文/程汝雪（安徽大學(xué)法學(xué)院）

一、 國(guó)外主要國(guó)家人才引進(jìn)和培育政策法規(guī)體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

1.憲法保障

促進(jìn)科技進(jìn)步和保障科技人員的合法權(quán)益在各國(guó)憲法中都有相應(yīng)的條文予以體現(xiàn)，不論其國(guó)體、政體、社會(huì)制度如何，促進(jìn)科技創(chuàng)新是各國(guó)憲法的共有原則。美國(guó)憲法重點(diǎn)突出“著作和發(fā)明自由”；德國(guó)憲法則體現(xiàn)了其特有的雙元制教育模式，既強(qiáng)調(diào)科學(xué)自由，也強(qiáng)調(diào)了職業(yè)自由；日本憲法著重說(shuō)明的是“學(xué)術(shù)自由和義務(wù)教育”。雖然三國(guó)憲法的重點(diǎn)不同，但可以看出科技發(fā)達(dá)國(guó)家大都非常重視國(guó)民的基礎(chǔ)教育和學(xué)術(shù)氛圍的營(yíng)造，一方面可以提高國(guó)民整體素質(zhì)，另一方面可以為科技人才培養(yǎng)夯實(shí)基礎(chǔ)。

2.科技人才培育相關(guān)法規(guī)

19 世紀(jì)50 年代以后，美國(guó)愈加重視教育，于1958 年頒布《國(guó)防教育法》。該法從各個(gè)方面保障了國(guó)民教育，在強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)科學(xué)教育的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)職業(yè)技術(shù)教育，注重頂尖人才的培養(yǎng)并且注重教育經(jīng)費(fèi)的投入，設(shè)立國(guó)防獎(jiǎng)學(xué)金為科技人才的培養(yǎng)奠定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。之后美國(guó)又相繼制定和頒布了數(shù)十部教育法令，如《高等教育法》《應(yīng)急數(shù)學(xué)和科學(xué)教育法》《經(jīng)濟(jì)完全教育法》《業(yè)務(wù)教育技能法》等[1]。

德國(guó)采用雙元制的職業(yè)教育制度，即采用學(xué)徒制，在學(xué)習(xí)理論知識(shí)的同時(shí)，更加注重實(shí)踐，學(xué)生同時(shí)具備企業(yè)學(xué)徒和學(xué)校學(xué)生雙重角色[1]。聯(lián)邦德國(guó)在1969年頒布了《職業(yè)教育法》，將兩種教育培訓(xùn)方式整合進(jìn)一個(gè)系統(tǒng)，以適應(yīng)德國(guó)的人才培養(yǎng)需要，隨后又陸續(xù)頒布《手工業(yè)法》《聯(lián)邦職業(yè)教育促進(jìn)法》《聯(lián)邦勞動(dòng)促進(jìn)法》《企業(yè)基本法》《聯(lián)邦青年勞動(dòng)保護(hù)法》等法規(guī)，這些法規(guī)共同構(gòu)成了聯(lián)邦德國(guó)的教育保障和規(guī)范體系，促進(jìn)了基礎(chǔ)教育和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步。

日本先后頒布了《學(xué)制》《學(xué)校令》《教育基本法》《學(xué)校教育法》《終身學(xué)習(xí)振興法》等一系列教育法令，形成了日本人才培養(yǎng)特有的法律體系，充分保障了日本的義務(wù)教育和高等教育，為科技人才的培育奠定了規(guī)則基礎(chǔ)。

3.科技人才引進(jìn)相關(guān)法規(guī)

美國(guó)于1952 年、1965 年、1990 年陸續(xù)對(duì)《移民法》進(jìn)行了修改，逐步放寬了對(duì)科技人才的移民條件限制，加重了科技人才的移民配額，極大促進(jìn)了科技人才的引進(jìn)。

21 世紀(jì)以來(lái)，德國(guó)不斷修改現(xiàn)行的《外國(guó)人法》，放寬了移民限制，并陸續(xù)頒布了《新移民法》《外國(guó)人居留法》，前者對(duì)“給高級(jí)專業(yè)人才居留許可”和“對(duì)外國(guó)人就業(yè)的批準(zhǔn)”進(jìn)行規(guī)定，后者明確規(guī)定“給予外國(guó)科研人員配偶充分的就業(yè)權(quán)”，以吸引外國(guó)科研人才來(lái)德就業(yè)。2012 年4 月，德國(guó)通過(guò)歐盟的“藍(lán)卡法案”，下調(diào)外國(guó)專業(yè)人才最低收入門(mén)檻，鼓勵(lì)歐盟以外的專業(yè)人才來(lái)德工作。2012 年10 月，德國(guó)通過(guò)了《科學(xué)自由法》，使德國(guó)科研機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)、人事決策、投資等方面獲得更多的自主權(quán)，使科技人才流失海外的局面得到有效改善[2]。

