王 亮，陶 濤

（1.湖南工業(yè)大學(xué) 體育學(xué)院，湖南 株洲 412007；2.湖南體育職業(yè)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410019）

2021 年5 月22 日，甘肅白銀馬拉松事故發(fā)生，造成21 名參賽選手死亡、8 人受傷的慘痛悲劇。 為防止此類事件再次發(fā)生，國(guó)家體育總局等十一部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)體育賽事活動(dòng)安全監(jiān)管服務(wù)的意見》，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)體育賽事活動(dòng)安全監(jiān)管服務(wù)，保護(hù)人民群眾生命安全和身體健康。 這起事件同時(shí)也警醒我們， 我國(guó)快速增長(zhǎng)的馬拉松賽事亟需進(jìn)行科學(xué)有效的治理。2014 年國(guó)家體育總局發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)體育賽事審批制度改革的若干意見》 取消了群眾性和商業(yè)性體育賽事的審批。2015 年，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議，首次提出了“放管服”改革的概念，即簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。在此雙重政策刺激下馬拉松賽事的數(shù)量呈現(xiàn)井噴式發(fā)展，從2015 年的134 場(chǎng)增加至2019 年的1 828 場(chǎng)。 同時(shí)，馬拉松賽事作為我國(guó)最受歡迎的體育賽事之一，其產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)出已超1 000 億元，參與人次多達(dá)712 萬［1］，不但加快了我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)的進(jìn)程，也體現(xiàn)了全民健身的廣泛參與性的特征。 然而，一味追求賽事數(shù)量的增加而不重視賽事質(zhì)量， 勢(shì)必會(huì)造成賽事監(jiān)管滯后［2］，參與者安全意識(shí)不強(qiáng)［3］，賽事市場(chǎng)化程度有待提升［4］等問題，導(dǎo)致甘肅白銀馬拉松類似事故的再次發(fā)生。 因此，如何堅(jiān)持深化“放管服”改革，促進(jìn)馬拉松賽事治理，成為激發(fā)全民健身熱情，促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)健康中國(guó)和體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要途徑。 基于此，本文從放管服“改革”的視角，以社會(huì)治理為切入點(diǎn)，闡述我國(guó)馬拉松賽事的發(fā)展歷史，分析當(dāng)前我國(guó)馬拉松賽事治理的現(xiàn)實(shí)困境，提出相應(yīng)的治理路徑，以期為我國(guó)全民健身、健康中國(guó)和體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)提供一定的實(shí)踐意義。

1 我國(guó)馬拉松賽事的發(fā)展演進(jìn)

馬拉松是一項(xiàng)歷史悠久的競(jìng)技體育運(yùn)動(dòng)，于1896 年第一屆奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)上正式設(shè)立。 1981 年第一屆北京馬拉松的舉辦開啟我國(guó)馬拉松新紀(jì)元， 此后我國(guó)馬拉松賽事的數(shù)量逐步增加，并在2014 年呈現(xiàn)爆發(fā)性增長(zhǎng)。 回溯我國(guó)馬拉松賽事的發(fā)展歷程，結(jié)合各個(gè)時(shí)期的歷史背景、政策文件以及標(biāo)志性事件為依據(jù)，本文將我國(guó)馬拉松賽會(huì)發(fā)展歷程分為起步發(fā)展、緩慢發(fā)展、平穩(wěn)發(fā)展和高速發(fā)展4 個(gè)階段。

1.1 起步發(fā)展階段（1981～1995 年）

1981 年是我國(guó)馬拉松歷史上具有里程碑的一年， 具有跨時(shí)代意義，被稱為中國(guó)馬拉松元年。1981 年第一屆國(guó)家馬拉松比賽在北京成功舉辦，被命名為北京國(guó)際馬拉松。 北京國(guó)際馬拉松賽由中國(guó)田徑協(xié)會(huì)主辦， 是在國(guó)際田聯(lián)和國(guó)際馬拉松及公路跑協(xié)會(huì)備案的中國(guó)最高水平的馬拉松賽，每年舉辦一屆，是目前中國(guó)舉辦次數(shù)最多的馬拉松賽事，被譽(yù)為“國(guó)馬”賽事，它拉開了我國(guó)馬拉松賽事的發(fā)展序幕。 由于北京馬拉松舉辦的成功經(jīng)驗(yàn)和僅有男性參與的問題，1982 年北京、杭州、哈爾濱等城市開始嘗試設(shè)置女子馬拉松比賽，但是整體規(guī)模較小，直到1986 年我國(guó)在上海舉辦了首次大型女子馬拉松比賽。1995 年隨著《全民健身計(jì)劃綱要》的實(shí)施，群眾體育日益受到社會(huì)的重視和支持， 馬拉松賽事成為推動(dòng)全民健身工作開展的重要支撐。

這一階段，我國(guó)馬拉松賽事舉辦的賽事較少，參賽選手多為專業(yè)運(yùn)動(dòng)員，且賽事主辦方、運(yùn)營(yíng)方皆為地方政府以及相關(guān)職能部門，舉辦的目的多帶有政治色彩，旨在增加舉辦城市的國(guó)內(nèi)外影響力。

