侯建明，周文劍

(吉林大學(xué) 東北亞研究中心，長春 130012)

黨的十九屆四中全會提出“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”。我國在全面建成小康社會后，相對貧困治理成為“后減貧時代”貧困治理的主要任務(wù)。黨的二十大報告明確指出，要扎實推進(jìn)共同富裕，實現(xiàn)全體人民共同富裕是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。要實現(xiàn)共同富裕，必須緩解相對貧困。顯而易見，相對貧困治理是推進(jìn)共同富裕的內(nèi)在要求，實現(xiàn)共同富裕是相對貧困治理的目標(biāo)追求[1]。相對貧困治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，是鞏固脫貧成果、化解新時代社會主要矛盾的必然要求，也是促進(jìn)社會公平正義、實現(xiàn)全體人民共同富裕的有效途徑[2]。在探討相對貧困治理問題時，筆者注意到我國不僅是世界上老年人口最多的國家，而且人口老齡化速度逐漸加快，人口老齡化與未富先老現(xiàn)象并存，老年相對貧困治理迫在眉睫，已經(jīng)成為相對貧困治理的重中之重。

一、絕對貧困的消除與相對貧困的凸顯

貧困是全世界面臨的共同挑戰(zhàn)，消除貧困是人類的共同追求。我國作為世界上人口最多的發(fā)展中國家，近代曾長期遭受貧困問題困擾，貧困規(guī)模之大、貧困分布之廣、貧困程度之深、貧困治理難度之大均超乎想象。在中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我國組織實施了人類歷史上力度最大、惠及人口最多的脫貧攻堅戰(zhàn)。2020年11月，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下我國農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)，提前10年實現(xiàn)了《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中設(shè)定的減貧目標(biāo)。經(jīng)過多年的艱苦奮斗，我國取得了脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，轉(zhuǎn)而向?qū)崿F(xiàn)全體人民共同富裕的遠(yuǎn)大目標(biāo)繼續(xù)前行。

絕對貧困的徹底消除并不意味著貧困的全部消滅，相對貧困將會凸顯并長期存在。這意味著貧困治理工作今后將會從攻堅戰(zhàn)轉(zhuǎn)為持久戰(zhàn)，著力解決相對貧困問題。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義步入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這一重要論斷揭示了未來相對貧困治理工作的必要性與艱巨性[3]。隨著人口老齡化的加速和貧困治理工作方向的轉(zhuǎn)變，老年相對貧困問題尤為凸顯。和其他貧困群體相比，老年貧困者由于身體機能衰退、收入來源單一、社會養(yǎng)老保障能力不足、家庭養(yǎng)老功能弱化等特殊性，貧困治理難度更大，有研究提出老齡相對貧困人口普遍遭受著收入貧困、生活貧困、健康貧困和精神貧困等多重貧困[4]，因此需要給予更多關(guān)注。此外，老年人對扶貧政策的依賴性較強，貧困脆弱性較高，已脫貧的老年群體存在較高的返貧風(fēng)險。國家實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，其目的之一便是助力老年貧困人口擺脫貧困并提高抵抗貧困的韌性，以實現(xiàn)廣大老年貧困人口及其家庭日益增長的對美好生活的向往。

二、老年相對貧困的內(nèi)涵及特征

根據(jù)對貧困問題的不同理解可以將其分為絕對貧困和相對貧困兩種形式。絕對貧困是指個體缺乏足夠的資源來滿足其衣食住行等基本生存需要，它以人的基本生存為核心，常以特定的收入水平作為貧困標(biāo)準(zhǔn)。彼得·湯森最早提出了相對貧困的概念，他認(rèn)為相對貧困是與既定參照群體相比較時，由于資源、機會、權(quán)利等被剝奪，導(dǎo)致其參與社會活動的機會缺失、選擇空間受限、增收渠道減少、生活水平低下而體現(xiàn)出的“相對被剝奪”的社會現(xiàn)象[5]。從此意義上講，相對貧困強調(diào)社會層面的“相對剝奪”，收入不足僅僅是其眾多表現(xiàn)之一。社會財富的增加可以消除絕對貧困，但不能消除相對貧困，相對貧困只能被緩解。

