沒有取得宅基地的現(xiàn)象問題并不突出，另一個(gè)方面是這些農(nóng)戶通常情形并不是居無定所，只是居住面積有待提升。除此之外，我國宅基地分配一直以特定身份作為前提，請求分配宅基地的資格是一直存在的，如果把承包地“三權(quán)分置”資格權(quán)界定為取得宅基地使用權(quán)的資格，其創(chuàng)新意義何在，很耐人尋味。如同承包地“三權(quán)分置”是為了解決承包地適度規(guī)模經(jīng)營問題一樣，宅基地“三權(quán)分置”是為了在保障居有其屋的前提下實(shí)現(xiàn)宅基地的效率利用，盤活宅基地資源。在此問題導(dǎo)向下探討宅基地資格權(quán)，方能回應(yīng)宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)。

2.宅基地資格權(quán)界定的價(jià)值遵循

宅基地資格權(quán)依托宅基地的福利性質(zhì)與集體成員資格是沒有爭議的。問題之關(guān)鍵在于宅基地資格權(quán)在宅基地“三權(quán)分置”政策中的價(jià)值遵循。筆者認(rèn)為，其價(jià)值遵循至少包括以下兩個(gè)方面。

第一，立足居有其屋的宅基地保障屬性。城鄉(xiāng)差距在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下在逐步縮小，但農(nóng)民的保障體系完善仍是一個(gè)長期的過程。直接實(shí)現(xiàn)宅基地的自由流轉(zhuǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)具有不可控性。唯有把農(nóng)民與宅基地的居有其屋保障功能有機(jī)結(jié)合，才能提高農(nóng)民在市場環(huán)境下的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，使其進(jìn)可攻、退可守，筑牢農(nóng)村社會(huì)安全保障防線。就目前法律體系而言，宅基地使用權(quán)在承擔(dān)該種角色。雖然《物權(quán)法》、《民法典》把宅基地使用權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，但這種用益物權(quán)無法自由流轉(zhuǎn)，體現(xiàn)極強(qiáng)的保障屬性。在新一輪的宅基地改革中，需探討宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)與法律體系內(nèi)作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)的關(guān)系。從功能論角度，二者具有居有其屋保障的相同功能，這種功能的相同性為二者的進(jìn)一步解釋提供了價(jià)值平臺(tái)基礎(chǔ)。以此角度，把宅基地“三權(quán)分置”的資格權(quán)解釋為法律體系內(nèi)的宅基地使用權(quán)，不存在功能方面的障礙，也可避免宅基地“三權(quán)分置”的資格權(quán)脫離法律體系內(nèi)的宅基地使用權(quán)，而變成一種純粹申請取得宅基地的資格權(quán)。把宅基地“三權(quán)分置”的資格權(quán)解釋為純粹申請取得宅基地的資格權(quán)，無法解決法律體系中宅基地使用權(quán)在宅基地“三權(quán)分置”中的制度定位，甚至形成只要注重保障申請取得宅基地的資格權(quán)，宅基地使用權(quán)就可以市場化運(yùn)作的誤解。“越是缺少進(jìn)城能力的農(nóng)民，越可能通過將作為基本保障與退路的宅基地低價(jià)交易出去，以增加在城市立足的機(jī)會(huì)；一旦進(jìn)城失敗，他們也同時(shí)失去了返鄉(xiāng)的退路?！盵16]此種注解很好詮釋了在法律層面限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意義與價(jià)值，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制絕非有學(xué)者指出的“將農(nóng)民禁錮在農(nóng)村”[17]，剝奪農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)收益，而是為農(nóng)戶的居住保障筑牢了法律層面的防線。由此，把宅基地“三權(quán)分置”的資格權(quán)解釋為法律體系內(nèi)的宅基地使用權(quán)，限制流轉(zhuǎn)，契合立足居有其屋的宅基地保障屬性，能夠防范宅基地改革中的巨大潛在風(fēng)險(xiǎn)。