1.2 緩慢發(fā)展階段（1996～2007 年）

二十世紀(jì)九十年代末，在全國(guó)的經(jīng)濟(jì)、文化版圖中，呈現(xiàn)以京滬為軸心輻射全國(guó)的趨勢(shì)， 馬拉松賽事方面兩座城市也同樣齊頭并進(jìn)。 1996 年作為上海全民健身項(xiàng)目與上海旅游節(jié)交相輝映的重大活動(dòng)——上海馬拉松應(yīng)運(yùn)而生， 其比賽項(xiàng)目多樣，設(shè)有馬拉松（男、女）、半程馬拉松、5 公里賽等多個(gè)項(xiàng)目，參賽人數(shù)超6 000 人，其中包含700 多名境外選手參與，讓上海馬拉松比賽成為具有國(guó)際影響、 參與人數(shù)眾多的好口碑賽事。1998 年為響應(yīng)國(guó)家全民健身號(hào)召，滿足廣大民眾參與體育賽事活動(dòng)的需求，北京國(guó)際馬拉松在比賽時(shí)間、比賽項(xiàng)目、比賽路線和賽事規(guī)模等方面做出相應(yīng)改變， 為普通大眾創(chuàng)造了一個(gè)與職業(yè)運(yùn)動(dòng)員同場(chǎng)競(jìng)技的賽事平臺(tái)。 與此同時(shí)，在北京國(guó)際馬拉松和上海國(guó)際馬拉松的影響下， 全國(guó)各地相繼涌現(xiàn)如2002 年的臺(tái)北國(guó)際馬拉松、2003 年的廈門國(guó)家馬拉松，2006年的鄭開國(guó)際馬拉松等多項(xiàng)國(guó)際馬拉松賽事。

這一階段，大眾馬拉松賽事逐漸增加，馬拉松賽事不再是職業(yè)運(yùn)動(dòng)員的專業(yè)領(lǐng)地，開始向大眾化發(fā)展，各地馬拉松賽事舉辦次數(shù)增加。 雖然推動(dòng)我國(guó)馬拉松賽事的穩(wěn)固發(fā)展，但是全國(guó)賽事整體數(shù)量不多， 且舉辦城市有著明顯的經(jīng)濟(jì)與地域優(yōu)勢(shì)，我國(guó)馬拉松賽事總體發(fā)展較為緩慢，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的“專有賽事”。

1.3 快速發(fā)展階段（2008～2013 年）

2008 年北京奧運(yùn)會(huì)的成功舉辦成為我國(guó)競(jìng)技體育和群眾體育的一個(gè)分水嶺， 全國(guó)體育重心開始從競(jìng)技體育轉(zhuǎn)向群眾體育，全民健身得到迅速發(fā)展，成為我國(guó)體育發(fā)展的新業(yè)態(tài)，我國(guó)馬拉松賽事開始進(jìn)入快車道。2010 年3 月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》正式將體育產(chǎn)業(yè)列為國(guó)事體系范疇，馬拉松賽事得到更好的發(fā)展土壤。2011 年為響應(yīng)國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《全民健身計(jì)劃（2011-2015 年）》，中國(guó)田協(xié)決定以馬拉松項(xiàng)目為龍頭，將馬拉松賽事打造成為群眾共同參與的體育賽事平臺(tái)，推動(dòng)全民健身的有序發(fā)展［5］。2013 年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布了《2012 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)我國(guó)國(guó)內(nèi)人均GDP 為6 100 美元。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，當(dāng)一個(gè)國(guó)家和地區(qū)人均GDP 達(dá)到5 000 美元并不斷提高的過程中， 以馬拉松為代表的路跑賽事開始進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期， 標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“馬拉松周期”。

這一階段，參與我國(guó)馬拉松賽事的主體不斷增加，既是社會(huì)體育資源的有效調(diào)動(dòng)， 又是對(duì)推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的積極響應(yīng)。 在此階段，我國(guó)馬拉松賽事不是依靠政府大包大攬才能完成，而是通過多元治理主體共同參與，包括政府部門、 體育職能部門等政府機(jī)構(gòu)， 還包括各地馬拉松協(xié)會(huì)、體育總會(huì)、志愿者協(xié)會(huì)、贊助商、賽事運(yùn)營(yíng)商等非政府組織。 在馬拉松賽事審批手續(xù)相對(duì)復(fù)雜的情況下，我國(guó)馬拉松賽事呈現(xiàn)賽事數(shù)量、賽事質(zhì)量和參賽人數(shù)快速上升的特征。