老年相對貧困是相對貧困的重要類型之一，其貧困主體是老年人口。老年相對貧困是指老年人口與其他參照群體相比較，由于資源、機會、權(quán)利等被相對剝奪，導(dǎo)致其收入、生活、健康、精神等多個方面出現(xiàn)“相對被剝奪”的現(xiàn)象。老年相對貧困治理以老年貧困人口的發(fā)展為核心，更加關(guān)注他們對美好生活的向往。老年相對貧困人口的收入水平、生活質(zhì)量、健康狀況、精神狀況等明顯低于其所處社會的平均水平。老年相對貧困的治理不只解決老年人的基本生存問題，而且更加重視個體發(fā)展以及老年人口共享發(fā)展成果問題；不僅要持續(xù)解決收入上的相對貧困，還要著力解決多維的相對貧困；不僅要盡力減少老年相對貧困人口，還要努力縮小老年人口與其他群體的貧富差距，實現(xiàn)共同富裕[6]。

老年相對貧困問題在相對貧困治理中表現(xiàn)更為凸出，具體而言，老年相對貧困的特征主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，差異性。老年相對貧困存在較強的個體差異性。有多項研究表明，女性、高齡老年人處于相對貧困境地的可能性更高[7]。 老年相對貧困還表現(xiàn)出較強的家庭差異性[8]。在家庭結(jié)構(gòu)逐漸小型化、核心化的趨勢下，空巢老年家庭、獨居老年家庭增多，這些老年家庭得到子女支持相對較少，而子女支持對于緩解老年相對貧困具有重要作用。老年相對貧困也表現(xiàn)出社會差異性。隨著城鄉(xiāng)融合的發(fā)展，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸減弱，但老年相對貧困仍然表現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)差異性；改革開放后我國區(qū)域發(fā)展逐漸拉開差距，老年相對貧困也表現(xiàn)出顯著的區(qū)域差異性；即使在城市之間或者發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)部，老年相對貧困也表現(xiàn)出較為突出的區(qū)域差異性。

第二，多維性。與絕對貧困治理聚焦于解決“兩不愁三保障”的基本生存性需求不同，相對貧困治理旨在實現(xiàn)全體人民共同富裕的發(fā)展性需求。老年相對貧困拓展了老年貧困概念的傳統(tǒng)含義，涵蓋了收入、生活、健康、精神等多個層面的“相對剝奪感”。老年相對貧困是一個多維視角下的概念，因此老年相對貧困的測量也應(yīng)該是多維視角的測量。

第三，長期性。當(dāng)前，我國依然處于并將長期處于社會主義初級階段，存在著發(fā)展不平衡不充分的問題，始終有一部分老年人口有著相對較低的收入水平和生活質(zhì)量、相對較差的健康狀況和精神狀況，始終有一些地區(qū)屬于相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)。換言之，只要發(fā)展不平衡不充分的問題依然存在，老年相對貧困問題也將長期存在[9]。此外，老年相對貧困形成因素的復(fù)雜性與發(fā)展的動態(tài)性，也決定了老年相對貧困治理的長期性與艱巨性。

老年相對貧困治理關(guān)乎老年人口自身的福祉與發(fā)展，有利于緩解快速人口老齡化帶來的沉重的養(yǎng)老壓力。抓住老年相對貧困治理這個“牛鼻子”，也能在一定程度上緩解我國的相對貧困狀況，進(jìn)而逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕。

三、老年相對貧困治理的多重挑戰(zhàn)

老年人口作為社會中的弱勢群體，其相對貧困問題應(yīng)引起關(guān)注。我國老年相對貧困人口規(guī)模較大、分布較廣、程度較深，老年相對貧困治理刻不容緩，但在其治理過程中卻面臨著諸多挑戰(zhàn)。

1.人口老齡化與未富先老并存

2021年，我國60歲及以上老年人口為26736萬人，占全國人口比重為18.9%；65歲及以上老年人口數(shù)為20056萬人，占比為14.2%，我國已經(jīng)進(jìn)入中度老齡化社會。同時，我國65歲及以上老年人口比重從7%上升到14%僅用了21年，大大短于世界上大部分發(fā)達(dá)國家。多數(shù)發(fā)達(dá)國家是先完成工業(yè)化，社會經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了長足的發(fā)展，才進(jìn)入老齡化社會，即“先富再老”。而我國則是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高、老年人各項保障制度也尚未健全的條件下，開始急劇的人口老齡化，即“未富先老”。雖然我國的社會經(jīng)濟(jì)自改革開放以來取得了跨越式的發(fā)展，特別是經(jīng)濟(jì)總量早已躍居世界第二位多年，但是我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨著不平衡不充分的問題，這種不平衡不充分的發(fā)展難以滿足老年人口日益增長的美好生活需要。

