田冠軍 陳雪梅 王寶順

【摘 要】 為應對全球性氣候危機、加快經(jīng)濟轉型和低碳發(fā)展，對碳排放的多重調控機制和多元方案選擇成為關注焦點，各國針對碳稅的稅制要素與調控關系邏輯設定了多種方案，取得了廣泛成效，但施行路徑和節(jié)奏卻有顯著差異。文章聚焦碳稅征收系列問題，對有關文獻進行了回顧與評述，梳理了碳稅的國際進展與演進邏輯，提出了我國碳稅的推進策略和改革建議。文章認為，碳稅征收需要全面把握和深入分析我國國情，在國內(nèi)實施中采取復合嵌入策略、差別征收策略、合理負擔策略和政策協(xié)同策略，在國際協(xié)調上采取國際對話策略和政策協(xié)調策略，并將碳稅模式、征收環(huán)節(jié)、稅率、稅收優(yōu)惠、政策協(xié)同等制度要素的設計思路融入相應策略。

【關鍵詞】 碳稅； 國際進展； 演進邏輯； 推進策略

【中圖分類號】 F810.42? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）05-0046-07

一、引言

近年來，伴隨著氣候變遷，全球自然災害頻發(fā)，肆虐的森林大火、熱浪、暴雨、暴風雪等極端氣候已越來越常見，對人類生產(chǎn)、生活造成嚴重影響。在世界十大環(huán)境問題中，全球氣候變暖排位居首，由于事關全人類的生存和發(fā)展，引起國際社會普遍關注。2006年，英國經(jīng)濟學家尼古拉斯·斯特恩用長達700頁的《斯特恩報告》警告世人——日益嚴峻的溫室效應將會對世界經(jīng)濟、人類生活和環(huán)境產(chǎn)生難以估量的影響，其危害程度甚至可以同世界大戰(zhàn)或經(jīng)濟大蕭條相提并論，這份報告喚醒了人們對于溫室氣體排放的重視，各國紛紛直面減少溫室氣體排放所涉及的政策、制度、碳定價、技術等復雜挑戰(zhàn)。

基于科斯定理的碳排放權交易制度一度成為減緩溫室效應的“主流”方案，但當今世界嚴峻的氣候問題很難僅靠一種方案解決[1]。因此，作為與總量控制下市場化減排機制不同的調整機制，碳稅（Carbon Tax）迅速成為解決溫室氣體排放問題的另一主流思路?！疤级悺保櫭剂x，是一種減少或控制含碳燃料或二氧化碳排放所征收的稅，開征的目的是希望通過提高燃料的使用成本來減少二氧化碳排放，從而減緩全球氣候變暖進程。1990年芬蘭率先在全球設立了碳稅，后隨著綠色循環(huán)和低碳發(fā)展成為全球潮流，碳稅逐漸得以推廣。

加快經(jīng)濟轉型和綠色低碳發(fā)展已成為全球共識。近年來，我國能源結構持續(xù)優(yōu)化，但經(jīng)濟發(fā)展仍依托于以化石燃料為主的能源消費結構，2020年我國的能源消費中煤炭占比仍高達56.8%，這意味著未來一段時間，我國仍將保持化石能源消費的剛性增長，高質量發(fā)展仍難以完全擺脫高耗能、高排放的既有路徑依賴。盡管面臨很大的減排壓力，我國仍積極為改善世界氣候彰顯“大國擔當”。2020年9月，中國明確提出2030年“碳達峰”與2060年“碳中和”的“雙碳目標”，這是中國對世界的莊嚴承諾。2022年10月，黨的二十大報告強調，要協(xié)同推進“降碳、減污、擴綠、增長”，推進“生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳”發(fā)展，并直接指出要完善支持綠色發(fā)展的財稅、金融等標準體系。

為了應對氣候危機、倒逼經(jīng)濟的綠色轉型，我國早在2011年于北京等八省市開展碳交易試點，2021年1月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》（生態(tài)環(huán)境部令第19號），2021年7月全國碳排放權交易市場全面建成并啟動上線交易，我國已成為世界上覆蓋溫室氣體排放量規(guī)模最大的碳市場。作為實現(xiàn)雙碳目標的重要政策工具，全國碳市場的啟動是我國節(jié)能減排降碳工作的里程碑。但是，我國無論是碳達峰目標的實現(xiàn)時間還是從碳達峰到碳中和的過渡時間設定間隔都很短，遠低于發(fā)達國家所需的時間；而除了重點排放行業(yè)之外，我國還有廣泛的其他行業(yè)與大量的中小企業(yè)，由于其游離在碳排放權交易市場之外，從而會成為我國降碳目標實現(xiàn)的阻礙因素[2]。除覆蓋面外，碳市場價格的形成機制和“市場失靈”情形也使碳交易市場作用受限，因此，除了該政策手段外，還必須引入“碳稅”等其他政策手段，構建復合型碳減排機制。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院王金南院士在2021年召開的第十七屆國際綠色建筑與建筑節(jié)能大會上指出，要想順利實現(xiàn)碳達峰目標，在進一步完善碳交易市場機制的同時，實施二氧化碳排放稅制度必不可少。近年，學術界紛紛提出應盡快研究并及時開征碳稅，除了應對迫在眉睫的碳達峰減排壓力外，還應為更長遠的碳中和目標做好政策儲備。由于減排目標時間緊、任務重，近年開征“碳稅”的幾率較大，而開征“碳稅”的目的就是彌補目前碳交易的覆蓋面缺陷，探討多手段、強配合的碳減排復合路徑、機制和政策抉擇。但是，如何做好政策規(guī)劃，充分發(fā)揮多政策的銜接和互補，做好稅目、稅率、計稅依據(jù)、減免稅等稅制要素設置，盡快推動立法修法，時間非常緊迫。