日本政府于1982 年制定了《國(guó)立、公立大學(xué)任用外籍教員的特別措施法》，以此來(lái)吸引外籍科研人員參與到日本的科研工作中，并予以規(guī)范管理。1988 年，日本又頒布了《研究交流促進(jìn)法》，允許外國(guó)學(xué)者到日本擔(dān)任科研機(jī)構(gòu)部長(zhǎng)、室主任一級(jí)的職務(wù)[2]。實(shí)施“外國(guó)人特別研究員制度”“外國(guó)科技人員招聘制度”等，吸引外國(guó)優(yōu)秀科研人員到日本的學(xué)術(shù)科研機(jī)構(gòu)開(kāi)展研究，給予豐厚的研究費(fèi)補(bǔ)助。日本的這一系列法規(guī)和制度措施，吸引了大量的外國(guó)優(yōu)秀科研人才到日本從事科學(xué)研究工作，為日本的科技創(chuàng)新提供了強(qiáng)有力的人才支撐。

4.科技人才激勵(lì)相關(guān)法規(guī)

美國(guó)于1950 年通過(guò)了《國(guó)家科學(xué)基金會(huì)法》，依據(jù)該法設(shè)立了國(guó)家基金會(huì)，以此來(lái)支持科技人才的培養(yǎng)。該基金會(huì)還設(shè)立了“總統(tǒng)青年研究人員獎(jiǎng)金”，得獎(jiǎng)?wù)? 年內(nèi)可以獲得政府十萬(wàn)美元的資助，培養(yǎng)高新技術(shù)緊缺人才[3]。此外，美國(guó)還設(shè)立了“國(guó)家技術(shù)勛章”特殊榮譽(yù)，來(lái)表彰具有重大技術(shù)革新的企業(yè)和個(gè)人。這些獎(jiǎng)勵(lì)措施，一方面極大調(diào)動(dòng)了科技人才進(jìn)行科技創(chuàng)新活動(dòng)的積極性，另一方面，對(duì)于留住本土科技人才具有重要意義。

德國(guó)采用科學(xué)的科研績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，以確?？蒲腥藛T的高額薪酬。此外，德國(guó)還設(shè)立了高水平科研獎(jiǎng)項(xiàng)。如2001 年，德國(guó)聯(lián)邦教育和研究部設(shè)立了保羅獎(jiǎng)，為學(xué)者到德國(guó)研究機(jī)構(gòu)自由研究提供為期3 年、最高230 萬(wàn)歐元的資助，其目的是吸引“全世界最好的頭腦”[4]，取得了顯著成效。

日本對(duì)科技人才的激勵(lì)制度主要有國(guó)家褒彰制度、科學(xué)技術(shù)廳長(zhǎng)官表彰制度、勛章制度、民間團(tuán)體的表彰制度，對(duì)做出貢獻(xiàn)的科技人才進(jìn)行表彰。日本也仿效諾貝爾獎(jiǎng)設(shè)立了“科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)”，旨在獎(jiǎng)勵(lì)有重大技術(shù)革新的科技人才。

5.科技人才流動(dòng)相關(guān)法規(guī)

美國(guó)的社會(huì)化程度較高，勞動(dòng)力可以自由流動(dòng)而不受地域和戶籍等的限制，對(duì)此美國(guó)也有相關(guān)立法對(duì)就業(yè)者的權(quán)利進(jìn)行保障，以促進(jìn)人才流動(dòng)。目前美國(guó)有關(guān)人才流動(dòng)與配置的法律主要包括《反種族歧視法》《退休法》《保健和安全法》《工作調(diào)整和再培訓(xùn)通知法案》《提供就業(yè)機(jī)會(huì)雇主減稅法案》《國(guó)家勞工關(guān)系法》《社會(huì)保障法》《公平勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法》《同工同酬法》《年齡歧視法》等。

日本于1981 年頒布了《創(chuàng)作科學(xué)技術(shù)推進(jìn)制度》，采用流動(dòng)研究體制來(lái)促進(jìn)科技人才流動(dòng)，打破了終身雇傭制下科技人才流動(dòng)性小的壁壘，促進(jìn)了科技人才流動(dòng)。

