陳 源 媛

(華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430079)

一、農(nóng)民權(quán)利保護視角下宅基地退出機制的實踐

在我國法律制度體系中，土地制度最能體現(xiàn)本土性和民族性。即使是在國外獲得廣泛認可的成熟做法，只要未經(jīng)試驗證實，都無法保證其能適用于我國。因此，在我國農(nóng)村的土地改革過程中，試點先行依然是一種實然狀態(tài)[1]。筆者對湖北宜城、寧夏平羅、安徽金寨等全國首批15個宅基地制度改革試點地區(qū)的政策文件進行梳理后發(fā)現(xiàn)，當前的宅基地退出機制大致可以分為強制無償模式和自愿有償模式。強制無償模式是指對于因歷史原因或其他原因形成的超占、多占的違法宅基地，集體經(jīng)濟組織以建立農(nóng)村集體土地節(jié)約、集約、高效利用機制為目標導(dǎo)向，通過向宅基地使用人行使收回權(quán)的方式，提高宅基地利用效率的退出模式。四川省瀘縣、貴州省湄潭縣、安徽省金寨縣、湖南省瀏陽縣均建立了宅基地無償退出模式，并制定了一系列的條件和標準。宅基地自愿有償模式是指宅基地使用權(quán)人有權(quán)根據(jù)自身的實際情況，向集體經(jīng)濟組織申請退出宅基地，并要求集體經(jīng)濟組織向自己支付與退出的宅基地等價的貨幣、住房或其他形式補償?shù)耐顺瞿Ｊ?。在此種模式下，宅基地使用權(quán)人對于是否退出宅基地享有完全的自主決定權(quán)，任何組織、單位、個人不得強迫宅基地使用權(quán)人作出與自身意愿相違背的選擇。根據(jù)中央“多渠道籌集資金，探索通過多種方式鼓勵進城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地”的要求，各地在實踐中紛紛探索出了“補償+置換”的多元化補償形式，包括貨幣補償、住房置換、指標置換等。就貨幣補償而言，補償價格主要通過統(tǒng)一規(guī)定、協(xié)商確定、評估確定等方式予以確定，補償范圍主要包括宅基地及地上房屋的補償、資格權(quán)的補償。就住房置換而言，其作為推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化的一種手段，指宅基地使用權(quán)人以宅基地換取城鎮(zhèn)或規(guī)劃區(qū)內(nèi)的房屋。在各試點地區(qū)中，最具成效的當屬浙江省義烏市開展的城鄉(xiāng)新社區(qū)建設(shè)。截至2018年，義烏市的住房置換交易已經(jīng)發(fā)生5 078宗，成交面積達到280 660 m2，成交金額約20億元[2]。就宅基地指標置換而言，其實質(zhì)是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，即農(nóng)民或集體經(jīng)濟組織將宅基地復(fù)墾為耕地，從而獲得可交易的建設(shè)用地指標。按指標置換的主體劃分，宅基地指標置換可以分為以集體經(jīng)濟組織為主體的指標置換和以農(nóng)民為主體的指標置換。在以集體經(jīng)濟組織為主體的指標置換模式中，集體經(jīng)濟組織為宅基地復(fù)墾方和建設(shè)用地指標轉(zhuǎn)出方。貴州省湄潭縣、四川省瀘縣、福建省晉江市等地均采用此種置換模式。在以農(nóng)民為主體的指標置換模式中，農(nóng)民為宅基地復(fù)墾方和建設(shè)用地指標轉(zhuǎn)出方。如浙江省義烏市規(guī)定，宅基地使用權(quán)人自愿退出宅基地后，可以選擇將宅基地復(fù)墾為耕地，復(fù)墾后的耕地經(jīng)驗收合格后獲得集地券，集地券可以在義烏市搭建的交易平臺上進行流轉(zhuǎn)、質(zhì)押、存儲。

從各試點地區(qū)的實踐來看，在“實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益”改革目標的引領(lǐng)下，各地紛紛探索出多種不同的路徑以強化農(nóng)民的參與感、幸福感、獲得感，部分地區(qū)獲得了較為突出的改革成效。但各地對于如何通過權(quán)利的配置和運行來保障農(nóng)民的宅基地權(quán)益，缺乏統(tǒng)一的制度共識[3]，導(dǎo)致發(fā)展效益和農(nóng)民利益的“二重分割”[4]。部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了以宅基地退出為借口侵害農(nóng)民合法權(quán)益等問題，不利于改革的進一步推進。

