金香丹

作者簡介：金香丹，吉林大學(xué)東北亞研究中心、東北亞研究院副教授。研究方向：東北亞區(qū)域經(jīng)濟合作、中韓經(jīng)濟關(guān)系。長春，130000。

一、引言

2022 年5 月，尹錫悅就職韓國總統(tǒng)。新政府認為前政府與中美戰(zhàn)略博弈保持距離的“戰(zhàn)略模糊”路線未能保障韓國國家利益，主張加強對美合作，并發(fā)展“相互尊重的中韓關(guān)系”。韓國對外經(jīng)濟合作重心進一步發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，對美偏移態(tài)勢更趨顯著。

具體而言，尹錫悅政府對外經(jīng)濟合作重心調(diào)整主要表現(xiàn)在三方面：（1）將韓美合作視為對外政策的基軸。全面加強韓美高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、供應(yīng)鏈領(lǐng)域合作，積極參加美國倡導(dǎo)的“印太經(jīng)濟框架”等排斥中國的多邊合作機制，并嘗試從疫苗研發(fā)、氣候變化、新技術(shù)開發(fā)等議題著手，參與“四方安全對話（Quad）”①。（2）對華經(jīng)貿(mào)合作表現(xiàn)出警惕與防范性，對華開展“選擇性”合作，兼顧“獲利”與“防范風(fēng)險”。（3）擴大區(qū)域經(jīng)濟合作范圍，致力于跨越東亞層級，注重開拓印太、歐亞大陸市場，并將經(jīng)濟安全作為選擇合作機制的重要標準。

韓國作為新興中等強國的一員，在世界經(jīng)濟體系中具備一定實力，促使其基于本國戰(zhàn)略需求與利益訴求主動調(diào)整與大國的關(guān)系，進而為持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展營造良好外部環(huán)境。因此，從政黨輪替抑或是對美安全依附視角闡釋中美戰(zhàn)略博弈格局下韓國的對外經(jīng)濟政策選擇，其解釋力較為有限。盡管尹錫悅政府相關(guān)政策調(diào)整不能簡單等同于“選邊站”，卻在一定程度上修正了韓國歷屆政府堅持的中美平衡路線。特別是在經(jīng)濟領(lǐng)域，韓國新政府對美傾斜尤為值得關(guān)注。

就已有研究來看，張弛（2022）認為韓國國內(nèi)對中美博弈對策的探討主要有五種論調(diào)，即“親美平衡”“中國便車”“獨立自主”“現(xiàn)狀維持”“超越外交”等，其應(yīng)對思路表現(xiàn)為“追隨大國”和“戰(zhàn)略自主”。中美博弈深化以來，也有研究關(guān)注到韓國的利益訴求與戰(zhàn)略調(diào)整的主動性，考察韓國追求戰(zhàn)略自主對其政策的影響。劉榮榮（2021）認為，韓國追隨美國不僅僅是美國單方面加大對韓國施壓和拉攏的結(jié)果，也是韓國謀求戰(zhàn)略主動、追求半島事務(wù)主導(dǎo)地位、適當制衡中國等綜合考慮而做出的戰(zhàn)略選擇。呂平和金香丹（2022）認為降低對華經(jīng)濟依賴，維持對華產(chǎn)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，廣泛參與區(qū)域多邊經(jīng)濟合作成為文在寅政府應(yīng)對中美博弈的主要利益訴求。韓獻棟和趙少陽（2021）將體系壓力與威脅認知作為韓國對外政策選擇的主要影響因素，認為韓國在經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)χ袊嬖谥苯忧页潭认鄬^高的威脅感知，導(dǎo)致其采取分散投資、出口市場多元化等間接制衡手段，推進在中美之間的對沖路線。

相關(guān)研究為深入理解中美博弈下的韓國對外經(jīng)濟合作提供了參考，但在當前國際經(jīng)濟不確定性日益增加的背景下，以韓國與中美競爭保持距離的靜態(tài)思維審視韓國對外經(jīng)濟合作決策并不利于全面理解韓國政策調(diào)整的本質(zhì)，且以政治視角的分析框架易于忽視韓國對外政策調(diào)整的訴求，不利于探尋中國對韓施加影響的方向。有鑒于此，本文嘗試解釋韓國在中美戰(zhàn)略博弈下對外經(jīng)濟合作重心調(diào)整的內(nèi)在邏輯，深入探討尹錫悅政府合作重心對美偏移的動因，剖析韓國新政府政策調(diào)整存在的問題并研判其前景。