1.4 高速發(fā)展階段（2014～2021 年）

2014 年國(guó)務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》中強(qiáng)調(diào)，繼續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)，取消商業(yè)性和群眾性體育賽事活動(dòng)審批。 同年，中國(guó)田徑協(xié)會(huì)貫徹落實(shí)國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，取消了以馬拉松為主的群眾性賽事審批，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量辦賽的積極性，從而推動(dòng)了馬拉松的高速發(fā)展。隨后頒布了《進(jìn)一步加強(qiáng)馬拉松賽事監(jiān)督管理的意見》等一系列馬拉松的相關(guān)文件， 旨在不斷完善與促進(jìn)我國(guó)的馬拉松賽事活動(dòng)，進(jìn)入良性循環(huán)的行業(yè)發(fā)展高車道。 與此同時(shí)，馬拉松賽事還成為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要組成。 2018 年我國(guó)馬拉松年度總消費(fèi)額達(dá)到178 億元， 全年賽事帶動(dòng)的總消費(fèi)額為288億元，年度產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)出達(dá)746 億元［6］。 國(guó)家體育總局聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家旅游局等10 個(gè)部委發(fā)布了《馬拉松運(yùn)動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，測(cè)算我國(guó)馬拉松運(yùn)動(dòng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模將達(dá)到1 200 億元［7］。由此，我國(guó)馬拉松賽事迎來了前所未有的發(fā)展高峰期，無論從賽事數(shù)量、質(zhì)量和參賽人次方面都出現(xiàn)“井噴式”增長(zhǎng)。

這一階段，馬拉松賽事帶動(dòng)旅游、交通、零售和傳媒等行業(yè)的快速發(fā)展，被經(jīng)濟(jì)學(xué)稱之為“馬拉松經(jīng)濟(jì)”。 如今馬拉松已經(jīng)成為群眾喜聞樂見的大眾運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，在全國(guó)掀起了一股“馬拉松熱”，成為滿足人民健身需求、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展、提高城市文化繁榮的項(xiàng)目。 至此，馬拉松早已超越了體育范疇，成為集社會(huì)生產(chǎn)力、文化影響力、社會(huì)親和力、精神感召力于一體的產(chǎn)物［8］。

2 我國(guó)馬拉松賽事治理的現(xiàn)實(shí)困境

馬拉松賽事的蓬勃發(fā)展帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 但帶來的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。 既要正確看待其發(fā)展的成績(jī)，也要注意是否有忽視風(fēng)險(xiǎn)的拔苗助長(zhǎng)之嫌。 因此，此次悲劇性事故值得我們重新審視我國(guó)馬拉松賽事所面臨現(xiàn)實(shí)困境。

2.1 我國(guó)馬拉松賽事監(jiān)管體系亟待完善

隨著“放管服”改革的深入，政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，從微觀管理和直接管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理和監(jiān)督管理， 其扮演的角色從“統(tǒng)治者”轉(zhuǎn)為“監(jiān)管者”。 而作為“監(jiān)管者”，在此次甘肅白銀馬拉松事故中，當(dāng)?shù)伢w育賽事管理部門未按照《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》要求，對(duì)賽事執(zhí)行運(yùn)營(yíng)單位制定的安保方案、采取的安保措施等實(shí)施有效監(jiān)管，導(dǎo)致安全隱患和賽事風(fēng)險(xiǎn)未得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和整改［9］。此次事件的發(fā)生從側(cè)面揭示出政府以及相關(guān)職能部門未能落實(shí)“放管服”改革要求，對(duì)取消行政審批后的馬拉松賽事一放了之，導(dǎo)致放而不管、忽視監(jiān)管、放松監(jiān)管等現(xiàn)象頻發(fā)， 充分暴露出馬拉松賽事監(jiān)管體系存在薄弱環(huán)節(jié)和漏洞，主要體現(xiàn)在監(jiān)管立法、監(jiān)管主體和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)3 個(gè)方面。首先，監(jiān)督立法的政策文件合法性不足且相似度高。就法律層次而言， 國(guó)家體育總局和各地方制定的相關(guān)馬拉松賽事監(jiān)管的系列政策，大多屬于規(guī)范性文件。 而規(guī)范性文件是除國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。 但在《立法法》中并沒有明確進(jìn)行規(guī)定，其性質(zhì)和地位缺乏法律上法定支撐，其適用范圍、效力等級(jí)等合法性不足。 與此同時(shí)，在政策內(nèi)容上各地方賽事監(jiān)督文件的相似度較高，與國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》關(guān)于“現(xiàn)行文件已有部署且仍然適用的，不得重復(fù)發(fā)文；對(duì)內(nèi)容相近、能歸并的盡量歸并，可發(fā)可不發(fā)、 沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的一律不發(fā)， 嚴(yán)禁照抄照搬照轉(zhuǎn)上級(jí)文件、以文件“落實(shí)”文件”的要求相悖［10］。 其次，監(jiān)管主體過于單一。 “放管服”改革前我國(guó)馬拉松賽事的監(jiān)管主體為國(guó)家體育總局，改革后其監(jiān)管主體變?yōu)橹袊?guó)田協(xié)以及地方田協(xié)和政府。但馬拉松賽事的舉辦需要涉及多個(gè)領(lǐng)域和部門， 如賽道布置需要與交通部門溝通協(xié)調(diào)；賽事安保需要公安部門溝通協(xié)調(diào)；賽事保險(xiǎn)需要與銀保監(jiān)會(huì)溝通協(xié)調(diào)等， 僅僅依靠中國(guó)田協(xié)以及地方政府作為監(jiān)管主體，其監(jiān)管力量捉襟見肘，監(jiān)管效果差強(qiáng)人意。 最后，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的文件較少且內(nèi)容模糊。 目前體育領(lǐng)域有一兩百項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)， 但大多都集中在體育設(shè)施、 體育用品、體育器材，而在賽事與賽事組織服務(wù)方面，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)過于簡(jiǎn)化， 門檻較低， 造成技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和賽事規(guī)范的缺失，使得事中事后監(jiān)管缺少抓手和依據(jù)。 2020 年，中國(guó)田協(xié)發(fā)布了《中國(guó)馬拉松及相關(guān)運(yùn)動(dòng)辦賽指南》（以下簡(jiǎn)稱指南）規(guī)范中國(guó)境內(nèi)路跑賽事的組織管理，促進(jìn)路跑賽事健康發(fā)展，但是賽事舉辦條件、參加者的資格條件等內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，埋下安全隱患。 如在白銀景泰“5·22”事件調(diào)查報(bào)告中，聯(lián)合調(diào)查組所依據(jù)的法律法規(guī)及文件規(guī)定，僅有中國(guó)田徑協(xié)會(huì)的《中國(guó)越野跑運(yùn)動(dòng)賽事組織標(biāo)準(zhǔn)》屬于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可供參考。 因此，馬拉松賽事監(jiān)管體系亟待完善。