二、文獻回顧與評述

（一）文獻回顧

1.關于碳稅的稅制要素

（1）征稅范圍。王丹舟等[3]比較了芬蘭、瑞典、丹麥等已開征碳稅的歐洲國家，發(fā)現(xiàn)其征稅對象多為石油、煤炭、天然氣等碳排放量較高的化石能源。隨著減排取得進展和成效，征稅行業(yè)不斷擴大，以芬蘭為例，其征稅幾乎涵蓋了國內(nèi)所有的能源行業(yè)[4]。從納稅主體上來看，碳稅的征收逐漸由高排污企業(yè)（生產(chǎn)商、總經(jīng)銷商和進口商）擴展到私人家庭。就征收環(huán)節(jié)而言，目前有三種模式，一種是在化石燃料生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，如冰島等；一種是在化石燃料的消費環(huán)節(jié)征稅，如波蘭、英國；還有一種是同時在生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)征稅，如荷蘭。由于在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅便于征管，可以節(jié)省大量征管成本，因此多數(shù)國家采取了該模式[5]。

（2）計稅依據(jù)。與征收環(huán)節(jié)相對應，目前國際上推出的各種碳稅，可以根據(jù)計稅依據(jù)的不同劃分為兩種形式，一種是“基于燃料為依據(jù)”的形式，另一種是“基于排放為依據(jù)”的形式[6]。其中，以排放為依據(jù)進行征收的方式最接近實施碳稅的目的，但是由于受到氣體排放量測試技術的復雜性和測試成本制約，目前多數(shù)開征碳稅的國家更傾向于采取“二氧化碳估算排放量”的實現(xiàn)方式，通過公式從化石燃料的含碳量估算其可能產(chǎn)生的碳排放量，以此作為計稅依據(jù)[7]。然而，更值得注意的是，2017年后引入碳稅的數(shù)個國家都選擇了根據(jù)二氧化碳實際排放量來征稅，預示未來的發(fā)展趨勢將逐漸會過渡到對二氧化碳排放量進行計稅。

（3）征稅稅率。碳稅稅率差異較大，且總體水平偏低，近一半國家的碳稅稅率均低于25美元每噸二氧化碳當量，只有西歐和北歐的一些國家高于50美元每噸[5]；引入碳稅較晚的國家（如日本、南非、新加坡等），目前稅率普遍低于10美元每噸[8]。對比丹麥、瑞典與荷蘭的碳稅政策，稅率更高的國家減少碳排放的效果更佳[9]，因此，從該角度來看，政府應增加碳稅征收[10]。但碳稅短期內(nèi)必定給企業(yè)和居民增加負擔，受到“可接受性”約束[11]，況且碳稅征收力度超出一定程度后，生產(chǎn)者的利潤會被稅收侵占從而退出市場，致使政策失效[12]，可見碳稅稅率的合理制定極為重要。

（4）稅收優(yōu)惠。碳稅征收的目標是減少二氧化碳排放量，但是從經(jīng)濟發(fā)展角度，碳稅征收會帶來削弱稅負較重行業(yè)的“競爭力”[13]等系統(tǒng)性問題，且在政策考量中還涉及到稅負公平以及“與其他稅種形成重復征稅或者與碳交易形成雙重管控”[5]等一系列問題，因此各國在碳稅政策中都含有相應的稅收優(yōu)惠條款，以降低碳稅征收的不利影響。比如，對部分能源密集型行業(yè)按稅負比重階梯減免、對重復征稅的情形實行單邊稅種稅收減免、對參加自愿減排協(xié)議的企業(yè)實行稅收優(yōu)惠、對工業(yè)企業(yè)和私人家庭實行差別化稅率、對低碳節(jié)能技術革新和新能源研發(fā)實行補貼或減免、通過降低其他稅種的稅負以平衡碳稅影響等。