二、農(nóng)民權(quán)利保護視角下宅基地退出機制的困境

(一)農(nóng)民成員權(quán)受到忽視

與宅基地兩權(quán)分離的權(quán)利結(jié)構(gòu)相比，宅基地三權(quán)分置最大的創(chuàng)新點在于將過去混雜在一起的成員資格和宅基地使用權(quán)予以分離，形成2個獨立的權(quán)利，即資格權(quán)和使用權(quán)[5]。資格權(quán)作為一項政策術(shù)語，并不存在于我國現(xiàn)行法律的物權(quán)體系框架內(nèi)。因此，學(xué)術(shù)界掀起了一場關(guān)于資格權(quán)法律性質(zhì)的討論，大致形成了3種頗具代表性的觀點：(1)資格權(quán)是現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)。一方面，資格權(quán)是一種分配資格，并不屬于實體財產(chǎn)權(quán)利的一種；另一方面，從農(nóng)民對宅基地享有的實際權(quán)益來看，既包括取得宅基地之前，基于宅基地分配資格享有的分配請求權(quán)，也包括取得宅基地之后，享有的用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)。因此，資格權(quán)是農(nóng)民基于成員資格而專享的宅基地使用權(quán)[6]。(2)資格權(quán)是成員權(quán)。即資格權(quán)是集體成員在集體所有土地上，實現(xiàn)其享有的居住權(quán)益的方式。資格權(quán)最為重要的權(quán)能表現(xiàn)在，集體成員向集體經(jīng)濟組織行使宅基地分配請求權(quán)，從而獲得宅基地使用權(quán)[7]。(3)資格權(quán)是剩余權(quán)。按照農(nóng)地三權(quán)分置中承包權(quán)的產(chǎn)生邏輯，資格權(quán)是使用權(quán)讓渡有期限的土地使用權(quán)后所享有的剩余權(quán)[5]。筆者認為，對于宅基地三權(quán)分置問題的法律解釋應(yīng)始終以宅基地三權(quán)分置的改革目的為出發(fā)點和落腳點。宅基地使用權(quán)的身份化既是宅基地領(lǐng)域積壓已久的根本性問題，也是宅基地三權(quán)分置改革的核心。因此，將農(nóng)戶基于成員身份享有的包含宅基地分配請求權(quán)在內(nèi)的成員權(quán)，與對宅基地享有的包含占有、使用、收益、處分的物權(quán)相分離，就成為了實現(xiàn)宅基地使用權(quán)去身份化的有效途徑[8]，這也是實現(xiàn)宅基地三權(quán)分置改革目的的首要措施。由是觀之，宅基地資格權(quán)依賴于集體經(jīng)濟組織成員身份，應(yīng)將其劃歸于成員權(quán)的范疇，具體權(quán)能包含宅基地分配請求權(quán)、集體收益分配請求權(quán)、退出補償權(quán)等。宅基地退出可分為宅基地使用權(quán)退出與宅基地資格權(quán)退出。宅基地使用權(quán)退出與宅基地資格權(quán)退出之間的關(guān)系應(yīng)當表述為，宅基地資格權(quán)退出必然導(dǎo)致宅基地使用權(quán)退出，宅基地使用權(quán)退出并不必然導(dǎo)致宅基地資格權(quán)退出。也就是說，只有當主體喪失集體經(jīng)濟組織成員身份時，宅基地資格權(quán)退出與宅基地使用權(quán)退出之間才可以畫上等號。若主體退出宅基地后，尚未喪失集體經(jīng)濟組織成員身份，則其可以自行選擇是否放棄宅基地資格權(quán)。

實踐中，各試點地區(qū)在宅基地使用權(quán)退出與宅基地資格權(quán)退出的關(guān)系問題上，都采取避而不談的態(tài)度，只對宅基地分配請求權(quán)作了比較詳細的規(guī)定。如天津市薊州區(qū)明確規(guī)定，通過養(yǎng)老置換、住房置換、商品房補貼置換退出宅基地使用權(quán)的農(nóng)民，喪失宅基地分配請求權(quán)。還有部分地區(qū)在宅基地退出申請環(huán)節(jié)，要求農(nóng)民必須向集體經(jīng)濟組織提交不再重新申請宅基地的承諾書。但根據(jù)我國《土地管理法》第63條第1款和第5款的規(guī)定，集體經(jīng)濟組織成員在以下情況中喪失宅基地分配請求權(quán)：(1)集體經(jīng)濟組織成員已經(jīng)擁有一處符合標準面積的宅基地；(2)集體經(jīng)濟組織成員將宅基地出賣、出租、贈予給第三人。宅基地使用權(quán)人自愿退出宅基地后，失去對宅基地的占有，且此種自愿退出行為既不屬于出賣、出租，也不屬于贈予。因此，除宅基地使用權(quán)人自愿放棄的外，依法退出宅基地的原宅基地使用權(quán)人并不喪失宅基地分配請求權(quán)。將簽署不再重新申請宅基地的承諾書作為退出宅基地的必要條件之一，實際上是強迫農(nóng)戶放棄自己應(yīng)當享有的合法權(quán)利。退一步講，即使要設(shè)定重獲宅基地分配請求權(quán)的否定要件，也應(yīng)當從生活保障、固定住所等方面進行衡量，而非一概剝奪退出宅基地農(nóng)戶，特別是進城務(wù)工農(nóng)戶返鄉(xiāng)后獲得住房保障的權(quán)利。

宅基地制度是集體化的產(chǎn)物，集體制度的本質(zhì)特征是集體成員身份特征[9]。在當前的宅基地改革進程中，宅基地資格權(quán)退出機制缺位的問題直接影響了宅基地退出機制的順利推進與實際成效。因此，如何在不損害集體和其他集體成員利益的前提下，有效銜接宅基地使用權(quán)退出機制與宅基地資格權(quán)退出機制，平衡多主體之間的利益，就成為改革的關(guān)鍵。

(二)農(nóng)民知情權(quán)受到限制

在宅基地退出過程中，農(nóng)民行使監(jiān)督權(quán)是有效制約地方政府濫用行政權(quán)力的方式之一。落實監(jiān)督權(quán)的首要前提是保障知情權(quán)，宅基地使用權(quán)人只有及時掌握并了解與宅基地退出相關(guān)的法律法規(guī)、政策性文件等內(nèi)容，才能知道政府的各種行為是否于法有據(jù)。但各地方政府在宅基地退出領(lǐng)域的政府信息公開上，表現(xiàn)得并不盡如人意。