二、韓國對外經(jīng)濟合作政策調(diào)整的內(nèi)在邏輯

2010 年，中國超越日本成為全球第2 大經(jīng)濟體，以此為背景，美國啟動全方位對華制衡，沖擊既有國際經(jīng)濟合作格局。韓國與中美的結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟依賴使其高度警惕大國博弈，著力基于本國利益調(diào)整合作重心，致力于實現(xiàn)利益最大化?？傮w來看，對沖避險、鐘擺牟利、產(chǎn)業(yè)需求三要素構(gòu)成了引導(dǎo)韓國對外經(jīng)濟合作重心調(diào)整的核心要素。

（一）推進“雙向?qū)_”，管控中美博弈風(fēng)險

一方面，鑒于地緣臨近、持續(xù)增強的外交與經(jīng)濟影響力，韓國認為應(yīng)與中國發(fā)展建設(shè)性合作。中韓自建交以來雙邊經(jīng)貿(mào)合作飛速發(fā)展，中國成為韓國最大貿(mào)易伙伴國與順差來源地，兩國基于全球價值鏈分工的上下游依存關(guān)系已深入發(fā)展，形成廣泛的共同利益。盡管受疫情沖擊影響，2021年韓國對華出口與進口占其總進出口比重依然高達25.3%與22.5%，中國是其第1大貿(mào)易順差來源國。

另一方面，韓國將美國視為最關(guān)鍵的合作伙伴。二戰(zhàn)后，美國對韓國進行了大量經(jīng)濟技術(shù)援助，在意識形態(tài)、政治體制、經(jīng)濟體制等方面對韓國進行全方位塑造，對韓國經(jīng)濟政策走向形成重要影響力。至今，美國仍是韓國第1 大投資目的地。2008—2018 年期間，韓國對美國直接投資占其對外投資總額的23.7%，較2000—2007年期間的18.9%增加了4.8個百分點，2019年以來進一步增加至29.6%，2021年韓國對美國直接投資達到275.9億美元，達到歷史新高點②。在韓國社會看來，美國作為世界最大經(jīng)濟體及最重要的技術(shù)研發(fā)國、全球貿(mào)易規(guī)則發(fā)展主要引導(dǎo)者，維持與美國的經(jīng)貿(mào)合作是韓國產(chǎn)品順利進入西方國家市場、參與全球貿(mào)易規(guī)則構(gòu)建的必要前提。受此影響，韓國無法忽視中韓、韓美經(jīng)濟合作重要性，難以做出完全倒向中美任何一方的決定。

結(jié)構(gòu)性約束導(dǎo)致韓國成為承受中美博弈風(fēng)險最大的國家之一。中美戰(zhàn)略博弈格局下韓國對華經(jīng)濟合作的風(fēng)險主要表現(xiàn)為：（1）韓國與中國經(jīng)濟合作規(guī)模龐大，受到美國對華貿(mào)易攻勢沖擊的可能性較大，影響外貿(mào)穩(wěn)定；（2）韓國對華供應(yīng)鏈形成較高依賴，韓國擔(dān)憂中美博弈影響相關(guān)供應(yīng)鏈穩(wěn)定。而韓國對美經(jīng)濟合作的主要風(fēng)險體現(xiàn)在：一方面，美國基于本國利益，可能通過修改既有協(xié)議或其他違約方式壓縮韓國在美國市場份額；另一方面，美國可能以強制手段，推動韓國在特定領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)對中國“脫鉤”。究其根本，中美戰(zhàn)略博弈業(yè)已對韓國的經(jīng)濟自主性構(gòu)成影響。因此，韓國選擇采取“對沖路線”管控相關(guān)風(fēng)險，著力確保中韓、韓美合作的總體穩(wěn)定。

對沖（hedge）被認為是國家行為體面對不確定性而采取的審慎性保險策略。這一策略旨在實現(xiàn)如下目標：減少或使戰(zhàn)略風(fēng)險最小化、維持或增加行動自由度、使戰(zhàn)略選項多元化以及塑造目標國的偏好與選擇。出于對中美重要作用的清晰認識，韓國選擇同時與兩國開展合作，推進“雙向?qū)_路線”，管控中美戰(zhàn)略博弈造成的風(fēng)險。在具體措施中，韓國通過“接觸”，引導(dǎo)大企業(yè)擴大對美產(chǎn)業(yè)投資，同時鼓勵企業(yè)擴大在華市場份額，發(fā)展與中美的經(jīng)濟伙伴關(guān)系；采用“束縛”方式，與中美締結(jié)貿(mào)易協(xié)定，形成對大國制度性和規(guī)范性約束，管控合作不確定性；采取“追隨”方式，主動參與中美倡導(dǎo)的多邊合作框架與倡議，避免自身成為兩國貿(mào)易攻勢及排斥性貿(mào)易規(guī)則的“犧牲品”；采取“牽制”方式，在確保與中國進行深度經(jīng)濟接觸的同時，加強韓美安全同盟，牽制中國對韓影響力。

