侯佳寧，肖 德

中國正值高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展攻堅期，又逢疫情危機，如何在逆境中精準使用寶貴財政資金、最小化同類縣域發(fā)展“擠出效應”、最大程度地發(fā)揮地方政府投資對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級作用，是政治經(jīng)濟學中更為精細且值得深入探討的領域。

“十四五”時期，黨和人民對基層政府執(zhí)政能力提出更高要求，要求基層政府精準利用財政資金，拉動地方經(jīng)濟發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)升級，為抬高全國經(jīng)濟底板、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出新貢獻。研究地方投資、財政支出對相鄰同類區(qū)域的“擠出效應”，旨在進一步厘清基層政府經(jīng)濟工作思路，為進一步精準利用財政資金、修訂地方財政政策提供理論指引。

本文搜集整理了近12 年湖北省62 個縣域經(jīng)濟單位數(shù)據(jù)，利用空間效應估計法區(qū)分實際投資回報與空間經(jīng)濟影響，剔除區(qū)域經(jīng)濟“擠出效應”，以估算財政投資驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的真實效果。研究發(fā)現(xiàn)，同類縣域之間存在投資“擠出效應”，即縣域財政投資回報包括了對相鄰同類縣的經(jīng)濟產(chǎn)值的“擠出”。擠出效應的根源在于縣域地區(qū)大量重復投資低技術高能耗傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，引發(fā)過度競爭、產(chǎn)業(yè)飽和、縣域“經(jīng)濟擠出”，影響基層政府投資有效性。

地方政府要研究如何充分發(fā)揮財政資金對自主創(chuàng)新的激勵作用，開拓縣域潛在發(fā)展空間，變粗放型投資驅(qū)動為精準產(chǎn)業(yè)升級支撐，憑借高屋建瓴、科學細化的高新技術產(chǎn)業(yè)培育辦法，實現(xiàn)地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展?；鶎诱羁汤斫恻h中央經(jīng)濟發(fā)展、社會維穩(wěn)工作要義，進一步發(fā)揮縣域政府在經(jīng)濟社會建設中的主導作用，不斷完善財政支出細則，體現(xiàn)社會主義“集中力量辦大事”經(jīng)濟制度優(yōu)越性。湖北省第十二次黨代會明確建設“三高地、兩基地”目標任務，縣域地區(qū)應借助建設全國科技創(chuàng)新高地、制造強國高地、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展高地契機，以高水平自主創(chuàng)新力構(gòu)建全國生態(tài)農(nóng)業(yè)基地、全國生產(chǎn)性服務業(yè)基地，為建設全國構(gòu)建新發(fā)展格局先行區(qū)作出新的更大貢獻。

一、文獻綜述

凱恩斯主義（1936）倡導在經(jīng)濟蕭條期，利用政府支出擴大總需求，催生產(chǎn)業(yè)分支，拉動經(jīng)濟發(fā)展。凱恩斯宏觀經(jīng)濟擴張模型中，政府支出擴大總需求，緩解大蕭條。

然而，財政支出分為政府投資與政府消費，其對產(chǎn)出的影響渠道截然不同。政府投資通過改變生產(chǎn)函數(shù)，直接提高總產(chǎn)出；政府消費通過提高總需求，加速經(jīng)濟循環(huán)。[1]（p42-45）當投資無法結(jié)構(gòu)性地改變生產(chǎn)函數(shù)、提高邊際產(chǎn)出率之時，政府投資、政府消費均無法有效推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引發(fā)居民消費擠出效應。[2]（p18-22）可見，政府投資與消費僅僅在短期內(nèi)緩解就業(yè)問題，但不利于長期經(jīng)濟增長。[3]（p14）

針對政府投資驅(qū)動發(fā)展模式是否仍有效、投資規(guī)模是否適宜等現(xiàn)實問題，中國學者分別從投資收益、投資效率、投資效應、資源配置、投資帶動作用角度，展開精細化討論。

陳創(chuàng)練等（2019）宏觀地估算中國政府投資收益?；诩s束的VAR 模型測定宏觀財政政策效果，通過觀察財政支出的時變沖擊乘數(shù)、時變累積乘數(shù)以及時變現(xiàn)值乘數(shù)，認為政府投資、政府消費乘數(shù)均呈減弱趨勢。近年，政府投資乘數(shù)效應減弱，主要由于投資規(guī)模雖不斷擴大，但投資產(chǎn)出彈性下降，導致政府投資收益下降，財政政策效果

