張 宇

(1.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學 法學院,北京 100105; 2.哈爾濱商業(yè)大學 法學院,哈爾濱 150001)

一、如何界定土地經(jīng)營權(quán)

我國集體土地體制改革的基本方向在2014年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中表述為“落實集體土地所有權(quán)、穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)和放活土地經(jīng)營權(quán)”,學界進而將其概括為“三權(quán)分置”改革。根據(jù)《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)第340條、第341條和第342條之規(guī)定,“土地經(jīng)營權(quán)”是指在集體土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定的,由權(quán)利人對集體土地進行占有、使用、收益和處分的一項用益物權(quán)(以下簡稱“土地經(jīng)營權(quán)”)。根據(jù)上述規(guī)定,土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性被正式界定為“用益物權(quán)”,但是國家立法并未消弭學術(shù)爭議,時至今日學界對上述規(guī)定仍有不同意見。反對觀點認為,在集體土地所有權(quán)基礎(chǔ)上將土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性都界定為“用益物權(quán)”,不僅在立法技術(shù)上不夠簡潔,更不利于兩項權(quán)利之間的區(qū)分和明晰,并由此導致相關(guān)法權(quán)關(guān)系混沌不清,且在比較法上也不符合當代世界各國土地立法發(fā)展的一般趨勢[1]。還有觀點認為,《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)等原有規(guī)定已足以解決我國集體土地有效利用所面臨的實際問題,能夠為培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營提供必要的法治保障[2]。

但“折衷”觀點一般認為,對土地經(jīng)營權(quán)具有何種法律屬性既不能一概否定、也不能“一刀切”肯定,正確的做法是根據(jù)實踐中集體土地的流轉(zhuǎn)方式或?qū)嶋H情形來作具體判斷。為有效促進集體土地有效利用并切實保障土地承包經(jīng)營權(quán),不能僅規(guī)定一項單一的法律標準來判斷土地經(jīng)營權(quán)具有何種法律屬性,須針對集體土地流轉(zhuǎn)的各種具體情形來劃分類型并規(guī)定不同法律效果,這無論在法技術(shù)、還是在法政策層面都是必要且是可行的[3]。要統(tǒng)籌集體土地所具有的保障功能與財產(chǎn)功能,在立法上就不能武斷地采用“一刀切”模式予以界定[4],不能以物權(quán)保護為名完全取代對集體土地流轉(zhuǎn)中土地經(jīng)營權(quán)法律屬性的具體考察[5]。相較于“否定說”,“折中說”由于其能夠具體問題具體分析,因此更加契合我國“三農(nóng)”發(fā)展的實際情況,也更加契合我國40余年集體土地體制改革的實踐經(jīng)驗。之所以要在立法上對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行“物權(quán)性”與“債權(quán)性”區(qū)分,主要是基于受讓人對集體土地改良或開發(fā)所作貢獻大小顯著不同之考慮,其實這是以不同權(quán)利手段來保護不同法益目標的法政策學思路[6]。從各地實踐來看,確有必要在轉(zhuǎn)讓、互換與轉(zhuǎn)包、出租之間作明確區(qū)分,對于前者有必要對受讓人予以“物權(quán)性”保護,對于后者則不存在予以“物權(quán)性”保護的充分理據(jù)[7]。

但“折中說”并沒有對“三權(quán)分置”改革作出充分的正面解讀,也無法為正確認知和科學建構(gòu)土地經(jīng)營權(quán)提供足夠的法學支撐。雖然“三權(quán)分置”改革中的權(quán)利問題在根本上是法學研究和法治建設(shè)的問題,但是當下法學研究卻始終未能為深化改革提供必要的專業(yè)支撐[8]。那種認為只需要修改相關(guān)法律規(guī)定就能夠體現(xiàn)甚至“轉(zhuǎn)譯”政策精神的看法對此顯然未予足夠關(guān)注[9]。從我國集體土地體制改革實際發(fā)展歷程來看,土地經(jīng)營權(quán)是在土地承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)定并用以克服土地承包經(jīng)營權(quán)之不足而建構(gòu)的,顯然在土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)之間存在著極為重要的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。因此,考察土地經(jīng)營權(quán)的生成進路可以為正確判斷其法律屬性提供不可或缺的社會實踐理據(jù)。

