曾文革，張宗師

（重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044）

自2013年國(guó)務(wù)院批復(fù)成立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）在對(duì)外開(kāi)放和法治建設(shè)方面取得了積極成效。為推動(dòng)高水平開(kāi)放和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，中國(guó)出臺(tái)新一代外資立法①《中華人民共和國(guó)外商投資法》（簡(jiǎn)稱《外商投資法》）《中華人民共和國(guó)外商投資法實(shí)施條例》（簡(jiǎn)稱《外商投資法實(shí)施條例》）和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)外商投資法〉若干問(wèn)題的解釋》（簡(jiǎn)稱《外商投資法司法解釋》）。，新設(shè)山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江等6個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，增設(shè)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)，建設(shè)海南自由貿(mào)易港，籌備北京自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)②在2020年中國(guó)國(guó)際服務(wù)貿(mào)易交易會(huì)全球服務(wù)貿(mào)易峰會(huì)上，國(guó)家支持北京設(shè)立以科技創(chuàng)新、服務(wù)業(yè)開(kāi)放、數(shù)字經(jīng)濟(jì)為主要特征的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)?！侗本┦写龠M(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)綱要（2020—2022年）》《北京市關(guān)于打造數(shù)字貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的實(shí)施方案》《北京國(guó)際大數(shù)據(jù)交易所設(shè)立工作實(shí)施方案》等一系列文件已陸續(xù)發(fā)布。。與此同時(shí)，新冠疫情導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)③根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織發(fā)布的《世界經(jīng)濟(jì)展望報(bào)告》，2020年全球經(jīng)濟(jì)將萎縮4.9%，其中發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體將萎縮8%，新興市場(chǎng)和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體將萎縮3%。，以貿(mào)易摩擦為標(biāo)志的保護(hù)主義大行其道，國(guó)際局勢(shì)呈現(xiàn)出前所未有的復(fù)雜局面。以高水平對(duì)外開(kāi)放打造國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局④國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)戰(zhàn)略是習(xí)近平總書記于2020年5月14日中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議首次提出，5月23日全國(guó)政協(xié)第十三屆第三次會(huì)議時(shí)進(jìn)行說(shuō)明，7月21日支持召開(kāi)企業(yè)家座談會(huì)時(shí)予以闡述，7月30日中共中央政治局會(huì)議予以強(qiáng)調(diào)，8月24日中南海專家座談會(huì)再次重申。。作為中國(guó)特色法治體系[1]的組成部分，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）法治建設(shè)亟需重新審視與思考。

一、中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的特色功能與高水平開(kāi)放動(dòng)因

面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的下行發(fā)展趨勢(shì)和部分國(guó)家逆全球化的作為，中國(guó)堅(jiān)定不移地堅(jiān)持改革開(kāi)放，促進(jìn)全球貿(mào)易便利化與投資自由化，建立一系列自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）。中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）特色功能和高水平開(kāi)放動(dòng)因具有重要的研究?jī)r(jià)值和意義。

（一）中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）承載的特色功能

1.先行先試。營(yíng)利性是商行為概念，既包括任何主體從事的以盈利性營(yíng)業(yè)為目的的客觀商行為，也包括商主體從事的任何營(yíng)業(yè)性活動(dòng)的主觀商行為。國(guó)外自由貿(mào)易園區(qū)注重盈利性，以美國(guó)、日本和巴西最為典型。究其原因，主要在于以下兩個(gè)方面：第一，特定的歷史背景。為應(yīng)對(duì)20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，美國(guó)設(shè)立了紐約第1號(hào)對(duì)外貿(mào)易區(qū)。為解決20世紀(jì)80年代末日本泡沫經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)大蕭條，日本設(shè)立了沖繩特別自由貿(mào)易園區(qū)。為促進(jìn)亞馬遜地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，巴西設(shè)立了瑪瑙斯自由港。雖然美國(guó)、日本和巴西分別設(shè)立自由貿(mào)易園區(qū)的歷史背景不同，但是均意圖通過(guò)設(shè)立自由貿(mào)易園區(qū)實(shí)現(xiàn)盈利和發(fā)展經(jīng)濟(jì)。第二，法律的明文規(guī)定。作為美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的基本法，《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》①《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》于1934年頒布，其與《對(duì)外貿(mào)易區(qū)條例》和《海關(guān)與邊防局條例》共同構(gòu)成美國(guó)的自貿(mào)區(qū)法律體系。其后經(jīng)多次修訂，但并未改變其降低企業(yè)成本和提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的目標(biāo)。明確了降低企業(yè)成本和提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。日本通過(guò)出臺(tái)《日本開(kāi)發(fā)廳設(shè)置法》《沖繩振興開(kāi)發(fā)特別措施法》和《沖繩振興開(kāi)發(fā)金融公庫(kù)法》等一系列法律，并設(shè)立“雇傭沖繩青年獎(jiǎng)勵(lì)金”制度，確立了恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的主旨。巴西先后通過(guò)第288號(hào)法令、第356/68號(hào)法令以及第42號(hào)憲法修正案以吸引投資與發(fā)展經(jīng)濟(jì)。綜上，作為國(guó)外自由貿(mào)易園區(qū)的特點(diǎn)之一，營(yíng)利性是其設(shè)立自由貿(mào)易園區(qū)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