無論是保守陣營的李明博、樸槿惠，還是進步陣營的文在寅，都是在“親美平衡”和“維持現(xiàn)狀”之間徘徊，在維護好美韓同盟基礎(chǔ)的同時，避免釋放選邊信號，致力于維持中間路線。其目的在于防止在經(jīng)濟、安全等重要領(lǐng)域?qū)σ粋€大國的過度依賴，保持國家戰(zhàn)略選擇的相對自主性，降低大國博弈對本國利益的沖擊。

（二）階段性調(diào)整對外經(jīng)濟合作重心，提高與中美議價籌碼

在合作進程上，平衡與中美兩國的經(jīng)濟合作并不代表著韓國要在議程中同步推進中韓、韓美合作，階段性調(diào)整合作重心，同時保留與另一方的合作空間，有利于韓國提高議價能力，將自身置于中美競相爭取的有利位置。而在可行性方面，韓國是躋身全球第十大經(jīng)濟體的“新興中等強國”，其與廣大發(fā)達國家、發(fā)展中國家均保持良好的經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，與韓國的合作可以為中美提供促進區(qū)域合作進程的支點。因此，韓國對外經(jīng)濟合作重心的走向也會受到兩國的關(guān)注，提高了韓國與中美博弈的籌碼。

2007 年，盧武鉉政府利用美國對韓國在經(jīng)濟上過度依賴中國的擔(dān)憂，推動小布什政府完成美韓FTA 談判。李明博政府則借助2010 年結(jié)束韓歐FTA 談判的有利時機，對嘗試修訂美韓FTA 條款的奧巴馬政府施加壓力，并在隨后借助美國“再平衡戰(zhàn)略”，最終推動韓美FTA 于2012 年3 月生效。兩個月之后，李明博政府又適時啟動中韓FTA 談判。樸槿惠政府執(zhí)政后，于2015 年12 月完成中韓FTA 生效進程，次年就將對外經(jīng)濟合作重點置于參與美國主導(dǎo)的《跨太平洋伙伴協(xié)定》（TPP，以下簡稱《協(xié)定》）方向，而相關(guān)進程因特朗普政府退出該《協(xié)定》而告擱置。實際上，特朗普總統(tǒng)退出TPP，2017 年對韓國發(fā)起貿(mào)易攻勢及修訂美韓FTA的訴求很大程度上干擾了韓國的合作布局。在無法進一步取得對美合作突破性進展后，韓國轉(zhuǎn)而積極推動“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定”（RCEP），與中國共同推動?xùn)|亞區(qū)域合作進程。在此期間，韓國國內(nèi)不斷發(fā)出應(yīng)考慮美國重返“CPTPP”的可能性盡早參加該《協(xié)定》，以便維持在中美總體平衡的聲音。

梳理相關(guān)歷程可以發(fā)現(xiàn)，韓國通常在與大國的經(jīng)貿(mào)談判攻堅階段，加深與該大國競爭對手合作，進而間接對大國施加壓力，促使其在競爭壓力下妥協(xié)。在談判取得突破后，迅速將合作重心轉(zhuǎn)移，依托談判議價優(yōu)勢完成新的協(xié)議。這一策略周而復(fù)始，使韓國在10 年內(nèi)成功地與全球主要經(jīng)濟體完成深度經(jīng)濟合作框架構(gòu)建。在此進程中，韓國對中美兩國的合作重心始終交替變化，其目的在于提高與兩國的談判籌碼，導(dǎo)致其對外經(jīng)濟合作重心調(diào)整呈現(xiàn)出“鐘擺”現(xiàn)象。而在“鐘擺”過程中，大國提出的合作議題會對韓國合作對象選擇產(chǎn)生影響，如果無法獲得足夠的利益或自主性受到威脅，韓國亦會策略性調(diào)整合作對象，絕對收益的獲取對韓國合作重心的選擇具有重要影響，其政策調(diào)整具有較為濃厚的投機色彩。

（三）基于產(chǎn)業(yè)利益，調(diào)節(jié)對美、對華合作深度

美國將中國視為戰(zhàn)略競爭對手以來，自由開放的國際貿(mào)易秩序日漸被技術(shù)霸權(quán)所干擾，對與中美保持密切產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的韓企帶來風(fēng)險。如何有效應(yīng)對大國競爭所帶來的產(chǎn)業(yè)競爭壓力，管控供應(yīng)鏈斷裂風(fēng)險，保持自身與中國的產(chǎn)業(yè)技術(shù)代差，確保在尖端半導(dǎo)體、人工智能等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)上的全球競爭力，成為韓國對外經(jīng)濟合作關(guān)注的重點。靈活且具有戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)政策是助推韓國經(jīng)濟騰飛，使其得以躋身“中等強國”之列的動力來源。面對中美博弈格局，韓國產(chǎn)業(yè)政策也勢必面臨調(diào)整，以便在夾縫之間尋求進取捷徑。