欠佳。[4]（p38-42）

張虹和王聰（2021）利用Malmquist 投入產(chǎn)出指數(shù)測算2010—2019年中國政府投資效率，認為政府投資對整體技術效率、技術進步、純技術效率、規(guī)模效率的提升作用偏低，容易引發(fā)產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、投資驅(qū)動發(fā)展負效應，有待提升政府投資效率，釋放潛在產(chǎn)出水平。[5]（p14）

張明源（2021）從競爭負效應角度，研究財政競爭對地區(qū)經(jīng)濟增長的影響，認為若不存在同類地區(qū)經(jīng)濟擠出機制，欠發(fā)達地區(qū)利用財政投資拉動經(jīng)濟效果顯著，易于縮小區(qū)域發(fā)展差距。然而，當同級地方政府之間存在同類擠出時，投資產(chǎn)出效應被削弱，投資驅(qū)動模式無法縮小區(qū)域差距。隨著政績錦標賽愈發(fā)激烈，政府投資回報率出現(xiàn)分化，欠發(fā)達地區(qū)的生產(chǎn)性公共投資乘數(shù)由4.09 降為3.10，相比之下，發(fā)達地區(qū)的生產(chǎn)性公共投資乘數(shù)由3.86 上升為4.86，政府投資回報率出現(xiàn)分化，加劇區(qū)域發(fā)展不平衡。鑒于此，為避免區(qū)域間經(jīng)濟擠出，保證政府投資有效性，應進一步完善政績評價指標體系，變同類相斥為同類相助。[6]（p81-84）

孔令池（2020）從資源配置角度，驗證地方政府投資對市場自由配置的干預效果，認為地方政府投資規(guī)模過大，導致產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫離自然演進規(guī)律，加劇產(chǎn)能過剩。地方政府投資規(guī)模不斷擴大，難以避免投資質(zhì)量不斷下降，投資預期難以達標。投資回報率的降低，導致市場機制對解決產(chǎn)能過剩問題的能力不斷弱化，政府投資驅(qū)動發(fā)展模式的負效應凸顯。[7]（p52-54）

吳有紅（2022）從投資帶動力角度，探討政府投資在市場經(jīng)濟中的示范效應，通過比較地方政府專項投資與社會投資聯(lián)動效應，指出政府投資對社會資本的引導精準性、有效性仍未達到預期。以地方政府投資拉動社會投資，提高投資回報率、投資效率，是保證投資驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的有效辦法。通過強化政府投資科學性，實施高效全程監(jiān)管，將有利于發(fā)揮地方政府專項投資帶動社會投資積極

作用。[3]（p14）

近年，隨著空間計量模型日臻完善，大量學者指出區(qū)域發(fā)展存在空間效應，研究投資收益問題需進一步識別來自周邊同類經(jīng)濟區(qū)域的影響。[8]（p54）相關研究包括，肖德等（2019）詳細論證區(qū)域經(jīng)濟空間溢出作用，發(fā)現(xiàn)省內(nèi)中心城市、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)對周邊欠發(fā)達縣鎮(zhèn)，同時存在資源虹吸效應和經(jīng)濟發(fā)展溢出效應和帶動作用。[9]（p117）空間溢出效應源自高技術復雜度，發(fā)達地區(qū)的高新技術、產(chǎn)業(yè)高度對相鄰欠發(fā)達縣鎮(zhèn)有直接帶動作用?；诘乩斫?jīng)濟探索發(fā)現(xiàn)，建議要進一步發(fā)揮中心城市對周邊縣域的產(chǎn)業(yè)帶動作用，以實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和全體人民共同富裕。

本文在現(xiàn)有文獻基礎上，采用空間效應估計法，充分考慮空間、時間變動因素，反映地方政府投資對本地經(jīng)濟發(fā)展的真實驅(qū)動作用，并估測區(qū)域間產(chǎn)業(yè)帶動程度和經(jīng)濟溢出效果，更為準確地估算地方政府投資對相鄰區(qū)域的經(jīng)濟溢出、經(jīng)濟擠出效應，為完善地方財政政策、高效利用財政資金提供理論思路。

二、數(shù)據(jù)與研究方法

（一）數(shù)據(jù)