先行先試是指為了察看某事的結(jié)果或某物的性能而采取的一種臨時(shí)性和變通性的手段和方式。試驗(yàn)性主要來(lái)源于最少主義和實(shí)驗(yàn)主義哲學(xué)，前者要求政府規(guī)制程序精簡(jiǎn)，盡可能采取市場(chǎng)化規(guī)制手段；而后者則認(rèn)為應(yīng)通過(guò)探索性、合作性和回應(yīng)性規(guī)制取代傳統(tǒng)模式[2]。政府缺乏信息的充分性和預(yù)見(jiàn)性，加之行政程序的滯后性，因此，試驗(yàn)性規(guī)制具有創(chuàng)新友好型特點(diǎn)[3]。作為中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的特色功能，先行先試主要表現(xiàn)為先由黨中央和國(guó)務(wù)院劃定一個(gè)相對(duì)封閉的空間范圍，并賦予其實(shí)行經(jīng)濟(jì)制度改革與創(chuàng)新的優(yōu)先權(quán)，待取得成功經(jīng)驗(yàn)之后，再逐步推廣到其他地區(qū)，把局部推進(jìn)與整體轉(zhuǎn)變巧妙靈活地結(jié)合起來(lái)，最終實(shí)現(xiàn)以改革促經(jīng)濟(jì)，以創(chuàng)新促發(fā)展的目標(biāo)[4]。值得注意的是，先行先試不是偶然的，而是必然的。第一，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的建設(shè)與發(fā)展無(wú)先例可循。雖然制度經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)“路徑依賴性”②路徑依賴是指人們一旦選擇了某個(gè)機(jī)制，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期以及既得利益約束等因素的存在，會(huì)導(dǎo)致該體制沿著既定的方向不斷得以自我強(qiáng)化。，但是中國(guó)既無(wú)現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)作指導(dǎo)，又無(wú)成功的范例以效仿。第二，中國(guó)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出非均質(zhì)和不平衡的特點(diǎn)，且城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在。原有的經(jīng)濟(jì)體制在不同地域，不同行業(yè)運(yùn)行情況和成果收益往往不同，這就決定了黨中央和國(guó)務(wù)院在推進(jìn)中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）建設(shè)和發(fā)展的同時(shí)，不但要統(tǒng)籌全局，具備開(kāi)闊的視野和格局，而且考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，實(shí)事求是，有選擇的通過(guò)小范圍試點(diǎn)，進(jìn)而逐步推廣。第三，先行先試具有顯著的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)。一方面，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）涉及投資制度、金融制度、航運(yùn)制度和政府管理等諸多不確定因素，從而極易增加風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)生失誤，而先試點(diǎn)再推廣，可以最大限度地降低風(fēng)險(xiǎn)和減少失誤。另一方面，經(jīng)黨中央和國(guó)務(wù)院批復(fù)設(shè)立的中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）所取得的成功必然激勵(lì)和刺激著其他地區(qū)，原本強(qiáng)制性、命令式的經(jīng)濟(jì)改革和制度創(chuàng)新便轉(zhuǎn)化為自發(fā)性的地方訴求，這種訴求實(shí)質(zhì)是一種良性的競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)樽韵露系母?jìng)爭(zhēng)帶來(lái)創(chuàng)新后的繁榮，而自上而下的壟斷則大幅度降低市場(chǎng)效率[5]。因此，這也正是推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）在中國(guó)遍地開(kāi)花的內(nèi)在持久驅(qū)動(dòng)力。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃。國(guó)外自由貿(mào)易園區(qū)具有單一性，以德國(guó)最為典型。德國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)的單一性主要表現(xiàn)在貨物中轉(zhuǎn)功能。由于歐盟的關(guān)稅同盟規(guī)定歐盟內(nèi)部流轉(zhuǎn)的貨物在進(jìn)入歐盟港區(qū)時(shí)必須付關(guān)稅，這致使?jié)h堡自由港此前貨物進(jìn)港不付關(guān)稅的優(yōu)勢(shì)不復(fù)存在。加之，其在外國(guó)公司關(guān)稅和繳稅等方面沒(méi)有優(yōu)惠政策，因此，漢堡港取消了自由港，轉(zhuǎn)為側(cè)重貨物中轉(zhuǎn)，提高漢堡港口的吞吐能力與優(yōu)化水鐵聯(lián)運(yùn)的腹地連接。功能的單一性既是德國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)的典型表現(xiàn)，也是其未來(lái)發(fā)展的掣肘。

統(tǒng)籌規(guī)劃是指將研究對(duì)象的各個(gè)方面、部分和因素的認(rèn)識(shí)聯(lián)結(jié)起來(lái)，從而形成統(tǒng)一、整體和科學(xué)的認(rèn)知。其不是關(guān)于研究對(duì)象各個(gè)要素的簡(jiǎn)單相加，而是一種科學(xué)的認(rèn)知過(guò)程，即一種由低級(jí)到高級(jí)螺旋上升的“綜合—分析—綜合”的周期性運(yùn)動(dòng)。與國(guó)外自由貿(mào)易園區(qū)不同，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）具有統(tǒng)籌規(guī)劃特色功能，典型表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：第一，各片區(qū)分別承擔(dān)物流、投資、貿(mào)易、金融等不同功能，彼此之間統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)同配合①以中國(guó)（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例，其包含兩江片區(qū)、西永片區(qū)和果園港片區(qū)等三大片區(qū)，兩江片區(qū)探索金融創(chuàng)新，西永片區(qū)負(fù)責(zé)加工貿(mào)易，果園港片區(qū)承擔(dān)物流運(yùn)輸，三大片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)同配合，共同組成并推動(dòng)中國(guó)（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展。。第二，條例包含投資促進(jìn)、貿(mào)易便利和金融創(chuàng)新等章節(jié)。之所以中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）具有統(tǒng)籌規(guī)劃特色功能，是因?yàn)椋菏紫?，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港[6]。統(tǒng)籌規(guī)劃物流、投資、貿(mào)易和金融等內(nèi)涵不僅是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放的重要內(nèi)容，而且是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)向自由貿(mào)易港升級(jí)的突破方向與實(shí)現(xiàn)路徑；其次，為支持自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）進(jìn)一步深化改革開(kāi)放與創(chuàng)新發(fā)展，國(guó)務(wù)院和商務(wù)部分別出臺(tái)了一系列相關(guān)文件②《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)深化改革創(chuàng)新若干措施的通知》《商務(wù)部關(guān)于支持自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的意見(jiàn)》《商務(wù)部關(guān)于支持自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展的意見(jiàn)》等。，均從貿(mào)易便利化、投資自由化、金融創(chuàng)新等綜合性的視角對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）進(jìn)行了詳細(xì)而明確的規(guī)定；最后，統(tǒng)籌規(guī)劃有利于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）擴(kuò)大投資自由，推進(jìn)貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)，深化金融開(kāi)放創(chuàng)新，優(yōu)化物流運(yùn)輸通道，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。綜上，從頂層設(shè)計(jì)到地方條例，從文件規(guī)定到落地實(shí)施，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）具有統(tǒng)籌規(guī)劃特色功能。