二、土地經(jīng)營權(quán)的生成進路

(一)承包制改革與土地承包經(jīng)營權(quán)的局限

選擇“生成進路”來考察集體土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性,是因為在經(jīng)濟社會快速發(fā)展和體制改革深入推進的當下,根據(jù)社會發(fā)展客觀需要和體制改革實踐經(jīng)驗來研判某項具體權(quán)利法律屬性是法社會學的優(yōu)勢所在,也是當下深入解讀和有效落實“三權(quán)分置”政策所必需的法學智識支撐。無論是承包制改革還是三權(quán)分置改革都有著共同的物權(quán)法基礎(chǔ),尤其是自物權(quán)與他物權(quán)原理既是“兩權(quán)分離”的物權(quán)法基礎(chǔ),又是“三權(quán)分置”的物權(quán)法基礎(chǔ),因此土地經(jīng)營權(quán)的生成進路正是以承包制改革為開端并延續(xù)至今。

在我國集體土地所有制建立之初,集體土地使用權(quán)在于集體土地所有權(quán)而完全不具有獨立性,此種集體所有與集體經(jīng)營合一的傳統(tǒng)體制嚴重挫傷了廣大農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性,嚴重抑制了集體土地經(jīng)營和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。究竟應(yīng)當如何處理集體土地所有權(quán)與使用權(quán)之間的關(guān)系,構(gòu)成了承包制改革的直接動因和土地經(jīng)營權(quán)生成進路的歷史起點。當時法學界對土地承包經(jīng)營權(quán)是具有債權(quán)屬性還是物權(quán)屬性曾存在廣泛爭論,法律實務(wù)中則主要是按照債權(quán)來對土地承包經(jīng)營權(quán)予以定性和保護的。但是在債權(quán)模式下土地承包經(jīng)營權(quán)并不具有對物的支配性,承包戶根本無法有效抵御源自集體和基層政府的不當干涉,實踐中常常被集體以調(diào)整承包地等名義所侵害。此種狀況直到2007年《物權(quán)法》明確將土地承包經(jīng)營權(quán)作為“用益物權(quán)”加以界定和保護以后才得以有效解決。在土地承包經(jīng)營權(quán)從先前的債權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橛靡嫖餀?quán)以后,相較于債權(quán)的請求性、相對性,用益物權(quán)所固有的支配性、對世性使承包戶獲得了穩(wěn)定的權(quán)利預期和切實的法律保障。承包制改革取得成功的關(guān)鍵就在于創(chuàng)設(shè)了土地承包經(jīng)營權(quán)并將其界定為用益物權(quán),此種“物權(quán)模式”是改變承包戶有地無權(quán)狀況的開始,也是現(xiàn)階段“三權(quán)分置”改革對集體土地實際經(jīng)營者進一步予以賦權(quán)的實踐理據(jù)。但是承包制改革在具有上述制度優(yōu)勢并取得顯著歷史成就的同時,仍存在基于特定歷史階段所必然具有的歷史局限和遺留問題。其集中體現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)在權(quán)利構(gòu)造和權(quán)利功能等方面存在明顯不足,而這構(gòu)成了此次“三權(quán)分置”改革及創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)的直接動因,并直接決定了土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)法律屬性及其在集體土地物權(quán)體系中的科學定位。