本研究以湖北省62個年實際GDP低于3000億元，且經(jīng)濟規(guī)模相似的經(jīng)濟單位縣長期經(jīng)濟發(fā)展為例①湖北省內(nèi)除省會城市、行政級別較高的地級市和市轄區(qū)之外，年實際GDP低于3000億元且經(jīng)濟規(guī)模相似的同類經(jīng)濟單位縣包括：陽新、大冶、十堰、鄖縣、鄖西、竹山、竹溪、房縣、丹江口、宜昌、遠安、興山、秭歸、長陽、五峰、宜都、當陽、枝江、襄陽、南漳、谷城、?？怠⒗虾涌?、棗陽、宜城、鄂州、荊門、京山、沙洋、鐘祥、孝感、孝昌、大悟、云夢、應城、安陸、漢川、荊州、公安、監(jiān)利、江陵、石首、洪湖、松滋、黃岡、團風、紅安、羅田、英山、浠水、蘄春、黃梅、麻城、武穴、咸寧、嘉魚、通城、崇陽、通山、赤壁、隨州、廣水、恩施、利川、建始、巴東、宣恩、咸豐、來鳳、鶴峰。其中，仙桃、大冶、宜都、潛江、棗陽、枝江、漢川、天門8個市縣入選2022全國百強縣。，利用空間效應估計模型，推算空間經(jīng)濟發(fā)展溢出效應，剔除政府投資擠出效應，精準估計地方政府投資對本地經(jīng)濟發(fā)展的真實作用。

為滿足觀察個體同質(zhì)性假設，觀察樣本內(nèi)只包括產(chǎn)業(yè)技術水平相似、協(xié)作能力近似，且無絕對先發(fā)經(jīng)濟優(yōu)勢的經(jīng)濟單元。據(jù)此，觀察樣本不包括省會武漢、行政級別較高的地級市和省內(nèi)發(fā)達經(jīng)濟帶，只包括經(jīng)濟規(guī)模相似的同級經(jīng)濟單位。研究通過刻畫縣財政投資與經(jīng)濟發(fā)展之間的時空因果關系，計量估計縣域經(jīng)濟發(fā)展之間的相互“擠出效應”。

對同類經(jīng)濟單位的觀測維度包括，年實際GDP、財政投資、固定資產(chǎn)投資、人均收入、零售商品消費、工業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值和第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值等主要經(jīng)濟社會發(fā)展指標，以反映縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、工業(yè)化程度和經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量（見表1）。按照事物發(fā)展規(guī)律，修正時間序列中離群數(shù)據(jù)，并對同維變量單一時點缺失值，施行時間序列外推法補值。在修正、補值后，各觀測指標時間序列分布形態(tài)具有統(tǒng)計信度、效度與合理性。

表1 基本統(tǒng)計量表

（二）研究方法

凱恩斯主義（1936）依據(jù)投資擴大市場供需規(guī)律，演進經(jīng)濟發(fā)展擴張理論，指出地方政府投資是市場經(jīng)濟壓艙石，是社會穩(wěn)定發(fā)展的決定性力量。凱恩斯主義強調(diào)，尤其是在經(jīng)濟蕭條期，政府投資應及時、高效地替代社會投資對經(jīng)濟社會發(fā)展的驅(qū)動作用，保證新興產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)跨期，拉開下一輪高技術新興經(jīng)濟帷幕。

現(xiàn)實社會主義市場經(jīng)濟中，政府投資具有投資規(guī)模大、持久度高等私有資本無法比擬的優(yōu)勢，更易快速催生新產(chǎn)業(yè)，達到維持社會穩(wěn)定、助力地方經(jīng)濟發(fā)展效果。此經(jīng)濟理論可被歸納為：

上式（1-2）中，GDPit表示地方經(jīng)濟總量、年經(jīng)濟規(guī)模擴張速度，Git為政府投資平方項刻畫政府投資與地方經(jīng)濟發(fā)展之間非線性關系，i為待觀測縣域，t表示年度。被解釋變量為縣域年實際GDP，縣級市和各縣每年名義GDP 除以相鄰地級市GDP 折算指數(shù)后，乘以100，得到年實際GDP。式（2）空間滯后模型包括了空間相互影響因素，W'i Gt刻畫來自相鄰同類縣政府投資競爭帶來的“擠出效應”。依據(jù)地理距離對周邊同類縣的影響力進行賦權(quán)，設定地理距離在100 公里內(nèi)的縣域為影響力最大相鄰縣。