3.協(xié)調(diào)發(fā)展。國(guó)外自由貿(mào)易園區(qū)一般采取先立法后設(shè)區(qū)的模式，例如歐盟法規(guī)、德國(guó)聯(lián)邦憲法和地方政府法律明確漢堡自由貿(mào)易區(qū)法律地位等內(nèi)容后，后者才被批準(zhǔn)設(shè)立。此外，國(guó)外自由貿(mào)易園區(qū)具有法律效力位階較高的統(tǒng)一上位法。例如德國(guó)通過(guò)歐盟法規(guī)、德國(guó)聯(lián)邦憲法和地方政府法律來(lái)規(guī)范自由貿(mào)易園區(qū)，巴西瑪瑙斯自由貿(mào)易區(qū)成立依據(jù)是聯(lián)邦憲法和聯(lián)邦政府法令。雖然地方自由貿(mào)易園區(qū)也有單獨(dú)立法，但是上述兩個(gè)特點(diǎn)在某種程度上弱化自主性和協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致具有定位相似性和競(jìng)爭(zhēng)同質(zhì)化③德國(guó)的自由貿(mào)易園區(qū)均設(shè)立于港口，例如漢堡、不來(lái)梅、基樂(lè)等。以漢堡港為例，其擁有3 000條航線，與世界上1 100個(gè)港口保持聯(lián)系，每年的吞吐量約5 000萬(wàn)噸，天然的港口優(yōu)勢(shì)、強(qiáng)大的吞吐量、完善的港口配套以及完善的港口配套使得漢堡港成為全球最大的自由港。。

差異性是表征事物相互區(qū)別的哲學(xué)范疇，唯物主義辯證法認(rèn)為，世界上沒(méi)有絕對(duì)相同的事物，任何事物都有各自的特點(diǎn)。中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）亦是如此。作為中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的特色功能，協(xié)調(diào)發(fā)展在總體方案中予以明確，并在條例的特色章節(jié)豐富和發(fā)展。中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）均擁有各自的發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略定位④例如中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為全面深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放探索新路徑，積累新經(jīng)驗(yàn)；中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)加快推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展；中國(guó)（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶互聯(lián)互通重要樞紐，西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略重要支點(diǎn)；中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)探索自由貿(mào)易港，把海南打造成中國(guó)面向太平洋和印度洋的重要對(duì)外開(kāi)放門戶；中國(guó)（山東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)加快推進(jìn)新舊發(fā)展動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)等。。之所以協(xié)調(diào)發(fā)展成為區(qū)別于國(guó)外自由貿(mào)易園區(qū)的特色功能，主要是因?yàn)椋阂环矫?，服?wù)國(guó)家戰(zhàn)略的需要。為堅(jiān)定不移深化國(guó)內(nèi)改革開(kāi)放以及促進(jìn)全球投資自由化與貿(mào)易便利化，中國(guó)實(shí)施了“一帶一路”倡議、西部大開(kāi)發(fā)、發(fā)展長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等一系列國(guó)家戰(zhàn)略。協(xié)調(diào)發(fā)展可以充分發(fā)揮自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的區(qū)位、資源、產(chǎn)業(yè)等比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源的高效合理配置，更好為國(guó)家戰(zhàn)略服務(wù)。另一方面，制度創(chuàng)新和良性競(jìng)爭(zhēng)的需求。中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）承擔(dān)制度創(chuàng)新的使命任務(wù)，協(xié)調(diào)發(fā)展有利于在各自平臺(tái)上形成比較優(yōu)勢(shì)的同時(shí)進(jìn)行制度創(chuàng)新。反之，若定位單一，不但阻礙制度創(chuàng)新，而且易引發(fā)同質(zhì)化的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

4.復(fù)制推廣。如前所述，國(guó)外自由貿(mào)易園區(qū)具有營(yíng)利性的特點(diǎn)，這就決定了其立法側(cè)重優(yōu)惠措施。新加坡自由貿(mào)易園區(qū)以放寬經(jīng)營(yíng)活動(dòng)限制為重點(diǎn)，例如《新加坡自由貿(mào)易園區(qū)法》單設(shè)“獲準(zhǔn)在自由貿(mào)易園區(qū)內(nèi)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”一章，其規(guī)定“除由成文法明文禁止的貨物外，其他貨物均可自由進(jìn)入自貿(mào)園區(qū)” “除權(quán)力機(jī)構(gòu)另有指示外，自由貿(mào)易園區(qū)的貨物可以用來(lái)儲(chǔ)存、出售、展示、打散、重新包裝、裝配、分銷、分類、分級(jí)、清洗、混合，或者以其他方式操作，或者依照本法的規(guī)定制造”。美國(guó)側(cè)重于以再出口商品關(guān)稅豁免、關(guān)稅遞延、轉(zhuǎn)換關(guān)稅以及庫(kù)存稅豁免為內(nèi)容的特別關(guān)稅政策。然而，二者對(duì)于其成功經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制推廣均付之闕如。