長期來看，一方面，受育齡婦女總和生育率始終低于人口更替水平和人口平均預(yù)期壽命不斷延長的影響，我國人口老齡化仍將加速發(fā)展，老年相對貧困人口規(guī)模也會不斷增加。另一方面，近年來國際環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻疫情沖擊明顯，我國經(jīng)濟(jì)下行壓力進(jìn)一步加大。由此可見，隨著人口老齡化與社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展難度的不斷加大，我國將面臨更加沉重的養(yǎng)老壓力，老年相對貧困治理也將經(jīng)受考驗。

2.老年相對貧困識別存在困難

根據(jù)生命周期理論，個體在老年期的貧困風(fēng)險增加。在整個生命歷程中，由于晚年生理機能衰退，疾病等各種突發(fā)性、負(fù)面生活事件增多，老年階段劣勢積累的結(jié)果不斷顯現(xiàn)[10]。經(jīng)濟(jì)貧困、健康貧困、精神貧困等多維貧困疊加，加劇了老年相對貧困識別的難度。我國有大量的空巢老人、獨居老人、失能半失能老人，在對這部分老年人進(jìn)行貧困識別時，更需要考慮其特殊性，這就為精準(zhǔn)識別增加了難度。

我國剛剛進(jìn)入以相對貧困為主要特點的貧困階段，目前尚未確立比較完善的老年相對貧困指標(biāo)體系。因此，無法精確地識別那部分處于相對貧困狀態(tài)的老年人，相應(yīng)的針對性幫扶政策也就無法精準(zhǔn)實施。而且，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和相對貧困治理進(jìn)程的不斷推進(jìn)，需要根據(jù)實際情況對多維老年相對貧困的識別標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，未來情況的多變性與復(fù)雜性也加大了動態(tài)調(diào)整的難度。此外，數(shù)字化應(yīng)用的不足、數(shù)據(jù)庫建設(shè)的滯后和數(shù)據(jù)資源的稀缺，使得對老年人口的真實貧困情況缺乏全面細(xì)致的了解，大大限制了多維相對貧困識別標(biāo)準(zhǔn)的可操作性。

3.老年相對貧困脆弱性較高

相對貧困脆弱性是指個人在社會風(fēng)險沖擊下，未來福利下降到相對貧困標(biāo)準(zhǔn)之下而處于相對貧困狀態(tài)的可能性。與傳統(tǒng)的貧困治理政策采取事后干預(yù)不同，對脆弱群體采取事前政策干預(yù), 能更有效地定位即將陷入貧困的群體并減少長期貧困人口數(shù)量，進(jìn)而降低返貧風(fēng)險并鞏固脫貧成果[11]。

由于致貧因素的復(fù)雜性、社會風(fēng)險的多樣性和應(yīng)對能力的差異性，我國老年相對貧困脆弱性較高，脆弱群體規(guī)模大于貧困群體規(guī)模。當(dāng)前，我國養(yǎng)老保障體系尚未健全，老年人退休金、養(yǎng)老金待遇增幅較低；養(yǎng)老服務(wù)體系不夠完善，家庭養(yǎng)老功能逐漸下降，社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老仍在發(fā)展過程中，醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結(jié)合不足；老年健康服務(wù)體系各項內(nèi)容建設(shè)滯后，健康服務(wù)機構(gòu)總量不足；精神衛(wèi)生服務(wù)體系尚未建立，對老年人心理問題關(guān)注較少?；谝陨隙喾N原因，部分老年人口的經(jīng)濟(jì)收入、生活質(zhì)量、醫(yī)療需求、精神慰藉等方面長期處于低水平或缺位狀態(tài)，更有可能陷入相對貧困和脆弱之中。老年相對貧困人口由于收入來源單一、身體機能下降、各種疾病潛伏等面臨較高的貧困風(fēng)險，加之自身能力素質(zhì)有限，在遭遇風(fēng)險時缺乏有效的應(yīng)對手段，故而抵擋貧困的韌性不足。我國目前缺乏相對貧困的長效治理手段，老年人對貧困治理相關(guān)社會政策依賴性較強，存在較大的返貧隱患。