2.2 馬拉松賽事組織管理不規(guī)范

馬拉松賽事組織是一個(gè)復(fù)雜工程體系， 這個(gè)體系包含很多二級(jí)體系所形成的不同分支， 這些組成分支體系即各成一派又互相促進(jìn)，形成一個(gè)動(dòng)態(tài)的馬拉松賽事組織體系［11］。 根據(jù)本次甘肅白銀馬拉松事故的調(diào)查結(jié)果顯示， 賽事組織管理不規(guī)范是導(dǎo)致此次事故的重要原因。 根據(jù)賽事調(diào)查結(jié)果可知：作為賽事主辦單位的白銀市委和市政府下發(fā) 《活動(dòng)方案》 不及時(shí)，致使相關(guān)部門單位準(zhǔn)備不足，未能采取有效落實(shí)措施；作為承辦單位的景泰縣委、縣政府所制定的《實(shí)施方案》只上報(bào)未下發(fā)，導(dǎo)致部分相關(guān)部門職責(zé)任務(wù)不清，其轄下景區(qū)管委會(huì)的《執(zhí)行方案》照抄照搬，未根據(jù)舉辦中易發(fā)生危及公共安全和參賽者人身安全的各類風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件制定專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和安保方案； 而作為賽事運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的晟景公司除一人參加過國(guó)家越野跑短期培訓(xùn)外， 其余人員都沒有從事過相關(guān)體育賽事的專業(yè)背景和管理經(jīng)驗(yàn)，整個(gè)賽事運(yùn)營(yíng)由11 名工作人員負(fù)責(zé)43 項(xiàng)賽事工作，存在專業(yè)人員力量嚴(yán)重不足的問題［12］。 如此的賽事組織管理為此次事件埋下了嚴(yán)重的安全隱患。 而此次事件同時(shí)也暴露出目前我國(guó) “放管服” 改革中馬拉松賽事“管”的強(qiáng)度沒有跟上“放”的節(jié)奏的困境，具體體現(xiàn)為：其一，“放”的過快，并未考慮市場(chǎng)承受能力。 隨著2014 年中國(guó)田協(xié)取消馬拉松賽事審批權(quán)， 我國(guó)馬拉松賽事如雨后春筍般 “瘋狂”增長(zhǎng)，其中2017 年全年辦賽場(chǎng)次超過1 000 場(chǎng)，參賽人次近500 萬，而在中國(guó)田協(xié)備案的馬拉松賽事運(yùn)營(yíng)公司僅為191家，其承辦的壓力和難度不言而喻。 其二，“管”的難度、強(qiáng)度突然加大，不能完全適應(yīng)其發(fā)展速度。 “放管服”改革前，馬拉松賽事完全由政府負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)， 賽事的穩(wěn)定和秩序是政府的首選目標(biāo)，因此常采用“命令-執(zhí)行”式的行政管控手段，通過“大包大攬”式的政府行為，使賽事在其權(quán)力意志下維持剛性發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致賽事場(chǎng)次不多。 “放管服”改革后，政府將賽事審批權(quán)下放，我國(guó)馬拉松賽事激增，加之馬拉松賽事運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、資質(zhì)及專業(yè)人員等要求設(shè)置過低，在工商注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)范圍里包含了體育賽事運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目就能進(jìn)行賽事運(yùn)營(yíng)［13］，使得政府對(duì)于馬拉松賽事“管”的強(qiáng)度和難度突然加大，已跟不上賽事發(fā)展的速度。 同時(shí)由于馬拉松賽事的決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)仍由政府牢牢掌握，并未隨著審批權(quán)一并下放，市場(chǎng)和社會(huì)等主體很難得到發(fā)展， 很難與政府形成強(qiáng)大的合力共同進(jìn)行治理。