在空間有限、定位特殊的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)起步，以先行先試、創(chuàng)新示范和復(fù)制推廣方式引導(dǎo)和推動(dòng)全面的改革與開(kāi)放，是中國(guó)漸進(jìn)式改革所選擇的戰(zhàn)略性實(shí)現(xiàn)路徑，也是中國(guó)特色改革發(fā)展成功的基本模式[7]。復(fù)制推廣是中國(guó)在新時(shí)代進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放、制度創(chuàng)新、經(jīng)驗(yàn)積累的重大舉措，也是進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、激發(fā)市場(chǎng)活力、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)新手段。中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)主要涵蓋投資、貿(mào)易、監(jiān)管等領(lǐng)域的改革事項(xiàng)，并在全國(guó)范圍或特定區(qū)域進(jìn)行復(fù)制推廣。此外，國(guó)務(wù)院要求各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府高度重視復(fù)制推廣工作，切實(shí)做好組織實(shí)施，確保復(fù)制推廣工作順利推進(jìn)，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)落地生根，取得實(shí)效。作為中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的特色功能，可復(fù)制性和可推廣性具有理論基礎(chǔ)。首先，復(fù)制推廣是中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的基本要求?？v觀中國(guó)各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）總體方案，不難發(fā)現(xiàn)，其均在總體要求部分中規(guī)定“以可復(fù)制可推廣為基本要求”。其次，復(fù)制推廣是檢驗(yàn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的重要標(biāo)志。中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）通過(guò)因地制宜的試驗(yàn)，產(chǎn)生了一系列試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，復(fù)制推廣則是其試金石。針對(duì)復(fù)制推廣過(guò)程中發(fā)生“水土不服”的情況，國(guó)務(wù)院自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作部際聯(lián)席會(huì)議辦公室要及時(shí)向國(guó)務(wù)院報(bào)告。最后，復(fù)制推廣是黨中央和國(guó)務(wù)院的時(shí)代呼喚。建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）是黨中央和國(guó)務(wù)院在新時(shí)代推進(jìn)改革開(kāi)放的重大戰(zhàn)略舉措，要大膽闖、大膽試、自主改，盡快形成一批可復(fù)制、可推廣的新制度。因此，確保試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制推廣具有重要的意義。

（二）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）高水平開(kāi)放動(dòng)因

第一，多邊貿(mào)易體制面臨巨大挑戰(zhàn)，雙邊和區(qū)域談判蓬勃發(fā)展。多哈回合談判以來(lái)，多邊協(xié)定收效甚微，原因在于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家存在巨大的利益分歧，難以達(dá)成共識(shí)。與此同時(shí)，雙邊與區(qū)域談判成為各國(guó)的合作重點(diǎn)。以高度自由化和領(lǐng)域廣泛化為代表的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，以下簡(jiǎn)稱TPP）①該協(xié)定于2017年11月11日更名為“全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（ Conprehensive and Progressive Agreement for Trans—Pacific Partnership，簡(jiǎn)稱CPTPP）,并于2018年12月30日正式生效。其與TPP在市場(chǎng)準(zhǔn)入、貿(mào)易便利化、電子商務(wù)和服務(wù)貿(mào)易等方面均無(wú)差異，最大的區(qū)別在于新協(xié)定凍結(jié)了舊協(xié)定中關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的部分內(nèi)容。、《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定》（Transatiantic Trade and Investmernt Partnership，以下簡(jiǎn)稱TTIP）、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系》（Regional Comprehensive Economic Partnership，以下簡(jiǎn)稱RCEP）等區(qū)域貿(mào)易協(xié)定正在嘗試突破現(xiàn)行WTO規(guī)則，引領(lǐng)全球新一輪經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則改革與秩序重構(gòu)。除了參與RCEP談判外，中國(guó)還加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略②截至目前，中國(guó)已簽署17個(gè)自貿(mào)協(xié)定，涉及25個(gè)國(guó)家和地區(qū)。正在談判的自貿(mào)區(qū)有《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》、中國(guó)—海合會(huì)、中日韓、中國(guó)—斯里蘭卡、中國(guó)—以色列、中國(guó)—挪威、中國(guó)—新西蘭自貿(mào)協(xié)定升級(jí)談判、中國(guó)—摩爾多瓦、中國(guó)—巴拿馬、中國(guó)—韓國(guó)自貿(mào)協(xié)定第二階段談判、中國(guó)—巴勒斯坦、中國(guó)—秘魯自貿(mào)協(xié)定升級(jí)談判、中國(guó)—柬埔寨。正在研究的自貿(mào)區(qū)有中國(guó)—哥倫比亞、中國(guó)—斐濟(jì)、中國(guó)—尼泊爾、中國(guó)—巴新、中國(guó)—加拿大、中國(guó)—孟加拉國(guó)、中國(guó)—蒙古國(guó)、中國(guó)—瑞士自貿(mào)協(xié)定升級(jí)聯(lián)合研究。。不可否認(rèn)的是，國(guó)際貿(mào)易規(guī)則與國(guó)內(nèi)相關(guān)法律不可避免地存在一些分歧與沖突，而從某種意義上講，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）則成為二者的緩沖帶，即其既承擔(dān)著豐富和完善國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的義務(wù)，也行使對(duì)標(biāo)和制定國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的權(quán)利。