就權(quán)利功能而言,土地承包經(jīng)營權(quán)何以導致集體土地利用的細碎化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效率?而就權(quán)利構(gòu)造而言,土地承包經(jīng)營權(quán)在切實保障承包戶占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)的同時,解決了承包地自主流轉(zhuǎn)的問題了嗎?上述問題密切關(guān)聯(lián),并構(gòu)成此次“三權(quán)分置”改革和創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)鍵。在承包制改革期間,國家相關(guān)立法只規(guī)定了集體成員對承包地得以依法占有、使用和收益的權(quán)利,并未明文規(guī)定權(quán)利人依法自主轉(zhuǎn)讓承包地的權(quán)利。這導致了土地承包經(jīng)營權(quán)在權(quán)利構(gòu)造上缺失了“處分權(quán)”,在權(quán)利功能上使集體土地流轉(zhuǎn)明顯具有封閉性,一般只在同一集體內(nèi)部不同成員之間進行流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)手續(xù)繁瑣且村委會意見所占比重較大[10]。上述問題在“王進與周明良承包地征收補償費用分配糾紛案”中得以集中體現(xiàn)。該案受理法院認為,集體土地流轉(zhuǎn)合同須以村委會同意和蓋章為生效要件,且村委會同意、蓋章與村組干部見證、簽字不同。該案所涉集體土地流轉(zhuǎn)合同在只具備村組干部見證、簽字而沒有獲得村委會同意、蓋章的情況下并不發(fā)生相應(yīng)法律效力,因此土地承包經(jīng)營權(quán)人并沒有發(fā)生變更,在本案征地補償關(guān)系中具有受償資格的仍是周明良而不是王進(1)云南省瀾滄縣人民法院(2014)瀾民初字第364號民事判決。。其實案件的關(guān)鍵并不在于村委會同意、蓋章與村組干部見證、簽字之間有無不同,而在于集體土地流轉(zhuǎn)合同本身是否須滿足繁瑣的程序要件,以及土地承包經(jīng)營權(quán)人是否得依法自主轉(zhuǎn)讓其承包地。該案審理法院實質(zhì)上仍循著傳統(tǒng)的“債權(quán)模式”思維,而要從“債權(quán)模式”轉(zhuǎn)換為“物權(quán)模式”就必須回答土地承包經(jīng)營權(quán)在權(quán)利構(gòu)造上應(yīng)否包含“處分權(quán)”?這一問題在承包制改革期間并不突出,但卻是現(xiàn)階段導致集體土地流轉(zhuǎn)困難和集體土地經(jīng)營細碎化的法律根源[11],因此在“三權(quán)分置”改革和“放活土地經(jīng)營權(quán)”的當下必須在法理和立法上對此予以明確回答。

(二)設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)與“三權(quán)分置”改革法律建構(gòu)的核心課題

取得土地承包經(jīng)營權(quán)須以集體成員身份為前提,其權(quán)利人只限于集體成員內(nèi)部,因此要實現(xiàn)集體土地自主流轉(zhuǎn)或者說解決集體土地經(jīng)營細碎化問題,現(xiàn)階段“三權(quán)分置”改革在法律構(gòu)建上必須從兩個方面著手:第一,必須使土地承包經(jīng)營權(quán)在權(quán)利構(gòu)造上,在具有占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)的同時還具有“處分權(quán)”;第二,必須在土地承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上再創(chuàng)設(shè)一項新型權(quán)利,以保障繼承包戶之后其他集體土地經(jīng)營者的正當權(quán)益。這項新型權(quán)利其實就是此次“三權(quán)分置”改革所確立的土地經(jīng)營權(quán),而上述改革進路正是土地經(jīng)營權(quán)得以孕育和生成的直接動因,也是判斷其法律屬性及其體系定位的實踐理據(jù)?！案哂衅涮铩笔寝r(nóng)耕文明的根本,然而在經(jīng)濟社會快速發(fā)展、城鄉(xiāng)融合不斷提速的當代中國,農(nóng)民的訴求和農(nóng)業(yè)的命脈已不只是確保農(nóng)戶有地種,更要進一步明確區(qū)分并統(tǒng)籌兼顧集體土地所承載的雙重功能——保障功能與財產(chǎn)功能[12]。從改革實踐和學界研究來看,以“用益物權(quán)”來界定和構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)具有以下制度優(yōu)勢:第一,能夠切實保障土地經(jīng)營權(quán)人對集體土地得以依法占有、使用和收益;第二,能夠有效激勵土地經(jīng)營權(quán)人對集體土地進行有效投入、開發(fā)和改良;第三,能夠顯著提升集體土地的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益,并推動“三農(nóng)”問題良性發(fā)展;第四,能夠補足土地經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能,繼而穩(wěn)定經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利預期并保障集體土地的順暢流轉(zhuǎn)。從實踐效果來看,上述前三項制度優(yōu)勢已經(jīng)在土地承包經(jīng)營權(quán)上得以檢驗和實現(xiàn),而第四項制度優(yōu)勢則是此次改革創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)所要解決的關(guān)鍵問題。因為流動性是市場經(jīng)濟體制下集體土地實現(xiàn)市場配置和規(guī)模經(jīng)營不可或缺的制度要件,而以“用益物權(quán)模式”取代“債權(quán)模式”、以物權(quán)法上的依法自主變更取代債法上須經(jīng)債權(quán)人同意的概括轉(zhuǎn)移,無疑是對上述實踐需要和立法目標的正確法律表達。