2.關于碳稅與碳交易

（1）碳稅與碳交易的差異。國際上碳定價工具形式多樣，包括碳排放交易計劃、碳稅、抵消機制、基于結果的融資、內(nèi)部碳定價等。但最廣泛應用的是碳排放交易和碳稅兩種，兩者有明顯差異：①從減排效果上看，碳稅是一種價格調控政策，起到一種間接調控作用，而碳交易是一種直接的數(shù)量導向型政策調控工具，減排效果確定性強。②從調控范圍來看，碳稅比碳交易的覆蓋面更廣，可用于不同大小的排放源；而碳交易的調控范圍相對窄，僅用于較大的排放主體。③從推行成本來看，碳稅依托現(xiàn)有的稅收體系，無需增加高額的管理運行成本便可大范圍推行，而碳交易是一種市場機制，存在高昂的交易監(jiān)督、檢查和管理成本，且對人員素質、金融設施與金融風險應對等配套能力建設要求高[14]。④從實施阻力來看，實施碳稅在短期內(nèi)會導致成本增加，各主體利益會受到直接影響，達成共識較困難，而碳交易權落地后，排放配額分配初期一般以免費為主，易被接受[15]。

（2）碳稅的優(yōu)勢與劣勢。除征管優(yōu)勢外，碳稅與碳交易相比較而言還具有稅收中性與福利效應、“雙重紅利”目標實現(xiàn)等優(yōu)勢。征收碳稅不僅能從產(chǎn)品價格提高角度減少能源產(chǎn)品需求量，還能促進低碳清潔能源的研發(fā)與使用，具有雙重減排效果[16]。Lu et al.[17]利用CGE動態(tài)模型研究了開征碳稅對中國環(huán)境和經(jīng)濟的影響，結果表明開征碳稅能發(fā)揮巨大的減排作用，而對于經(jīng)濟的負面影響相對較小。Lee et al.[18]從“稅收中性”角度出發(fā)深入研究了日本碳稅在各路徑上的“效率紅利”，結果表明在保持財政收入一定情況下，碳稅替代部分消費稅可提高居民家庭收入，有利于刺激經(jīng)濟增長，是實現(xiàn)“效率紅利”的最佳途徑。

另一方面，部分學者認為碳稅不可避免地存在一定劣勢。林青等[19]認為低碳國際秩序下，碳稅等會使碳利益外流，導致貿(mào)易條件惡化，同時又會使企業(yè)和居民實際收入降低，給經(jīng)濟發(fā)展帶來實質性損害。Zhao[20]認為若OECD成員國征收碳稅，將阻礙碳密集型行業(yè)參與國際競爭，造成經(jīng)濟損失。周海 [21]認為，開征碳稅會使居民收入、就業(yè)、消費和儲蓄都呈下降趨勢，進而影響收入分配，導致收入差距擴大，對經(jīng)濟總體創(chuàng)傷比較大。

（3）碳稅與碳交易的協(xié)調。前已述及，碳交易與碳稅既有聯(lián)系又有區(qū)別，兩者各有優(yōu)劣勢，實踐中應從必要性和功能上考慮兩者之間的有機協(xié)調。石敏俊等[22]模擬了單一碳稅、單一碳排放權交易以及兩者并用的多種情景，分析了不同減排措施下的減排成本、成效及對經(jīng)濟的負面影響，研究結果表明兩者并用時效果最好。王茹[23]認為我國應充分發(fā)揮碳交易與碳稅政策在碳減排成本、覆蓋范圍、政策效應等方面的有機互補，構建一個有效的、協(xié)調統(tǒng)一的政策體系。碳稅與碳交易的協(xié)調方式主要有：①在國際上，較多國家實行復合碳稅政策，即對納入碳交易范圍的企業(yè)同時依法征收碳稅，這種方式減排效果好但也有較強的政策負面效應；②兩種政策同時實施時，考慮合適的抵免措施以避免負擔過重，可明確劃分兩者界限，其覆蓋范圍互不重疊[6，24]，也有學者提出了覆蓋范圍的互補機制，排放量大的主體適用碳交易體系，排放量小的主體適用碳稅[25]；③借鑒相關經(jīng)驗和研究，實行定價機制互補，比如制定一個合適的碳價下限，當納入碳交易的企業(yè)其碳價低于該下限時，則需要補繳差額碳稅，通過此方式來彌補碳交易市場中可能出現(xiàn)的碳價偏低問題，從機制上避免政策失效[25，6]。

（二）文獻評述

在碳稅的稅制要素上，不同國家具有明顯差異：（1）在征收范圍上，碳稅逐漸由高排污企業(yè)擴展到家庭甚至個人；在征收環(huán)節(jié)上，多數(shù)國家采取了生產(chǎn)端征稅的方式，以此來節(jié)約征管成本，克服征收阻力；（2）與征收環(huán)節(jié)對應，國際上已實施的碳稅制度主要可劃分為“以燃料為依據(jù)”和“以排放為依據(jù)”兩種形式，由于技術和成本制約，目前較多國家是以“二氧化碳估算排放量”作為計稅依據(jù)；（3）目前已開征碳稅國家的稅率總體水平偏低，且不同國家之間存在較大差異；（4）優(yōu)惠政策設計方面，各國都制定有適應本國實際情況的稅收優(yōu)惠條款。因此，客觀上需正視我國碳稅征不征、何時征、征多少、如何征等問題，建立有特色、實現(xiàn)自主低碳發(fā)展且具有一定國際影響力的、保障我國“雙碳”目標順利實現(xiàn)的稅制體系。