2.3 馬拉松賽事群眾安全服務(wù)保障意識(shí)薄弱

本次白銀馬拉松事件的調(diào)查報(bào)告顯示， 造成此次事故的直接原因?yàn)榈蜏?、大風(fēng)等天氣原因。 但早在5 月19 日白銀市氣象臺(tái)發(fā)布過冰雹預(yù)警信號(hào)和雷電預(yù)警信號(hào)，比賽的前一晚，景泰縣氣象臺(tái)還發(fā)布大風(fēng)藍(lán)色預(yù)警信號(hào)， 而比賽當(dāng)天氣溫長(zhǎng)時(shí)間處于10℃的低溫， 就天氣評(píng)估而言并不符合馬拉松賽事的舉辦條件。 而在賽事組委會(huì)辦公室以及運(yùn)營(yíng)單位的實(shí)施方案和相關(guān)預(yù)案中，對(duì)應(yīng)急救援力量并未提及和提前部署，僅以口頭協(xié)議的形式調(diào)動(dòng)社會(huì)救援力量參與安保和救援工作，應(yīng)急救援人員、物資準(zhǔn)備不足，導(dǎo)致在緊急情況發(fā)生后，才增派力量、物資、車輛開展救援。 因此，反映出在“放管服”改革中地方政府與運(yùn)營(yíng)商對(duì)馬拉松賽事的群眾安全服務(wù)保障意識(shí)薄弱， 主要體現(xiàn)在盲目跟風(fēng)參賽的個(gè)人因素和應(yīng)急安全意識(shí)不足的賽事因素。 個(gè)人因素： 馬拉松是一項(xiàng)長(zhǎng)距離跑的比賽項(xiàng)目，是一次對(duì)自身體能的極限挑戰(zhàn)，需要經(jīng)過系統(tǒng)性訓(xùn)練或者適應(yīng)性訓(xùn)練。 但如今，參與馬拉松運(yùn)動(dòng)淪為一種獲得他人關(guān)注和認(rèn)可的手段，只為滿足網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)“曬”出運(yùn)動(dòng)排名的炫耀式心理，使參與者開始迷失其參與賽事的目的，而盲目跟風(fēng)參賽，大大增加了比賽過程中運(yùn)動(dòng)性損傷的風(fēng)險(xiǎn)。 如清遠(yuǎn)馬拉松賽接受救治的總?cè)藬?shù)高達(dá)1.2 萬人。賽事因素：目前，全球范圍內(nèi)每5 萬～8.8 萬馬拉松參賽者就有1 人死亡。 日本國(guó)士館大學(xué)的田中秀治曾在中國(guó)馬拉松年會(huì)上指出， 跑步是導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)猝死最多的項(xiàng)目。 在國(guó)外馬拉松賽事中，倫敦馬拉松賽事中心臟驟停的概率為每8 萬人出現(xiàn)1 人， 日本馬拉松賽事中心臟驟停的概率為每25 萬人出現(xiàn)7 人。 在我國(guó)，2014 年～2016年共發(fā)生14 例馬拉松賽事猝死事故， 且發(fā)生人群多為35 歲以下的年輕人。 因此，參與者參賽動(dòng)機(jī)和目的的扭曲，賽事運(yùn)營(yíng)中應(yīng)急安全意識(shí)不足， 增加了賽事群眾安全服務(wù)保障的難度。

3 我國(guó)馬拉松賽事治理的破解路徑

3.1 完善頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新賽事監(jiān)管體系

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為， 監(jiān)管是管制者基于公共利益或者其他目的依據(jù)既有的規(guī)則對(duì)被管制者的活動(dòng)進(jìn)行的限制［14］，其監(jiān)管主體包括政府、企業(yè)、非政府組織以及個(gè)人。 “放管服”改革中要求簡(jiǎn)政放權(quán)，通過政府權(quán)力下放，加強(qiáng)賽事監(jiān)管、為體育事業(yè)發(fā)展提供良好的秩序。 自中國(guó)田協(xié)取消馬拉松賽事審批權(quán)后，其賽事數(shù)量井噴式上升，這為馬拉松賽事監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)。為此，國(guó)家體育總局和中國(guó)田協(xié)在2015 年～2020 年連續(xù)6年出臺(tái)了專門針對(duì)馬拉松賽事監(jiān)管的政策文件， 雖然取得了一些積極的效果， 但是由于法律效力過低， 監(jiān)督主體過于單一，未形成統(tǒng)一的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致監(jiān)管力度不足，監(jiān)管效果不高，造成“送國(guó)旗”“白銀馬拉松事件”等事故的產(chǎn)生。 因此，政府應(yīng)從監(jiān)管立法、監(jiān)管主體和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)入手，完善賽事監(jiān)管體系。