6.經(jīng)驗(yàn)啟示

首先，作為科技較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，美、德、日早在法律中就已確立了科技在一個(gè)國(guó)家中的重要地位。第二，科技創(chuàng)新離不開(kāi)科技人才的支撐，對(duì)此，美、德、日三國(guó)從20 世紀(jì)就一直在探索設(shè)立相應(yīng)的法規(guī)，以此為人才的培育和引進(jìn)提供保障。其中，德國(guó)的雙元制教育就獨(dú)具特色，不僅培養(yǎng)人才的理論知識(shí)，也注重對(duì)人才的實(shí)踐鍛煉。第三，美、德、日三國(guó)在法律中強(qiáng)化了對(duì)科技人才的激勵(lì)。最后，美、德、日三國(guó)都頒布了相關(guān)的法規(guī)，去吸引國(guó)內(nèi)外的優(yōu)秀人才到當(dāng)?shù)貏?chuàng)新就業(yè)。

基于以上，安徽省可以從人才的培育、引進(jìn)到流動(dòng)整個(gè)過(guò)程進(jìn)行整體把控，出臺(tái)相應(yīng)的政策法規(guī)對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)制。

二、 長(zhǎng)三角地區(qū)的科技人才引進(jìn)和培育政策法規(guī)體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

1.上海市

上海市出臺(tái)了《上海市居住證管理辦法》《上海市科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定》《鼓勵(lì)留學(xué)人員來(lái)上海工作和創(chuàng)業(yè)的若干規(guī)定》等法規(guī)，旨在為提高本地創(chuàng)新能力提供人才支撐。此外，上海市根據(jù)自己的實(shí)際情況，還出臺(tái)了一系列文件，如《虹口區(qū)留學(xué)回國(guó)人員過(guò)渡期內(nèi)租住人才驛站的專項(xiàng)支持政策》《關(guān)于在滬工作的外籍人員、獲得境外永久（長(zhǎng)期）居留權(quán)人員和臺(tái)灣香港澳門(mén)居民參加住房公積金制度若干問(wèn)題的通知》《關(guān)于加快推進(jìn)我市大學(xué)科技園高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。

2.江蘇省

江蘇省十分重視科技人才的引進(jìn)和培育，從省到各地市都出臺(tái)了一系列有關(guān)人才引進(jìn)和培育的政策法規(guī)。如2020 年江蘇省政府發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)博士后高質(zhì)量工作發(fā)展的意見(jiàn)》，提出了12 條具體措施，從激勵(lì)措施、職稱、成果轉(zhuǎn)化等各個(gè)方面出發(fā)，以期用5年時(shí)間集聚萬(wàn)名博士后。此外，江蘇省還出臺(tái)了《江蘇省政策引導(dǎo)類計(jì)劃（引進(jìn)外國(guó)人才專項(xiàng)）資金管理辦法（試行）》，為外國(guó)人才的引進(jìn)和管理提供了依據(jù)。江蘇省的各地市結(jié)合自身實(shí)際出臺(tái)了一系列人才引進(jìn)和培育文件，如南京市的《關(guān)于印發(fā)南京市人才安居辦法（試行）的通知》《關(guān)于紫金山英才計(jì)劃的實(shí)施意見(jiàn)》等，無(wú)錫市的《關(guān)于促進(jìn)高校畢業(yè)生來(lái)錫就業(yè)創(chuàng)業(yè)的若干措施的通知》《關(guān)于實(shí)施“太湖人才計(jì)劃”升級(jí)版2.0 打造國(guó)內(nèi)一流具有國(guó)際影響力人才發(fā)展高地的若干意見(jiàn)》等，蘇州市的《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)博士后創(chuàng)新體系建設(shè)的意見(jiàn)（試行）》《蘇州市國(guó)內(nèi)柔性引才“駐留計(jì)劃”實(shí)施辦法》《關(guān)于深入實(shí)施“海鷗計(jì)劃”柔性引才海外人才智力的實(shí)施辦法》《蘇州市引進(jìn)頂尖人才（團(tuán)隊(duì)）“一人一策”實(shí)施辦法（試行）》《蘇州市人才樂(lè)居工程實(shí)施意見(jiàn)》等。上述文件涉及到人才引進(jìn)和培育的方方面面，對(duì)于提升當(dāng)?shù)乜萍既瞬艃?chǔ)備發(fā)揮了重要作用。