上式（1-2）中，Xit包括其他控制變量，包括工業(yè)產(chǎn)出總值、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資、縣域人口等。其中，縣域人口被設定為多維固定效應估計模型中的權(quán)重項，弱化人口量級差異對區(qū)域經(jīng)濟規(guī)模的影響。此外，固定資產(chǎn)存量按省級固定資產(chǎn)投資折算指數(shù)折算。在多維固定效應估計模型和空間效應估計模型中，vi代表各觀測經(jīng)濟單位異質(zhì)性，體現(xiàn)各個觀測經(jīng)濟單位組內(nèi)均值，控制影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的共同因素；γt吸收年度異質(zhì)性，控制同年度隨機突發(fā)事件對區(qū)域經(jīng)濟的沖擊。最后，在式（2）基礎上，分別建立空間滯后、空間誤差和空間杜賓模型，進行極大似然估計，通過Hausman 檢驗，得到較為無偏且一致的估計結(jié)果。

三、地方財政投資對縣域經(jīng)濟發(fā)展的影響估計

表2 列示湖北省域財政投資對拉動地方GDP的作用估計結(jié)果。具體地，依據(jù)地形地貌一體性、交通運輸便利程度，將湖北省分為東南部、西南部、西北部和東北部①位于鄂東南年實際GDP 低于3000 億元的經(jīng)濟單位包括：陽新、大冶、石首、咸寧、嘉魚、通城、崇陽、通山、赤壁、仙桃、潛江、天門、鄂州、洪湖、松滋、荊州、沙洋、公安、監(jiān)利、江陵；鄂西南部包括：十堰、鄖縣、鄖西、竹山、竹溪、房縣、丹江口、宜昌、遠安、興山、秭歸、長陽、五峰、宜都、當陽、枝江、襄陽、南漳、谷城、?？?、老河口、棗陽、宜城；鄂西北包括：荊門、京山、鐘祥、孝感、孝昌、大悟、云夢、應城、安陸、漢川、隨州、廣水、恩施、利川、建始、巴東、宣恩、咸豐、來鳳、鶴峰；鄂東北包括：黃岡、團風、紅安、羅田、英山、浠水、蘄春、黃梅、麻城、武穴。，詳細區(qū)分不同區(qū)域地方政府投資對當?shù)亟?jīng)濟的拉動作用。估計結(jié)果顯示，地方政府投資對GDP 的平均影響系數(shù)約為0.243。其中，省內(nèi)東南和東北區(qū)域地方政府投資對GDP 的拉動作用最大，介于0.669—0.861個單位之間；省內(nèi)西北和西南區(qū)域縣政府投資對GDP的拉動作用為負。

表2 地方財政投資對GDP的提升作用（地域分組檢驗）

湖北省東部地區(qū)政府投資對經(jīng)濟的拉動作用顯著為正；相反，西部地區(qū)政府投資對經(jīng)濟發(fā)展的拉動作用為負。此截然相反的因果關系估計結(jié)果，表明由于省內(nèi)中心城市——武漢地處東部地區(qū)，對相鄰縣有較強經(jīng)濟拉動作用。進而，東部縣域獲得投資競賽最大收益，擠占西部偏遠地區(qū)發(fā)展機遇。

表3 顯示地方財政支出對人均GDP 的提升作用，平均每單位財政投資提高縣域人均GDP 0.016—0.033 個單位，此估計結(jié)果佐證地方財政投資的實際回報率偏低。

表3 地方財政投資對人均GDP的提升作用（地域分組檢驗）

統(tǒng)計顯示，自2016 年起，地方政府投資并未大幅提高人均GDP?？h級市財政支出與收入比率持續(xù)下降，說明依靠財政支出、政府投資拉動經(jīng)濟發(fā)展的粗放驅(qū)動模式逐漸失效。

地方政府投資對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展驅(qū)動作用失效原因有：一是重復性、高能耗傳統(tǒng)生產(chǎn)制造業(yè)受成本上升影響，面臨資源瓶頸，利潤空間快速收窄；二是產(chǎn)業(yè)技術復雜度提升速度較慢，產(chǎn)品功能無法滿足消費需求，投資收益快速下降。實證檢驗表明，單純擴大政府支出無法解決產(chǎn)能落后問題，粗放型財政投資驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展模式開始失效。