1.宅基地退出信息依申請才公開。這不利于宅基地使用權(quán)人及時、有效地獲取地方規(guī)范性文件。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，政府網(wǎng)站已經(jīng)成為各級政府公開政府信息的主要陣地。筆者以“宅基地退出”“宅基地退出管理辦法”“宅基地退出規(guī)定”為關(guān)鍵詞，對15個宅基地首批試點區(qū)的政府網(wǎng)站進行搜索后發(fā)現(xiàn)，超過半數(shù)以上的政府網(wǎng)站搜索不到相關(guān)內(nèi)容，如青海省湟源縣、云南省大理市、湖北省宜城市、浙江省德清縣等。若宅基地使用權(quán)人想要獲取相關(guān)的政策性文件，需要主動向行政機關(guān)申請。如在湖南省瀏陽市人民政府網(wǎng)站的領(lǐng)導(dǎo)信箱欄目中，有多封信件均提到：“由于在各個公開的網(wǎng)站平臺都查詢不到相關(guān)文件，希望可以提供貴市制定的，與宅基地有償退出補償政策或宅基地改革措施相關(guān)的文件。”[10-11]雖然公眾可以通過申請的方式獲得自己所需的政策文件，但此種方式效率低下，且不符合《政府信息公開條例》的相關(guān)要求。根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，我國政府信息公開分為主動公開和依申請公開。其中，涉及主動公開的條款包括《政府信息公開條例》第19條、第20條及第21條。地方政府圍繞宅基地退出機制建立的一系列規(guī)范性文件，從原則上看屬于第19條“涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉”的政府信息，從具體內(nèi)容上看屬于第21條“貫徹落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策”的政府信息。因此，應(yīng)當將宅基地退出信息納入政府信息主動公開的范圍內(nèi)。

2.宅基地退出信息具有宏觀性與不確定性。這不利于宅基地使用權(quán)人準確理解規(guī)范性文件的具體內(nèi)涵。從政策規(guī)范層面上看，宅基地退出機制缺乏較高層級的法律支撐，相關(guān)規(guī)定多為效力層級較低的地方規(guī)范性文件。這些由各地政府結(jié)合本地區(qū)實際情況及經(jīng)濟發(fā)展水平所制定的規(guī)范性文件受政策的影響和引導(dǎo)較多[12]，導(dǎo)致公眾在理解某項具體條款時，存在諸多困惑之處。如福建省晉江市發(fā)布的《晉江市農(nóng)村宅基地自愿有償退出指導(dǎo)意見》規(guī)定：“宅基地使用人自愿將宅基地出租或無償借給集體使用的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)出具相應(yīng)的租借憑證，不得擅自取消原使用人依法應(yīng)擁有的宅基地資格權(quán)?！薄罢刭Y格權(quán)”是一項政策術(shù)語，除了中央發(fā)布的多項文件曾概括性提及外，并無任何法律文本對資格權(quán)的具體內(nèi)涵進行解釋。而《晉江市農(nóng)村宅基地自愿有償退出指導(dǎo)意見》也沒有對資格權(quán)的內(nèi)容進行說明。由此引發(fā)公眾的疑問：此處的資格權(quán)是指廣義上的，農(nóng)民依據(jù)集體經(jīng)濟組織成員身份，享有的包含身份權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)益在內(nèi)的綜合性權(quán)利，還是指狹義上的，集體經(jīng)濟組織成員享有的申請宅基地的資格？可見，即使部分地區(qū)主動公開與宅基地退出相關(guān)的地方性規(guī)范文件，但文件表述具有模糊性，導(dǎo)致公眾無法對文件內(nèi)容形成準確的認識，使得地方實踐情況與政策制定者的預(yù)期情況存在偏差。

(三)農(nóng)民收益權(quán)無法落實

宅基地三權(quán)分置是一種由“所有權(quán)—資格權(quán)—使用權(quán)”共同組成的復(fù)雜的權(quán)利復(fù)合結(jié)構(gòu)，雖然各項權(quán)利均具有獨立的規(guī)范功能，但基于我國現(xiàn)階段的改革目標和體制要求，三項權(quán)利之間應(yīng)當緊密結(jié)合，各項制度之間應(yīng)當發(fā)揮功能協(xié)同效應(yīng)[13]。當前，宅基地退出表現(xiàn)為閉合型和永久性，即宅基地使用權(quán)人只能將閑置宅基地永久性退還給集體經(jīng)濟組織，不能通過租賃的方式交由集體經(jīng)濟組織規(guī)劃利用，也不能流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟組織以外的成員。因此，在宅基地使用權(quán)權(quán)能有限、市場流轉(zhuǎn)機制不暢、財產(chǎn)變現(xiàn)能力不足的情況下，農(nóng)戶沒有其他可選的利用途徑，除了閑置，別無他法[3]。

在土地改革初期，農(nóng)戶很大程度上是基于生活保障方面的考量而做出退出宅基地的價值選擇。祖輩流傳下來的閑置宅基地面積較小，隨著家庭內(nèi)人口增多，人均使用面積不斷增加，祖?zhèn)鞯恼孛娣e已經(jīng)無法滿足現(xiàn)在家庭的生活需求。若不將原來的宅基地交還給集體，農(nóng)戶不可能從集體處再次取得無償分配的宅基地。當前，宅基地閑置狀況與土地改革之初的狀況并無較大不同，但農(nóng)戶內(nèi)在的行為邏輯和價值選擇基礎(chǔ)卻不盡相同。在宅基地三權(quán)分置的改革背景下，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)雙向互動機制建立。對于大多數(shù)農(nóng)戶來說，宅基地已經(jīng)不是唯一承載生存保障功能的生活資料了，因此，宅基地變現(xiàn)能力的高低成為農(nóng)戶關(guān)注的重點。農(nóng)戶只有在通過宅基地退出獲得的補償款價值大于或等于通過閑置宅基地征收或閑置宅基地市場化流轉(zhuǎn)等方式獲得的收益的情況下，才會考慮主動退出閑置宅基地。當前實施的宅基地退出機制改革在盤活農(nóng)村宅基地市場方面的表現(xiàn)并不盡如人意。隨著宅基地改革進入深化階段，全國各地即將全面開展宅基地改革，若沒有更好的制度設(shè)計，則集體經(jīng)濟薄弱的農(nóng)村地區(qū)很難承擔起改革所需的資金[14]，宅基地退出制度改革將會陷入瓶頸期。此時，宅基地退出機制與宅基地流轉(zhuǎn)制度之間的聯(lián)動，就成為改變這種困境的必然選擇。