首先，應(yīng)由國(guó)務(wù)院制定統(tǒng)一的賽事監(jiān)管行政法規(guī)，提升賽事監(jiān)督立法的權(quán)威性和合法性。 立法是公眾行為規(guī)范、機(jī)關(guān)依法行政和國(guó)家依法治國(guó)的重要依據(jù)。 而目前我國(guó)關(guān)于體育賽事管理文件只有國(guó)家體育總局出臺(tái)的 《體育賽事管理辦法》，存在法律效力層次低且相似度高的問題。 因此，有必要將立法監(jiān)督主體從國(guó)家體育總局提升至國(guó)家行政立法最高機(jī)關(guān)——國(guó)務(wù)院，制定有關(guān)體育賽事監(jiān)管的政策行政法規(guī)，再由國(guó)家體育總局負(fù)責(zé)行政法規(guī)具體化的細(xì)則， 各地方根據(jù)細(xì)則結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境、文化習(xí)俗和經(jīng)濟(jì)水平制定特色化的實(shí)施措施，打造合法化、具體化和特色化的體育賽事監(jiān)管秩序。 同時(shí)，建立賽事“黑名單”制度，將違規(guī)賽事招標(biāo)、辦賽資質(zhì)不足和安全事故多發(fā)的馬拉松賽事運(yùn)營(yíng)商依法對(duì)其進(jìn)行相關(guān)處罰， 追究有關(guān)人員的法律責(zé)任， 為馬拉松賽事提供一個(gè)良好運(yùn)營(yíng)的秩序環(huán)境。

其次，形成多元化監(jiān)管主體，明確賽事監(jiān)管責(zé)任。 隨著賽事行政審批權(quán)的下放， 社會(huì)主體舉辦馬拉松賽事的數(shù)量快速增加， 進(jìn)而無形中提高了體育行政部門或者體育社會(huì)組織對(duì)于賽事監(jiān)管的難度。 因此，由政府牽頭，聯(lián)合體育行政部門、交通部門、 應(yīng)急管理部門氣象部門等行政部門和各體育社會(huì)組織以及個(gè)人建立體育賽事監(jiān)管委員會(huì)，形成多元化監(jiān)管主體，建立“一站式”監(jiān)管服務(wù)機(jī)制，為社會(huì)主體承辦體育賽事減輕壓力。 同時(shí)，明確賽事監(jiān)管責(zé)任。 按照政府監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合原則，堅(jiān)持“誰審批（備案）、誰負(fù)責(zé)”“誰主辦、誰負(fù)責(zé)”“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的要求，明晰各部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；對(duì)各職能部門和社會(huì)組織對(duì)于馬拉松賽事活動(dòng)中所負(fù)責(zé)監(jiān)管的職權(quán)范圍實(shí)行全程監(jiān)管，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，當(dāng)辦賽條件發(fā)生變化時(shí)，及時(shí)做出相應(yīng)調(diào)整；在不具備繼續(xù)辦賽條件的情況下，果斷終止賽事進(jìn)程。

最后，完善賽事監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。 體育賽事監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是解決目前政府管理中“自由裁量，互不相關(guān)”“政府與市場(chǎng)關(guān)系混亂” 等市場(chǎng)無序辦賽以及政府監(jiān)管與服務(wù)上的真空問題的技術(shù)支撐［15］，主要包括賽事組織主體的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和賽事運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)［16］兩個(gè)方面。 因此，一方面應(yīng)加強(qiáng)賽事組織主體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。 在社會(huì)規(guī)范體系中，標(biāo)準(zhǔn)處于較低的層次，政府應(yīng)將標(biāo)準(zhǔn)上升到法律法規(guī)層面， 要求賽事組織主體主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。 同時(shí)，根據(jù)不同類別、規(guī)模的馬拉松賽事活動(dòng)，實(shí)行分級(jí)分類監(jiān)管， 要求賽事組織主體提供承辦相應(yīng)馬拉松賽事所具備的技術(shù)資質(zhì)和財(cái)務(wù)資質(zhì)，保障賽事的順利進(jìn)行。 如面對(duì)中小型馬拉松賽事，政府應(yīng)著重扶持和微觀管理，規(guī)范行政審批受理、審查、決定、送達(dá)等各環(huán)節(jié)，杜絕任何形式的走后門審批現(xiàn)象，使其向規(guī)范化、特色化、區(qū)域化發(fā)展；對(duì)辦賽經(jīng)驗(yàn)豐富和管理制度成熟的大型馬拉松賽事， 政府應(yīng)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，將權(quán)力下沉，把辦賽主動(dòng)權(quán)、選擇權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)交還給市場(chǎng)和體育社會(huì)組織，使其向高質(zhì)化、品牌化和國(guó)際化發(fā)展。另一方面，應(yīng)提高賽事運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)。 需要制定馬拉松賽事的辦賽指南、選手的參賽指引，具體化馬拉松賽事活動(dòng)舉辦的基本條件、賽事標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和程序，并提供醫(yī)療、應(yīng)急救援、消防、氣象等安全保障。 同時(shí)，對(duì)于“越野跑”等專業(yè)技術(shù)要求強(qiáng)、危險(xiǎn)系數(shù)高的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目， 應(yīng)制定相應(yīng)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)并列入賽事運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)中。 如在越野跑競(jìng)賽規(guī)則里明確起跑前強(qiáng)制裝備檢查時(shí)間和檢查范圍，對(duì)GPS 電量不足的情況現(xiàn)場(chǎng)及時(shí)予以更換；對(duì)運(yùn)動(dòng)員頭燈或照明設(shè)備現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行測(cè)試， 頭燈或照明設(shè)備有故障者拒絕參賽； 對(duì)強(qiáng)制裝備不足者立即執(zhí)行退賽處理等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 協(xié)調(diào)多元治理主體，規(guī)范賽事組織管理