“雙碳”目標的實現(xiàn)僅靠碳交易難以完成，若將碳稅作為另一重要政策選項，如何協(xié)調兩者關系成為又一關鍵難題。由于雙方在減排效果、減排成本、調控范圍和實施阻力等方面都存在差異，兩者協(xié)調配合方能更好地促進目標達成；與碳交易相比，碳稅的優(yōu)勢在于稅收中性與征管優(yōu)勢等，而劣勢就是可能削弱特定行業(yè)的競爭力，甚而對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生負面影響；兩者的協(xié)調方式和實施路徑一般有三種：一是兩者征收范圍互不交叉；二是兩者同時征收但設有一定的彌補機制；三是采用價格機制對差額補征碳稅。在我國已實施碳排放權交易試點的背景下，如何結合并拓展碳稅政策的協(xié)調、途徑、機制和舉措，是亟須深度探討的問題。本文針對上述問題，在前人研究的基礎上，就碳稅的國際進展、演進邏輯和推進策略等，對我國碳稅的制度設計和發(fā)展路徑進行深入探索。

三、“碳稅”的國際進展與演進邏輯

國際上“碳稅”發(fā)展的理論和實踐及其演進的自身邏輯和內(nèi)因，對于推進我國碳稅制度的設計與落地實施具有重要價值。

（一）“碳稅”的國際進展

由于期限較短，關于“碳稅”發(fā)展階段的劃分爭議不大，本文將其劃為引入期、爭議期和發(fā)展期三個階段。

1.引入期。“碳稅”的歷史僅有30多年，北歐國家是碳稅制度的最早實踐者。芬蘭在1990年即已開征“碳稅”，隨后挪威和瑞典迅速引入，丹麥則緊跟步伐，于1992年成功實施“碳稅”，再往后瑞士等歐洲國家相繼開征。從1990年至21世紀初是“碳稅”的引入期，該時期的主要特征是制度單一，征收范圍小，稅收優(yōu)惠力度大。比如：芬蘭僅針對高排放行業(yè)的汽油、柴油、煤炭和天然氣等，英國主要針對非家庭用的電力行業(yè)及化石燃料等，法國主要針對汽油、柴油等。盡管征收范圍小，但碳稅的征收卻會給企業(yè)和居民造成切實負擔，因此，引入期的優(yōu)惠力度相當大，由此來降低負擔者的“稅收痛感”。比如：英國規(guī)定在完成碳減排目標后，返還80%的碳稅給參與“氣候變化協(xié)議”（CCAs）所涵蓋的6 000家公司，加拿大通過所得稅減免或一次性返還等方式，將碳稅收入退還給社會公眾。在引入期，由于技術的局限性，無法實現(xiàn)按照二氧化碳的實際排放量征收，因此多數(shù)國家采用化石燃料的含碳量或發(fā)熱量來替代（如芬蘭、瑞典）。

2.爭議期。2005年，歐盟建立了碳排放權交易體系（EU-ETS），推動了碳稅與碳交易并行的“復合”模式，自此，對于碳減排機制的缺陷及其完善機制爭議不斷。即使僅就“碳稅”而言，從國際實踐來看，其制度引入和實施也并非易事，不少國家在引入碳稅時都頗費周折。以澳大利亞為例，作為人均碳排放量居高不下的國家，澳大利亞政府在2012年7月正式實施了“碳稅”法案，規(guī)定對該國前500家污染企業(yè)強制征稅，這一舉措迅即遭到企業(yè)的強烈反對，“廢除碳稅”甚至成為選舉宣傳的“利器”，該稅種僅維持了兩年就被宣布廢止。再如法國，在2007年提出增設“碳稅”的設想，但中間經(jīng)歷多種曲折，在2009年將要正式實施時卻被宣布無效，直至2014年，盡管仍飽受爭議，但終于得以正式開征。除了碳稅是否開征、碳稅與碳交易等其他碳定價機制是否并行、兩者孰為主導機制孰為補充機制外，其他爭議還體現(xiàn)在如何處理碳稅和現(xiàn)行其他稅種（如消費稅、環(huán)境稅）之間的關系，碳稅應作為獨立稅種還是作為其他稅種的一部分，目前已開征碳稅的國家多數(shù)采取后者。