要使土地承包經(jīng)營權(quán)具有“處分權(quán)”,就必然牽涉到一個重要的法理問題,即在法律屬性上土地承包經(jīng)營權(quán)究竟屬于身份權(quán),還是屬于財產(chǎn)權(quán),抑或是兩者的結(jié)合?對此有觀點認為,土地承包經(jīng)營權(quán)本身就包含土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán),因此土地經(jīng)營權(quán)無需也無法再從土地承包經(jīng)營權(quán)中分置出來。還有觀點認為,土地承包權(quán)就是從事土地經(jīng)營的權(quán)利,其本身當然具有物權(quán)屬性[13]。根據(jù)法理,土地承包權(quán)屬于集體成員的一項成員權(quán)利,而成員權(quán)屬于身份權(quán),如果認定土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)從屬于土地承包經(jīng)營權(quán),那么土地承包經(jīng)營權(quán)自身便必然也具有身份因素而難以自主轉(zhuǎn)讓,這其實正是目前傳統(tǒng)體制和實際做法的法學邏輯背書。因此,若不改變土地承包經(jīng)營權(quán)既屬于用益物權(quán)、又具有身份因素這一法學邏輯矛盾,就無法為集體土地的自主流轉(zhuǎn)和市場配置破除體制障礙。其實,具備集體成員身份和享有土地承包權(quán)是簽訂土地承包經(jīng)營合同和取得土地承包經(jīng)營權(quán)的法律要件,因此在土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)之間其實是內(nèi)在關(guān)聯(lián)且前后相繼的兩項不同權(quán)利,彼此之間構(gòu)成法律上的因果關(guān)系而并非包含與被包含的“母權(quán)利/子權(quán)利”關(guān)系。雖然土地承包權(quán)屬于集體成員和身份權(quán),但絕不能也無法據(jù)此得出土地承包經(jīng)營權(quán)也屬于身份權(quán),這正是上述法學邏輯矛盾的癥結(jié)和悖謬之處。土地承包經(jīng)營權(quán)具有何種法律屬性與土地承包權(quán)具有何種法律屬性,兩者之間不存在任何直接的或必然的關(guān)聯(lián),不能從“集體成員身份不得隨意處分”錯誤地推導出“集體土地承包經(jīng)營權(quán)不得依法自主處分”。相反,無論從切實穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利預期,還是從促進集體土地依法自主流轉(zhuǎn)來說,都應(yīng)當將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為單純具有財產(chǎn)權(quán)屬性的用益物權(quán)。因此,有必要在權(quán)利構(gòu)造和權(quán)利功能上對土地承包經(jīng)營權(quán)予以補充完善,繼而將土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)都建構(gòu)為具備占有、使用、收益和處分等權(quán)能的完整的用益物權(quán),這是承包制改革所遺留的和現(xiàn)階段“三權(quán)分置”改革所要解決的一項核心課題。

究竟應(yīng)當如何對土地經(jīng)營權(quán)進行法律界定,在根本上取決于現(xiàn)階段我國生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)方式所提出的客觀要求[14]。就此而言,即使是物權(quán)法上的“物權(quán)法定”原則,也不得不接受實際交易成本或者是集體土地經(jīng)營效果的實踐檢驗[15]。上述改革進路表明,“三權(quán)分置”是“兩權(quán)分離”在現(xiàn)階段的延續(xù)和創(chuàng)新,其實質(zhì)仍是集體土地使用權(quán)與所有權(quán)之間的進一步分離和協(xié)調(diào),其關(guān)鍵是使土地經(jīng)營權(quán)打破原有集體所有制所具有的絕對性、單一性和封閉性,以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和集體土地配置的社會化、市場化、現(xiàn)代化。其中不僅涉及法理和法學邏輯問題,更涉及基于集體土地有效利用所要求的法律價值判斷,其間重要的不只是邏輯,更不得忽視“經(jīng)驗”,而在經(jīng)濟社會快速發(fā)展和體制改革深入推進的當下尤其如此。在變革和轉(zhuǎn)型之際倘若一味恪守物權(quán)法原則將無異于作繭自縛,其社會效果也勢必南轅北轍,因此土地經(jīng)營權(quán)的法治建構(gòu)不僅須遵守物權(quán)法學的一般原理,更要為集體土地的有效利用、順暢流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營提供法治保障。