(四)農(nóng)民參與權(quán)被弱化

目前，宅基地退出實行行政審批模式。宅基地退出行政審批模式是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府根據(jù)宅基地使用權(quán)人的申請，對相關(guān)行為的合法性、真實性進行審查，采取批準、同意的方式，準予其退出宅基地的一種行政管理模式。不可否認，政府主導(dǎo)下的行政審批模式在一定程度上維護了宅基地退出秩序，為宅基地退出機制改革的平穩(wěn)進行提供了合理的支撐和保障。但從宅基地三權(quán)分置的市場化改革目標來看，政府主導(dǎo)下的宅基地退出行政審批制度違背了市場供求關(guān)系，弱化了農(nóng)民參與權(quán)。長期以來，家庭經(jīng)營種植業(yè)是我國農(nóng)村地區(qū)最主要的生產(chǎn)經(jīng)營方式。但隨著經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，農(nóng)民在有限的土地上以精耕細作的方式獲得的微薄收入很難滿足其自身以及家庭的生活需要。宅基地三權(quán)分置政策的推行, 順應(yīng)了生產(chǎn)力的發(fā)展規(guī)律，旨在通過放活宅基地使用權(quán)，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與土地市場化的再發(fā)展[15]。但宅基地自身固有的保障性、身份性等特征，阻礙了宅基地市場化改革的步伐。在這一背景下，宅基地指標置換成為最能體現(xiàn)市場化改革意蘊的退出模式。在宅基地指標置換中，農(nóng)民將宅基地復(fù)墾為耕地后，可以將其置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標。隨后，政府再將置換后獲得的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標用于交易。此種置換方式既可以解決農(nóng)村宅基地浪費問題，也有助于解決城市建設(shè)用地緊張問題，最終實現(xiàn)“建立城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地市場”的目標。但地方政府一旦擁有極強的話語權(quán)后，自身具有的逐利性極易使其從自己的利益出發(fā)，將通過宅基地退出獲得的建設(shè)用地指標用于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化用地，而忽視了建設(shè)用地的客觀供求關(guān)系，導(dǎo)致宅基地退出目標偏離正確的軌道。實踐中，部分地方政府只是將宅基地指標置換簡單理解為獲得建設(shè)用地指標的手段，而忽視了復(fù)墾的真正目的在于改善農(nóng)民生活。部分地方政府對于不符合宅基地退出條件的申請仍然給予審批通過，導(dǎo)致宅基地置換領(lǐng)域呈現(xiàn)出混亂的局面。因此，必須重新審視現(xiàn)行宅基地退出機制，進一步完善宅基地退出行政審批模式。

三、農(nóng)民權(quán)利保護視角下宅基地退出機制的完善

(一)構(gòu)建宅基地資格權(quán)退出機制

任何一項制度沒有退出權(quán)作為保障，就沒有真正的產(chǎn)權(quán)安全和財產(chǎn)自由[16]。就宅基地退出機制而言，應(yīng)當謹慎確定宅基地資格權(quán)退出情形：既不能無限期、無條件地允許退出宅基地農(nóng)戶享有宅基地資格權(quán)，使改革無法取得真正成效，也不能堵塞進城落戶農(nóng)民返鄉(xiāng)的通道，使其失去農(nóng)村土地這最后一道屏障。實踐中，影響宅基地資格權(quán)退出的因素主要有兩類：(1)宅基地資格權(quán)退出與集體經(jīng)濟組織成員身份相關(guān)聯(lián)。若農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員身份喪失，則宅基地資格權(quán)自動喪失；否則，農(nóng)民可自主選擇是否退出宅基地資格權(quán)。(2)宅基地資格權(quán)退出與宅基地退出相關(guān)聯(lián)。農(nóng)民退出宅基地后，資格權(quán)自動退出，且退出后不得再次申請宅基地使用權(quán)。但也有部分地區(qū)為了激勵農(nóng)民退出閑置宅基地，消除其后顧之憂，建立了宅基地半退出模式，即退出宅基地使用權(quán)的同時保留宅基地資格權(quán)。如江西省余江縣實行以“空間換時間”的土地配置模式，即農(nóng)戶退出宅基地后，若因為思鄉(xiāng)情結(jié)，或無法融入城市生活等原因，需要返鄉(xiāng)居住的，15年后可以重新獲得宅基地申請分配請求權(quán)。筆者認為，上述兩類做法均存在不足之處：就第一類做法而言，因當前集體經(jīng)濟組織成員身份仍然與戶籍制度掛鉤，可能導(dǎo)致進城務(wù)工的農(nóng)民不愿失去宅基地資格權(quán)，從而拒絕落戶城鎮(zhèn)；就第二類做法而言，15年后農(nóng)村是否還有足夠的宅基地可以用于分配尚存疑問，此種宅基地保留制度實際上是一紙空文。鑒于此，筆者認為，宅基地資格權(quán)退出機制應(yīng)當包含宅基地資格權(quán)法定退出機制和宅基地資格權(quán)意定退出機制。