3.發(fā)展期。隨著國際協(xié)議的推進和國際共識的達成，不僅發(fā)達國家，一些發(fā)展中國家也紛紛加入開征碳稅的行列。2019年6月，經(jīng)過多年多方協(xié)調，南非“碳稅法案”成功生效，這使南非成為非洲第一個引入碳稅的國家；新加坡也從2019年起征收碳稅，成為東南亞首個引入碳稅的國家。截至2021年5月，全球已實施的碳稅制度有35項，征收方案涉及27個國家、8個地區(qū)，遍布歐洲、北美洲、非洲、亞洲等地[7]。由于仍受到技術限制，根據(jù)碳實際排放量計征碳稅難以普及，而通過碳排放系數(shù)計算碳排放量的變通方式不僅可以突破技術障礙，而且相對簡化、統(tǒng)一透明、方便征管，而被普遍采用。在此階段，既有部分國家初次成功開征碳稅，也有已推行碳稅的國家對現(xiàn)有制度進行動態(tài)改進，如芬蘭在后續(xù)發(fā)展中三次改革碳稅，形成了相對成熟的“能源-碳”混合稅體系；還有國家在初步實施碳稅政策時，即開始謀劃未來的改革舉措，如新加坡計劃從2024年起分三個階段調高碳稅。

（二）“碳稅”的演進邏輯

前已論述，即便從全球范圍而言，“碳稅”的發(fā)展歷史也不長，但推進其快速發(fā)展的因素卻很復雜，需要深入分析其發(fā)展脈絡和演進邏輯。

1.政策工具從“單獨”向“混合”演進。歐盟多國成功將碳稅和碳交易并行使用，其經(jīng)驗成為國際上重要的政策參考。最初許多國家認為碳交易和碳稅是相互替代的關系，若二者混合使用，則會因功能重疊對企業(yè)和居民造成雙重負擔，故普遍認為只能根據(jù)現(xiàn)實情況選擇其中之一。隨著時間的推移，碳交易和碳稅已不像從前那樣被簡單定義為相互排斥的兩種手段，對它們的認知已從初期的替代性逐步轉變?yōu)榛パa性[15]。作為降低溫室氣體排放的有效政策工具，碳交易是市場機制，而碳稅是政府機制（強制機制），碳稅可將碳交易未能覆蓋的企業(yè)納入征稅范圍，兩種機制優(yōu)勢互補，可以更快更好地助力于減排目標實現(xiàn)。劉磊等[16]在我國碳交易市場建立的基礎上，通過對兩種方案的優(yōu)缺點進行分析，結果表明兩者同時使用能以相對較低的代價實現(xiàn)碳減排目標。簡言之，碳交易和碳稅政策從單獨使用演變?yōu)閰f(xié)同互補，既注重了公平，也有利于提高效率。

2.征稅稅率由低稅率逐步向高稅率演進?！疤级悺钡臍v史盡管只有短短30余年，但從世界各國征收情況來看，已呈現(xiàn)出明顯的演進規(guī)律。無論碳稅的開征從長遠看會帶來多少“紅利”，但短期內(nèi)會使企業(yè)和居民的生產(chǎn)和生活成本增加，給負稅人帶來經(jīng)濟負擔。盡管有些國家并沒有將其作為獨立稅種征收，而是將它附著在其他稅種如“環(huán)境稅”上，但作為一個從無到有的稅負之源，需要給企業(yè)和居民一定的適應期或緩沖期，避免“碳稅”目標的實現(xiàn)受到較大的社會阻力。因此，“碳稅”開征初期其稅率注定不宜過高，在動態(tài)演進中逐步由低稅率向高稅率調整，從而更好地實現(xiàn)政策力度、征管強度和社會可接受程度“趨向優(yōu)化”。

3.征稅范圍由小范圍向大范圍“擴圍”。從理論上分析，碳稅的征稅范圍與其發(fā)揮的價值理念、價格傳導和習慣倡導正相關，擴大征稅范圍有利于倒逼企業(yè)和居民的生產(chǎn)生活方式轉變，故而應廣泛征收。但是若在政策制定與實施初期征稅范圍過大，會使消費需求急速下降，抑制經(jīng)濟發(fā)展，影響經(jīng)濟繁榮與社會穩(wěn)定。周海 [21]提到，若開征碳稅，會降低企業(yè)的生產(chǎn)效率，即碳稅通過影響產(chǎn)品價格對企業(yè)的生產(chǎn)銷售造成負面影響。因此，需要通盤考慮征稅范圍對宏觀經(jīng)濟調節(jié)及微觀生產(chǎn)和消費的影響，統(tǒng)籌研判其短期和長期對經(jīng)濟社會的抑制或激勵效應。從各國碳稅的征收實踐也能看出，多數(shù)國家在初期僅對高排放企業(yè)使用化石燃料征稅，隨著制度和征管手段的不斷完善，逐步把其他行業(yè)和居民個人、家庭等擴展納入征稅范圍。

4.稅收政策和手段分階段、分步驟推進。碳稅的征收受到經(jīng)濟制約、技術限制和社會接受度的重大影響，因此必須分階段、分步驟、漸進式推進，謹防誘發(fā)能源安全風險。比如，南非多年前就已提議開征“碳稅”，但是由于對化石燃料的路徑依賴，經(jīng)濟發(fā)展受到能源條件的嚴重制約，因此曾屢受企業(yè)反對而長期擱置。在稅收優(yōu)惠上，碳稅與碳交易容易形成雙重管控或壓力疊加，因此部分國家（如芬蘭）在征收初期考慮到能源密集型行業(yè)的競爭和發(fā)展，對該類行業(yè)企業(yè)實施減免稅或一定幅度的稅收返還；在把居民個人、家庭等納入征稅范圍初期，部分國家（如丹麥）實施了減免稅或消費補貼。對碳排放量計征碳稅能直接影響碳排放的數(shù)量規(guī)模，但對計量技術要求高，容易導致征納兩端成本同時升高，因此征收初期計稅依據(jù)多按燃料消耗量（或含碳量）計征，后逐步改為按燃料的碳排放量征收（如日本）。