第二，著眼宅基地運(yùn)行困境。宅基地“三權(quán)分置”政策是在宅基地運(yùn)行存在一定問題的背景下提出的。當(dāng)然，這些問題主要不是宅基地居有其屋保障的問題，而是宅基地?zé)o法進(jìn)行市場配置的問題。從農(nóng)民的角度而言，宅基地作為其重要財(cái)產(chǎn)，僅能保障居有其屋，這是十分狹隘的。能否在保障農(nóng)民居有其屋的基礎(chǔ)上拓展宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)能，使農(nóng)民獲得更多的宅基地收益，不僅涉及到農(nóng)民個(gè)體的切身利益，而且關(guān)系到全面鄉(xiāng)村振興的實(shí)施。宅基地“三權(quán)分置”提出資格權(quán)與使用權(quán)的分離，政策導(dǎo)向無非是把宅基地的居有其屋保障功能落實(shí)到資格權(quán)上，在此前提下，對(duì)使用權(quán)進(jìn)行適度放活，采取市場化運(yùn)作方式克服宅基地閑置下的利用效率不高問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。宅基地“三權(quán)分置”這種問題導(dǎo)向，為我們在法律體系內(nèi)對(duì)宅基地資格權(quán)解釋提供了基本遵循。法律體系內(nèi)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制，使作為用益物權(quán)屬性的宅基地使用權(quán)無法順應(yīng)市場之召喚，進(jìn)行有效利用，造成宅基地運(yùn)行困境。把宅基地“三權(quán)分置”的資格權(quán)解釋為法律體系內(nèi)的宅基地使用權(quán)，“保障資格權(quán)的用益物權(quán)地位”[18]，為法律體系內(nèi)的宅基地使用權(quán)提供了政策依托，更為在法律體系內(nèi)堅(jiān)持現(xiàn)有宅基地使用權(quán)立法規(guī)制現(xiàn)狀的前提下，論證次級(jí)宅基地使用權(quán)的適度放活提供了法律解釋的空間。

由此，宅基地“三權(quán)分置”資格權(quán)通過承載居有其屋的保障功能，為使用權(quán)的適度放活鋪平道路。法律體系內(nèi)作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)是農(nóng)戶基于集體成員資格取得，在現(xiàn)行法律體系框架內(nèi)對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制，這是基本現(xiàn)實(shí)。雖然法律體系內(nèi)的宅基地使用權(quán)的權(quán)能受到限制，一定程度上無法通過物權(quán)性質(zhì)的處分獲得財(cái)產(chǎn)收益，但也但絕不能由此推出宅基地使用權(quán)本身可以分離出身份性成員權(quán)和物權(quán)。否則，將會(huì)陷入法律文本解讀的矛盾和權(quán)利內(nèi)涵的悖論。有學(xué)者指出：“如果不允許宅基地使用權(quán)的完全轉(zhuǎn)讓，而只允許宅基地使用權(quán)人為他人設(shè)定有期限的次一級(jí)使用權(quán)，則該資格權(quán)，就只能解讀為是宅基地使用權(quán)人在讓渡有期限土地使用權(quán)之后所享有的剩余權(quán)?！盵19]由此可見，宅基地“三權(quán)分置”資格權(quán)實(shí)為法律體系內(nèi)宅基地使用權(quán)人流轉(zhuǎn)次級(jí)宅基地使用權(quán)后對(duì)宅基地使用權(quán)的一種稱謂。通過立足居有其屋的宅基地保障屬性和著眼宅基地運(yùn)行困境兩個(gè)方面的考察，資格權(quán)雖然與特定農(nóng)戶身份密切聯(lián)系，但不屬于成員權(quán)范疇，應(yīng)屬于法律體系內(nèi)的作為用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)，發(fā)揮著保障農(nóng)戶居有其屋的功能，政策中禁止宅基地資格權(quán)流轉(zhuǎn)，也即是法律體系內(nèi)的禁止物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)的物權(quán)化流轉(zhuǎn)，這是宅基地市場化配置的前提。

值得注意的是，在把宅基地“三權(quán)分置”資格權(quán)界定為法律體系內(nèi)的宅基地使用權(quán)背景下，可以進(jìn)一步利用閑置宅基地資源的重新配置，解決農(nóng)村中無宅基地的農(nóng)戶或宅基地面積不達(dá)標(biāo)的農(nóng)戶的居住問題。由于各種原因，農(nóng)村中存在的此類農(nóng)戶，可以考慮通過閑置宅基地資源的重新配置解決其居有其屋問題。當(dāng)然，符合條件的農(nóng)戶在此情形下是無法通過無償方式劃撥取得宅基地的，而是采取市場手段取得相應(yīng)的宅基地。有學(xué)者可能會(huì)批評(píng)：這樣的農(nóng)戶本身是可以無償分配宅基地的，由于其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人地矛盾緊張導(dǎo)致無宅基地可供分配，而讓其通過市場手段取得宅基地，是不公平的。筆者認(rèn)為，這種看法似乎有一定的道理，但是其忽略了公平是一個(gè)相對(duì)的概念，必須在具體的環(huán)境中去理解。就像承包地“增人不增地、減人不減地”一樣，戶之人口在不斷地發(fā)生變動(dòng)，承包地分配的靜態(tài)凍結(jié)必然會(huì)形成戶之承包地面積與戶之人口不一致的情形，但中央一直在推行該政策，并沒有動(dòng)搖或改變之意，中央主要考慮頻繁調(diào)整承包地不利于農(nóng)戶的地力投入等因素。對(duì)宅基地而言，此類農(nóng)戶基于市場因素取得宅基地，確實(shí)相對(duì)于其他農(nóng)戶來講，其付出了額外的費(fèi)用。但是如果沒有宅基地“三權(quán)分置”的推行，這些農(nóng)戶根本無法取得宅基地建房，只能停留在夢想階段。此外，與承包地“三權(quán)分置”中農(nóng)業(yè)耕作很難以土地為依托進(jìn)行立體化土地利用不同，宅基地“三權(quán)分置”中可以根據(jù)民法中的建筑物區(qū)分所有權(quán)理論設(shè)計(jì)立體化居住空間，統(tǒng)一建設(shè)多層或高層居民住宅。需要指出的是，此種情形仍屬于居有其屋的保障范圍，并不屬于宅基地“三權(quán)分置”中放活使用權(quán)的范疇。