三、土地經(jīng)營權(quán)的體系定位

在明確了土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性和權(quán)利構(gòu)造之后,還須明確土地經(jīng)營權(quán)在集體土地物權(quán)體系中的科學定位,即如何正確看待土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)、集體土地所有權(quán)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián),以及如何正確看待集體成員所享有的成員權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。通過考察其生成進路揭示土地經(jīng)營權(quán)的立法動因和立法目的,為其奠定了動態(tài)的社會實踐理據(jù);而考察其體系定位則是對“放活土地經(jīng)營權(quán)”進行法治建構(gòu)的關(guān)鍵,要為其確立起靜態(tài)的規(guī)范體系維度。

(一)“三權(quán)”之間的辯證關(guān)系

在法理念層面,如何對集體土地經(jīng)營權(quán)進行體系定位,在根本上是由集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)之間的辯證關(guān)系所決定的。歷經(jīng)多年體制改革我國集體土地所有權(quán)實現(xiàn)形式從土地承包經(jīng)營權(quán)拓展到土地經(jīng)營權(quán),不僅呈現(xiàn)為漸進的和動態(tài)的生成進路,而且在國家立法層面上逐步結(jié)構(gòu)和沉淀為一種穩(wěn)定且不斷完備的 “集體土地物權(quán)體系”。在這個物權(quán)體系中,集體土地所有權(quán)是基礎(chǔ)性權(quán)利,土地承包經(jīng)營權(quán)在集體土地所有權(quán)上設(shè)定,而土地經(jīng)營權(quán)又在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定,且集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間是自物權(quán)與他物權(quán)或者說是所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系。因此,要在集體土地物權(quán)體系中對土地經(jīng)營權(quán)進行科學定位,須兼顧“三權(quán)”之間的功能分化和體系整合這兩項基本要求:不僅要強調(diào)“分”“分權(quán)”“分置”,進行功能分化和產(chǎn)權(quán)明晰;也要在“分”的同時,積極進行功能協(xié)調(diào)和體系整合。

以往體制改革的實踐經(jīng)驗已充分表明,“三權(quán)”之間的“分”與“合”是辯證的、互補的。一方面,在“三權(quán)”之間如果“合”不好,便“分”不開。這要求我們必須始終在憲法規(guī)范和集體土地所有制框架內(nèi)進行體制創(chuàng)新,這是“道路”問題,必須把集體土地所有權(quán)置于“三權(quán)”之本和之首,而把土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)作為集體土地所有權(quán)在現(xiàn)階段的有效實現(xiàn)形式,把集體土地所有權(quán)作為土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)是否可行和有效的檢驗標準[16]。我國集體土地所有制建立以來的制度更替不僅是圍繞集體土地產(chǎn)權(quán)重建而展開的農(nóng)村土地制度改革,而且是在堅持集體土地所有制和建構(gòu)集體土地所有權(quán)基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)重建[17]。另一方面,在“三權(quán)”之間如果“分”不開,便也“合”不好。如果恪守傳統(tǒng)意識形態(tài)和傳統(tǒng)經(jīng)營模式就必然無法公私兼顧,也就無法激勵廣大農(nóng)民并引導其他社會力量參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中來,最終也不利于集體土地所有制在現(xiàn)階段的持續(xù)完善和發(fā)展[18]。上述“統(tǒng)分結(jié)合”的辯證關(guān)系在根本上揭示了集體土地物權(quán)體系建構(gòu)所具有的雙重社會意義:一方面,為促進集體土地有效利用就必須真正確立并不斷強化“三權(quán)”所具有的私權(quán)性、物權(quán)性,在產(chǎn)權(quán)明晰基礎(chǔ)上予以平等保護;另一方面,為確保集體土地對其成員生存權(quán)、發(fā)展權(quán)所擔負的保障功能,以及對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全所擔負的保障功能,上述“三權(quán)”又必然具有其有限性、負擔性。概言之,無論“三權(quán)分置”、還是“兩權(quán)分離”都不只是在私權(quán)層面展開,更耦合為國家治理轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟建設(shè)的支撐性力量[19]。綜上,“三權(quán)”之間的上述辯證關(guān)系為土地經(jīng)營權(quán)的科學定位奠定了不可或缺的法理基礎(chǔ)。