5.由國家（區(qū)域）調節(jié)向全球跨境調節(jié)。氣候變化促使各國或區(qū)域性國際組織響應并出臺碳減排政策措施，比如，東盟國家簽署了《巴黎協(xié)定》并陸續(xù)宣布了碳減排目標，繼新加坡實施碳稅后，越南修訂了環(huán)保法并頒布了減少溫室氣體排放和保護臭氧層的第6號法令，規(guī)定了本國碳市場發(fā)展路線圖，泰國正為碳市場的啟動編制戰(zhàn)略計劃，菲律賓于2020年在“低碳經(jīng)濟法案”中提出建設碳市場議案，印度尼西亞于2021年10月通過“稅收法規(guī)協(xié)調”法案并提出自2022年4月先對本國燃煤發(fā)電行業(yè)征收碳稅（后推遲）。歐盟國家也不斷收緊碳排放規(guī)制，并于2020年1月通過《歐洲綠色協(xié)議》，就更高的減排目標達成一致。更值得關注的是，調節(jié)機制已超出國內(nèi)或區(qū)域性范圍，擴展為全球調節(jié)。比如，2022年3月，歐盟理事會獲準通過“碳關稅”（碳邊界調整機制，CBAM），盡管該機制一度飽受爭議并招致強烈反對，但作為歐盟法律于未來實施幾成定局，預期將對全球貿(mào)易形勢和“碳排放”議題產(chǎn)生重要影響。

四、我國“碳稅”的實施與推進策略

碳稅征收對經(jīng)濟社會的影響非常復雜，既要滿足發(fā)展需要，也要考慮稅收負擔、環(huán)境效益和社會福利效應，因此對其開征需要科學合理謀劃。

（一）復合嵌入策略

2021年7月，我國正式啟動統(tǒng)一碳排放權交易市場上線交易，但是目前覆蓋行業(yè)范圍狹窄。引入碳稅并建立碳稅和碳交易協(xié)調配合、并行實施的機制，是未來重點發(fā)展方向。但是，即便建立碳稅與碳交易并行機制，孰為主孰為輔，也是關鍵問題。因此，建議在較長一段時間，碳稅與碳交易互不重合，碳稅為復合體系的補充機制。未進入碳交易市場的行業(yè)和企業(yè)，適用碳稅制度；進入碳交易市場的行業(yè)和企業(yè)，可在碳稅和碳交易兩者之間選擇；若企業(yè)屬于碳稅征收范圍，又自愿參與碳排放交易，則給予相應的稅收抵免等彌補機制。為防止碳交易市場中碳價偏低使減排機制失效，可仿效國際上的做法，即設定“最低碳價下限”和“定價互補機制”，當納入碳交易企業(yè)的碳價低于下限時，則補繳相應部分的碳稅差額，從而彌補監(jiān)管漏洞、完善“碳減排”倒逼機制。

關于碳稅是否作為新稅種來單獨征稅的問題，建議短期內(nèi)將碳稅附著在資源稅、環(huán)保稅、消費稅等相關稅種上，增加“碳稅”稅目。這種稅種的“嵌入”比單獨征稅更為溫和，能降低社會的稅收痛感，提高社會的可接受程度。若單獨開征，會與資源稅、環(huán)保稅、消費稅等存在征收范圍重疊的問題，不僅增大企業(yè)的稅收壓力，對納稅行為和成本產(chǎn)生沖擊，還會增加稅制的復雜性，降低征管的便利性，影響稅制結構的調整與征管資源的整合優(yōu)化。

（二）差別征收策略

差別征收分為地區(qū)、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)三個層面。我國東中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，碳減排空間、社會邊際成本和實施成本相差甚大，因此，部分學者關注到不同區(qū)域的差異化碳稅稅率問題[26]。碳稅稅率全國“一刀切”的方式不可取，忽略地區(qū)差異的政策會加劇地區(qū)發(fā)展的不平衡，也會對經(jīng)濟的整體運行產(chǎn)生影響，為此，可在不同區(qū)域開展試點探索，因地制宜，實施“一城一策”的征稅策略，既考慮經(jīng)濟發(fā)展制約，當?shù)卣扔袆恿Γ灿袎毫Πl(fā)展新型產(chǎn)業(yè)。不僅在區(qū)域差別上，也應關注與地區(qū)差異相關的產(chǎn)業(yè)結構、技術水平和治理能力的差異，不同產(chǎn)業(yè)的污染排放與發(fā)展路徑差異較大，需要借鑒國際經(jīng)驗推行行業(yè)差別稅率。同時，各企業(yè)的減排情況也有具體差別，因此應從“激勵-處罰”雙向發(fā)力，對減排壓力大的企業(yè)以補助形式鼓勵其轉型升級，對減排效果突出的企業(yè)給予減排獎補，對碳排放在平均值以上的企業(yè)實行累進稅率征收，讓企業(yè)樹立“多減排多受益”的觀念，引導企業(yè)加速減排技術創(chuàng)新和能源結構調整。

