■/ 何 眉

一、引言

實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略是我國(guó)應(yīng)對(duì)環(huán)境深刻變化，把握發(fā)展自主權(quán)，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力和綜合國(guó)力的必然選擇（辜勝阻和馬軍偉，2010）。早在2006年，我國(guó)就提出加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、提高原始創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)。2009年，為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退的沖擊，培育發(fā)展新動(dòng)能，出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)揮科技支撐作用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2009〕9號(hào)），明確提出“要發(fā)揮國(guó)家高新區(qū)在引領(lǐng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支撐地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的集聚、輻射和帶動(dòng)作用”，旨在提高國(guó)家高新區(qū)建設(shè)水平，促進(jìn)地方發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)。在此背景下，國(guó)務(wù)院依托國(guó)家高新區(qū)的建設(shè)基礎(chǔ)，啟動(dòng)和實(shí)施了國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)家自創(chuàng)區(qū)”）建設(shè)。這是我國(guó)聚焦科技自立自強(qiáng)，破除體制機(jī)制障礙，解放、激發(fā)科技的巨大生產(chǎn)力，探索創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展全新路徑的積極嘗試和重大戰(zhàn)略部署（方蘭等，2022）。全面解構(gòu)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的空間布局，深入剖析其戰(zhàn)略基礎(chǔ)與典型特征，提出優(yōu)化建設(shè)方略的現(xiàn)實(shí)路徑，有助于推動(dòng)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)充分發(fā)揮其創(chuàng)新試驗(yàn)田作用，進(jìn)一步提升創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)效能，輻射帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

二、國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的設(shè)立與空間布局

2009 年3 月13 日，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意在中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)國(guó)家第一個(gè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)示范區(qū)，要求中關(guān)村科技園區(qū)依托創(chuàng)新資源優(yōu)勢(shì)，加快改革發(fā)展，打造我國(guó)推進(jìn)自主創(chuàng)新、政策試點(diǎn)和機(jī)制體制改革等方面先行先試、探索經(jīng)驗(yàn)、做出示范的“試驗(yàn)田”，成為具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，由此，國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的建設(shè)正式拉開(kāi)了帷幕。同年11 月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意建設(shè)東湖國(guó)家自創(chuàng)區(qū)。隨后，國(guó)務(wù)院又先后批復(fù)同意建設(shè)張江、深圳、蘇南、天津、長(zhǎng)株潭、成都、西安、杭州、珠三角、鄭洛新、山東半島、沈大、福廈泉、合蕪蚌、重慶、寧溫、蘭白、烏昌石、鄱陽(yáng)湖、長(zhǎng)春、哈大齊國(guó)家自創(chuàng)區(qū)。截至2022年12月，共批復(fù)設(shè)立了23 個(gè)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)，涉及全國(guó)60 個(gè)地級(jí)及以上城市，66個(gè)國(guó)家高新區(qū)（見(jiàn)表1）。

表1 23個(gè)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)概況

十三年來(lái)，國(guó)家自創(chuàng)區(qū)持續(xù)推進(jìn)體制機(jī)制改革，在提升自主創(chuàng)新能力、營(yíng)造創(chuàng)新生態(tài)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)化輻射帶動(dòng)能力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面取得了顯著成效。截至2020 年底，國(guó)家自創(chuàng)區(qū)及所在省市已發(fā)布5000多條創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策。2020年，已批復(fù)建設(shè)的21 家國(guó)家自創(chuàng)區(qū)共實(shí)現(xiàn)園區(qū)生產(chǎn)總值9.6 萬(wàn)億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的9.5%，實(shí)現(xiàn)總利潤(rùn)2.4 萬(wàn)億元，是2015 年的1.84 倍，年均增幅達(dá)到13%。國(guó)家自創(chuàng)區(qū)內(nèi)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出達(dá)到7037.56億元，企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出占園區(qū)GDP 的7.3%，是全國(guó)平均水平的3.3 倍；國(guó)家自創(chuàng)區(qū)企業(yè)授權(quán)發(fā)明專(zhuān)利數(shù)16.3萬(wàn)件，每萬(wàn)名從業(yè)人員擁有的發(fā)明專(zhuān)利數(shù)已接近全球?qū)＠a(chǎn)出最高的地區(qū)。國(guó)家自創(chuàng)區(qū)內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)81636家，占全國(guó)高新區(qū)高新技術(shù)企業(yè)數(shù)的29.7%；國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器546 家，占全國(guó)總數(shù)的42%；國(guó)家級(jí)眾創(chuàng)空間900家，占全國(guó)總數(shù)的39%。國(guó)家自創(chuàng)區(qū)已成為我國(guó)推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力量。

從空間布局來(lái)看，國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的設(shè)立有以下幾方面的顯著特征：首先，從整體而言，目前我國(guó)已經(jīng)批復(fù)設(shè)立的國(guó)家自創(chuàng)區(qū)包括山東半島、蘇南、杭州、福廈泉等10 個(gè)東部國(guó)家自創(chuàng)區(qū)，東湖、鄭洛新、長(zhǎng)株潭等5個(gè)中部國(guó)家自創(chuàng)區(qū)，成都、蘭白、烏昌石等5 個(gè)西部國(guó)家自創(chuàng)區(qū)，沈大、長(zhǎng)春、哈大齊這3 個(gè)東北地區(qū)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)，在空間范圍上與“四大板塊”高度重合。這23 個(gè)自創(chuàng)區(qū)中，既有依托單一國(guó)家高新區(qū)設(shè)立的國(guó)家自創(chuàng)區(qū)，又有依托多個(gè)國(guó)家高新區(qū)設(shè)立的城市群國(guó)家自創(chuàng)區(qū)；既包括在創(chuàng)新資源密集地區(qū)設(shè)立的國(guó)家自創(chuàng)區(qū)，又包括在創(chuàng)新資源相對(duì)短缺地區(qū)設(shè)立的國(guó)家自創(chuàng)區(qū)?？梢钥闯鰢?guó)家自創(chuàng)區(qū)的設(shè)立有著注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的明顯特征，并形成了自東向西、從北向南依次推進(jìn)，多點(diǎn)“輻射”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。其次，結(jié)合國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的布局來(lái)分析，可以看出國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的整體戰(zhàn)略布局進(jìn)一步均衡，輻射帶動(dòng)作用進(jìn)一步增強(qiáng)，有力支撐了推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)、東北全面振興、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步推動(dòng)“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，深入推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，成為我國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的先行者和引領(lǐng)者。再次，國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的設(shè)立逐步突破行政區(qū)域劃分的限制，后期成立的大部分國(guó)家自創(chuàng)區(qū)是城市群型自創(chuàng)區(qū)，其設(shè)立和建設(shè)是跨行政區(qū)域的，目的在于破除行政壁壘、市場(chǎng)壁壘，以期在更大的空間內(nèi)促進(jìn)地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展，推動(dòng)區(qū)域間的資源流動(dòng)與均衡發(fā)展。