(二)土地經(jīng)營權(quán)的法律建構(gòu)方法

在法技術(shù)層面,上述“三權(quán)”之間的辯證關(guān)系須通過物權(quán)法上的“設(shè)定”制度來實現(xiàn)。無論是土地承包經(jīng)營權(quán)還是土地經(jīng)營權(quán)都是用益物權(quán),都是他物權(quán),都是通過物權(quán)法上的“設(shè)定”而創(chuàng)設(shè)的,而根據(jù)物權(quán)法一般原理,通過設(shè)定而創(chuàng)設(shè)的他物權(quán)既具有“獨立性”,又具有“限定性”。一方面,“獨立性”使所設(shè)定的土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)真正具有獨立自主的法律地位,使土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)漸次從集體土地所有權(quán)中分離出來。在此基礎(chǔ)上使集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)構(gòu)成一種邊界清晰且地位平等的“權(quán)利/權(quán)利關(guān)系”[20]。 如此法律構(gòu)建不僅有利于集體土地實際經(jīng)營者正當權(quán)益的切實保障,也符合集體土地市場配置的內(nèi)在要求。因為在設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)以后,權(quán)利人得依法對集體土地進行占有、使用、收益和自主轉(zhuǎn)讓,從而能夠有效擺脫來自集體以及基層政府的不當干涉。另一方面,“限定性”使土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)在從集體土地所有權(quán)中分離出來的同時,又不得不受制于集體土地所有權(quán),如不得撂荒、不得違法改變用途以及不得設(shè)定永久性權(quán)利等等。換言之,原集體土地所有權(quán)對集體土地仍享有支配性,只不過是直接支配隨著他物權(quán)的設(shè)定而轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接支配。另外,“限定性”不僅在集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間適用,在土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)之間也適用,如無論在權(quán)利內(nèi)容還是存續(xù)期限等方面,土地經(jīng)營權(quán)都須以土地承包經(jīng)營權(quán)為邊界或者說受其限定。概言之,土地經(jīng)營權(quán)所具有的“獨立性”能夠滿足集體土地經(jīng)營的市場化、規(guī)模化和現(xiàn)代化要求,而土地經(jīng)營權(quán)所具有的“限定性”則能夠滿足集體土地所有制這一根本性的憲法規(guī)范要求,并科學建構(gòu)起“三權(quán)”之間的正確位階關(guān)系。綜上,“設(shè)定”制度是對土地經(jīng)營權(quán)進行體系定位和體系建構(gòu)不可或缺的法技術(shù)支撐。

在日本、德國等大陸法系國家,物權(quán)法上有“設(shè)定讓渡主義”,即通過設(shè)定將“子權(quán)利”從“母權(quán)利”中分離出來,“子權(quán)利”與“母權(quán)利”內(nèi)容相似但又受限,且地位相對獨立;而“母權(quán)利”雖然完整,但又因設(shè)定了“子權(quán)利”而受到相應(yīng)限制。如此一來,“母權(quán)利與子權(quán)利”彼此之間既各得其所又相得益彰,這為合理建構(gòu)我國集體土地物權(quán)體系提供了較好的技術(shù)參考。雖然我國與他國在土地制度上存在著根本的不同,但是以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)權(quán)利或者說母權(quán)利,在其上通過層層設(shè)定來創(chuàng)設(shè)和限定土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán),就可以有效解決長期以來一直困擾集體土地法制建設(shè)的產(chǎn)權(quán)問題。設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)在法律程序上須通過權(quán)屬登記來實現(xiàn),現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第23條和《民法典》第333條規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設(shè)定,此項規(guī)定能夠適應(yīng)集體內(nèi)部所具有的“熟人社會”特征,能夠兼顧交易的安全性和效率性。但如上所述,設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)是以集體土地順暢流轉(zhuǎn)和市場配置為目標,因此必須要借助權(quán)屬登記的“公示意義”來滿足“陌生社會”交易條件下對交易安全和效率的雙重要求。就此而言,上述立法關(guān)于“土地經(jīng)營權(quán)自流轉(zhuǎn)合同生效時設(shè)立”之規(guī)定其合理性有待商榷。將土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬登記從“對抗主義”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙髁x”,將相關(guān)規(guī)定修改為土地經(jīng)營權(quán)“自完成土地經(jīng)營權(quán)登記時設(shè)立”更為合理,因為權(quán)屬登記所記載的信息(如經(jīng)營權(quán)人信息、土地面積以及經(jīng)營權(quán)存續(xù)期限等)對明晰產(chǎn)權(quán)和預防糾紛具有尤為重要的法律意義和社會意義。而對于流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地經(jīng)營權(quán),基于成本收益等經(jīng)濟因素考慮,實際占有人往往不會對集體農(nóng)地進行有效投入和改良,因此不宜將其界定為物權(quán)性保護的土地經(jīng)營權(quán)并排除在權(quán)屬登記范圍之外。