第二，為全面深化國(guó)內(nèi)改革探索新途徑?！案母镩_(kāi)放只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)”[8]。從2013年中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)到2019年中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)，再到2020年中國(guó)（海南）自由貿(mào)易港和中國(guó)（北京）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）承擔(dān)著執(zhí)行黨中央和國(guó)務(wù)院作出的重大決策，在新形勢(shì)下繼續(xù)推進(jìn)改革開(kāi)放的重任③中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)定位成為推進(jìn)改革和提高開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平的“試驗(yàn)田”；中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)打造更具國(guó)際市場(chǎng)影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)；海南自由貿(mào)易港建設(shè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域；北京自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建成全國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)和示范區(qū)。。以中國(guó)（北京）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例，其被定位為全國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)和示范區(qū)，原因在于：其一，與其他貿(mào)易形式相比，數(shù)字化貿(mào)易受疫情等因素影響小，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)，有利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展；其二，數(shù)字貿(mào)易已成為全球時(shí)代風(fēng)口，西方發(fā)達(dá)國(guó)家正積極搶占全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的制定權(quán)和主導(dǎo)權(quán)；其三，中國(guó)數(shù)字貿(mào)易進(jìn)出口規(guī)模和比重偏低，相比而言，北京第三產(chǎn)業(yè)最為發(fā)達(dá)，具備發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)④中國(guó)2019年數(shù)字貿(mào)易進(jìn)出口規(guī)模為2 036億美元，僅占全國(guó)進(jìn)出口服務(wù)貿(mào)易總額的26%。北京2019年第三產(chǎn)業(yè)占比83.5%，數(shù)字經(jīng)濟(jì)增加值過(guò)萬(wàn)億，占gdp比重超過(guò)50%，居全國(guó)首位。。

第三，為雙循環(huán)格局下開(kāi)放積累新經(jīng)驗(yàn)。以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局是習(xí)近平總書記根據(jù)國(guó)家發(fā)展的階段、環(huán)境、條件變化而做出事關(guān)全局的系統(tǒng)性深層次變革。作為雙循環(huán)的平臺(tái)和載體，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）形成從沿海到沿江，再到沿邊分批次設(shè)立的19個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的新格局，并在投資促進(jìn)、貿(mào)易便利、金融創(chuàng)新和營(yíng)商環(huán)境等方面積極探索，結(jié)合自身實(shí)際與“一帶一路”倡議等國(guó)家戰(zhàn)略主動(dòng)對(duì)接，致力于中國(guó)國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

二、高水平開(kāi)放條件下特色功能的法治挑戰(zhàn)

（一）先行先試的先天不足：授權(quán)法律依據(jù)至今仍未解決

中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）堅(jiān)持立法先行，不僅彰顯新時(shí)期治國(guó)理政的新常態(tài)，還符合“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的新論斷。然而，中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在以先行先試推進(jìn)高水平開(kāi)放的過(guò)程中，出現(xiàn)突破了授權(quán)法律依據(jù)缺失的情況。全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的通知》特別授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫停相關(guān)法律規(guī)定的實(shí)施①《中華人民共和國(guó)海關(guān)事務(wù)擔(dān)保條例》第5條，《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口關(guān)稅條例》第42條，《中華人民共和國(guó)國(guó)際海運(yùn)條例》第6條、第22條，《中華人民共和國(guó)船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》第13條，《國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》第11條的相關(guān)規(guī)定。，并對(duì)期限和范圍等予以規(guī)定。中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)繼續(xù)采用自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法中的授權(quán)暫時(shí)調(diào)整法律適用的立法方式[9]。值得注意的是，被授權(quán)主體國(guó)務(wù)院不具備法律依據(jù)②經(jīng)修訂的《立法法》（2015年）增加第13條規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！痹撘?guī)定僅對(duì)授權(quán)主體和授權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行了補(bǔ)救，使其合法化。?！读⒎ǚā罚?015）第九條③《中華人民共和國(guó)立法法》第9條，本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)做出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。雖然闡述了國(guó)務(wù)院的被授權(quán)主體的合法地位，但是授權(quán)事項(xiàng)與“在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”不存在任何關(guān)系。盡管《憲法》第89條（“國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)：......（十八）全國(guó)人民代表和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)?！保┵x予國(guó)務(wù)院的這項(xiàng)職權(quán)屬于一項(xiàng)經(jīng)授權(quán)可以取得的權(quán)力，但是這一職權(quán)是不確定的、開(kāi)放性的。不免產(chǎn)生以下問(wèn)題：第一，如果《憲法》第89條中“其他職權(quán)”包含《立法法》（2015年）中“在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”，那么2015年修正《立法法》時(shí)增加第13條的意義何在？第二，如果將《立法法》（2015年）第13條理解為《憲法》第89條中“其他職權(quán)”的列舉與細(xì)化，那么為何被授權(quán)主體付之闕如？第三，將語(yǔ)焉不詳?shù)摹稇椃ā返?9條中“其他職權(quán)”強(qiáng)行明確化、具體化是否合理？

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃的考量缺乏：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法碎片化與外資立法缺乏銜接

中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的法治建設(shè)是一項(xiàng)全局性和系統(tǒng)性的工程，宜用統(tǒng)籌規(guī)劃視角和思維進(jìn)行分析與研究，并進(jìn)行統(tǒng)一安排和部署，從而形成中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）法治體系。隨著新一輪的高水平開(kāi)放，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）因統(tǒng)籌規(guī)劃的考量缺乏，產(chǎn)生以下問(wèn)題：

一方面，立法碎片化問(wèn)題更加嚴(yán)重。原因在于：其一，一直缺少統(tǒng)一的上位法。自2013年中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立以來(lái)，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）已形成“1+3+7+1+6+1”共計(jì)19個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的分布格局。國(guó)家層面一直沒(méi)有制定中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）統(tǒng)一上位法，而是全國(guó)人大常委會(huì)將立法權(quán)授予各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）所在地的省級(jí)人大常委會(huì)，由后者分別制定各自條例。其二，總體方案和條例規(guī)范關(guān)系紊亂。中國(guó)各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的立法均采取“總體方案+條例”的模式，總體方案由商務(wù)部和地方政府聯(lián)合擬定，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施，而條例制定是由地方省級(jí)人大常委會(huì)制定，屬于地方性法規(guī)。二者的關(guān)系取決于判斷標(biāo)準(zhǔn)，而判斷標(biāo)準(zhǔn)并不明確④就理論而言，二者存在以下幾種關(guān)系：第一，以制法主體為判斷標(biāo)準(zhǔn)，總體方案屬于部門規(guī)章或地方政府規(guī)章。若假設(shè)其部門規(guī)章，當(dāng)其與條例針對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn)，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用條例時(shí)，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用條例，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用總體方案的應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決。若假設(shè)其為地方政府規(guī)章，當(dāng)其與條例針對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用條例；第二，以法律效力為判斷標(biāo)準(zhǔn)，總體方案經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)生效，其法律效力高于部門規(guī)章或地方政府規(guī)章，當(dāng)其與條例針對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，根據(jù)立法法的相關(guān)規(guī)定，我們就無(wú)法進(jìn)行判斷；第三，將總體方案定性為政策，總體方案和條例的關(guān)系為政策和法律的關(guān)系。[10]。其三，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與自由貿(mào)易港立法關(guān)系模糊。第十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議將“啟動(dòng)海南自由貿(mào)易港法立法調(diào)研起草工作”納入全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告，那么應(yīng)當(dāng)如何處理將來(lái)《海南自由貿(mào)易港法》與現(xiàn)行《中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法》的關(guān)系。