(三)基于實(shí)現(xiàn)有效利用的次級(jí)宅基地使用權(quán)設(shè)計(jì)

宅基地使用權(quán)人可以通過一定方式把使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)后為第三方設(shè)定的權(quán)利可以稱之為次級(jí)宅基地使用權(quán)，自己保留宅基地資格權(quán)，也就是宅基地使用權(quán)?！罢厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)的重構(gòu)是此次宅基地‘三權(quán)分置’改革的關(guān)鍵?！盵20]在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)之下，“市場”這只看不見的手之所以“所向披靡”，就是因?yàn)樗昧恕叭说淖运健焙汀袄麧櫟拇碳ぁ边@雙重手段，把資源盤活。對(duì)次級(jí)宅基地使用權(quán)進(jìn)行市場化配置，當(dāng)然也是為了充分實(shí)現(xiàn)宅基地的有效利用，進(jìn)而增加農(nóng)民收入、盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)?！巴七M(jìn)‘三權(quán)分置’改革的核心就在于使農(nóng)民擁有的宅基地能‘活’起來，使宅基地制度能靈活滿足社會(huì)發(fā)展對(duì)其提出的多元功能要求。”[21]宅基地在市場化配置過程當(dāng)中，離不開第三方使用權(quán)人的介入?！笆褂脵?quán)的權(quán)利主體向城鄉(xiāng)社會(huì)開放，可以是城鄉(xiāng)任何自然人、法人或非法人組織?！盵22]第三方使用權(quán)人介入的主觀動(dòng)機(jī)首先是為了自身利益追求的實(shí)現(xiàn)，而不是基于農(nóng)戶利益的考慮。從法律產(chǎn)權(quán)上講，必須賦予第三方使用權(quán)人充分而有保障的次級(jí)宅基地使用權(quán)，并且該種權(quán)利應(yīng)是市場化的權(quán)利。

1.第三方使用權(quán)人次級(jí)宅基地使用權(quán)之屬性

依前文所述，我們可以把宅基地第三方使用權(quán)人對(duì)宅基地享有的使用權(quán)稱之為次級(jí)宅基地使用權(quán)?？蓡栴}在于：這種次級(jí)宅基地使用權(quán)從法律上而言是債權(quán)還是物權(quán)？物權(quán)為對(duì)物進(jìn)行支配并排除他人干涉的權(quán)利，包括所有權(quán)和定限物權(quán)；債權(quán)為債權(quán)人對(duì)債務(wù)人進(jìn)行請求的權(quán)利。前者為絕對(duì)權(quán)、支配權(quán)，后者為相對(duì)權(quán)、請求權(quán)。但是，不論物權(quán)或債權(quán)，都可以與占有、登記結(jié)合起來。界定為物權(quán)，物權(quán)效力可以包括占有；界定為債權(quán)，雖然債權(quán)效力不能包含占有，但獨(dú)立的占有制度可以充分保護(hù)占有人的利益。此外，對(duì)于土地這種不動(dòng)產(chǎn)來講，無論物權(quán)或債權(quán)，沒有登記，對(duì)抗效力都很弱；進(jìn)行了登記，都具有很強(qiáng)的對(duì)抗效力。故筆者認(rèn)為，物權(quán)或債權(quán)的爭論，與其說是實(shí)踐急迫需要解決的問題，倒不如說是德國法路徑下的理論體系完善問題；與其說是理論演繹、邏輯推理問題，倒不如說是立法技術(shù)的選擇問題。