凱迪拉克是程曉的夢想，它讓程曉飽受他人羨慕，也讓自己嘗盡生活的苦頭，然而最昏暗的日子已經(jīng)過去，有夢想的程曉現(xiàn)在已經(jīng)有錢，有房，有愛情。想想當初，買凱迪拉克的虛榮和荒唐，開凱迪拉克吃泡面的落魄，現(xiàn)在的程曉不禁淡然一笑：“開凱迪拉克的窮人，不會是永遠的窮人。如果你想翻墻，請先把帽子扔過去。因為你的帽子在那邊，你已別無選擇，便會想方設法翻過去?！?/p>

由于地域分組估計結(jié)果存在不一致情況，需利用更高明的模型探明自變量—地方政府投資對因變量—本地經(jīng)濟的真實影響。下面采用時空效應模型，分離本縣財政投資、相鄰縣財政投資對本地經(jīng)濟發(fā)展的影響，進一步明確地方政府投資對本地經(jīng)濟發(fā)展的真實作用。

四、縣域財政投資的時空效應再檢驗

前文確定縣政府投資對經(jīng)濟發(fā)展存在推動作用后，下面利用空間效應估計模型進一步識別同類縣域間政府投資引發(fā)的“擠出效應”，驗證縣財政投資回報包括了對相鄰同類縣經(jīng)濟產(chǎn)值的“占有”。

估計結(jié)果顯示（表4，欄1-3），政府投資對縣域經(jīng)濟增長的綜合影響系數(shù)介于0.3—0.97之間，假如扣除財政投資總回報中的“占有”部分，則實際投資回報率偏低。進一步空間效應估計結(jié)果顯示，地方政府投資對本地經(jīng)濟發(fā)展的直接影響系數(shù)在0.512—1.0 之間；相鄰同類政府投資對本地經(jīng)濟發(fā)展的間接影響顯著為負。換言之，上一步檢驗證實地方政府投資對經(jīng)濟發(fā)展存在拉動作用后，空間效應估計結(jié)果表明地方政府投資存在相互“擠出效應”，扣除財政投資總回報中對相鄰縣域的“擠出”部分，發(fā)現(xiàn)地方政府投資平均實際回報率低于30%。

表4 地方財政投資拉動縣域經(jīng)濟增長的空間溢出效應檢驗

穩(wěn)健性檢驗選擇縣域人均GDP替代實際GDP，空間計量模型估計結(jié)果顯示財政投資對縣域人均GDP 的提升作用并不顯著；相反，第三產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展對縣域人均GDP 有顯著提升作用。財政投資對縣域人均GDP的提升作用并不顯著，說明政府投資主要流向低技術制造行業(yè)和產(chǎn)能過剩的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，投資回報率偏低，導致政府投資對人均GDP 的提升作用不大。雖然，財政投資對縣域GDP拉動作用明顯，但對人均GDP 的提升作用并不明顯，佐證粗放型財政投入實際存在拉大人均收入差距負作用。

表5 地方財政投資對縣域人均GDP的時空影響檢驗

由于地方政府投資項目存在技術含量不高、創(chuàng)新增量偏低問題，導致財政投資對縣域人均GDP的提升作用不顯著。此檢驗結(jié)果與縣域財政投資存在同類經(jīng)濟擠出、財政投資實際回報率偏低的結(jié)論保持一致。

五、結(jié)論與啟示

（一）研究結(jié)論

研究證明，地方財政支出對經(jīng)濟拉動作用減弱，依靠粗放型財政投資拉動經(jīng)濟的發(fā)展模式逐漸失效?？h域地區(qū)大量重復投資低技術、高能耗傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，同業(yè)競爭過度與行業(yè)飽和，導致縣域經(jīng)濟相互擠出。地方政府投資對經(jīng)濟的驅(qū)動作用失效的根本原因在于，高能耗、高排放傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)面臨資源瓶頸。加之，行業(yè)技術復雜度提升速度較慢，產(chǎn)品功能無法滿足消費需求，導致投資回報率快速下降。綜上佐證，單純擴大政府投資無法持續(xù)推動產(chǎn)業(yè)升級，還容易引發(fā)產(chǎn)能過剩問題。