隨著中國技術(shù)革新快速發(fā)展，中韓產(chǎn)業(yè)互補性有所萎縮，兩國分工結(jié)構(gòu)逐漸由垂直互補演變?yōu)樗礁偁幣c互補共存狀態(tài)，中國產(chǎn)品正逐步擠占韓國企業(yè)國際市場份額。導(dǎo)致韓企競爭焦慮進一步加劇的是，中國在5G通信、系統(tǒng)半導(dǎo)體設(shè)計等方面已躋身國際前沿，在中高技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)對韓國的趕超進程中有所加速。在這種背景下，韓國企業(yè)與政府普遍認為美國對華技術(shù)封鎖將倒逼中國產(chǎn)業(yè)、技術(shù)升級，縮短中韓技術(shù)差距，由此帶來的影響相較大國競爭所衍生的短期沖擊更為深遠。韓國認為，一旦在尖端芯片等戰(zhàn)略性關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)失去競爭優(yōu)勢，將在與中國的博弈進程中處于不利地位。文在寅政府時期，韓國審視產(chǎn)業(yè)合作的視角已由效率與獲益為主調(diào)整為效率與安全兼顧。韓國不僅積極參與美國主導(dǎo)的半導(dǎo)體聯(lián)盟（SIAC），同時于2021年12月公布“技術(shù)保護戰(zhàn)略”，擴大“國家核心技術(shù)”范疇，強化技術(shù)企業(yè)并購審查，并構(gòu)建核心技術(shù)企業(yè)與從業(yè)人員數(shù)據(jù)庫③。這種趨向于“經(jīng)濟安全”的產(chǎn)業(yè)合作思路對尹錫悅政府產(chǎn)生了重要影響。

三、尹錫悅政府對外經(jīng)濟合作政策的調(diào)整動因

尹錫悅執(zhí)政后，韓國對外經(jīng)濟合作政策基調(diào)表現(xiàn)為在“倒向美國”與“不放棄對華合作”之間徘徊。其政策調(diào)整基于歷屆政府應(yīng)對中美博弈總體思路，著眼扭轉(zhuǎn)韓國承受大國競爭壓力的被動局面，嘗試采取激進的對美全方位合作以拓展對外合作空間。相關(guān)舉措的實施能否實現(xiàn)將韓國打造為大國博弈爭奪對象的政策構(gòu)想尚未可知，卻在短期內(nèi)推動韓國對外經(jīng)濟合作政策由“戰(zhàn)略模糊”轉(zhuǎn)向“對美傾斜”。

（一）全面加強對美經(jīng)濟合作，避免受到拜登政府排他性合作機制的排斥

2021年5月，拜登政府發(fā)布《美國國家中期戰(zhàn)略報告》，報告在兩方面延續(xù)了特朗普政府認知，即將大國競爭視為美國國際核心議題；同時將美國本土經(jīng)濟繁榮視為其全球霸權(quán)的根基。為有效排斥中國的區(qū)域影響力，報告4次提及美國將與“持相同觀點”（like-minded）國家、政府、伙伴推進合作。由此，拜登政府積極修復(fù)美國全球伙伴體系，發(fā)展并構(gòu)建以議題為驅(qū)動的多邊合作機制，相關(guān)合作針對中國意圖明顯，具有鮮明的“排他性”。是否與美國保持一致的價值觀，成為相關(guān)國家參與拜登政府多邊合作框架的重要標準。

以此為背景，韓國認為既有的“安美經(jīng)中”路線已無法延續(xù)，如果不能及時參與美國主導(dǎo)的各層級多邊合作，將難以擴大與美國的經(jīng)濟利益④。2022年4月，韓國全國經(jīng)濟人聯(lián)合會調(diào)查也顯示，86.8%的韓國人認為新政府需在經(jīng)濟、外交和安全領(lǐng)域最先同美國合作⑤。正是這種思維塑造了尹錫悅政府凸顯韓美共同“價值理念”，以全面參與美國倡導(dǎo)的各項區(qū)域合作議題為主要內(nèi)容的對外經(jīng)濟合作政策。由此，尹錫悅執(zhí)政后迅速調(diào)整了文在寅政府注重大國平衡的對沖政策組合，擴大與美國的經(jīng)濟合作領(lǐng)域，推動韓美同盟向涵蓋包括“技術(shù)同盟”“供應(yīng)鏈同盟”等內(nèi)涵的全面戰(zhàn)略同盟方向升級，積極參與印太經(jīng)濟框架。通過這種調(diào)整，尹錫悅政府希望在確保自身參與中美主導(dǎo)的各項合作議題，避免成為排斥性貿(mào)易規(guī)則的“犧牲品”的同時，為維護韓國戰(zhàn)略自主空間創(chuàng)造條件。當前，韓國學(xué)術(shù)界普遍支持“親美和中”路線，主張韓國在加強對美合作的同時，開展中韓在非戰(zhàn)略領(lǐng)域、非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的溝通與合作，避免中韓關(guān)系破裂。這表明韓國全面參與美國主導(dǎo)的多邊合作框架，并非放棄中韓合作。盡管如此，尹錫悅政府相關(guān)政策依然會限制中韓經(jīng)濟合作的廣度，且對中韓合作的政治基礎(chǔ)造成沖擊。