三、國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的戰(zhàn)略定位

戰(zhàn)略定位是國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)發(fā)展的總體思路，體現(xiàn)了國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)的定位把握與中心任務(wù)（呂沛澤，2022）。國(guó)家自創(chuàng)區(qū)是國(guó)務(wù)院提出的重大創(chuàng)新戰(zhàn)略，承擔(dān)著推進(jìn)自主創(chuàng)新、政策試點(diǎn)、機(jī)制體制改革、探索經(jīng)驗(yàn)、做出示范等重要戰(zhàn)略任務(wù)。科技部2016年7月出臺(tái)的《高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化及其環(huán)境建設(shè)“十三五”專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》中明確提出，“國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的建設(shè)要結(jié)合國(guó)家重大戰(zhàn)略部署，依托創(chuàng)新資源集聚優(yōu)勢(shì)，整合創(chuàng)新資源，深化產(chǎn)學(xué)研合作，進(jìn)一步提升戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)揮在創(chuàng)新發(fā)展中的引領(lǐng)示范和輻射帶動(dòng)作用，支持國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)先行先試，全面深化科技體制改革和政策創(chuàng)新。加強(qiáng)政策總結(jié)評(píng)估，加快成熟試點(diǎn)政策向全國(guó)推廣”。本文從《“十四五”國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化及其環(huán)境建設(shè)“十三五”專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》、國(guó)務(wù)院同意建設(shè)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的批復(fù)文件、各國(guó)家自創(chuàng)區(qū)“十四五”發(fā)展建設(shè)規(guī)劃綱要等文件與政策文本中提煉總結(jié)了國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的戰(zhàn)略定位，并將其劃分為體制機(jī)制改革與政策創(chuàng)新、提升自主創(chuàng)新能力、建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、創(chuàng)新生態(tài)培育、創(chuàng)新引領(lǐng)五個(gè)方面。

（一）體制機(jī)制改革與政策創(chuàng)新

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展體制機(jī)制建設(shè)問(wèn)題，2015 以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院先后印發(fā)《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《進(jìn)一步深化管理改革激發(fā)創(chuàng)新活力確保完成國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)既定目標(biāo)的十項(xiàng)措施》等重要文件，為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。國(guó)家自創(chuàng)區(qū)是我國(guó)新一輪改革創(chuàng)新的“排頭兵”，體制機(jī)制創(chuàng)新是國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)的核心任務(wù)。國(guó)務(wù)院提出建設(shè)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)，主要目的就是要加強(qiáng)體制機(jī)制改革與政策先行先試力度，通過(guò)鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、股權(quán)激勵(lì)、科技金融產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定、科研經(jīng)費(fèi)管理、人才引進(jìn)、全球性場(chǎng)外交易市場(chǎng)等重大制度創(chuàng)新和體制機(jī)制改革，突破制約科技創(chuàng)新與創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的藩籬，調(diào)動(dòng)創(chuàng)新主體熱情，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，形成一批可供借鑒與可復(fù)制的改革經(jīng)驗(yàn)，將行之有效的政策進(jìn)行全國(guó)性推廣，這將對(duì)全國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)的優(yōu)化及創(chuàng)新型國(guó)家的建設(shè)產(chǎn)生極大的促進(jìn)作用。從國(guó)家相關(guān)部門(mén)與國(guó)家自創(chuàng)區(qū)發(fā)布的政策文件內(nèi)容可以看出，體制機(jī)制改革與政策先行先試工作貫穿于國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)發(fā)展的整個(gè)過(guò)程中，如作為國(guó)務(wù)院批復(fù)同意建設(shè)的第一個(gè)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)，中關(guān)村自創(chuàng)區(qū)先后開(kāi)展了“1+6”“新四條”“新新四條”、兩輪人才特區(qū)政策、財(cái)稅政策、金融科技政策等80 多項(xiàng)改革措施，出臺(tái)了一系列政策、法規(guī)，部分試點(diǎn)成熟的政策已先后推廣到全國(guó)。

（二）提升自主創(chuàng)新能力

在百年未有之大變局下，我國(guó)發(fā)展面臨的國(guó)內(nèi)外環(huán)境復(fù)雜深刻，不穩(wěn)定性不確定性大幅增加。堅(jiān)持把科技原始創(chuàng)新作為戰(zhàn)略支撐，著力突破“卡脖子”技術(shù)，是增強(qiáng)創(chuàng)新體系韌性、提升產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力、有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的關(guān)鍵。作為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“排頭兵”，國(guó)家自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新資源集聚、創(chuàng)新體系健全、創(chuàng)新效率高、創(chuàng)新效益好，是強(qiáng)化區(qū)域科技支撐能力和科技引領(lǐng)能力的重要平臺(tái)。因此，不斷提升區(qū)域原始創(chuàng)新能力是國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的重要戰(zhàn)略定位。正確認(rèn)識(shí)和把握這一戰(zhàn)略定位，就要發(fā)揮好國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的原始創(chuàng)新策源能力，加強(qiáng)“從0 到1”的基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)能力，強(qiáng)化關(guān)鍵共性技術(shù)創(chuàng)新，搶占世界科技制高點(diǎn)。