當(dāng)然，次級(jí)宅基地使用權(quán)之屬性界定，與宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)屬性的理解有直接關(guān)系。如果把資格權(quán)理解為獨(dú)立于法律體系內(nèi)的宅基地使用權(quán)之外的申請取得宅基地的權(quán)利，則此處的次級(jí)宅基地使用權(quán)自可理解為法律體系內(nèi)的宅基地使用權(quán)；如果把資格權(quán)理解為法律體系內(nèi)的宅基地使用權(quán)，則從我國《物權(quán)法》、《民法典》等法律文本出發(fā)，不難認(rèn)定次級(jí)宅基地使用權(quán)的債權(quán)屬性。根據(jù)物權(quán)法定原則，物權(quán)的種類和內(nèi)容應(yīng)有法律規(guī)定，當(dāng)事人不能創(chuàng)設(shè)法律沒有規(guī)定的物權(quán)類型。既然宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)實(shí)為法律體系內(nèi)的作為用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)，則適度放活的使用權(quán)即次級(jí)宅基地使用權(quán)，就不能再認(rèn)定為物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，否則，違背物權(quán)法定原則。鑒于本文已經(jīng)把資格權(quán)界定為法律體系內(nèi)的宅基地使用權(quán)，在物權(quán)法定原則之下，唯把次級(jí)宅基地使用權(quán)解釋為債權(quán)，方能實(shí)現(xiàn)實(shí)證法與宅基地“三權(quán)分置”政策適度放活的契合。

為了進(jìn)一步把握第三方使用權(quán)人所享有的次級(jí)宅基地使用權(quán)的債權(quán)屬性，筆者認(rèn)為以下兩點(diǎn)尤其要注意。第一，宅基地流轉(zhuǎn)合同的簽訂。在宅基地流轉(zhuǎn)中，作為農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)人與第三方使用權(quán)人依據(jù)意思自治，簽訂宅基地流轉(zhuǎn)合同。第三方使用權(quán)人基于與農(nóng)戶簽訂土地流傳合同而對(duì)農(nóng)戶享有債權(quán)，通過債權(quán)實(shí)現(xiàn)了對(duì)宅基地的占有、使用和收益，我們自然可以把此時(shí)第三方使用權(quán)人對(duì)宅基地占有、使用和收益的權(quán)利稱之為次級(jí)宅基地使用權(quán)。宅基地流轉(zhuǎn)合同約定了農(nóng)戶和第三方使用權(quán)人之間的權(quán)利和義務(wù)，也框定了彼此的財(cái)產(chǎn)利益分配?！昂贤瑧?yīng)詳細(xì)規(guī)定合同期間雙方的權(quán)與責(zé)，村集體有責(zé)任對(duì)流轉(zhuǎn)后的宅基地用途進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督，并在第三方違背合同內(nèi)容時(shí)代表農(nóng)戶終止合約、收回宅基地。”[23]可以考慮由政府或有關(guān)社會(huì)機(jī)構(gòu)制定較為規(guī)范的宅基地流轉(zhuǎn)合同示范文本，降低交易成本，彌補(bǔ)宅基地市場化過程中由于信息不對(duì)稱而可能給農(nóng)戶造成的傷害。第二，宅基地流轉(zhuǎn)合同的登記。權(quán)利登記不是物權(quán)的專利，特定債權(quán)也可以進(jìn)行登記。物權(quán)登記后，起到了公示效用，產(chǎn)生了權(quán)利公信力；債權(quán)登記后，同樣能起到公示效用，對(duì)抗第三人。為了強(qiáng)化對(duì)第三方使用權(quán)人的保護(hù)，需要進(jìn)一步完善宅基地流轉(zhuǎn)合同登記制度，使第三方使用權(quán)人對(duì)農(nóng)戶享有的債權(quán)通過登記公示獲得較強(qiáng)的權(quán)利效力，可以有效地防止農(nóng)戶同時(shí)多次流轉(zhuǎn)、惡意流轉(zhuǎn)，平衡農(nóng)戶與第三方使用權(quán)人的利益。