（三）合理負擔策略

碳稅征收需體現(xiàn)公平稅負、合理負擔的原則，上述“碳稅與碳交易互不重合”“將碳稅嵌入到其他稅種”以及“地區(qū)、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的差別化征收”等建議實質上是秉持公平課征、量能課稅、綜合考量等原則，使納稅人的稅負與其負擔能力動態(tài)適應。除此以外，碳稅征收還應體現(xiàn)以下策略：

1.生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收。前已述及碳稅的征稅環(huán)節(jié)主要有三種方式，即在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收、在消費環(huán)節(jié)征收、同時在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)征收。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅有利于稅源管理，且征管成本較小，但社會效應不顯著；消費環(huán)節(jié)征稅征管成本高，但有利于在全社會普及減排意識，提升減排效果；同時在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)征稅有一定的疊加效應，但征管復雜、征納成本較高。結合我國國情，建議碳稅先在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，隨著征管經(jīng)驗的豐富與社會的可接受水平逐漸提高，條件成熟后，再逐步擴展到流通和消費環(huán)節(jié)。由于個人和家庭消費量小且主體分散，稅收負擔和征管反應敏感，短期內(nèi)不宜將個人和家庭作為碳稅的納稅人。

2.低稅率征收。從國際上看，開征碳稅的國家都是根據(jù)自身國情，制定合適的稅率，標準并不統(tǒng)一，但普遍認為征收伊始力度不宜過大，應合理確定稅率并實現(xiàn)綜合效用最大化。稅制改革需要循序漸進，近年來順利開征碳稅的國家，都有共同的特征，即低稅率開征、分階段逐步提高稅率，如南非的碳稅法案明確將碳稅分為兩階段實施，第二階段將在第一階段的基礎上穩(wěn)步提高稅率。盡管我國目前的能源結構多樣化趨勢明顯，但短期在結構調整上仍受到很大制約，因此，在開征初期建議實行低稅率。須關注的是，為了擴大減排成效，多數(shù)已征碳稅的國家其稅率有上調趨勢，因此我國也應基于可負擔、可持續(xù)的原則，建立碳稅稅率階梯累進變動、起點漸進上調等動態(tài)調整機制。另外，在計稅依據(jù)上，考慮到技術限制和征管難度等，建議我國先制定標準統(tǒng)一的排放系數(shù)估算排放量，這種方式測算相對簡單，易于操作，容易被接受。

3.高稅收優(yōu)惠。最優(yōu)碳稅政策的制定要考慮各種復雜因素，如碳稅對經(jīng)濟社會的影響、碳稅對不同區(qū)域和行業(yè)的影響以及對居民消費的影響等[26]。有專家估算了各國碳排放的社會成本，并據(jù)此推測監(jiān)控政策的成本和收益是否合理[27]。合理的碳稅優(yōu)惠及相關的配套減免，是碳稅政策成功實施的關鍵。比如南非在實施碳稅的同時配套推行一系列的免稅、補貼政策，政府對農(nóng)業(yè)等行業(yè)實行免稅和大額減稅，對于出口及受碳稅影響較大的企業(yè)給予額外補貼，通過多種方式保持“稅收中性”，減少碳稅的負面影響。因此，我國應建立碳稅的分階段推進機制，在碳稅開征的初期加大稅收優(yōu)惠的力度，如對公共服務類企業(yè)、小型微利企業(yè)、采用低碳技術節(jié)能減排的企業(yè)實行碳稅減免，構建科學合理的碳稅激勵機制，既保證減排力度，又提高社會的接受程度。

（四）政策協(xié)同策略

碳稅具有調控功能，但不是萬能的。在調控空間上，碳稅受經(jīng)濟利益、地方財力和社會福利的多重制約；在調控周期上，碳稅作為稅收法律需保持相對穩(wěn)定，不適宜用于短期和臨時調節(jié)；在調控力度上，碳稅的干預作用不能過強，否則會帶來較大的經(jīng)濟調整成本和管理成本等負面效應。碳稅調控的局限性決定了其需要與其他“碳治理”政策進行有效多元協(xié)同。主要有：

1.財政政策。通過綠色財政政策，支持重點發(fā)展的方向和領域，完善綠色政府采購政策，改進碳稅收入分配機制（比如用于綠色產(chǎn)業(yè)激勵、節(jié)能減排獎勵、弱勢群體利益補償?shù)龋黾由鐣＠?/p>