（三）建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是建設(shè)高水平現(xiàn)代化國(guó)家的重要基礎(chǔ)。1998 年，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施國(guó)家火炬計(jì)劃，重點(diǎn)支持國(guó)家高新區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化基地等創(chuàng)新平臺(tái)開(kāi)展技術(shù)研發(fā)平臺(tái)建設(shè)，旨在發(fā)展高科技，加快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。國(guó)家自創(chuàng)區(qū)是國(guó)家高新區(qū)的升級(jí)版和新階段，是我國(guó)目前級(jí)別最高的科創(chuàng)園區(qū)，必將承擔(dān)建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的重要戰(zhàn)略任務(wù)?！丁笆奈濉眹?guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》提出，到2025 年，要將國(guó)家自創(chuàng)區(qū)打造成為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)高地。面對(duì)國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的一系列新變化與新挑戰(zhàn)，國(guó)家自創(chuàng)區(qū)應(yīng)緊盯經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整這一主攻方向，著力推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，培育、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，打造世界級(jí)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群，與高校、科研院所、企業(yè)深入合作，推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研深度融合，提升科技成果轉(zhuǎn)化效率，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮重要戰(zhàn)略作用。

（四）創(chuàng)新生態(tài)培育

在構(gòu)建新發(fā)展格局的過(guò)程中，區(qū)域間的科技競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，主要體現(xiàn)為綜合創(chuàng)新能力的競(jìng)爭(zhēng)。目前，我國(guó)已擁有數(shù)量眾多的科技人才，研發(fā)投入規(guī)模較大，一些科研領(lǐng)域已達(dá)到世界頂尖水平，科技實(shí)力正處于從量的積累向質(zhì)的飛躍、點(diǎn)的突破向系統(tǒng)能力提升的重要時(shí)期。在此背景下，從系統(tǒng)思維的高度出發(fā)，加快統(tǒng)籌創(chuàng)新資源，加強(qiáng)重大科研項(xiàng)目協(xié)同，全面優(yōu)化科技創(chuàng)新生態(tài)成為提高區(qū)域綜合創(chuàng)新能力的迫切需要。作為我國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的重要載體，國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)就是緊緊圍繞優(yōu)化科技創(chuàng)新生態(tài)這一使命，整合各類(lèi)創(chuàng)新資源，打造市場(chǎng)化、多樣化、國(guó)際化的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，增強(qiáng)服務(wù)效能和服務(wù)水平，為創(chuàng)新企業(yè)和創(chuàng)新人才提供優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新機(jī)會(huì)與創(chuàng)新空間。

（五）創(chuàng)新引領(lǐng)

國(guó)家自創(chuàng)區(qū)是我國(guó)深化科技體制改革和科技創(chuàng)新的“示范田”，承擔(dān)著形成良好創(chuàng)新示范作用的重要使命，要通過(guò)制度創(chuàng)新、試點(diǎn)探索、政策推廣、園區(qū)共建、重大項(xiàng)目合作、優(yōu)化科技創(chuàng)新等一系列活動(dòng)，為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展提供可借鑒可推廣可示范的成功經(jīng)驗(yàn)。此外，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高地，國(guó)家自創(chuàng)區(qū)要積極發(fā)揮增長(zhǎng)極作用，深度融入“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略，發(fā)揮國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新區(qū)域戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)的體制機(jī)制，通過(guò)完善的創(chuàng)新平臺(tái)，推動(dòng)知識(shí)、人才、技術(shù)、信息等高端資源優(yōu)化配置，成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的先行者和樣板區(qū)（楊肅昌等，2022），真正輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。

四、國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)的典型特征

國(guó)家自創(chuàng)區(qū)是黨中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，也是我國(guó)進(jìn)一步探索創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的新機(jī)制、新模式、新平臺(tái)，承擔(dān)著調(diào)動(dòng)各創(chuàng)新主體積極性、鼓勵(lì)自主創(chuàng)新、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力、培育發(fā)展新動(dòng)能、輻射帶動(dòng)全國(guó)創(chuàng)新發(fā)展的重要任務(wù)。獨(dú)特的使命導(dǎo)向，重大的戰(zhàn)略任務(wù)，賦予了國(guó)家自創(chuàng)區(qū)不同于其它創(chuàng)新平臺(tái)的典型特征。具體來(lái)看，主要表現(xiàn)在創(chuàng)新要素集聚性、空間戰(zhàn)略疊加性、創(chuàng)新策源引領(lǐng)性、戰(zhàn)略定位與建設(shè)發(fā)展的差異性這四個(gè)方面。

（一）創(chuàng)新要素集聚性

輻射帶動(dòng)的前提是要素與資源的集聚，而要素的集聚則反過(guò)來(lái)推動(dòng)知識(shí)與技術(shù)的溢出，從而帶動(dòng)周邊區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。國(guó)家自創(chuàng)區(qū)是國(guó)家高新區(qū)的升級(jí)版，是我國(guó)目前級(jí)別最高的科創(chuàng)園區(qū)，本身就是一塊“金字招牌”，再加上黨中央、國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府的高度關(guān)注以及在制度、資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地審批、稅收等方面的大力支持，國(guó)家自創(chuàng)區(qū)對(duì)資本、人才、技術(shù)、企業(yè)等創(chuàng)新要素有著極大吸引力。如上海張江自創(chuàng)區(qū)自批復(fù)建設(shè)以來(lái)，共吸引了約10 萬(wàn)家科技企業(yè)、9000 余家高科技技術(shù)企業(yè)、238萬(wàn)區(qū)域創(chuàng)新人員（占上海市高端人才的80%以上）、上千位國(guó)家級(jí)海外高層次人才和上海領(lǐng)軍人才（谷建全和彭俊杰，2020），成為名副其實(shí)的“企業(yè)家的集聚之地、創(chuàng)業(yè)者的逐夢(mèng)之地、科學(xué)家的暢想之地”。