2.第三方使用權(quán)人權(quán)利與市場的契合

第三方使用權(quán)人作為市場經(jīng)營主體，具體信息優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，但這是外在條件。要想使第三方使用權(quán)人真正融入到市場環(huán)境當(dāng)中，需要從第三方使用權(quán)人的權(quán)利這一內(nèi)在條件入手，真正把該權(quán)利打造成可以市場化的權(quán)利?！皯?yīng)逐步放開社會(huì)投資者受讓獲得宅基地使用權(quán)后的種種限制，受讓方不僅可以直接經(jīng)營，而且還應(yīng)該允許其將剩余期限內(nèi)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。”[24]一般來講，市場化的權(quán)利應(yīng)具有可評(píng)估性、可轉(zhuǎn)讓性、可救濟(jì)性?？稍u(píng)估性意味著應(yīng)有地價(jià)的合理形成機(jī)制，“讓渡部分政府權(quán)限、培育農(nóng)民自治組織、發(fā)揮其參與土地經(jīng)營的積極性”[25]，減少政府不必要的干預(yù)，避免拉郎配，充分發(fā)揮土地價(jià)格評(píng)估中介的作用，規(guī)范評(píng)估機(jī)制?？赊D(zhuǎn)讓性意味著第三方使用權(quán)人可以在二級(jí)市場處分已經(jīng)取得的使用權(quán)?？删葷?jì)性意味著要健全對(duì)第三方使用權(quán)人權(quán)利的法律保護(hù)機(jī)制，規(guī)范土地征收、健全土地仲裁、完善土地訴訟?；诖耍渭?jí)宅基地使用權(quán)雖然是農(nóng)戶作為宅基地使用權(quán)人流轉(zhuǎn)宅基地時(shí)為第三方設(shè)定的權(quán)利，但作為債權(quán)屬性的次級(jí)宅基地使用權(quán)已經(jīng)脫離身份限制的桎梏，其權(quán)利內(nèi)容是第三方使用權(quán)人根據(jù)宅基地流轉(zhuǎn)合同對(duì)宅基地占有、使用和收益，是宅基地有效利用的法權(quán)建構(gòu)，獨(dú)立于政策上宅基地資格權(quán)即法律體系內(nèi)的宅基地使用權(quán)，可以進(jìn)行市場化配置，確保宅基地財(cái)產(chǎn)收益的實(shí)現(xiàn)。但需要強(qiáng)調(diào)的是，允許作為債權(quán)性質(zhì)的次級(jí)宅基地使用權(quán)進(jìn)行市場化，是結(jié)合全面鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的需要，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，依法利用宅基地；絕不是允許下鄉(xiāng)資本在宅基地上興建商品房，更不是在宅基地上開發(fā)別墅庭院。此類行為違背了宅基地用地規(guī)劃和用途管制，是以透支鄉(xiāng)村的未來發(fā)展為代價(jià)而換取的短期經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)濟(jì)效益的獲取是不具備可持續(xù)性，即使短期內(nèi)能否取得經(jīng)濟(jì)效益，也應(yīng)當(dāng)予以堅(jiān)決叫停和取締。

四、結(jié)語

宅基地“三權(quán)分置”改革是農(nóng)村土地改革的重要一環(huán)。要理順?biāo)袡?quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系，切實(shí)把握宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)。集體土地所有權(quán)為居有其屋的居住權(quán)保障奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，這也是宅基地“三權(quán)分置”改革的前提性問題。依照宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)，宅基地“三權(quán)分置”政策中的資格權(quán)對(duì)應(yīng)法律體系內(nèi)的宅基地使用權(quán)，宅基地“三權(quán)分置”政策中的使用權(quán)對(duì)應(yīng)法律層面上債權(quán)屬性的次級(jí)宅基地使用權(quán)。宅基地資格權(quán)即宅基地使用權(quán)是宅基地承載居有其屋功能的權(quán)利支撐，也是宅基地有效利用的前提，資格權(quán)的界定和細(xì)化落實(shí)了居有其屋的具體保障，為農(nóng)村社會(huì)發(fā)展提供了安全閥和穩(wěn)定器；次級(jí)宅基地使用權(quán)是宅基地承載資產(chǎn)功能、進(jìn)行效率利用的權(quán)利支撐，使用權(quán)的放活要解決閑置宅基地的有效利用問題，以盤活閑置宅基地的方式實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)收益，這也是宅基地資格權(quán)落實(shí)后的必然要求。值得注意的是，市場機(jī)制是一把雙刃劍，取其長而避其短可以事半功倍，否則，可能事與愿違。宅基地的居住保障功能在現(xiàn)階段對(duì)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，我們絕不能僅僅為了追求所謂的市場化而導(dǎo)致宅基地的居住保障功能喪失。宅基地“三權(quán)分置”改革在居有其屋與有效利用協(xié)調(diào)下形成非市場化權(quán)利和市場化權(quán)利的有機(jī)融合，非市場化的宅基地資格權(quán)和市場化的次級(jí)宅基地使用權(quán)在宅基地改革中如同鳥之雙翼，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)宅基地居有其屋與有效利用的協(xié)調(diào)，為農(nóng)民的居住保障和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，助力鄉(xiāng)村振興。