（二）借助美國主導(dǎo)的多邊合作框架開拓歐亞、印太市場，稀釋對華經(jīng)濟依賴

正如前文所述，成為中美競相爭取的對象是韓國調(diào)動大國合作意愿的主要策略。然而，特朗普政府執(zhí)政后采取“美國優(yōu)先”政策，修訂美韓FTA、對韓實施懲罰性關(guān)稅令韓美經(jīng)濟合作失去發(fā)展方向。與此同時，中韓繼簽署FTA 后，與東亞區(qū)域各國攜手推動RCEP 簽訂，兩國在雙邊、多邊層面合作獲得進一步加強，韓國對華非對稱依賴更趨固化，導(dǎo)致韓國社會出現(xiàn)對華過度依賴，削弱經(jīng)濟自主性的擔(dān)憂。

據(jù)韓國產(chǎn)業(yè)研究院統(tǒng)計，韓國有653 種產(chǎn)品對華進口依賴規(guī)模超過70%，其中中間產(chǎn)品約366 種，主要集中在礦業(yè)、石化，木材、礦物燃料、金屬，紡織服裝等領(lǐng)域。以汽車產(chǎn)業(yè)為例，2021年韓國汽車零部件總進口的34.9%來自中國，其中進口的電動車負極材料83%來自中國，進口的錳、鈷、鎳和鋰等新能源電池原材料93%、82%、65%和59%亦來自中國⑥。由此，韓國社會要求分散對華經(jīng)濟依賴的聲音日漸提高。

因此，尹錫悅政府執(zhí)政后將降低對華經(jīng)濟依賴作為工作方向。盡管拜登政府構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟合作倡議并未涉及美國市場開放內(nèi)容，卻也為韓國提供了擴大與歐亞腹地及印太區(qū)域各國合作，分散對華經(jīng)濟依賴的有利時機。在具體舉措上，尹錫悅政府通過呼應(yīng)美國倡導(dǎo)的各項區(qū)域經(jīng)濟倡議，打通原有“新南方政策”與“歐亞倡議”合作框架，推動供應(yīng)鏈多元化進程，積極將韓國打造為“全球樞紐國家”。尹政府旨在開展更為廣泛的對外合作，將經(jīng)濟合作視野投向歐洲、東南亞、南亞等地區(qū)。在美韓關(guān)系升溫的帶動下，尹錫悅總統(tǒng)借參加北約峰會之際與日本、澳大利亞、新西蘭領(lǐng)導(dǎo)人會面，并面向歐洲市場推廣核電合作。在韓國看來，在中韓產(chǎn)品競爭關(guān)系逐漸凸顯，且韓國對華貿(mào)易增長空間有限的情況下，開拓印尼、澳大利亞等印太國家市場不僅有利于實現(xiàn)貿(mào)易多元化的目標，更有助于拓寬礦產(chǎn)、核心原材料等進口渠道，分散對華依賴，加強對華議價能力，促使中國對韓采取更加“柔性”的政策，實現(xiàn)同時發(fā)展與中美合作的效果。

（三）推動韓美“經(jīng)濟安全”合作，維持對華技術(shù)代差

長期以來，韓國為促進經(jīng)濟快速增長，產(chǎn)業(yè)政策側(cè)重效率與收益的實現(xiàn)。為此，韓國積極搭乘中國經(jīng)濟“便車”，利用技術(shù)優(yōu)勢在與中國的合作中獲益。中美戰(zhàn)略博弈格局下，美國對華實施一系列單邊制裁與保護主義措施，打破了韓國長期受益的分工合作結(jié)構(gòu)。受此影響，韓國認為全球產(chǎn)業(yè)競爭正向陣營化方向發(fā)展，關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)與技術(shù)合作受國家安全與地緣政治影響的趨勢更趨顯著。

一方面，美國以維護“經(jīng)濟安全”為由，強化對關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)控制力。在加強對EUV等尖端設(shè)備控制，并加速重塑產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的背景下，韓國國內(nèi)普遍認為“自外于美國的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)同盟無異于放棄半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)”⑦。