另一方面，與《外商投資法》等新一代外資立法缺乏銜接。保障外國(guó)投資者和外商投資企業(yè)的合法權(quán)益，確保外商投資的有序發(fā)展和管理，《外商投資法》與其他法律法規(guī)之間良好的銜接顯得格外重要[11]。事實(shí)上，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的相關(guān)法律與《外商投資法》等新一代外資立法缺乏銜接，特別是缺乏細(xì)化保障外商投資的新制度和新機(jī)制，例如《外商投資法》第26條“外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制”、第34條“外商投資信息報(bào)告制度”、第35條“外商投資安全審查制度”。原因在于：第一，大部分自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例出臺(tái)時(shí)間早于《外商投資法》等新一代外資立法，前者起草時(shí)主要參照目前已經(jīng)失效的《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》等“外資三法”；第二，《外商投資法》等新一代外資立法尚不完善，以《外商投資法司法解釋》為例，內(nèi)容過(guò)少，僅有7條，且重點(diǎn)聚焦于合同爭(zhēng)議的解決，特別是合同效力的確定；第三，法制保障的滯后性[12]，已出臺(tái)的中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例未及時(shí)修訂，缺乏與《外商投資法》等新一代外資立法進(jìn)行銜接。

（三）協(xié)調(diào)發(fā)展的設(shè)計(jì)局限：與西部陸海新通道沿線國(guó)家和地區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制缺失

西部陸海新通道要求通過(guò)陸海統(tǒng)籌、雙向互濟(jì)，提升與東南亞等地區(qū)的互聯(lián)互通水平，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放。雖然中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）以差異性積極服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，形成了各具特色的發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略定位，但是與西部陸海新通道沿線國(guó)家和地區(qū)缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。

就宏觀而言，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）與西部陸海新通道沿線國(guó)家和地區(qū)缺乏糾紛解決機(jī)制。中國(guó)僅從國(guó)家層面和國(guó)內(nèi)因素出發(fā)，成立了“一帶一路”（中國(guó)）仲裁院、最高人民法院國(guó)際商事法庭和部分地方自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法院（庭）。而忽略了國(guó)際體系的思考，即與西部陸海新通道沿線國(guó)家和地區(qū)建立糾紛解決機(jī)制。事實(shí)上，應(yīng)通過(guò)國(guó)際體系、國(guó)家層面和國(guó)內(nèi)因素來(lái)解決國(guó)際沖突與摩擦[13]。因?yàn)闊o(wú)論是《關(guān)于瀾湄合作與“國(guó)際陸海貿(mào)易新通道”對(duì)接合作的共同主席聲明》，還是《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》，抑或是《新加坡調(diào)解公約》均為其提供了契機(jī)。

就微觀而言，西部陸海新通道的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）關(guān)于多式聯(lián)運(yùn)協(xié)調(diào)機(jī)制仍需完善①西部陸海新通道涉及內(nèi)蒙古、廣西、海南、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等，其中，廣西、海南、重慶、四川、云南、陜西均設(shè)有自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）。。重慶是通道物流和運(yùn)營(yíng)組織中心，《中國(guó)（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》在多式聯(lián)運(yùn)國(guó)際規(guī)則的效力、多式聯(lián)運(yùn)經(jīng)營(yíng)人責(zé)任形式與免責(zé)事由、多式聯(lián)運(yùn)便利化水平、多式聯(lián)運(yùn)爭(zhēng)端解決機(jī)制等內(nèi)容存在不足。此外，其他自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）或者尚未制定自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例，或者在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例中未規(guī)定與西部陸海新通道的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和機(jī)制。因此，這將是上述自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）下一步立法的重點(diǎn)與難點(diǎn)。

（四）復(fù)制推廣的立法缺失：評(píng)估、決策、反饋機(jī)制的法治化未實(shí)現(xiàn)

復(fù)制推廣機(jī)制法治化是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新、行政法治和體系完善的需要[14]。中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)成立以來(lái)，分別立足自身實(shí)際，彰顯地方特色，加快改革創(chuàng)新的步伐，形成諸多制度創(chuàng)新成果。截止目前，國(guó)務(wù)院已經(jīng)發(fā)布六批自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制推廣。然而，評(píng)估、決策、反饋機(jī)制的法治化尚未實(shí)現(xiàn)。主要表現(xiàn)為：第一，評(píng)估主體、程序和標(biāo)準(zhǔn)不明確，特別是涉及到量化研究時(shí)，相關(guān)指標(biāo)以及權(quán)重大小確定標(biāo)準(zhǔn)模糊；第二，雖然部分自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)確立了容錯(cuò)機(jī)制，但是決策的免責(zé)機(jī)制和免責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不清晰，可操作性較差[15]；第三，當(dāng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣過(guò)程中發(fā)生“水土不服”時(shí)應(yīng)向國(guó)務(wù)院反饋，前提條件“水土不服”沒(méi)有客觀標(biāo)準(zhǔn)予以參考。程序參與性、程序公開(kāi)性和及時(shí)終結(jié)性直接體現(xiàn)了現(xiàn)代法治國(guó)家對(duì)行政決策權(quán)公正行使的最低限度和最基本要求，從根本上承載了現(xiàn)代行政程序的基本價(jià)值追求—程序正義，是確保程序正義觀念在行政決策中得以實(shí)現(xiàn)的重要保障[16]。因此，復(fù)制推廣的立法缺失致使評(píng)估、決策、反饋機(jī)制的法治化未實(shí)現(xiàn)。