4.老年相對貧困與區(qū)域發(fā)展不平衡

我國在改革開放初期，為了激發(fā)市場活力、提高生產(chǎn)效率，鼓勵一部分地區(qū)先富起來，帶動和幫助其他地區(qū)，以逐步實現(xiàn)共同富裕。因此，改革開放初期國家將大量的資源和政策向東部沿海地區(qū)傾斜，支持東部沿海地區(qū)實現(xiàn)了優(yōu)先跨越式發(fā)展，中西部地區(qū)發(fā)展相對緩慢。但東部地區(qū)的快速發(fā)展對中西部地區(qū)的帶動作用不明顯，人力資源、自然資源和資本繼續(xù)向東部地區(qū)集聚，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不平衡加劇。雖然我國加大了對中西部地區(qū)的政策支持力度，但是這種差距仍然長期存在，區(qū)域間的不平衡發(fā)展還未得到根本性改善。受區(qū)域發(fā)展影響，老年相對貧困表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異性，中西部地區(qū)老年相對貧困狀況更為嚴(yán)重，老年相對貧困治理面臨著區(qū)域發(fā)展不平衡的挑戰(zhàn)。

5.老年相對貧困與城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡

此前，我國扶貧工作主要在農(nóng)村地區(qū)開展，扶貧對象主要是農(nóng)村絕對貧困人口。隨著相對貧困成為“后減貧時代”貧困的主要形式，我國進(jìn)入農(nóng)村扶貧和城市扶貧并重的新貧困治理階段，老年相對貧困治理面臨著城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的挑戰(zhàn)。一方面，由于我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展剛剛起步，城鄉(xiāng)間在很多方面還存在較大差距，農(nóng)村的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與城市相比還較為落后，宏觀層面上的城鄉(xiāng)發(fā)展差距和社會福利分層使得農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、老年健康服務(wù)等基本公共服務(wù)相對不足。另一方面，隨著城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，農(nóng)村人口不斷流向城市，農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，出現(xiàn)大量空巢老人人口老齡化程度顯著高于城市。此外，農(nóng)村老年人穩(wěn)定脫貧能力較弱，因此農(nóng)村老年相對貧困人口規(guī)模更大、貧困程度更深、治理難度更大。

四、老年相對貧困治理機制的建構(gòu)路徑

2021年發(fā)布的《人類減貧的中國實踐》提出，到2035年，相對貧困進(jìn)一步緩解，共同富裕邁出堅實步伐；到2050年，全體人民共同富?；緦崿F(xiàn)，中國向著實現(xiàn)全體人民共同富裕更高目標(biāo)繼續(xù)邁進(jìn)。老年人口是相對貧困群體中的特殊人群，是實現(xiàn)共同富裕必不可少的組成部分。為此，我國需要建立健全財富儲備機制、貧困識別機制、長效治理機制、政策銜接機制以緩解老年相對貧困，進(jìn)而逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕。

1.建立健全財富儲備機制是老年相對貧困治理的堅實基礎(chǔ)

第一，穩(wěn)步增加社會財富總量，做大蛋糕。堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，著力推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，保持經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定增長，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效益，持續(xù)改善就業(yè)環(huán)境，不斷增加居民收入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)[12]，夯實應(yīng)對人口老齡化的社會財富基礎(chǔ)。

第二，社會財富向老年人傾斜，分好蛋糕。完善分配制度，構(gòu)建初次分配、再分配、第三次分配協(xié)調(diào)配套的制度體系。優(yōu)化政府、企業(yè)、居民之間的分配格局，鼓勵家庭、個人建立養(yǎng)老財富儲備。健全以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機制，改善老年人的社會保障狀況，加大對老年貧困群體的轉(zhuǎn)移支付力度和精準(zhǔn)性。重視發(fā)揮第三次分配作用，大力發(fā)展慈善、志愿服務(wù)等社會公益事業(yè)。完善中國特色社會救助體系，加大對老年貧困群體的救助力度。