協(xié)同治理（Collaborative Governance）是指政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等不同的主體之間充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)特長(zhǎng)，解決某些棘手的公共事務(wù)，并能夠建立起一個(gè)正式的、穩(wěn)定的合作關(guān)系， 讓那些錯(cuò)綜復(fù)雜的公共事務(wù)以最高效和最優(yōu)化的方式得以解決［17］。 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)升級(jí)和迅速發(fā)展，其治理結(jié)構(gòu)也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變革，意味著隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的持續(xù)發(fā)展必將伴隨治理主體之間權(quán)力運(yùn)行向度與信息流動(dòng)路徑的變化，從而促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)不斷地優(yōu)化與調(diào)整［18］。 尤其隨著“放管服”改革的深入，打破了一元政府的單中心治理體系，呈現(xiàn)一種政府、市場(chǎng)與社會(huì)多元主體協(xié)調(diào)治理的新態(tài)勢(shì)。 政府響應(yīng)“放管服”改革轉(zhuǎn)變職能，其權(quán)威逐漸弱化，但是其他治理主體不能及時(shí)有效承接部分職能，導(dǎo)致各主體立場(chǎng)不同、責(zé)任不明、利益分歧、目標(biāo)分化，帶來多元主體之間責(zé)任模糊和問責(zé)困難，極易出現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)出現(xiàn)三重失靈現(xiàn)象，使理想化的“責(zé)任共擔(dān)”淪為現(xiàn)實(shí)中的“無人擔(dān)責(zé)”［19］。 因此，需要通過協(xié)調(diào)多元治理主體，規(guī)范賽事組織管理。

首先，政府應(yīng)打破傳統(tǒng)行政管理的慣性思維，樹立“社會(huì)本位”的治理理念，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)破除政府“領(lǐng)導(dǎo)者”角色，將馬拉松賽事的管理權(quán)限如賽事決策權(quán)、賽事管理權(quán)、賽事監(jiān)督權(quán)等權(quán)力更多的賦權(quán)于市場(chǎng)和社會(huì)， 提升其他治理主體的地位與能力， 形成平等互助的馬拉松賽事治理的合作機(jī)制。 其次，加強(qiáng)政府與社會(huì)資本合作，提高馬拉松賽事市場(chǎng)化水平。在現(xiàn)有的運(yùn)營(yíng)模式的基礎(chǔ)上， 提倡政府與社會(huì)資本共同成立馬拉松賽事的運(yùn)營(yíng)公司，由政府和企業(yè)共同控股，并從法律層面明確雙方的權(quán)責(zé)范圍， 平衡政府實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)所產(chǎn)生的社會(huì)效益和社會(huì)資本提高收益所需要的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)， 使兩者間保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系，最終形成雙贏的局面。 最后，加大政府與體育社會(huì)組織的扶持力度。 體育社會(huì)組織如志愿者協(xié)會(huì)、 各地方田協(xié)以及地方跑團(tuán)在社會(huì)治理中也有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。 它不僅是有效彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的“雙重失靈”有力支撐，還是社會(huì)治理中引導(dǎo)體育政策、 執(zhí)行公共體育服務(wù)的重要主體。 因此， 中國(guó)田協(xié)應(yīng)引導(dǎo)政府提升體育社會(huì)組織的主體地位，增加其合法性，對(duì)馬拉松賽事相關(guān)體育社會(huì)組織的工作理念、工作方式和運(yùn)行機(jī)制等方面提供指導(dǎo)方向和制度安排，對(duì)賽事運(yùn)營(yíng)中的場(chǎng)地辦公、 人員組織等方面在必要的情況下給予一定的政策支持和財(cái)政扶持， 確定政府行政部門與馬拉松賽事相關(guān)體育社會(huì)組織的權(quán)責(zé)范圍，利益關(guān)系以及行為規(guī)范，保障其公益性、正義性和公平性，鞏固與保障各主體之間的協(xié)同治理效果。

3.3 加大賽事監(jiān)管力度，落實(shí)群眾安全服務(wù)保障

總體國(guó)家安全觀認(rèn)為人民安全是國(guó)家安全的基石， 以人民安全為宗旨，以提高人民群眾的安全感和幸福感為目標(biāo)，才能踐行新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義道路。 體育賽事作為體育工作的重點(diǎn)和群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)，同時(shí)也伴有事故隱患和安全風(fēng)險(xiǎn)交織疊加、易發(fā)多發(fā)的難點(diǎn)，保障群眾安全不容有失。其中，馬拉松賽事有著影響范圍廣、涉及部門多、受眾群體大、資源協(xié)調(diào)難等特征，提升了群眾安全服務(wù)保障的難度［20］。 因此，需要加大賽事監(jiān)管力度，提供群眾安全服務(wù)保障。