三、中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的法治路徑重塑

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）法治建設(shè)，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和驅(qū)動(dòng)作用。針對(duì)高水平開(kāi)放條件下中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）產(chǎn)生的新問(wèn)題，既要從微觀角度指出探索構(gòu)建中國(guó)特色自由貿(mào)易港“基本法模式”應(yīng)從事權(quán)分配、法治保障、制度創(chuàng)新、營(yíng)商環(huán)境等四個(gè)維度進(jìn)行分析[17]。也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治定位與問(wèn)題導(dǎo)向相結(jié)合，分層次、按步驟、有重點(diǎn)地實(shí)施和推進(jìn)中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）特色功能的法治保障。

（一）進(jìn)一步明確高水平開(kāi)放條件下自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的法治定位

明確且精準(zhǔn)法治定位不僅有利于深化中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的特色功能，而且對(duì)于解決高水平開(kāi)放條件下自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的法治挑戰(zhàn)具有重要意義。首先，堅(jiān)持中國(guó)特色。中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系、法律體系和法治體系都是圍繞著“中國(guó)特色社會(huì)主義”這個(gè)根本價(jià)值目標(biāo)展開(kāi)的[18]。作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的組成部分，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的法治定位在高水平開(kāi)放條件下必須堅(jiān)持先行先試、統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展、復(fù)制推廣。針對(duì)出現(xiàn)的一系列新問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)將特色功能上升為基本法層面的法律屬性，并豐富其法律內(nèi)涵，成為中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）法治的重要組成部分。其次，服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的法律表現(xiàn)形式、全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)和不斷開(kāi)創(chuàng)全面依法治國(guó)的新局面[19]。作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的內(nèi)在要求，服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略不僅需要在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）條例的特色章節(jié)予以體現(xiàn)，還應(yīng)在高水平開(kāi)放條件下進(jìn)行深化，特別是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）在以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的法治定位。最后，深化改革創(chuàng)新。中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）深化改革創(chuàng)新包括以下幾個(gè)維度：第一，區(qū)域分布，從沿海到沿江再到沿邊；第二，存在形態(tài)，從自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)到自由貿(mào)易港；第三，貿(mào)易類型，從貨物貿(mào)易到服務(wù)貿(mào)易再到數(shù)字貿(mào)易。因此，深化改革創(chuàng)新不但是中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的設(shè)立初衷，而且是高水平開(kāi)放條件下的法治定位。

（二）先行先試的有序推進(jìn)：對(duì)全國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）立法的頂層設(shè)計(jì)

中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）法治建設(shè)堅(jiān)持立法先行，不僅彰顯新時(shí)期治國(guó)理政的新常態(tài)，還符合“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的新論斷。中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）涉及法律眾多，法律位階不一，針對(duì)同一事項(xiàng)難免產(chǎn)生沖突[20]，因此，國(guó)家為實(shí)現(xiàn)特定區(qū)域的法治先行，必須對(duì)國(guó)家法治統(tǒng)一的含義作出新解讀[21]。需要秉承先行先試特色功能進(jìn)行立法的頂層設(shè)計(jì)，關(guān)鍵是要解決《憲法》《立法法》、授權(quán)立法等三者的邏輯關(guān)系。一方面，作為國(guó)家的根本大法，《憲法》應(yīng)保持其穩(wěn)定性和權(quán)威性。既不應(yīng)在《憲法》第89條增加國(guó)務(wù)院的職權(quán)，也不應(yīng)對(duì)第89條中“國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)：……（十八）全國(guó)人民代表和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)”之“其他職權(quán)”進(jìn)行擴(kuò)張解釋；另一方面，應(yīng)修訂《立法法》的相關(guān)條款。原因在于：其一，《憲法》是《立法法》的上位法和立法基礎(chǔ)，修訂《立法法》具有必要性。其二，符合《立法法》的宗旨，修訂《立法法》具有可行性。建議在《立法法》第13條中增加國(guó)務(wù)院為被授權(quán)主體，即“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”。

（三）統(tǒng)籌規(guī)劃的立法思路：制定自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的基本法

中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）必須按照中央頂層設(shè)計(jì)與地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的精神，秉承統(tǒng)籌規(guī)劃的立法思路，制定自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）法的基本法。第一，制定《中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）法》，并將其作為中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的基本法。各地方人大及其常委會(huì)制定本地方的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）條例，并將其作為《中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）法》的補(bǔ)充和細(xì)化。從而形成“1+X”的“雙階層”立法體系，其中“1”代表國(guó)家層面的《中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法》，“X”代表地方層面自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例。第二，確立總則、管理體制、投資促進(jìn)、貿(mào)易便利、金融創(chuàng)新、營(yíng)商環(huán)境、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、附則等為《中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）法》的基本章節(jié)，將管理體制、改革內(nèi)容、改革程序、復(fù)制推廣、容錯(cuò)機(jī)制、法律責(zé)任等基本問(wèn)題納入其中，特別是復(fù)制推廣的法治化、容錯(cuò)機(jī)制的合法性、法律責(zé)任的確定性是立法的重點(diǎn)與難點(diǎn)。