另一方面，中國則通過加速技術(shù)革新，著力實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)跨越性趕超。在中國推動向制造業(yè)強國轉(zhuǎn)變的背景下，中韓制造業(yè)競爭力差距持續(xù)萎縮。中國在ICT、電氣設(shè)備、機械裝備、金屬制品等多領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)競爭力由競爭弱勢轉(zhuǎn)為優(yōu)勢（圖1），2018 年基于增加值的RCA 指數(shù)分別達到1.73、2.15、1.05、1.66，與韓國的差距進一步縮?。▓D2）?？紤]到中國具有全球最為健全的制造業(yè)生產(chǎn)鏈條，中國產(chǎn)業(yè)趕超對韓國制造業(yè)造成的沖擊將更為劇烈，韓國社會對于與中國“競爭優(yōu)勢”萎縮的焦慮被進一步放大。

圖1 2000年中韓基于增加值的RCA指數(shù)

圖2 2018年中韓基于增加值的RCA指數(shù)

韓國產(chǎn)業(yè)利益高度聚焦在高技術(shù)制造部門。韓國國內(nèi)普遍認為只有保持對華技術(shù)優(yōu)勢、確保產(chǎn)業(yè)競爭力，才能促使中國將韓國定位為獲取全球技術(shù)突破的“橋梁”，實現(xiàn)自身產(chǎn)業(yè)利益最大化。這促使韓國利用美國重塑供應(yīng)鏈機遇，通過加強韓美合作，實現(xiàn)維持對華技術(shù)代差的目的。因此，突出“經(jīng)濟安全”理念，維護產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢成為韓國新政府對外合作的重要內(nèi)容。具體舉措上，尹錫悅政府突出韓美合作的“經(jīng)濟安全”理念，著力從技術(shù)輸入與輸出兩方面調(diào)整與美國、中國的合作深度。一方面，韓國新政府注重與美日歐等高新技術(shù)強國開展合作，以是否具有共同“價值觀”作為韓國選定高技術(shù)領(lǐng)域合作對象的新標準。另一方面，尹錫悅政府著力構(gòu)建經(jīng)濟安全政策，加強技術(shù)保護與投資審查，防范中國的技術(shù)趕超。新政府計劃設(shè)立新興安保委員會，與其他發(fā)達國家協(xié)調(diào)制定相關(guān)規(guī)則，強化技術(shù)保護與國際合作。

由此可以判斷，尹錫悅政府正著力利用美國對華高新技術(shù)圍堵布局，構(gòu)筑以韓國為中心，具有不同合作深度的多層次合作伙伴框架?！敖?jīng)濟安全”成為韓國新政府推動政策調(diào)整的“抓手”，推進韓美高新技術(shù)供應(yīng)鏈合作，限制與中國的產(chǎn)業(yè)合作深度，成為其維持對華技術(shù)代差的主要路徑。這種“倚美制華”的產(chǎn)業(yè)合作思路很可能超越保守、進步力量分野，成為韓國鞏固在全球高新技術(shù)領(lǐng)域優(yōu)勢地位的長期政策。

四、尹錫悅政府對外經(jīng)濟合作政策存在的問題及前景

尹錫悅政府推動韓國對外經(jīng)濟合作重心向美國偏移，其初衷在于改善韓國在中美戰(zhàn)略博弈中的被動局面，然而新政府忽視了韓、美在對華合作上的根本性分歧，將導(dǎo)致政策調(diào)整的實際效果背離其初衷。在完成對美合作布局后，尹錫悅政府可能在內(nèi)外壓力下啟動與中國有限選擇的合作，以便維持在中美之間的總體平衡。

（一）尹錫悅政府對外經(jīng)濟合作政策存在的問題

首先，尹錫悅政府在對華合作方向上與美國存在根本性分歧。無論是主張單邊主義的特朗普政府，還是倡導(dǎo)多邊主義原則的拜登政府，推進本國及其盟友與中國的部分經(jīng)濟“脫鉤”，維護自身全球高新技術(shù)及供應(yīng)鏈霸權(quán)是美國全球貿(mào)易政策的根本目標。與之相比，尹錫悅政府將與美國的合作作為平衡本國對華經(jīng)濟依賴的主要路徑，服務(wù)提高對華博弈籌碼促使中國對韓采取“柔性策略”的目標。這意味著隨著拜登政府對中韓經(jīng)濟合作干涉力度增強，韓美圍繞對華限制性舉措的嚴厲程度勢必出現(xiàn)分歧，尹錫悅政府可能因加強對美合作，削弱韓國對中韓經(jīng)濟合作走向的管控力度，壓縮中韓合作空間，無法實現(xiàn)打造全球“樞紐國家”的戰(zhàn)略目的。