初步判定粗放型政府投資驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展模式開始失效后，本文利用空間效應估計模型，進一步識別同類經(jīng)濟單元之間的政府投資存在“擠出效應”，即縣域財政投資回報包括了對相鄰同類縣的經(jīng)濟產(chǎn)值的擠出?？鄢斦顿Y總回報中的擠出部分，實證檢驗結(jié)果顯示政府投資回報率逐年走低。鑒于粗放型政府投資的驅(qū)動力逐步失效，亟待利用財政、考核制度之手予以矯正，引導投資流向智能網(wǎng)聯(lián)、光電、芯片、北斗等領域創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，通過提高產(chǎn)業(yè)邊際投資回報率，彌合區(qū)域發(fā)展差距，實現(xiàn)全體人民共同富裕。

（二）政策啟示

為更好發(fā)揮政府投資在市場資源配置中的決定性作用，努力打造一流創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，為建設全國構(gòu)建新發(fā)展格局先行區(qū)作出新的更大貢獻，下面從創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)培育、發(fā)揮公有制度優(yōu)勢、新經(jīng)濟高地建設、生產(chǎn)性服務業(yè)建設、高質(zhì)量城鎮(zhèn)化、完善審計政策與考核制七大角度，提出具體思路：

1.注重新產(chǎn)業(yè)培育，避免傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)重復建設。國民經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展新時期，地方財政資金要重點流向智能網(wǎng)聯(lián)、光電、芯片、北斗等領域高新產(chǎn)業(yè)，履行公有經(jīng)濟催生產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、兜底民生等經(jīng)濟職能，避免粗放型投資對相鄰同類區(qū)域的經(jīng)濟擠出、福利擠出。避免因高技術產(chǎn)業(yè)興起和擴張不足，資金主要流入消費娛樂產(chǎn)業(yè)，導致市場飽和度過高、產(chǎn)業(yè)邊際收益降低，要精準利用財政力量打造國之重器，以新產(chǎn)業(yè)培育創(chuàng)造經(jīng)濟新增量，開啟經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展新時代。

2.堅定不移發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，精準投資釋放產(chǎn)業(yè)扶持效能。在公有制經(jīng)濟為主體的社會主義經(jīng)濟發(fā)展全過程中，政府起到產(chǎn)業(yè)催生、結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)、民生保底三大基本經(jīng)濟職能。相比私營市場經(jīng)濟，公有制經(jīng)濟更具大規(guī)模投資驅(qū)動力，但也需克服公有經(jīng)濟因非當期利潤主導，帶來的公共投資“福利損失”。正值經(jīng)濟發(fā)展攻堅期，又逢疫情危機，要精準使用寶貴的財政資金，利用政府投資進一步推動地方產(chǎn)業(yè)升級迭代，體現(xiàn)社會主義“集中力量辦大事”制度優(yōu)越性，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟跨越式發(fā)展。

3.省內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域作為中心城市的產(chǎn)業(yè)鏈延伸地，借助湖北“三高地、兩基地”建設，協(xié)同步入深度工業(yè)化時代。湖北省第十二次黨代會圍繞建設全國構(gòu)建新發(fā)展格局先行區(qū)，明確建設“三高地、兩基地”目標任務。未來，湖北將著力建設全國科技創(chuàng)新高地、制造強國高地、全國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展高地，與此同時，憑借高水平自主創(chuàng)新力，構(gòu)建全國生態(tài)農(nóng)業(yè)基地、全國生產(chǎn)性服務業(yè)基地。省內(nèi)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣域地區(qū)，應借助建設智能制造體系契機，取代傳統(tǒng)發(fā)展模式，成為國家中心城市供應鏈延伸地、高新產(chǎn)業(yè)試驗地。當全省步入深度工業(yè)化階段后，中心城市的研發(fā)創(chuàng)新平臺與鄉(xiāng)鎮(zhèn)廠區(qū)的生產(chǎn)實踐相結(jié)合，僅存少量人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)不再以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，中心城市內(nèi)的生產(chǎn)性服務業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園高度聯(lián)動，實現(xiàn)中心城市創(chuàng)新平臺帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。換言之，湖北強縣工程的核心要義是跳出重復建設高能耗產(chǎn)業(yè)發(fā)展窠臼，直接步入智能化、集約化、信息化、生態(tài)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路，借助湖北“三高地、兩基地”建設契機，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)與中心城市高度結(jié)合，全面推進深度工業(yè)化，實現(xiàn)全域協(xié)調(diào)跨越式發(fā)展。