（二）空間戰(zhàn)略疊加性

國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的區(qū)位選擇和發(fā)展戰(zhàn)略定位是由開(kāi)發(fā)開(kāi)放的時(shí)空順序以及當(dāng)時(shí)的戰(zhàn)略需求決定的。建立國(guó)家自創(chuàng)區(qū)是為了提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，提高發(fā)展質(zhì)量，全面建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，解決經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期各地區(qū)面臨的特殊發(fā)展問(wèn)題。因此，國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，不僅關(guān)系到某一地區(qū)的科技創(chuàng)新，也關(guān)系到我國(guó)區(qū)域空間格局的重構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。從我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與國(guó)家自創(chuàng)區(qū)設(shè)立的總體布局可以看出，國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的設(shè)立具有顯著的空間戰(zhàn)略疊加性，各國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的建設(shè)發(fā)展與四大板塊的發(fā)展重心，以及與京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合，與國(guó)家自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、國(guó)家級(jí)城市群建設(shè)高度契合、相互賦能。如在張江自創(chuàng)區(qū)的建設(shè)中，和中國(guó)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“雙自聯(lián)動(dòng)”，與南京自創(chuàng)區(qū)、東湖自創(chuàng)區(qū)、合肥高新區(qū)等50 多家科技園區(qū)共同打造“長(zhǎng)江流域園區(qū)合作聯(lián)盟”，輻射帶動(dòng)長(zhǎng)江流域的科技創(chuàng)新與聯(lián)動(dòng)聚合。中關(guān)村自創(chuàng)區(qū)深度融入京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，相關(guān)企業(yè)在京津冀共設(shè)立9000 余家分支機(jī)構(gòu)，在大數(shù)據(jù)、生物醫(yī)藥、機(jī)器人、汽車(chē)制造等領(lǐng)域推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈融合發(fā)展。再比如，京津冀城市群、成渝城市群、山東半島城市群、關(guān)中城市群、海峽西岸城市群、遼中南城市群、長(zhǎng)江中游城市群、長(zhǎng)三角城市群等國(guó)家級(jí)城市群與國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的空間布局高度重合，可以說(shuō)，國(guó)家自創(chuàng)區(qū)已成為我國(guó)城市群發(fā)展的重要戰(zhàn)略載體和發(fā)展動(dòng)力源。

（三）創(chuàng)新策源引領(lǐng)性

國(guó)家自創(chuàng)區(qū)是引領(lǐng)我國(guó)創(chuàng)新發(fā)展的一面旗幟。自建設(shè)發(fā)展以來(lái)，國(guó)家自創(chuàng)區(qū)充分發(fā)揮排頭兵作用，打造國(guó)家戰(zhàn)略科技高地，在助力國(guó)家高水平科技自立自強(qiáng)方面起到了絕對(duì)的創(chuàng)新引領(lǐng)作用?？傮w來(lái)看，國(guó)家自創(chuàng)區(qū)主要通過(guò)以下四個(gè)路徑引領(lǐng)區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展：第一，通過(guò)體制機(jī)制先行先試與政策創(chuàng)新及政策的全國(guó)性推廣，突破關(guān)鍵領(lǐng)域制度制約，解決制約創(chuàng)新發(fā)展的痛點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，極大地釋放了科技創(chuàng)新活力；第二，通過(guò)加強(qiáng)創(chuàng)新攻關(guān)，推動(dòng)一批國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、科技創(chuàng)新中心、創(chuàng)新平臺(tái)落地建設(shè)，在“從0到1”基礎(chǔ)研究上扎實(shí)邁進(jìn)，重大創(chuàng)新成果不斷涌現(xiàn)，在國(guó)際領(lǐng)先科技領(lǐng)域取得重大突破，科技引領(lǐng)能力不斷提升；第三，通過(guò)培育創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)揮龍頭企業(yè)創(chuàng)新引領(lǐng)作用，激發(fā)產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)新活力，深化區(qū)域開(kāi)放合作，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈融合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了不竭動(dòng)力；第四，通過(guò)持續(xù)優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)，加快“雙創(chuàng)”服務(wù)迭代升級(jí)發(fā)展，形成密集、成熟的孵化器集群，為創(chuàng)新主體提供全鏈條全生命周期的專(zhuān)業(yè)化、多樣化服務(wù)，創(chuàng)業(yè)服務(wù)理念、模式、資源持續(xù)輸出，帶動(dòng)區(qū)域乃至全國(guó)“雙創(chuàng)”活力持續(xù)提升。

（四）戰(zhàn)略定位與建設(shè)發(fā)展的差異性

國(guó)家自創(chuàng)區(qū)是推進(jìn)先行先試、探索經(jīng)驗(yàn)、做出示范、引領(lǐng)創(chuàng)新的區(qū)域，這是所有已批復(fù)成立的國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的共同定位與共性特征。如若聚焦于單個(gè)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的戰(zhàn)略定位，可以發(fā)現(xiàn)，23個(gè)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)在戰(zhàn)略定位上立足于各自發(fā)展優(yōu)勢(shì)，各具特色（見(jiàn)表2）。例如，中關(guān)村自創(chuàng)區(qū)作為首都城市創(chuàng)新高地，不僅要輻射帶動(dòng)京津冀地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展，還要打造具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心；東湖自創(chuàng)區(qū)作為“中國(guó)光谷”，不斷探索和發(fā)展光谷創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式，堅(jiān)持“追光芯片”，打造推動(dòng)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)、依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的典范；深圳自創(chuàng)區(qū)則是科技金融改革創(chuàng)新、深港經(jīng)濟(jì)科技合作的排頭兵。

表2 我國(guó)部分自主創(chuàng)新區(qū)的核心定位比較

五、國(guó)家自創(chuàng)區(qū)發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)困境