首先，端正選手參賽動(dòng)機(jī)，強(qiáng)化賽事應(yīng)急保障機(jī)制。 馬拉松作為競(jìng)技運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目是以發(fā)掘自身潛力， 追求突破極限為目的， 與保持健康、 激發(fā)活力為主的全民健身項(xiàng)目有著本質(zhì)區(qū)別。 因此，一方面，參賽選手應(yīng)明確參與動(dòng)機(jī)和目的，端正參賽動(dòng)機(jī)。 參賽運(yùn)動(dòng)員應(yīng)意識(shí)和了解馬拉松賽事存在潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)，在充分了解參賽風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合自身運(yùn)動(dòng)能力的基礎(chǔ)上，以保障自身生命安全為前提，合理且量力進(jìn)行馬拉松賽事活動(dòng)。 同時(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)安全意識(shí)宣傳服務(wù)，幫助參賽選手了解競(jìng)技體育與健身項(xiàng)目的界限， 對(duì)馬拉松賽事參賽選手的準(zhǔn)入和參與方面提供科學(xué)的咨詢服務(wù)，向大眾普及其中的潛在風(fēng)險(xiǎn)。 另一方面， 政府和各級(jí)田協(xié)在馬拉松賽事舉辦前對(duì)賽事活動(dòng)組織者及相關(guān)從業(yè)人員項(xiàng)目技能、 運(yùn)動(dòng)科學(xué)及安全風(fēng)險(xiǎn)等方面的培訓(xùn)，主動(dòng)為馬拉松賽事活動(dòng)提供科學(xué)指導(dǎo)和安全服務(wù)，不斷提高體育賽事活動(dòng)組織水平。 同時(shí)，賽會(huì)還應(yīng)成立應(yīng)急處置工作機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案管理。 由各級(jí)體育部門、公安、衛(wèi)生健康、應(yīng)急管理、氣象、銀保監(jiān)等部門聯(lián)合社會(huì)力量成立應(yīng)急處置工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定馬拉松賽突發(fā)情況處置預(yù)案，并在賽前自行組織演練，提高協(xié)調(diào)配合、快速反應(yīng)、應(yīng)急處置技能和整體作戰(zhàn)水平。

其次，提高醫(yī)療救援服務(wù)水平，落實(shí)賽事救援保障。 心臟驟停是馬拉松賽事主要潛在風(fēng)險(xiǎn)， 其搶救需求高度依賴快速應(yīng)急反應(yīng)時(shí)間，研究發(fā)現(xiàn)，在發(fā)生心臟驟停后如果在10min 內(nèi)得到及時(shí)救援服務(wù)治愈率很高；各類馬拉松賽事中，心臟驟停往往集中發(fā)生于各賽程的最后1/5 賽段［21］。 在日本，馬拉松比賽發(fā)生選手心臟驟停的治愈率可以達(dá)到90%， 在美國(guó)的治愈率也將近80%。因此，賽會(huì)應(yīng)根據(jù)心臟驟停和猝死發(fā)生的高風(fēng)險(xiǎn)地段， 合理優(yōu)化急救固定崗的設(shè)計(jì)， 增加賽場(chǎng)急救點(diǎn)的密度。 在每3～5km 間隔設(shè)置固定的醫(yī)療救助站配備急救配速員崗位， 同時(shí)安排掌握基本急救技能的志愿者或醫(yī)療救援成員配備AED 等應(yīng)急工具， 作為流動(dòng)應(yīng)急小組進(jìn)入整個(gè)賽段，為固定救援站提供了良好的補(bǔ)充［22］，以便在心臟驟停的“黃金4分鐘”內(nèi)實(shí)現(xiàn)心臟除顫挽救生命，提高醫(yī)療救援服務(wù)水平。

最后，打破信息壁壘，建立賽事信息監(jiān)管平臺(tái)。 將信息共享、監(jiān)管互認(rèn)作為實(shí)現(xiàn)賽中賽后動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的主要途徑。 目前由于各個(gè)監(jiān)管部門之間信息不共享、 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，影響了賽事監(jiān)管的效果。 因此，應(yīng)統(tǒng)一監(jiān)管部門數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)保存格式，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)收集的標(biāo)準(zhǔn)化與程序化。同時(shí)，以“共享即監(jiān)管”為指導(dǎo)思想，建立一個(gè)跨部門跨區(qū)域的信息監(jiān)管共享平臺(tái)，在信息、數(shù)據(jù)共享的同時(shí)也分擔(dān)了監(jiān)管的責(zé)任，打破各個(gè)監(jiān)管部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，讓數(shù)據(jù)流動(dòng)起來，通過數(shù)據(jù)交換提升賽事監(jiān)管效率［23］。