1.宅基地資格權(quán)法定退出機制。宅基地資格權(quán)法定退出機制是指喪失集體經(jīng)濟組織成員身份的農(nóng)戶自動喪失宅基地資格權(quán)，并在規(guī)定時間內(nèi)將宅基地無償退還給集體經(jīng)濟組織。實踐中，成員資格的喪失主要包括以下方面：死亡；取得其他集體經(jīng)濟組織成員資格；本集體經(jīng)濟組織依法解散；自愿放棄；戶口遷出本集體經(jīng)濟組織；進入國家公務(wù)員序列、事業(yè)單位編制或城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保障體系。在宅基地資格權(quán)法定退出領(lǐng)域，存在戶籍說和可替代性保障說兩種觀點，但兩者均存在不足之處。戶籍說認為，宅基地資格權(quán)的喪失與戶籍制度掛鉤，以戶籍所在地是否為集體經(jīng)濟組織所在地為判斷依據(jù)。但隨著城鄉(xiāng)之間的壁壘逐漸被打破，城鄉(xiāng)人口雙向流動性逐漸加強，空掛戶、寄掛戶等亂象頻發(fā)，戶籍所在地與實際居住地產(chǎn)生偏離。由此可見，單一固化的戶籍說無法順應(yīng)城市化潮流，容易造成“兩頭占”或“兩頭空”等情況，這顯然與宅基地制度改革的核心理念相悖?？商娲员Ｕ险f認為，宅基地資格權(quán)是否喪失取決于主體是否依賴于集體土地保障。此種學(xué)說反對農(nóng)民享有雙重保障，但在農(nóng)村社會保障制度不完善、保障水平低下的現(xiàn)實情況下，否定農(nóng)民可以同時享有基于成員資格獲得的土地財產(chǎn)權(quán)利和基于公民身份獲得的社會保障權(quán)利，實際上是變相地將國家應(yīng)當承擔的社會保障責任轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)村集體。在社會保障領(lǐng)域，國家責任的缺位不僅會侵害農(nóng)民群體的合法利益，還會使得農(nóng)村改革偏離城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的目標軌道。概言之，農(nóng)民進城落戶后享受的城市公共服務(wù)是其公民權(quán)利，基于集體經(jīng)濟組織成員身份享有的成員權(quán)是其財產(chǎn)權(quán)利。以宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等為內(nèi)容的財產(chǎn)權(quán)利和以養(yǎng)老保險、最低生活保障制度等為內(nèi)容的公民權(quán)利，可以并存，并非相互排斥的關(guān)系。

由此可見，若以退出宅基地農(nóng)戶獲得城鎮(zhèn)戶籍或可替代性保障為依據(jù)，剝奪其享有的宅基地資格權(quán)，將使得宅基地資格退出權(quán)在財產(chǎn)權(quán)上表現(xiàn)為一種利益減損性的權(quán)利[17]。因此，宅基地資格權(quán)法定退出條件的范圍應(yīng)當限定在主體死亡、主體取得其他集體經(jīng)濟組織成員資格、本集體經(jīng)濟組織依法解散等3類情形。

2.宅基地資格權(quán)意定退出機制。宅基地資格權(quán)意定退出機制是指在主體不具備宅基地資格權(quán)法定退出的前提下，可以根據(jù)自身實際情況，自主選擇是否退出宅基地資格權(quán)。農(nóng)民在退出宅基地使用權(quán)的過程中，集體經(jīng)濟組織應(yīng)當積極引導(dǎo)其自愿、有償退出宅基地資格權(quán)，同時從以下3個方面嚴格審查申請主體是否具備退出條件：(1)是否具有穩(wěn)定的收入來源；(2)是否具有穩(wěn)定的居所；(3)是否加入城市居民社會保障體系。居住權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員享有的基本權(quán)利，宅基地資格權(quán)的功能之一也在于居住保障性。因此，各地在制定申請退出宅基地資格權(quán)主體條件時，應(yīng)以農(nóng)民在城市穩(wěn)定居住和穩(wěn)定就業(yè)為首要原則，守住農(nóng)民生活的最后防線。

對于自愿退出宅基地使用權(quán)與宅基地資格權(quán)的農(nóng)民而言，集體應(yīng)當在綜合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、退地條件以及資金來源等多種因素的前提下，通過協(xié)商的方式確定宅基地資格權(quán)退出補償費。對于退出宅基地使用權(quán)但不愿意退出宅基地資格權(quán)的農(nóng)民，應(yīng)當設(shè)立有期限的宅基地資格權(quán)保留制度。各試點地區(qū)可以嘗試通過非地權(quán)性財產(chǎn)股份化的方式，將宅基地資格權(quán)量化給集體經(jīng)濟組織成員，論股分紅[18]。股權(quán)設(shè)置結(jié)構(gòu)主要由個人股和集體股構(gòu)成。各地區(qū)可以根據(jù)實際情況，將個人股細化為現(xiàn)金股、貢獻股、獎勵股、優(yōu)先股、福利股等各類不同的股權(quán)。此外，宅基地資格權(quán)保留并非永久保留。若宅基地資格權(quán)永久不變，則股份也隨之固化，再加上成員可以無限制地自由轉(zhuǎn)讓股份，最終可能使得集體所有制經(jīng)濟演變?yōu)樗接兄平?jīng)濟[19]。因此，各地區(qū)可以依照承包地的調(diào)整期限，將宅基地資格權(quán)的保留期限設(shè)定為3年或5年。在該期限內(nèi)，農(nóng)民可以選擇繼續(xù)享有宅基地資格權(quán)，也可以選擇將股份有償轉(zhuǎn)讓給集體或集體經(jīng)濟組織成員。宅基地資格權(quán)保留期限屆滿后，可通過召開村民大會等方式，由村集體民主決議是否對農(nóng)民享有的股份進行調(diào)整。