（一）創(chuàng)新性政策的制定方面

各國(guó)家自創(chuàng)區(qū)在獲批建設(shè)后，都將政策創(chuàng)新作為核心工作和重要抓手，密集制定、出臺(tái)相關(guān)政策文件。但目前自創(chuàng)區(qū)在創(chuàng)新政策的制定方面還存在以下幾點(diǎn)不足：第一，政策條文的創(chuàng)新性、突破性依然不夠。在已批復(fù)成立的23 家國(guó)家自創(chuàng)區(qū)中，以中關(guān)村自創(chuàng)區(qū)、張江自創(chuàng)區(qū)、蘇南自創(chuàng)區(qū)為代表的較早成立的幾個(gè)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)，按照國(guó)務(wù)院提出的“可復(fù)制、可推廣”要求，出臺(tái)制定了一系列體制機(jī)制改革辦法與先行先試政策，形成了較為完善的政策體系。但從各國(guó)家自創(chuàng)區(qū)已制定出臺(tái)的政策內(nèi)容看，部分國(guó)家自創(chuàng)區(qū)出臺(tái)的政策文件創(chuàng)新性不夠，與既有政策相比，并未有明顯的突破性，顯然不符合自創(chuàng)區(qū)“政策創(chuàng)新、先行先試”的戰(zhàn)略定位。第二，政策的務(wù)實(shí)性不夠，較難落地。一些國(guó)家自創(chuàng)區(qū)發(fā)布的文件多為規(guī)劃性、綱領(lǐng)性設(shè)計(jì)，比如支持意見(jiàn)、改革方案、建設(shè)方案等，這些文件大多由國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的上級(jí)單位發(fā)布，內(nèi)容多為上層設(shè)計(jì)，加上普適性政策多，政策制定不夠精準(zhǔn)，針對(duì)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)不同階段的功能性政策較為匱乏，細(xì)則配套文件缺失或不夠完善，導(dǎo)致政策難以落地實(shí)施。與此同時(shí)，一些自創(chuàng)區(qū)政策文件中類(lèi)似于“強(qiáng)化”“探索”“進(jìn)一步”等含義模糊的表述方式較多，甚至“虛”大于“實(shí)”，導(dǎo)致政策內(nèi)容較難把握與落實(shí)。第三，政策系統(tǒng)性較差，缺乏統(tǒng)籌安排。創(chuàng)新活動(dòng)的開(kāi)展與創(chuàng)新生態(tài)的建設(shè)涉及到多領(lǐng)域、多主體，具有系統(tǒng)性與全局性特征。對(duì)于國(guó)家級(jí)創(chuàng)新平臺(tái)來(lái)說(shuō)，政策的制定與制度安排要全面統(tǒng)籌，要與創(chuàng)新系統(tǒng)和已出臺(tái)的政策文件緊密結(jié)合。國(guó)家自創(chuàng)區(qū)已出臺(tái)的政策條文整體性較差，“碎片化”現(xiàn)象較為突出。國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)中利益主體較多、部門(mén)之間缺乏溝通協(xié)作、業(yè)務(wù)分割是政策“碎片化”的主要原因，直接導(dǎo)致了建設(shè)成本、運(yùn)行成本高，運(yùn)行效率低下的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，阻礙了國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）多園區(qū)、多城市的統(tǒng)籌管理方面

在23 個(gè)國(guó)務(wù)院批復(fù)建設(shè)的國(guó)家自創(chuàng)區(qū)中，一些自創(chuàng)區(qū)由多個(gè)園區(qū)構(gòu)成，如中關(guān)村自創(chuàng)區(qū)，其空間范圍為488 平方千米，發(fā)展格局為“一區(qū)多園”，即由中關(guān)村科技園區(qū)和海淀園、順義園、西城園、豐臺(tái)園、懷柔園、延慶園等16個(gè)園區(qū)共同組成。還有一些國(guó)家自創(chuàng)區(qū)依托多個(gè)國(guó)家級(jí)高新區(qū)建設(shè)，如以蘇南自創(chuàng)區(qū)、長(zhǎng)株潭自創(chuàng)區(qū)等為代表的城市群型國(guó)家自創(chuàng)區(qū)。目前，國(guó)家已批復(fù)建設(shè)的自創(chuàng)區(qū)中，共有14個(gè)城市群型自創(chuàng)區(qū)，可以說(shuō)，城市群型自創(chuàng)區(qū)是目前自創(chuàng)區(qū)建設(shè)的主要類(lèi)型，也是國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)發(fā)展的主流方向。但目前，在多園區(qū)、城市群型自創(chuàng)區(qū)的建設(shè)方面還存在若干問(wèn)題。第一，在多園區(qū)的管理方面，同一國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的核心園與普通分園之間創(chuàng)新政策不夠協(xié)調(diào)，政策制定較為分散，一致性較差，園區(qū)間的凝聚力較弱。此外，不同園區(qū)的資源稟賦狀態(tài)不同，自創(chuàng)區(qū)在政策制定上普遍缺乏對(duì)這種差異性的把握，未發(fā)揮出部分園區(qū)的潛在能力，影響了自創(chuàng)區(qū)的整體發(fā)展質(zhì)量。第二，在城市群類(lèi)自創(chuàng)區(qū)的建設(shè)方面，城市群的創(chuàng)新一體化是主要難點(diǎn)，也是突出問(wèn)題。這類(lèi)自創(chuàng)區(qū)中的各城市創(chuàng)新資源差異較大，地區(qū)間政策各有不同，跨區(qū)域合作與協(xié)同創(chuàng)新的難度較大。以“蘇南自創(chuàng)區(qū)”為例，自批復(fù)建設(shè)以來(lái)，蘇南5市在科技成果轉(zhuǎn)化、人才引進(jìn)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面均出臺(tái)了一系列政策，但由于政策出臺(tái)方面缺乏協(xié)同合作，蘇南5市出臺(tái)的政策標(biāo)準(zhǔn)和扶持力度尚未統(tǒng)一，導(dǎo)致各地區(qū)間相互競(jìng)爭(zhēng)、人才爭(zhēng)奪現(xiàn)象的出現(xiàn)，在一定程度上阻礙了國(guó)家自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新效率的提升。

（三）國(guó)家自創(chuàng)區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)與協(xié)同發(fā)展方面