（四）協(xié)調(diào)發(fā)展的功能拓展：從內(nèi)部差異性立法到“一帶一路”銜接立法

作為中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的特色功能，協(xié)調(diào)發(fā)展在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）法治建設(shè)過(guò)程中宜受到足夠的重視，同時(shí)也要避免“一刀切”式和“拿來(lái)主義”式立法。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化協(xié)調(diào)發(fā)展的功能拓展，從內(nèi)部差異性立法逐步過(guò)渡到與“一帶一路”銜接立法。事實(shí)上，與“一帶一路”銜接立法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。第一，中國(guó)已經(jīng)形成“1+3+7+1+6+1”的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）格局，且絕大部分自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已制定相關(guān)條例；第二，中國(guó)近期出臺(tái)了一系列外資相關(guān)立法①例如《中國(guó)人民共和國(guó)外商投資法》《中華人民共和國(guó)外商投資法實(shí)施條例》《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)外商投資法〉若干問(wèn)題的解釋》《外商投資信息報(bào)告辦法》《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于貫徹落實(shí)〈中華人民共和國(guó)外商投資法〉若干問(wèn)題的決定》等。，通過(guò)法治所創(chuàng)造的營(yíng)商環(huán)境必將吸引外商紛紛來(lái)華投資，而中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）金融改革創(chuàng)新法律保障體系尚未建立[22]。與“一帶一路”銜接立法應(yīng)從以下方面著手：第一，以“一帶一路”（中國(guó)）仲裁院、國(guó)際商事法庭和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法院（庭）為基礎(chǔ)，《中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）法》構(gòu)建“一帶一路”國(guó)際商事?tīng)?zhēng)端解決機(jī)制，增強(qiáng)權(quán)威性、普遍性和強(qiáng)制性；第二，各地方自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）法要積極對(duì)接“一帶一路”等國(guó)家戰(zhàn)略，例如西部陸海新通道的成員應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況在“特色章節(jié)”中創(chuàng)新與西部陸海新通道的銜接與協(xié)調(diào)機(jī)制；第三，作為西部陸海新通道的發(fā)起者和主導(dǎo)者，重慶應(yīng)當(dāng)積極對(duì)接?xùn)|盟多式聯(lián)運(yùn)規(guī)則，將多式聯(lián)運(yùn)的經(jīng)營(yíng)人責(zé)任形式與免責(zé)事由、便利化措施和爭(zhēng)端解決機(jī)制等核心問(wèn)題納入《中國(guó)（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》中的“內(nèi)陸開(kāi)放”章節(jié)。從內(nèi)部差異性立法和與“一帶一路”銜接兩個(gè)方面拓展中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）法治建設(shè)。

（五）復(fù)制推廣的改革重點(diǎn)：規(guī)則導(dǎo)向、公平本位以及評(píng)估決策反饋的法治化

復(fù)制推廣是中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）法治建設(shè)基本原則的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，應(yīng)積極推進(jìn)復(fù)制推廣機(jī)制的法治化。一方面，應(yīng)當(dāng)遵循規(guī)則導(dǎo)向原則和公平本位原則。以規(guī)則為導(dǎo)向，而非本位來(lái)指導(dǎo)中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）復(fù)制推廣，一定程度上可以避免出現(xiàn)規(guī)則本位中規(guī)則自身的正當(dāng)性、規(guī)則操作過(guò)程中的公正性和合理性被忽略的情況[23]。這既要遵循《中華人民共和國(guó)憲法》等國(guó)內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)，處理好上位法與下位法之間的法律關(guān)系，又要遵循現(xiàn)有的國(guó)際法原則和規(guī)則。就公平本位原則而言，在國(guó)際制度從實(shí)力本位向規(guī)則本位轉(zhuǎn)型發(fā)展的時(shí)代背景下[24]，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）復(fù)制推廣過(guò)程中，既要考量中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）內(nèi)部各方的主張，又關(guān)注非自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）各方的訴求，合理地分配各方的權(quán)利與義務(wù)，從形式公平提升到實(shí)質(zhì)公平，保證規(guī)則制定的正當(dāng)性與公正性。另一方面，應(yīng)當(dāng)將評(píng)估、決策、反饋確立為復(fù)制推廣機(jī)制改革的重點(diǎn)。包括明確評(píng)估主體、程序和標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定評(píng)估指標(biāo)和權(quán)重；確定決策的免責(zé)機(jī)制和免責(zé)標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)立復(fù)制推廣效果的界定標(biāo)準(zhǔn)；解決復(fù)制推廣過(guò)程中與地方法規(guī)沖突。從原則和重點(diǎn)兩個(gè)方面推進(jìn)復(fù)制推廣機(jī)制的改革，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法治化。

四、結(jié)語(yǔ)

在高水平開(kāi)放的新形勢(shì)下，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）特色功能的實(shí)現(xiàn)面臨諸多問(wèn)題。法治建設(shè)是實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）特色功能的重要路徑和制度保障，在特色功能的法治實(shí)現(xiàn)上也面臨新的挑戰(zhàn)。因此，在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）功能實(shí)現(xiàn)的法治建設(shè)路徑上應(yīng)該創(chuàng)新思維方式，堅(jiān)持法治定位與問(wèn)題導(dǎo)向相結(jié)合，分層次、按步驟、有重點(diǎn)地實(shí)施和推進(jìn)法治建設(shè)。具體要進(jìn)一步明確高水平開(kāi)放條件下自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的法治定位，充分思考國(guó)家對(duì)全國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）立法頂層設(shè)計(jì)，制定自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的基本法，推動(dòng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）法治建設(shè)與 “一帶一路”倡議相銜接，實(shí)現(xiàn)規(guī)則導(dǎo)向、公平本位以及評(píng)估決策反饋的法治化。在新一輪對(duì)外開(kāi)放和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）特色功能為目標(biāo)，在改革與發(fā)展的軌道上不斷探索和推進(jìn)當(dāng)前中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的法治建設(shè)，累積法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）法治體系。