(二)完善宅基地退出信息公開制度

在宅基地退出機制中，政府作為公權(quán)力機關(guān)，享有審批權(quán)、征收權(quán)等行政權(quán)力，也應(yīng)主動承擔公開政策信息、解釋相關(guān)政策的義務(wù)。

1.建立宅基地退出政策主動公開制度。法治政府是透明政府、陽光政府，行政公開是法治政府的基本要求。黨的十九大把“法治政府基本建成”確立為2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要目標之一。在此背景下，建立宅基地退出政策主動公開制度不僅有利于提升國家治理能力，還可以保障農(nóng)民獲取信息的對稱性。地方政府可通過線上、線下等多種途徑，主動公開針對宅基地退出程序、退出保障等與農(nóng)民切身利益相關(guān)的規(guī)范性文件。從線上途徑來看，地方政府應(yīng)當在政府網(wǎng)站內(nèi)的“政府信息公開”一欄中，設(shè)立“宅基地政策文件”專欄，將宅基地有償使用費管理辦法、宅基地退出管理辦法等文件納入其中，方便群眾上網(wǎng)查詢。從線下途徑來看，各級政府可將相關(guān)規(guī)范性文件印發(fā)給轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處以及村委會，由其張貼在布告欄上，供不具備網(wǎng)絡(luò)檢索能力的人查看。為了保障宅基地退出政策主動公開制度落到實處，各地政府不僅要將宅基地退出政策的公開情況納入政府信息公開年度報告，向全社會公開，接受監(jiān)督，還要將其納入政府績效考核體系，強化激勵和問責機制。對于地方政府拒不主動公開宅基地退出政策的行為，公民、法人或其他組織可以依照《政府信息公開條例》第47條的規(guī)定，向主管部門提出意見。

2.建立宅基地退出政策解讀機制。政府除了承擔主動公開相關(guān)信息的義務(wù)外，還應(yīng)當承擔宅基地退出政策解釋的工作。就政策解讀的范圍而言，主要包括以地方政府或地方政府辦公室的名義出臺的宅基地退出管理辦法等規(guī)范性文件。此外，各地農(nóng)村土地制度改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組等制定的規(guī)范宅基地退出行為的各類文件、政策，也應(yīng)被囊括進政策解讀的范圍內(nèi)。值得注意的是，宅基地退出政策解讀機制主要包括地方制定的各類宅基地退出管理辦法，不包含效力層級較高的法律法規(guī)。主要原因在于，我國宅基地退出機制尚處于試點探索階段，相關(guān)的法律條文數(shù)量較少，且多數(shù)從宏觀層面肯定宅基地有償退出的合法性，缺乏對于退出條件、退出程序、退出補償?shù)葍?nèi)容的具體規(guī)定。此時，若將法律法規(guī)納入宅基地退出政策解讀范圍，并無實質(zhì)性意義。隨著宅基地退出改革的不斷深化及宅基地退出方式的不斷創(chuàng)新，在中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的推動下，全國性的“宅基地管理辦法”的制定工作也在穩(wěn)步推進中。屆時，再將效力層級較高的法律法規(guī)納入宅基地退出政策的解讀范圍，不失為一種更為穩(wěn)妥的方法。

就政策解讀的主體而言，各地方政府要積極主動制定相應(yīng)的解釋性文件，并在政府網(wǎng)站和公告欄中予以公布。同時，村民委員會和集體經(jīng)濟組織作為重要的基層治理單位，應(yīng)當主動學(xué)習政府發(fā)布的解釋性文件，并運用通俗易懂的語言將文件精神傳達給有疑問的村民，從而在最大程度上消弭雙方在政策文件理解上的分歧，為宅基地退出機制營造出濃厚的輿論氛圍和社會環(huán)境。

就政策解讀的程序而言，堅持“誰制定，誰解讀”的原則，主要分為主動解釋和被動解釋兩種程序。在主動解釋程序中，各地方政府及相關(guān)部門在起草宅基地退出管理辦法的同時，應(yīng)當制定相應(yīng)的解釋性文件，并將相關(guān)的規(guī)范性文件以及解釋性文件一同報送上級部門審議。上級部門審議通過后，各地方政府及相關(guān)部門應(yīng)及時向公眾公布。在被動解釋程序中，公眾可以通過公開信箱、電話等渠道，就宅基地退出管理辦法在具體實施過程中遇到的疑難問題，要求相關(guān)部門釋疑。對于這些問題，地方政府及相關(guān)部門應(yīng)當進行解釋說明。政策解讀的形式并不局限于書面文件，地方政府及相關(guān)部門應(yīng)充分發(fā)揮自媒體、視頻網(wǎng)站等媒介的力量，積極探索在線訪談、新聞發(fā)布會、政策解讀宣傳片等多樣化的解讀形式，強化宅基地退出政策解讀機制的實施效果。

(三)建立宅基地退出與宅基地流轉(zhuǎn)聯(lián)動機制

在宅基地制度改革任務(wù)中，如何改變宅基地空閑、低效、粗放利用的現(xiàn)狀，既是改革的難點，也是改革的突破口。此時，宅基地流轉(zhuǎn)和退出制度的建立，就成為了盤活農(nóng)村閑置宅基地的關(guān)鍵。制度變遷理論認為, 單個制度變遷的加總就是整體制度的變遷。單個制度變遷在影響整體制度變遷的同時也影響統(tǒng)一制度體系下其他單獨制度的變遷[20]。具體到宅基地制度改革領(lǐng)域，宅基地退出和宅基地流轉(zhuǎn)是宅基地制度改革的關(guān)鍵領(lǐng)域。因此，通過建立宅基地退出制度與宅基地流轉(zhuǎn)制度的聯(lián)動機制，為社會資金涌入農(nóng)村預(yù)留制度空間，激發(fā)宅基地退出的內(nèi)生動力，不僅有利于深化宅基地退出機制改革，還有利于推動宅基地流轉(zhuǎn)制度擺脫現(xiàn)有的桎梏，從而形成一個雙贏的局面。