隨著我國(guó)國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的深入實(shí)施和國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的建設(shè)發(fā)展，國(guó)家自創(chuàng)區(qū)已逐漸成為國(guó)家自主創(chuàng)新的主力軍和國(guó)家創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的重要節(jié)點(diǎn)。在此背景下，國(guó)家自創(chuàng)區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)及協(xié)同發(fā)展成為服務(wù)全國(guó)科技一盤(pán)棋發(fā)展大局、發(fā)揮更大輻射帶動(dòng)作用的迫切需要。進(jìn)一步看，不斷拉長(zhǎng)的創(chuàng)新鏈條、嵌入式滲透的產(chǎn)業(yè)融合對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)提出了更高要求，增長(zhǎng)迅速的資源網(wǎng)絡(luò)共享、市場(chǎng)聯(lián)合建設(shè)、技術(shù)聯(lián)合研發(fā)活動(dòng)必然要求突破單一創(chuàng)新中心的時(shí)空限制，形成開(kāi)放互動(dòng)共享的，平臺(tái)化、協(xié)作化、網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域融通創(chuàng)新生態(tài)。作為我國(guó)最高級(jí)別的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)平臺(tái)和體制機(jī)制創(chuàng)新的“先行官”，目前，國(guó)家自創(chuàng)區(qū)在平臺(tái)間的聯(lián)動(dòng)與協(xié)同發(fā)展方面有過(guò)一些積極探索，如張江自創(chuàng)區(qū)與蘭白自創(chuàng)區(qū)深化人才合作以及與合肥國(guó)家中心的“兩新共創(chuàng)”取得了較好的成效。但遺憾的是，這種互動(dòng)活動(dòng)只是局部試水，各個(gè)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)發(fā)展的大環(huán)境依舊是“各自為政，獨(dú)立發(fā)展”，區(qū)域間創(chuàng)新體系較為封閉，國(guó)家自創(chuàng)區(qū)間尚未形成創(chuàng)新主體高效協(xié)作、創(chuàng)新要素高速流動(dòng)、產(chǎn)學(xué)研深度合作、創(chuàng)新政策制度統(tǒng)籌安排的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這種“各自為政”顯然不符合國(guó)家通過(guò)互動(dòng)合作與協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)現(xiàn)區(qū)域自主創(chuàng)新一體化發(fā)展的大邏輯，不利于自創(chuàng)區(qū)更好地發(fā)揮各自特色與優(yōu)勢(shì)，不利于從國(guó)家層面對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)做出更合理的規(guī)劃，不利于區(qū)域間形成更合理的產(chǎn)業(yè)分工，不利于各國(guó)家自創(chuàng)區(qū)由“弱核牽引”向“強(qiáng)核牽引”的轉(zhuǎn)變。

（四）發(fā)展質(zhì)量的均衡性方面

由于發(fā)展基礎(chǔ)、區(qū)域資源稟賦、發(fā)展條件等方面的較大差異，23 個(gè)已批復(fù)建設(shè)的國(guó)家自創(chuàng)區(qū)發(fā)展質(zhì)量參差不齊，東、中、西部國(guó)家自創(chuàng)區(qū)在建設(shè)發(fā)展水平、創(chuàng)新能力等方面的差異也較大（見(jiàn)表3）。中關(guān)村、張江等國(guó)家自創(chuàng)區(qū)地理位置優(yōu)越、建設(shè)基礎(chǔ)強(qiáng)大、匯聚了較多創(chuàng)新要素和創(chuàng)新支持政策，在全國(guó)自創(chuàng)區(qū)的建設(shè)中具有領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。2020 年，中關(guān)村自創(chuàng)區(qū)實(shí)現(xiàn)總收入7.2 萬(wàn)億元，占全國(guó)高新區(qū)的六分之一，有102 家獨(dú)角獸企業(yè)，約占全國(guó)獨(dú)角獸企業(yè)的一半，全國(guó)共有7 家超級(jí)獨(dú)角獸企業(yè)，其中5 家來(lái)自中關(guān)村自創(chuàng)區(qū)。中關(guān)村科技活動(dòng)人員有901109 名，是同時(shí)期蘭白自創(chuàng)區(qū)科技活動(dòng)人員數(shù)的53倍。同樣具有巨大創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)的還有張江自創(chuàng)區(qū)。2020 年，共有10 萬(wàn)家科技企業(yè)以及9000 余家國(guó)家高新技術(shù)企業(yè)在張江自創(chuàng)區(qū)集聚發(fā)展，集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能三大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新實(shí)力和綜合技術(shù)水平領(lǐng)跑全國(guó)，如在2020年，全國(guó)共批準(zhǔn)上市了8 個(gè)抗體藥物，其中有5 個(gè)誕生于張江自創(chuàng)區(qū)。集成電路2020年產(chǎn)銷(xiāo)規(guī)模為1800億元，占全國(guó)總規(guī)模的五分之一。其2020 年的工業(yè)總產(chǎn)值為134813 億元，是沈大自創(chuàng)區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的7.25倍、蘭白自創(chuàng)區(qū)的9.15倍。國(guó)家自創(chuàng)區(qū)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與支撐國(guó)家區(qū)域重大戰(zhàn)略方面責(zé)任重大，但發(fā)展質(zhì)量的不均衡制約了其作用的進(jìn)一步發(fā)揮（馬宗國(guó)等，2022）。

表3 2020年部分國(guó)家自創(chuàng)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

（五）科技成果評(píng)價(jià)機(jī)制方面

2021 年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善科技成果評(píng)價(jià)機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》中形象地將科技成果評(píng)價(jià)比作科技活動(dòng)的“指揮棒”。健全完善的創(chuàng)新成果評(píng)價(jià)體系和科學(xué)的創(chuàng)新科技成果評(píng)價(jià)是激發(fā)科研主體積極性，推動(dòng)高質(zhì)量成果產(chǎn)出，做強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。目前，珠三角自創(chuàng)區(qū)、合蕪蚌自創(chuàng)區(qū)、長(zhǎng)株潭自創(chuàng)區(qū)等少數(shù)幾個(gè)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)推出了較為完善的創(chuàng)新成果評(píng)價(jià)機(jī)制，并取得了較好的成效。如珠三角自創(chuàng)區(qū)年初制定年度工作要點(diǎn)，圍繞工作要點(diǎn)制定包含創(chuàng)新生態(tài)、創(chuàng)新體系、創(chuàng)新水平、競(jìng)爭(zhēng)力等指標(biāo)在內(nèi)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，階段性考核工作進(jìn)度與質(zhì)量，年末進(jìn)行創(chuàng)新評(píng)估與總結(jié)。合蕪蚌自創(chuàng)區(qū)將產(chǎn)業(yè)、人才、技能等作為科技成果評(píng)價(jià)的主要指標(biāo)，對(duì)創(chuàng)新平臺(tái)內(nèi)的組織進(jìn)行細(xì)致的考核，考核結(jié)果將直接決定下一階段資金的投入方向。全面的考核與評(píng)價(jià)可以對(duì)自創(chuàng)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展做出科學(xué)診斷，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)結(jié)果不夠理想的環(huán)節(jié)做出修正。但目前已批復(fù)建設(shè)的大部分國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的成果評(píng)價(jià)體系還不夠完善，個(gè)別國(guó)家自創(chuàng)區(qū)還未出臺(tái)相關(guān)評(píng)價(jià)體系。創(chuàng)新成果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的缺乏導(dǎo)致管理者和創(chuàng)新主體無(wú)法對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)的運(yùn)行進(jìn)行及時(shí)把脈，無(wú)法對(duì)創(chuàng)新的績(jī)效、質(zhì)量、成果、貢獻(xiàn)做出全面準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，也就無(wú)法找準(zhǔn)發(fā)展中存在的問(wèn)題。