3.浙江省

浙江省及各地市在人才引進(jìn)和培育方面同樣出臺(tái)了系列文件，如浙江省政府于2017 年出臺(tái)了《浙江省高層次人才特殊支持計(jì)劃》，旨在用10 年的時(shí)間遴選萬(wàn)名自然科學(xué)、工程技術(shù)等領(lǐng)域的科技人才，構(gòu)建與海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃相銜接的高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)體系。此外，還有2021 年的《關(guān)于調(diào)整博士后研究人員日常經(jīng)費(fèi)等自主標(biāo)準(zhǔn)及范圍的通知》、2016 年的《浙江省鼓勵(lì)支持事業(yè)單位科研人員離崗創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新實(shí)施辦法（實(shí)行）》、2018 年的《關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的實(shí)施意見(jiàn)》等。浙江省的各市也陸續(xù)出臺(tái)了許多政策，如杭州市的《關(guān)于建設(shè)“人才特區(qū)”打造才智高地的意見(jiàn)》《關(guān)于服務(wù)“六大行動(dòng)”打造人才生態(tài)最優(yōu)城市的意見(jiàn)》《關(guān)于杭州市高層次人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才及團(tuán)隊(duì)引進(jìn)培養(yǎng)工作的若干意見(jiàn)》等，寧波市的《寧波市本土人才培養(yǎng)升級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于調(diào)整部分寧波市博士后工作資助政策的通知》《關(guān)于實(shí)施“泛3315 計(jì)劃”引進(jìn)支持急需緊缺高層次人才的意見(jiàn)》等。上述文件從經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、住房保障、服務(wù)保障等各方面為科技人才提供良好的生活和工作環(huán)境，對(duì)浙江省的人才引進(jìn)和培育具有重要意義。

4.經(jīng)驗(yàn)啟示

滬蘇浙的經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，針對(duì)科技創(chuàng)新，他們結(jié)合自身特色出臺(tái)了較多的政策法規(guī)。以上海市為例，上海市已圍繞科技人才引進(jìn)和培育形成了政策法規(guī)群，以此來(lái)引進(jìn)留學(xué)歸國(guó)學(xué)子和境外科技人才，實(shí)現(xiàn)區(qū)域外人才內(nèi)流，增加上海市的科技人才儲(chǔ)備量。對(duì)此，安徽省可以結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?，給予在境外接受教育的科技人才以政策法規(guī)支持，解決這類人才的居住和生活保障問(wèn)題，以此實(shí)現(xiàn)科技人才向皖流動(dòng)。同時(shí)，安徽省對(duì)本省高校培養(yǎng)的科技人才也應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的保障，制定相應(yīng)的留皖政策，實(shí)現(xiàn)本土教育的科技人才在地化就業(yè)。

三、 推動(dòng)安徽省科技人才引進(jìn)與培育政策法規(guī)體系建設(shè)的對(duì)策建議

1.建立健全科技人才引進(jìn)與培育的法規(guī)體系

（1）加強(qiáng)人才引進(jìn)與培育相關(guān)政策和法律法規(guī)銜接。要對(duì)相關(guān)政策文件進(jìn)行清理，對(duì)于一些超前的、試點(diǎn)性的文件可以繼續(xù)在有關(guān)地方試行，對(duì)一些實(shí)踐證明操作性不強(qiáng)的政策進(jìn)行修訂或者廢除，對(duì)在實(shí)踐中證明行之有效的政策可以上升到法律層面，賦予其規(guī)范性和普適性。如此，一方面可以避免政出多門(mén)和相關(guān)政策時(shí)效性不明的問(wèn)題；另一方面可以增強(qiáng)相關(guān)政策的可實(shí)施性。我國(guó)可以采取由政策到法律、由試點(diǎn)到推廣的方式去建立并完善科技人才引進(jìn)和培育政策法規(guī)體系。落實(shí)到安徽省，可以結(jié)合安徽省的具體情況形成配套的政策法規(guī)體系。

（2）提高人才引進(jìn)和培育的立法保障效力層級(jí)。當(dāng)前中央和地方有關(guān)科技人才引進(jìn)和培育的相關(guān)立法并不算多，尤其是地方，多以規(guī)章以外的規(guī)范性文件為主。而規(guī)章以外的規(guī)范性文件是我國(guó)法律體系中數(shù)量可觀、對(duì)公民權(quán)利和義務(wù)具有重大影響，但其性質(zhì)和地位卻又不甚明確的一類法律文件[5]，所以這類文件在落實(shí)的過(guò)程中難免會(huì)遇到很多問(wèn)題，對(duì)科技人才的引進(jìn)和培育無(wú)法充分保障。對(duì)此，安徽省有必要依據(jù)現(xiàn)行上位法的規(guī)定，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的情況下，在其職權(quán)范圍內(nèi)提高現(xiàn)有的有關(guān)科技人才引進(jìn)和培育規(guī)范性文件的效力，在設(shè)立、修改、廢除等程序以及內(nèi)容方面進(jìn)行規(guī)范，賦予現(xiàn)有規(guī)范性文件明確的法律效力，以增強(qiáng)其普適性和約束力。