其次，尹錫悅政府維護韓國對華技術(shù)代差訴求與美國阻斷中國技術(shù)升級的目標存在結(jié)構(gòu)性差異。對美國而言，阻斷中國獲取高新技術(shù)，特別是尖端半導(dǎo)體等關(guān)鍵戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)技術(shù)是其在經(jīng)濟領(lǐng)域維持對華競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵所在。對韓國而言，中國經(jīng)濟規(guī)模及消費能力持續(xù)增長，擴大在華市場份額依然具有吸引力。對韓國企業(yè)而言，加強與美國的技術(shù)合作，穩(wěn)定對華技術(shù)代差并不意味著阻斷與中國的高技術(shù)產(chǎn)品貿(mào)易與投資合作，只有充分利用中國本土強大的制造能力，并將相關(guān)產(chǎn)品銷售到中國，才會使韓國的技術(shù)代差與利潤形成良性互動，這與美國阻斷中國技術(shù)接觸、升級的構(gòu)思有一定的差距。韓美對關(guān)鍵技術(shù)的設(shè)定與保護程度的不同將會持續(xù)從微觀層面影響兩國對華經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)。

再次，尹錫悅政府寄望通過合作打開美國市場與拜登政府只愿重塑規(guī)則與供應(yīng)鏈之間存在差距。目前，拒絕進一步開放本土市場已成為美國兩黨共識，拜登政府的“印太經(jīng)濟框架”“半導(dǎo)體聯(lián)盟”“CHIP4”“四方安全對話”均不涉及進一步市場開放，合作議題呈現(xiàn)較強的約束性。這就意味著各盟友因遵從美國倡導(dǎo)的貿(mào)易規(guī)則所犧牲的對華經(jīng)濟合作收益，并不會獲得美國市場開放的“補償”。這種落差，很可能加劇國內(nèi)對其犧牲對華經(jīng)濟合作的批評，影響韓美經(jīng)濟合作前景。

最后，尹錫悅政府強化韓國高端技術(shù)制造業(yè)優(yōu)勢地位與美國推動制造業(yè)重歸本土構(gòu)想之間存在明顯矛盾。在尖端半導(dǎo)體制造等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，無論特朗普政府還是拜登政府都將尖端制造業(yè)回歸作為主要的工作方向。在這一進程中，作為制造業(yè)強國的韓國也會受到?jīng)_擊，拜登政府要求三星等企業(yè)將半導(dǎo)體庫存信息上交美國，即源于美國將自身的國家利益置于其整體伙伴系統(tǒng)利益之上的思路，根本目的在于強化其對關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈的控制力。尹錫悅政府無視美國削弱包括韓國在內(nèi)的全球制造業(yè)競爭對手的政策本質(zhì)，忽視了拜登政府裂解全球市場的行為對韓國開拓市場、維持與中美合作總體布局的沖擊，可能反噬韓國在全球的經(jīng)貿(mào)利益。

（二）尹錫悅政府對外經(jīng)濟合作政策的前景

目前，韓美經(jīng)濟合作業(yè)已全面展開，同時新政府也與中國保持著各層次的溝通，為兩國關(guān)系的轉(zhuǎn)圜提供空間。尹錫悅政府對外經(jīng)濟政策前景主要取決于其是否會沿著既定路線，從“對美傾斜”走向“倒向美國”，抑或是在短期內(nèi)修復(fù)與中國的信任關(guān)系，維持在中美之間的動態(tài)平衡。

正如前文所述，尹錫悅政府繼續(xù)加強對美合作并不會彌合兩國歧見，卻可能加速分歧浮出水面。美國不會因韓國呼應(yīng)立場而節(jié)制對中國的經(jīng)濟圍堵。當前全球經(jīng)濟議題日益政治化趨向明顯，且美國將重振經(jīng)濟霸權(quán)的成本轉(zhuǎn)嫁給合作伙伴，尹錫悅政府一旦打破在中美間保持平衡的“底線”，韓國很可能再次陷入“薩德困境”，不僅會進一步損害中國消費者對韓國產(chǎn)品的消費偏好，傷害韓國企業(yè)利益，還會面臨美國將對華制衡成本轉(zhuǎn)嫁韓國的窘境。韓國很可能成為中美的施壓對象，而非尹錫悅政府設(shè)想的兩國競相爭取的合作對象。韓國社會業(yè)已出現(xiàn)呼吁尹錫悅政府關(guān)注對美合作重心偏移負面效果的聲音。維持中美平衡的聲音仍是韓國內(nèi)部的共識，勢必影響韓國新政府下一階段對外合作政策走向。

考慮到中韓領(lǐng)導(dǎo)人通話中，尹錫悅總統(tǒng)對中韓合作的重要性已有所認識；7 月中韓外長會談中，樸振外長主動提出重啟兩國文化交流等實質(zhì)性合作，恢復(fù)并擴大兩國間航線，以提前應(yīng)對“后疫情時代”人員交流需求⑧；韓國總理韓德洙在參加“中韓建交30 周年經(jīng)濟論壇”時，期望為兩國為下一個30 年發(fā)展打下基礎(chǔ)。由此審視，尹錫悅政府在完成階段性“對美傾斜”合作后，可能會利用中韓建交30周年的有利時機推進與中國的經(jīng)貿(mào)合作。