六、推動(dòng)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑

（一）強(qiáng)化政策創(chuàng)新與先行先試，完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制

進(jìn)一步強(qiáng)化政策創(chuàng)新與先行先試改革，提升改革在創(chuàng)新中的促進(jìn)作用，在科技成果轉(zhuǎn)化、股權(quán)激勵(lì)、科技金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)估、人才引進(jìn)、跨區(qū)域互認(rèn)等重點(diǎn)方面開(kāi)拓創(chuàng)新，支持國(guó)家自創(chuàng)區(qū)各項(xiàng)創(chuàng)新政策落地實(shí)施。持續(xù)深化國(guó)家自創(chuàng)區(qū)管理體制機(jī)制改革，鼓勵(lì)自創(chuàng)區(qū)出臺(tái)管理?xiàng)l例、制定發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)探索適合自身發(fā)展水平和發(fā)展特征的管理體制機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化管理架構(gòu)。在合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，鼓勵(lì)各類(lèi)主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、參與園區(qū)治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立多元主體共同治理模式，地方政府要大膽創(chuàng)新，積極探索，做好試錯(cuò)、容錯(cuò)、糾錯(cuò)工作。各國(guó)家自創(chuàng)區(qū)可以結(jié)合自身組織模式的特點(diǎn)與建設(shè)中存在的問(wèn)題，完善創(chuàng)新組織和管理模式，建立跨區(qū)域、跨部門(mén)、全方位、多層次、多領(lǐng)域的組織管理模式，推動(dòng)項(xiàng)目、人才、資金、合同一體化的高效率服務(wù)體系。完善部門(mén)間的溝通協(xié)作與互動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化信息、數(shù)據(jù)共享，建立多元主體協(xié)同發(fā)展模式，形成創(chuàng)新主體聯(lián)動(dòng)、成果高效轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新活力迸發(fā)、多元主體共同發(fā)力的高質(zhì)量創(chuàng)新格局。深入推動(dòng)產(chǎn)城融合發(fā)展，完善園區(qū)內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施，為園區(qū)提供更高質(zhì)量的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化、體育服務(wù)，將園區(qū)建設(shè)成為創(chuàng)新資源集聚、創(chuàng)新服務(wù)完善、創(chuàng)新生態(tài)優(yōu)越，創(chuàng)新人才密集的創(chuàng)新社區(qū)與產(chǎn)業(yè)社區(qū)。

（二）合理布局產(chǎn)業(yè)鏈，推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)差異化發(fā)展

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的實(shí)施事關(guān)我國(guó)發(fā)展全局，需要科學(xué)的規(guī)劃和完整的建設(shè)體系統(tǒng)籌安排，作為國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的最高平臺(tái)，國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展也需要在科學(xué)的規(guī)劃體系下有序推進(jìn)。這一方面要求各國(guó)家自創(chuàng)區(qū)結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與優(yōu)勢(shì)做出長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，另一方面則需要從更高層面對(duì)所有國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的產(chǎn)業(yè)分工、布局進(jìn)行更加細(xì)致合理的安排。各國(guó)家自創(chuàng)區(qū)不能只著眼于自身產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而是要重視產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)劃，積極探索區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的融合與延伸。東部地區(qū)是國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的先行者，有非常明顯的資源優(yōu)勢(shì)和創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。在資源配置中，中部、西部地區(qū)一方面要承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，另一方面要積極學(xué)習(xí)與承接?xùn)|部地區(qū)先進(jìn)技術(shù)的轉(zhuǎn)移。在此需要注意的是，中、西部地區(qū)的國(guó)家自創(chuàng)區(qū)不能簡(jiǎn)單對(duì)東部地區(qū)自創(chuàng)區(qū)的發(fā)展模式進(jìn)行抄襲與模仿，因?yàn)檫@會(huì)造成生產(chǎn)的冗余與低效率，無(wú)法有效提升低端產(chǎn)業(yè)鏈。因此，中、西部地區(qū)要緊緊圍繞自己的核心產(chǎn)業(yè)與發(fā)展優(yōu)勢(shì)，積極調(diào)整創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展方向，在高精尖的發(fā)展方向積極引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，與東部先進(jìn)地區(qū)進(jìn)行技術(shù)對(duì)接，同時(shí)突出地域發(fā)展、特色發(fā)展、差異化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新與躍升發(fā)展。

（三）推動(dòng)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)開(kāi)放合作，深化區(qū)域協(xié)同發(fā)展