具體而言，應(yīng)當在傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型宅基地退出模式的基礎(chǔ)上，增加新型的集體合作型宅基地退出模式。宅基地使用權(quán)人可以根據(jù)自身情況自主選擇適用何種退出模式。政府主導(dǎo)型宅基地退出模式是指宅基地使用權(quán)人將宅基地退還給集體經(jīng)濟組織后，通過貨幣補償、住房置換、指標置換等方式，獲得集體經(jīng)濟組織從集體資金或地方財政性支持資金中支付的補償金。此種模式更適合用于地區(qū)經(jīng)濟水平相對發(fā)達的地區(qū)。集體合作型宅基地退出模式是指宅基地使用權(quán)人將宅基地退還給集體后，集體經(jīng)濟組織再將集體建設(shè)用地使用權(quán)投入土地市場，有經(jīng)營意愿的社會主體向集體經(jīng)濟組織支付土地出讓金，向原宅基地使用權(quán)人支付宅基地退出補償金。值得注意的是，此處的集體建設(shè)用地使用權(quán)是指集體外第三人享有的對宅基地的使用權(quán)，具有期限性和自由處分性，并不等同于我國《民法典》物權(quán)編和《土地管理法》所規(guī)定的宅基地使用權(quán)[21]。實際上，此種模式在浙江省德清縣和義烏市制定的相關(guān)政策文件中已初具雛形。其優(yōu)勢在于彌補了補償資金來源單一的缺陷，使宅基地使用權(quán)人、集體經(jīng)濟組織、社會主體形成了一個利益共同體。

宅基地使用權(quán)人在宅基地退出中享有更大程度的自主權(quán)與收益權(quán)。首先，宅基地使用權(quán)人可以自主選擇包含資格權(quán)的完全退出，或保留資格權(quán)的部分退出。若選擇完全退出，則宅基地使用權(quán)人不僅可以從社會主體處取得針對宅基地及其房屋、附屬設(shè)施的補償，還可以從集體經(jīng)濟組織處取得一次性的資格權(quán)補償；若選擇部分退出，則在約定的退出期限屆滿后，符合條件的宅基地使用權(quán)人可再次向集體經(jīng)濟組織申請宅基地。其次，宅基地使用權(quán)人可以自主選擇一次性補償或分批補償。若選擇一次性補償?shù)姆绞剑瑒t宅基地使用權(quán)人獲得補償金后不得再要求社會主體就使用宅基地獲得的經(jīng)營性收入按比例向自己支付額外的補償金；若選擇分批補償?shù)姆绞剑瑒t宅基地使用權(quán)人應(yīng)與社會主體、集體經(jīng)濟組織事先約定好補償比例、補償期限等事項。

社會主體加入宅基地流轉(zhuǎn)，能大大減輕集體經(jīng)濟組織的基金負擔，極大地拓寬了集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)來源，為加強集體經(jīng)濟組織建設(shè)提供了有力的資金保障。同時，還推動了宅基地規(guī)模化利用，讓宅基地使用權(quán)人看到了宅基地財產(chǎn)價值發(fā)揮的可能性。社會主體的相關(guān)信息可以通過地方政府建立的宅基地流轉(zhuǎn)平臺來獲取，這不僅保障了流轉(zhuǎn)的安全性，還實現(xiàn)了流轉(zhuǎn)雙方的信息對稱，提高了交易效率。

集體經(jīng)濟組織作為宅基地使用合同的相對方，是溝通社會主體和宅基地使用權(quán)人的橋梁，有效保障了交易的穩(wěn)定性。集體經(jīng)濟組織對申請退出宅基地的前期整合工作有利于宅基地的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，使得宅基地使用權(quán)人獲得更為可觀的收入。如湖北省宜城市依托鶯河二庫旅游資源，對宅基地進行連片改造后啟動了“醉美鶯河”旅游項目，吸引了眾多游客前來觀光。這充分證明了相較于農(nóng)地分散經(jīng)營，規(guī)模經(jīng)營在發(fā)揮宅基地財產(chǎn)價值上更具有優(yōu)越性。

在很長一段時間內(nèi)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國經(jīng)濟發(fā)展的重點。對農(nóng)村而言，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實質(zhì)就是要通過供給側(cè)制度體系的建構(gòu)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度環(huán)境[22]?！蛾P(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》進一步強調(diào)，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要在確保國家糧食安全的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞市場需求變化，以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為主要目標。因此，為了實現(xiàn)宅基地制度改革與市場化接軌的目標，宅基地退出機制與宅基地流轉(zhuǎn)制度聯(lián)動機制的構(gòu)建刻不容緩。