2.科技政策。加大科技研發(fā)力度，對先進綠色低碳技術加快科技攻關，完善能耗測量和碳排放計量監(jiān)測技術體系，構建綠色低碳技術研發(fā)投入激勵機制和綠色技術成果全鏈條轉移轉化機制。

3.產(chǎn)業(yè)政策。嚴控“雙高”行業(yè)產(chǎn)能規(guī)模，加快推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級、防范產(chǎn)業(yè)結構調整風險，大力發(fā)展低碳能源和環(huán)保產(chǎn)業(yè)，建立高耗能產(chǎn)業(yè)的區(qū)域轉移調控機制與生態(tài)環(huán)保投入產(chǎn)出機制，提升“碳壁壘”風險預警與應對能力。

除此之外，在金融政策上，完善綠色金融政策，加大對資源節(jié)約、環(huán)境保護和低碳發(fā)展等企業(yè)或項目的支持力度；在就業(yè)政策上，增加綠色就業(yè)機會，促進人才有序向綠色就業(yè)崗位流動，促進經(jīng)濟建設、環(huán)保和就業(yè)、民生共贏；在社會共治機制上，評估政策執(zhí)行的影響因素和后果，大力宣傳碳稅開征的必要性與環(huán)境紅利，提高全社會對“雙碳”時代價值理念、制度變革和技術創(chuàng)新的認同，通過生活方式或消費方式重塑，最大限度減輕碳稅開征阻力。

五、“碳稅”的國際合作及協(xié)調策略

氣候變化是系統(tǒng)性的全球挑戰(zhàn)，需要在國際上積極踐行“人類命運共同體”理念，調整對內(nèi)對外經(jīng)濟格局，在“碳稅”領域開展更廣泛的國際合作，為推動全球綠色轉型做出新的、更大的貢獻。

（一）國際對話策略

雖然應對氣候變化已成為全球共識，但全球統(tǒng)一的碳治理規(guī)則并未確立。從總的趨勢來看，碳稅必然融入碳認證、碳準入等“碳壁壘”家族，加劇貿(mào)易爭端。超越境內(nèi)調節(jié)機制的“碳關稅”通過“入境加稅”方式提高能源交易成本，預期將更快、更廣泛地實施，從而對國際市場高耗能產(chǎn)品和碳減排技術供求產(chǎn)生深遠的影響?！栋屠鑵f(xié)定》主張遵循公平、體現(xiàn)“共同責任”，但同時指明“責任差異”和“各自能力”原則。因此，一方面在全球貿(mào)易中要考慮發(fā)展中國家利益，避免不正當稅收對全球貿(mào)易的扭曲，真正實現(xiàn)向發(fā)展中國家“適當傾斜”的貿(mào)易待遇；另一方面，完成產(chǎn)業(yè)升級的發(fā)達國家作為重工業(yè)商品及化學品的消費方，理應通過價格補貼或技術援助等方式承擔一定的減排成本。

面對復雜多變的國際形勢，既要積極開展環(huán)境外交，凝聚全球可持續(xù)發(fā)展共識，參與國際規(guī)則和標準的擬定，倡導建立“權益-責任”對稱的碳成本分擔機制，又要圍繞我國“雙碳”目標，加強外貿(mào)政策、減排政策與稅收政策聯(lián)動，積極應對貿(mào)易與碳減排“捆綁”風險，還需繼續(xù)完善碳交易市場、漸進有序地推進碳稅征收，在減排路徑上形成新指南、新經(jīng)驗，提升我國在此領域的話語權。

（二）政策協(xié)調策略

國際政策協(xié)調理論認為，各國在政策制定中可通過協(xié)調方式進行結構和機制調整。不同國家在資源稟賦、區(qū)位條件、經(jīng)濟發(fā)展水平和民眾生活水平等方面都存在著較大差異，碳稅制度短時間難以一致，但在政策的制定和實施中，可多邊磋商、共同推進。不征收碳稅的國家在能源密集型產(chǎn)業(yè)上有比較優(yōu)勢，但容易產(chǎn)生“碳泄漏”現(xiàn)象，從而削弱減排政策的有效性；實施單邊的政策制裁，并不能有效解決碳稅制度的外部性問題，甚而會增加碳排放，“對國際競爭、貿(mào)易開放環(huán)境和消費者福利都有較大損害”[5]。

因此，在根據(jù)本國實際情況確定政策目標時，要動態(tài)協(xié)同，避免目標沖突，在此基礎上建立和完善碳稅國際協(xié)調機制和豁免機制；各國深度交流碳稅政策的側重點、政策工具及與其他政策的搭配，定期公布各自的貢獻和特色經(jīng)驗；針對我國碳稅政策“部分協(xié)調”和“全部協(xié)調”的范圍和路徑，通過國際經(jīng)驗找尋破解技術瓶頸和經(jīng)濟承受力制約等問題的良方，優(yōu)化完善我國碳稅制度的設計和實施，同時向世界分享中國智慧和中國方案，為世界節(jié)能減排做出新貢獻。

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