2.完善科技人才認(rèn)定的法律標(biāo)準(zhǔn)

在對(duì)現(xiàn)有的有關(guān)科技人才引進(jìn)和培育的相關(guān)法規(guī)政策文件進(jìn)行整理時(shí)，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有文件尚未對(duì)科技人才的概念進(jìn)行明確界定，也未對(duì)科技人才認(rèn)定制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。如果不在立法上設(shè)立并且完善科技人才的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，一方面難以對(duì)全部研發(fā)人員利益進(jìn)行保障，另一方面還會(huì)因?yàn)槿狈?duì)主體的明確界定而導(dǎo)致相關(guān)政策法規(guī)落實(shí)存在偏差，所以有必要通過(guò)法律對(duì)科技人才進(jìn)行全方面的界定。安徽省可以根據(jù)本省現(xiàn)有的從事研發(fā)活動(dòng)的企業(yè)、機(jī)構(gòu)和組織，結(jié)合本地發(fā)展的實(shí)際情況，在立法上對(duì)科技人才設(shè)立一個(gè)較為統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

3.建立健全相應(yīng)的人才評(píng)價(jià)機(jī)制

2018 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳正式發(fā)布《關(guān)于深化項(xiàng)目評(píng)審、人才評(píng)價(jià)、機(jī)構(gòu)評(píng)估改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），雖然全國(guó)不少省市都陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)的實(shí)施意見(jiàn)，但安徽省目前還沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)配套文件。此外，《意見(jiàn)》中雖然明確了科技人才評(píng)價(jià)的原則和方式，但是由于其并不屬于法律法規(guī)，所以在落實(shí)時(shí)會(huì)存在效果偏差。對(duì)此，安徽省有必要以《意見(jiàn)》為藍(lán)本，在立法上建立健全科技人才評(píng)價(jià)機(jī)制，打破固有的評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)科技人才更為科學(xué)的評(píng)價(jià)，激發(fā)科技人才的創(chuàng)新活力，推動(dòng)安徽省創(chuàng)新型省份建設(shè)。

4.完善科技人才激勵(lì)機(jī)制

當(dāng)前，安徽省的人才激勵(lì)機(jī)制還存在激勵(lì)力度不夠、部分激勵(lì)過(guò)多地強(qiáng)調(diào)結(jié)果、激勵(lì)方式過(guò)于單一、激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)單一化等問(wèn)題?？萍既瞬攀强萍紕?chuàng)新的主體，所以在法律上完善科技人才的激勵(lì)機(jī)制極為必要。首先，在立法上設(shè)置一個(gè)最低的范圍，比如基礎(chǔ)工資的最低值、績(jī)效的最低比例等，以加大對(duì)科技人才的激勵(lì)力度。其次，在立法上鼓勵(lì)科技人員進(jìn)行研發(fā)并且明確相關(guān)資助在設(shè)立時(shí)應(yīng)該賦予科技人員二次研發(fā)的機(jī)會(huì)，以增強(qiáng)科技人員進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)的耐力和信心。再次，在立法上對(duì)激勵(lì)方式進(jìn)行完善，除了給予科技人員與工作難度和成就相匹配的物質(zhì)激勵(lì)外，還應(yīng)當(dāng)著重構(gòu)建和諧的工作團(tuán)隊(duì)，如設(shè)置一些較為有影響力的團(tuán)隊(duì)獎(jiǎng)項(xiàng)。最后，在立法上完善激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，破除固有標(biāo)準(zhǔn)，尤其是針對(duì)從事產(chǎn)業(yè)化開(kāi)發(fā)和成果轉(zhuǎn)化的科技人才，安徽省可以在法律層面進(jìn)行特殊規(guī)定，以形成合理的科技人才激勵(lì)機(jī)制。

依法治國(guó)是我國(guó)治國(guó)理政的基本方式，國(guó)家治理過(guò)程中，法治發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。科技領(lǐng)域越來(lái)越多的問(wèn)題轉(zhuǎn)化為法律問(wèn)題，需要用法律去規(guī)范，科技人才的引進(jìn)和培育也不例外。從全國(guó)的角度來(lái)說(shuō)，建立完善統(tǒng)一的人才引進(jìn)與培育政策法規(guī)體系，對(duì)于推動(dòng)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，加快建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)具有重要作用。從安徽省的角度來(lái)說(shuō)，完善的人才引進(jìn)與培育政策法規(guī)體系，可以增加安徽省高層次人才和掌握重大核心技術(shù)的創(chuàng)新人才的儲(chǔ)備量，推動(dòng)全省創(chuàng)新發(fā)展。