實際上，中韓經(jīng)濟緊密關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)在很大程度限制了韓國對華疏離程度，中國相對完整的制造業(yè)系統(tǒng)與穩(wěn)定的供應(yīng)鏈亦提高了韓國尋找“替代者”的難度。韓國很難在短期內(nèi)擺脫對中國的生產(chǎn)、市場依賴，這種經(jīng)濟依存關(guān)系對韓國發(fā)展的重要性不亞于美韓軍事同盟。需要注意的是，尹政府在表現(xiàn)對華合作意向的同時依然強調(diào)“價值觀”的重要作用。從中長期看，隨著中韓圍繞美韓合作、半島安全問題產(chǎn)生分歧，政治因素對中韓經(jīng)貿(mào)合作干擾的可能性亦不可低估。

五、結(jié)語

尹錫悅政府以“價值觀外交”指導(dǎo)對外經(jīng)濟合作，參與美國倡導(dǎo)的多邊合作框架，以“經(jīng)濟安全”維護本國產(chǎn)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，導(dǎo)致韓國對外經(jīng)濟合作重心整體快速對美偏移，中韓經(jīng)濟合作的不確定性有所增加。在拜登政府不斷將經(jīng)濟議題“政治化”，濫用對盟友的政治影響力，重塑全球貿(mào)易格局的大背景下，韓美在對華合作方向、技術(shù)防范程度措施等方面的分歧都會隨著兩國合作的加深而凸顯。究其根本，尹錫悅政府對加強韓美經(jīng)濟合作抱有過高期望，忽視了自身貿(mào)易政策為美國約束的可能性。盡管韓國新政府主觀無意拋棄對美、對華合作，卻可能在實踐效果上背離韓國長期堅持的在中美間保持總體平衡的合作路線，成為中美施壓的對象。韓國是少數(shù)與中國建立深度經(jīng)濟融合關(guān)系的發(fā)達經(jīng)濟體，中韓經(jīng)濟合作持續(xù)發(fā)展有利于中國對接高水平國際貿(mào)易規(guī)則，持續(xù)推進高質(zhì)量對外開放。與此同時，中國的經(jīng)濟崛起成為韓國驅(qū)動自身發(fā)展的主要動力來源，對剛剛躋身發(fā)達國家行列的韓國而言，持續(xù)保持經(jīng)濟發(fā)展亦是其經(jīng)濟安全的重要內(nèi)容。中韓經(jīng)濟合作具有深厚的合作基礎(chǔ)，考慮到韓國對外經(jīng)濟政策調(diào)整易受議題驅(qū)動的特質(zhì)，中國可盡早明確新時期中韓經(jīng)濟合作發(fā)展方向，提出更具包容性、開放性的高水平合作議題，引導(dǎo)雙邊合作持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。

注釋：

①參見韓國《東亞日報》：美國提議韓國加入Quad 工作組與IPEF[EB/OL]. 2022-04-13. https://www.donga.com/news/article/all/20220413/112849215/1//。

②根據(jù)韓國進出口銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算,https://stats.koreaexim.go.kr/main.do。

③參見韓國產(chǎn)業(yè)通商資源部：全球技術(shù)霸權(quán)競爭下韓國技術(shù)保護戰(zhàn)略[EB/OL].2021-12-23.http://www.motie.go.kr/motie/ne/presse/press2/bbs/bbsView.do?bbs_cd_n=81＆bbs_seq_n=165075。

④參見韓國國立外交院：金炫旭.新政府發(fā)展韓美同盟的主要方向[R]，2022-05。

⑤參見《韓聯(lián)社》：九成韓國人認為新政府應(yīng)優(yōu)先與美國合作[EB/OL].2022-04-04.https://m-cn.yna.co.kr/view/ACK20220 404001000881?section=search。

⑥參見韓國《京鄉(xiāng)新聞》：韓國汽車零部件對華依賴深化[EB/OL].2022-06-14.https://www.khan.co.kr/economy/industrytrade/article/202206141123001。

⑦參見韓國《韓國日報》：經(jīng)濟安保是中美競爭的核心，韓國應(yīng)謀取實利[EB/OL].2022-07-07.https://www.hankookilbo.com/News/Read/A2022070716030000189?did=NA。

⑧參見韓國《韓民族日報》：尹錫悅政府上臺后首次韓中外長會談……在建交30 年之際加強合作[EB/OL].2022-07-08.http://china.hani.co.kr/arti/politics/11407.html。