2.建立健全貧困識別機制是老年相對貧困治理的必要前提

第一，合理構(gòu)建老年多維相對貧困指標(biāo)體系。樹立多維相對貧困的治理理念，結(jié)合老年人口自身特點和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，構(gòu)建全國老年多維相對貧困指標(biāo)體系并適時進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，指標(biāo)體系需反映出老年人對美好生活的需要,包括收入、生活、健康、心理等多個維度。加強數(shù)字技術(shù)和智能技術(shù)等高新技術(shù)的應(yīng)用，加快建設(shè)全國統(tǒng)一數(shù)據(jù)登記平臺，實現(xiàn)各類數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，加強數(shù)據(jù)安全和質(zhì)量管理，做好數(shù)據(jù)動態(tài)更新工作，以便更好地掌握老年人的相對貧困狀況。

第二，科學(xué)制定多維老年相對貧困識別標(biāo)準(zhǔn)。識別標(biāo)準(zhǔn)的制定要符合我國老年相對貧困發(fā)展的客觀規(guī)律、老年相對貧困治理的發(fā)展方向、維護(hù)老年人根本利益的原則。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)之間、不同省份之間發(fā)展不平衡的問題還將長期存在，老年相對貧困狀況不盡相同，需因地制宜探索制定“分省分城鄉(xiāng)”的老年多維相對貧困識別標(biāo)準(zhǔn)。這個標(biāo)準(zhǔn)不是一成不變的，隨著各地社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也需因時制宜科學(xué)地進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

3.建立健全綜合治理機制是老年相對貧困治理的重要手段

老年相對貧困治理需面向多維貧困，建立綜合性治理機制。第一，建立健全養(yǎng)老保障體系，擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面，提高退休金和養(yǎng)老金待遇。第二，建立健全養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足老年人的各式養(yǎng)老需求，解決“養(yǎng)老難”問題。第三，建立健全老年健康服務(wù)體系，增加老年健康服務(wù)機構(gòu)供給，提升老年人健康水平。第四，建立健全精神衛(wèi)生服務(wù)體系，加大對老年人的精神慰藉，改善其精神狀況。第五，建立健全“老有所學(xué)”的終身學(xué)習(xí)體系，大力發(fā)展老年教育，提高老年人的能力素質(zhì)。第六，加快延遲退休政策實施，鼓勵老年人再就業(yè)，增加其經(jīng)濟(jì)收入。第七，積極搭建平臺，擴(kuò)大社會活動空間，提高老年人的社會參與水平。第八，大力發(fā)展“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”，推動老齡事業(yè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高老年人生活質(zhì)量。第九，加大政府兜底保障作用，加強扶貧政策的精準(zhǔn)性與有效性。第十，完善與老年人相關(guān)的法律體系，切實保障老年人的合法權(quán)利。

總之，須從多方面出發(fā)，加強各方責(zé)任主體的聯(lián)動，建立各項內(nèi)容相輔相成的綜合治理機制，以減少致貧因素、降低致貧風(fēng)險、提高風(fēng)險應(yīng)對能力，進(jìn)而減輕老年相對貧困程度、降低貧困脆弱性、提高抵擋貧困的韌性。

4.建立健全政策銜接機制是老年相對貧困治理的有效補充

第一，推動老年相對貧困治理與積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略有效銜接。一方面，老年人及其家庭要牢固樹立積極應(yīng)對相對貧困的意識，提高主動脫貧能力。另一方面，國家與社會要持續(xù)出臺積極應(yīng)對老年相對貧困的政策與措施，提高政策脫貧效果和社會幫扶能力。

第二，推動老年相對貧困治理與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略有效銜接。一方面，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，做大做強中西部地區(qū)的比較優(yōu)勢，逐步縮小與東部地區(qū)的發(fā)展差距。另一方面，繼續(xù)堅持并完善東中西部對口協(xié)作機制，提高東部地區(qū)對中西部地區(qū)的幫扶帶動作用，加大對中西部地區(qū)老年相對貧困治理力度。

第三，推動老年相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接。加快城鄉(xiāng)互促發(fā)展，統(tǒng)籌建立城鄉(xiāng)一體化的扶貧體制，打破城鄉(xiāng)分設(shè)和部門壁壘，縮小城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，現(xiàn)有財政相關(guān)轉(zhuǎn)移支付繼續(xù)傾斜支持農(nóng)村脫貧地區(qū)，提高農(nóng)村老年相對貧困治理能力。