(四)構(gòu)建集體審批與行政備案相結(jié)合的宅基地退出程序

我國應(yīng)當取消宅基地退出機制中的單一行政審批模式，構(gòu)建集體審批與行政備案相結(jié)合的宅基地退出程序。集體審批有其必要性：(1)集體審批是保障集體所有權(quán)毫不動搖的必然要求。在宅基地退出機制改革過程中，集體經(jīng)濟組織作為集體所有權(quán)的代表主體，只享有部分形式上的收回權(quán)，而宅基地退出的審批權(quán)實質(zhì)上掌握在地方政府手中。因此，集體審批的建立與顯化集體土地所有權(quán)的政策意蘊相契合。(2)集體審批是加速社會治理理念轉(zhuǎn)變的必然要求。將地方政府享有的宅基地退出審批權(quán)下放至基層群眾性自治組織手中，將集體審查、集體決定、集體協(xié)商的方式貫穿于整個宅基地退出程序之中，有利于激發(fā)基層活力，從而形成政府、集體、農(nóng)民共同參與協(xié)作的多元化鄉(xiāng)村治理新格局。(3)集體審批是促進政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求。在宅基地退出程序中，將宅基地退出的審批權(quán)主體從地方政府轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)濟組織，使地方政府專注于宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，有利于地方政府管理的優(yōu)化，從而為宅基地三權(quán)分置制度改革創(chuàng)建良好的行政制度環(huán)境。

我國宅基地退出流程包括宅基地使用權(quán)人提出申請、材料審查、集體表決、集體協(xié)商、公示、簽訂合同、辦理變更或注銷登記等。在不同環(huán)節(jié)，集體審批的主體不同。村民委員會或集體經(jīng)濟組織作為代表集體行使所有權(quán)的特別法人，享有對宅基地退出材料合法性的審查權(quán)、對退出宅基地的收回權(quán)；村民大會或村民代表大會作為集體意志的實現(xiàn)機關(guān)，對于宅基地退出事項享有審核權(quán)、批準權(quán)。具體而言：(1)宅基地使用權(quán)人向村民委員會或集體經(jīng)濟組織遞交宅基地退出申請書。(2)村民委員會或集體經(jīng)濟組織收到申請后，對申請材料是否齊全、申請人是否符合條件、宅基地四至和面積是否正確、宅基地確權(quán)登記等問題進行審查。(3)材料審查通過后，村民委員會或集體經(jīng)濟組織提請村民大會或村民代表大會討論，以2/3以上多數(shù)通過為原則，對是否通過宅基地使用權(quán)人退出宅基地的申請進行公開表決。(4)村民委員會或集體經(jīng)濟組織、村民代表以及申請退出宅基地的宅基地使用權(quán)人，共同就宅基地及其地上房屋、附屬設(shè)施的回購價格進行協(xié)商，最終確定的回購價格不得低于地方政府制定的最低價。(5)將宅基地退出情況進行公示，公示期不少于7天。(6)若公示期內(nèi)有人對于宅基地退出價格、退出方式等問題存在異議，應(yīng)當立即中止宅基地退出程序，由村民委員會或集體經(jīng)濟組織對申請材料進行復(fù)審后，公布審查結(jié)果和情況說明；若公示期內(nèi)無人提出異議，則公示期結(jié)束后的15天內(nèi)，村民委員會或集體經(jīng)濟組織應(yīng)當與宅基地使用權(quán)人簽訂《宅基地退出協(xié)議書》。(7)村民委員會或集體經(jīng)濟組織在規(guī)定時間內(nèi)將宅基地退出材料交由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府備案。(8)宅基地使用權(quán)人應(yīng)在規(guī)定的時間內(nèi)前往不動產(chǎn)登記中心申請辦理變更或注銷登記。

當然，宅基地審批權(quán)的下放并不意味著地方政府可以做“甩手掌柜”。在集體負責宅基地審批事項的基礎(chǔ)上，地方政府要加強事中及事后監(jiān)管，填補簡政放權(quán)之后可能出現(xiàn)的監(jiān)管真空[23]。為了防止村民委員會或集體經(jīng)濟組織濫用權(quán)利以致侵害宅基地使用權(quán)人的合法利益，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)通過事后審查的方式，對集體經(jīng)濟組織、村民委員會和宅基地退出申請人行使監(jiān)督權(quán)。對村民委員會或集體經(jīng)濟組織報送鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府備案的相關(guān)宅基地退出材料，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)組織相關(guān)部門的工作人員對報送材料的完整性、合法性進行審查，若發(fā)現(xiàn)有程序違法等問題，應(yīng)及時采取補救措施，積極履行土地管理職能。

四、結(jié)語

2019年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，表明我國正式進入城鄉(xiāng)大融合階段。宅基地退出制度作為宅基地三權(quán)分置改革的重要舉措之一，其制度設(shè)計的完善不僅有利于進一步推動土地制度改革，還可助力城鄉(xiāng)一體化進程的推動。本文站在農(nóng)民的角度，以農(nóng)民享有的成員權(quán)、知情權(quán)、收益權(quán)、參與權(quán)為切入點，剖析當前宅基地退出實踐中存在的問題，提倡建立宅基地資格權(quán)退出機制，強化宅基地退出信息公開制度建設(shè)，建立宅基地退出與宅基地流轉(zhuǎn)聯(lián)動機制，構(gòu)建集體審批與行政備案相結(jié)合的宅基地退出程序，以防農(nóng)民的合法權(quán)利受到侵害，使農(nóng)民能與集體共享改革紅利。在中國土地制度改革的進程中，宅基地制度的獨特性、復(fù)雜性、敏感性，決定了其改革進程始終滯后于農(nóng)地制度改革。如何改革宅基地制度，也成為政策制定、法律修改、頂層設(shè)計中較為敏感和謹慎的問題?，F(xiàn)階段的宅基地退出機制在退出激勵方式、收益分配規(guī)則、退出后的再利用方法、失地農(nóng)民的保障辦法等方面，仍然存在諸多問題。因此，如何在平衡農(nóng)民權(quán)益和土地收益的前提下，針對宅基地退出機制設(shè)計一個完整的“一攬子”制度，還有待學(xué)者們進一步探討。