深入開(kāi)展國(guó)內(nèi)外科技交流與合作，建設(shè)技術(shù)轉(zhuǎn)移中心、技術(shù)合作園等合作平臺(tái)，持續(xù)吸引與整合全球知名大學(xué)、知名風(fēng)投、研發(fā)機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新資源，推動(dòng)國(guó)內(nèi)外創(chuàng)新中心聯(lián)動(dòng)發(fā)展。把握國(guó)內(nèi)國(guó)際創(chuàng)新發(fā)展機(jī)遇，推動(dòng)各國(guó)家自創(chuàng)區(qū)科技、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)的深度融合，加強(qiáng)各創(chuàng)新主體間的交流與合作，有序引導(dǎo)科技、信息、人才等創(chuàng)新資源深度融合，形成有利于創(chuàng)新要素集聚的創(chuàng)新生態(tài)空間。通過(guò)共建創(chuàng)新中心、創(chuàng)業(yè)基地和合作園區(qū)等方式跨區(qū)域配置創(chuàng)新要素，實(shí)現(xiàn)各國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。探索促進(jìn)創(chuàng)新要素跨區(qū)域高效流動(dòng)、高效集聚的新機(jī)制和新模式，激發(fā)新的增長(zhǎng)動(dòng)力。促進(jìn)民間科技創(chuàng)新合作交流，豐富政府間創(chuàng)新對(duì)話(huà)、創(chuàng)新論壇、創(chuàng)新合作，增進(jìn)科技創(chuàng)新領(lǐng)域的區(qū)域合作。加快完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)，推動(dòng)資金互通、業(yè)務(wù)融通、人才流通，建立各類(lèi)主體深度對(duì)接和聯(lián)合創(chuàng)新的常態(tài)化機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研深度融合，形成使命導(dǎo)向與利益導(dǎo)向的創(chuàng)新共同體，各國(guó)家自創(chuàng)區(qū)相互協(xié)作進(jìn)一步深化，構(gòu)成多元主體、多產(chǎn)業(yè)、多區(qū)域、多項(xiàng)政策、多要素共同發(fā)力，動(dòng)態(tài)交互的創(chuàng)新系統(tǒng)。強(qiáng)化國(guó)家自創(chuàng)區(qū)對(duì)區(qū)域科技創(chuàng)新中心等的支撐作用，積極對(duì)接區(qū)域科研院所、龍頭企業(yè)、科技園區(qū)等創(chuàng)新主體，探索資源共享與協(xié)同發(fā)展機(jī)制，擴(kuò)大輻射帶動(dòng)范圍，實(shí)現(xiàn)各主體、各區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

（四）強(qiáng)化人才引進(jìn)力度，培養(yǎng)高水平戰(zhàn)略人才隊(duì)伍

實(shí)行更加開(kāi)放、有效、積極、完善的人才引進(jìn)政策，減少戶(hù)籍、人事關(guān)系、學(xué)歷等因素所造成的阻礙，依托創(chuàng)新平臺(tái)、重大項(xiàng)目，面向國(guó)內(nèi)外引進(jìn)高水平科技人才與科技領(lǐng)軍人才，集聚高水平創(chuàng)新人才。設(shè)立培養(yǎng)青年科技人員的重大項(xiàng)目，設(shè)立人才創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)中心、博士后工作站等，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與科研院所教學(xué)緊密融合，探索校企聯(lián)合建設(shè)人才培養(yǎng)平臺(tái)，針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求與科技發(fā)展前景，構(gòu)建精準(zhǔn)化的人才培養(yǎng)系統(tǒng)，培養(yǎng)高水平戰(zhàn)略人才隊(duì)伍，推動(dòng)科技成果的產(chǎn)出與轉(zhuǎn)化。創(chuàng)新人才跨區(qū)域流通與交流合作體系，健全市場(chǎng)導(dǎo)向的用人機(jī)制，促進(jìn)人力資本有序高效流動(dòng)。探索與優(yōu)化人才發(fā)展機(jī)制，制定高科技人才發(fā)展指標(biāo)，構(gòu)建以創(chuàng)新價(jià)值與創(chuàng)新能力為核心的人才評(píng)價(jià)體系和利益分配體系。為“高精尖缺”人才開(kāi)辟綠色通道，優(yōu)化國(guó)外高端人才來(lái)園區(qū)工作的辦理程序。完善人才服務(wù)機(jī)制，進(jìn)一步提高公共服務(wù)水平與綜合保障水平，著力解決好創(chuàng)新人才的住房、醫(yī)療衛(wèi)生、子女就業(yè)、休閑娛樂(lè)等問(wèn)題，建設(shè)高等級(jí)醫(yī)院與高水平學(xué)校，營(yíng)造宜居宜業(yè)的工作與生活環(huán)境，從而吸引各層次人才來(lái)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

（五）構(gòu)筑科技創(chuàng)新評(píng)價(jià)機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化評(píng)估

科技創(chuàng)新評(píng)價(jià)體系是科研創(chuàng)新的“指揮棒”，正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的那樣，“有什么樣的科研評(píng)價(jià)體系，就會(huì)有怎么樣的科研活動(dòng)”。構(gòu)筑科學(xué)完善、公平合理的科技評(píng)價(jià)機(jī)制是提高自主創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)高水平自立自強(qiáng)的前置基礎(chǔ)。在指標(biāo)體系的構(gòu)建中，首要任務(wù)是加強(qiáng)基礎(chǔ)研究的權(quán)重?；A(chǔ)研究是科技創(chuàng)新的源頭和基礎(chǔ)，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)適當(dāng)向基礎(chǔ)研究?jī)A斜，鼓勵(lì)原創(chuàng)性、源頭性研究，給長(zhǎng)期從事基礎(chǔ)研究的科研人員提供保障，從政策、資金等方面給予支持，激發(fā)研究主體的科研熱情與積極性，從根本上解決長(zhǎng)期制約我國(guó)科技飛速發(fā)展的“卡脖子”技術(shù)問(wèn)題。其次，遵循科研規(guī)律，應(yīng)用研究和基礎(chǔ)研究在產(chǎn)出效率、成果產(chǎn)出、研究周期等方面存在明顯區(qū)別，應(yīng)結(jié)合不同研究的相關(guān)特點(diǎn)，制定差別化評(píng)價(jià)體系，對(duì)不同研究做出客觀(guān)合理的評(píng)價(jià)。建立與科技評(píng)價(jià)體系相適配的科研項(xiàng)目關(guān)系體系，加強(qiáng)問(wèn)題導(dǎo)向，設(shè)立清晰的研究目標(biāo)，通過(guò)事前、事中、事后管理，將目標(biāo)、科研任務(wù)和研究節(jié)奏緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新資源的優(yōu)化整合、創(chuàng)新活動(dòng)高效運(yùn)行的目的。最后，應(yīng)糾正科技創(chuàng)新評(píng)價(jià)中重?cái)?shù)量、重獲獎(jiǎng)情況、重科研項(xiàng)目數(shù)量的不良傾向，提高取得顯著科研突破、具有重大學(xué)術(shù)影響力的科研成果的評(píng)價(jià)權(quán)重，科學(xué)確定個(gè)人、單位在科研活動(dòng)中的貢獻(xiàn)，以科學(xué)的評(píng)價(jià)體系鼓勵(lì)科技工作者提高產(chǎn)出質(zhì)量。