4.加大第三產(chǎn)業(yè)中生產(chǎn)性服務業(yè)比重，進一步發(fā)揮第三產(chǎn)業(yè)對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用。通過政府投資生產(chǎn)性服務業(yè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，助力傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向國家核心技術產(chǎn)業(yè)升級。目前，湖北省內(nèi)中心城市、重要城市已形成完整工業(yè)體系，第三產(chǎn)業(yè)占主要經(jīng)濟份額，并逐步向生產(chǎn)性現(xiàn)代服務業(yè)過渡。武漢1+8 城市圈內(nèi)，基本形成人口高密度、高經(jīng)濟產(chǎn)值城市集群，容納人口數(shù)量接近全省總?cè)丝跀?shù)量的1/3。然而，地理位置較為偏僻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域和鄂西北地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)質(zhì)量偏低，生產(chǎn)性服務業(yè)高度化不足，導致產(chǎn)業(yè)升級迭代困難，加劇鄂西部區(qū)域分化。未來，要以建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)生產(chǎn)性服務業(yè)為路徑，令農(nóng)業(yè)和第一、二產(chǎn)業(yè)勞動力升級轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代服務業(yè)主力軍，以更高產(chǎn)業(yè)技術水平、更高工資收入，實際彌合區(qū)域發(fā)展差距，推動經(jīng)濟一體化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

5.以高質(zhì)量城鎮(zhèn)化營造優(yōu)越的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。下一階段，全省城鎮(zhèn)化任務更為艱巨，難度持續(xù)增加?！笆奈濉睍r期，人口持續(xù)向省內(nèi)經(jīng)濟中心集聚，但由于中心城市、省內(nèi)工業(yè)重鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)高度提升速度放慢、產(chǎn)業(yè)升級迭代面臨瓶頸，人口集聚速度、經(jīng)濟增長幅度將比以往慢、小得多，亟待以高技術產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、綠色環(huán)保型生產(chǎn)模式改良，借助統(tǒng)籌規(guī)劃布局、科學協(xié)調(diào)手段，開啟下一輪高質(zhì)量、高效率、集約型城鎮(zhèn)化?；鶎诱獜奶岣吖操Y源利用率、要素投入邊際回報率角度，加強高密度現(xiàn)代服務業(yè)承載力，發(fā)揮現(xiàn)代化城鎮(zhèn)科技研發(fā)、財富創(chuàng)造力，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)高度化。

6.要進一步細化地方財政審計標準，引導財政資金流向，保證投資效益最大化。地方審計政策的核心要義是充分發(fā)揮財政資金對經(jīng)濟發(fā)展的驅(qū)動作用，確保國計民生、經(jīng)濟發(fā)展政策落實到位。地方財政不僅要高效投資，還要符合各項審計規(guī)定。正值高質(zhì)量發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級攻堅期，要求基層政府精準投資，拉動地方經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級的同時，更要經(jīng)得起審計檢查，保證財政資金流入高技術新興產(chǎn)業(yè)，助力提升自主創(chuàng)新，聚焦國家重大戰(zhàn)略需要，發(fā)揮湖北優(yōu)勢領域，實現(xiàn)國民經(jīng)濟長遠收益最大化。

7.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績考評體系，制定遠期產(chǎn)業(yè)布局、協(xié)調(diào)適配評估機制。建議進一步完善縣鎮(zhèn)政績考評體系，以遠期產(chǎn)業(yè)布局為導向，細化地方GDP核算辦法，突出高技術產(chǎn)業(yè)培育實效占比，促進縣域產(chǎn)業(yè)升級迭代。黨中央提出“十四五”新時期要高質(zhì)量發(fā)展，對各地方政府政績考核指標不以地方GDP 為主，考核的要義是按不同區(qū)域的實際發(fā)展情況，科學、有序、適度的精準施策。地方經(jīng)濟發(fā)展考核指標的選取要按區(qū)域?qū)嵡榱矿w裁衣，避免繼續(xù)擴張瀕臨淘汰的落后產(chǎn)能，避免只關注短期效益忽視產(chǎn)業(yè)升級，避免被鎖定在產(chǎn)業(yè)鏈低端，要協(xié)調(diào)適配民生產(chǎn)業(yè)短期收益與戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)長期布局，矯正追求即時回報的短視行為，為全面且高效的基礎執(zhí)政能力提供保障機制。