(三)以集體土地所有權(quán)為根基,以土地承包經(jīng)營權(quán)為紐帶

1.科學定位和建構(gòu)土地經(jīng)營權(quán)須以集體土地所有權(quán)為根基?；谖覈恋毓兄贫?無論是國家土地所有權(quán)、還是集體土地所有權(quán)在法律上都是不可交易和不可流通的,因此集體土地流轉(zhuǎn)在憲法框架內(nèi)只能通過具有處分權(quán)能的用益物權(quán)來實現(xiàn)。對此有觀點認為,圍繞集體土地所有制而產(chǎn)生“公地悲劇”現(xiàn)象,其癥結(jié)就在于“大公無私”而無法與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相兼容,因此土地物權(quán)制度設(shè)計必須以“地盡其力”為終極目標,在土地利用與土地所有問題之間須突出前者的適應(yīng)性和優(yōu)越性,在土地立法上使土地利用規(guī)則對土地所有規(guī)則發(fā)揮決定作用[21]。但是此種觀點既不符合我國集體土地體制改革的實踐經(jīng)驗,也不符合集體土地經(jīng)營權(quán)的生成進路。因為無論是承包制改革、還是“三權(quán)分置”改革都是在集體土地所有制這一憲法框架內(nèi)進行的,都是循著中國特色社會主義法治建設(shè)道路對我國集體土地所有制的堅持和發(fā)展,從承包制改革到“三權(quán)分置”改革都是在同一“譜系”內(nèi)進行的漸進式改革而非顛覆性革命。土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)是在集體土地所有權(quán)基礎(chǔ)上通過“層層設(shè)定”而來,其之所以能夠煥發(fā)出勃勃生機,在根本上也是集體土地所有制所固有的制度優(yōu)越的一種體現(xiàn)。

從“分田到戶”的土地承包經(jīng)營權(quán)拓展到“自主流轉(zhuǎn)”的土地經(jīng)營權(quán),不僅要以“放活”土地經(jīng)營權(quán)為關(guān)鍵,更要以堅持和落實集體土地所有權(quán)為根本,以穩(wěn)定和補強土地承包經(jīng)營權(quán)為前提[22]。集體土地制度改革在整體上是一個“層層設(shè)定”和“層層解鎖”的過程,每一次“設(shè)定”和“解鎖”其實都是對集體土地實際經(jīng)營人正當權(quán)益的合理確認和切實保障。對此有觀點認為,在集體土地所有權(quán)與使用權(quán)之間必須以使用權(quán)制度改革來帶動所有權(quán)制度改革,且近代各國土地法的發(fā)展重心一般也都集中在土地使用權(quán)而不是土地所有權(quán)問題上。此種觀點也不妥當,雖然在比較法上土地利用權(quán)比較“醒目”,但其實是以該國具有完備的土地所有權(quán)制度為根基的,因此在土地私有制國家土地所有權(quán)在土地財產(chǎn)權(quán)體系中的基礎(chǔ)地位早已確立,而在我國集體土地所有制和所有權(quán)制度卻因為意識形態(tài)原因和實踐經(jīng)驗不足而亟待完善[23]。若依循上述先完善使用權(quán)再完善所有權(quán)的思路來進行法治建構(gòu),不僅會矯枉過正,且相關(guān)改革也勢必難以有效推行。就我國而言,現(xiàn)階段集體土地制度改革既要不斷開拓和強調(diào)土地使用權(quán),同時也要繼續(xù)堅持并不斷完善集體土地所有權(quán),否則在使用權(quán)與所有權(quán)之間便有了厚此薄彼之嫌,繼而會南轅北轍,偏離集體土地法學研究的正確方向。

2.科學定位和建構(gòu)土地經(jīng)營權(quán)須以土地承包經(jīng)營權(quán)為紐帶。我國集體土地所有權(quán)不同于土地私有制國家的土地所有權(quán),其自始便承載著明確的保障職能和政治意義,這正是我國集體土地所有制的特殊性和優(yōu)越性所在[24]。但問題是在體制轉(zhuǎn)軌和法治重構(gòu)的進程中,如何統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)集體土地所擔負的保障職能與財產(chǎn)職能、政治意義與經(jīng)濟意義?集體土地物權(quán)體系的內(nèi)在邏輯是,“落實集體土地所有權(quán)”和“穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)”構(gòu)成“放活土地經(jīng)營權(quán)”的必要前提和基礎(chǔ)條件,這不僅符合物權(quán)法學上自物權(quán)與他物權(quán)關(guān)系的一般原理,更契合我國40多年來集體土地體制改革的實踐經(jīng)驗。實踐中集體土地在農(nóng)戶承包以后,農(nóng)戶權(quán)益能否得以充分實現(xiàn)不僅關(guān)系到農(nóng)戶的切身利益,更影響到集體土地所有權(quán)及其所承載的特殊職能能否順利實現(xiàn)?？梢?土地承包經(jīng)營權(quán)在集體土地所有權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)之間其實處于“紐帶”地位, 而土地承包經(jīng)營權(quán)本身則承載著雙重職能——保障職能和財產(chǎn)職能,其保障職能由集體土地所有權(quán)所決定且以集體成員身份為前提,而其財產(chǎn)職能則需要通過土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)來共同完成[25]。對于有能力且有意愿繼續(xù)在鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的集體成員而言,土地承包經(jīng)營權(quán)可以通過其自身來實現(xiàn)財產(chǎn)功能;而對于不具備上述條件的集體成員而言,土地承包經(jīng)營權(quán)則可以通過再設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)和集體土地流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)其財產(chǎn)功能。經(jīng)由上述法治建構(gòu),就能明確區(qū)分集體成員的身份權(quán)與財產(chǎn)權(quán)并合理協(xié)調(diào)集體土地所擔負的保障功能與財產(chǎn)功能,從而打破傳統(tǒng)集體所有制下集體土地流轉(zhuǎn)所具有的封閉性[26]。自改革開放以來,我國集體土地制度的改革與實踐已充分表明,土地經(jīng)營權(quán)所保障的集體土地經(jīng)營多元化、市場化和社會化是現(xiàn)階段集體土地所有制的有效實現(xiàn)途徑,如華西村和無錫等地方的集體土地體制改革的成功經(jīng)驗即是如此。

從改革開放初期的承包制改革到現(xiàn)階段的“三權(quán)分置”改革,就如何統(tǒng)籌兼顧集體土地的所有權(quán)與使用權(quán)問題,在集體土地物權(quán)體系法治建構(gòu)進程中正逐步得以落實。從土地經(jīng)營權(quán)生成進路的動態(tài)考察來看,其之所以被界定為用益物權(quán)既是對傳統(tǒng)土地承包經(jīng)營權(quán)不足的克服,也是對“三權(quán)分置”改革所要求的“放活土地經(jīng)營權(quán)”的有效貫徹。而從土地經(jīng)營權(quán)在集體土地物權(quán)體系中的體系定位來看,土地經(jīng)營權(quán)須以集體土地所有權(quán)為根基、以土地承包經(jīng)營權(quán)為紐帶。整體而言,結(jié)合土地經(jīng)營權(quán)“生成進路”的動態(tài)考察與其“體系定位”的靜態(tài)分析,既是對我國集體土地法治建設(shè)的適應(yīng)性和自洽性的兼顧和堅守,也是就現(xiàn)階段“三權(quán)分置”改革和“放活土地經(jīng)營權(quán)”如何“政策入法”的法學回答。