管 健 葛國宏

［提要］鑄牢中華民族共同體意識是新時代民族工作的根本遵循,伴隨著我國新發(fā)展階段少數(shù)民族人口市民化進程不斷趨于向政策包容性更強、經(jīng)濟更為發(fā)達的沿海地區(qū)流動,新發(fā)展模態(tài)推動城市民族工作從思維模式到工作方式都需進一步重構(gòu)與躍遷。本研究以Z省N市B區(qū)為案例觀察,由四微模式、交互服務(wù)、雙向管理、協(xié)同合作等工作注入沿海地區(qū)鑄牢中華民族共同體意識的基層實踐,在積極拓展的同時,探討如何避免部門隔閡與條塊分割、公共服務(wù)碎片化、主體參與度不足、共同體文化嵌入表面化等問題,建議從服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)載體精準多元出發(fā),引導(dǎo)區(qū)域結(jié)合特色發(fā)揮優(yōu)勢,賦權(quán)增能打造共同體軟環(huán)境,協(xié)同治理構(gòu)建多元主體協(xié)同供給機制,借助文化耦合增進共同包容差異,尋找城市民族工作鑄牢共同體意識的具體路徑。

一、問題提出

2022年習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上強調(diào),以鑄牢中華民族共同體意識為主線,加強和改進黨的民族工作。這是對我國多民族國情和歷史文化的準確把握,也是推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展的重要保障;是黨的民族工作和民族理論與時俱進的創(chuàng)新發(fā)展,也是新時代增進民族團結(jié)、做好民族工作的重要抓手,更是中國式現(xiàn)代化進程中民族工作的鮮明主線?？v觀“十三五”期間,鑄牢中華民族共同體意識方面的工作主要包括對中央民族工作會議新思想的深度闡釋、對中華民族共同體“一”與“多”的辯證思考、對共同體建設(shè)重要意義的探討、對共同體內(nèi)涵以及與五個認同關(guān)系的解讀、對中華民族形成和發(fā)展的歷史進程和內(nèi)在機理的分析,以及鑄牢共同體意識實踐路徑的思考。[1]“十三五”期間,學(xué)術(shù)界多用理論分析和規(guī)范分析,對中華民族共同體意識從宏觀上予以學(xué)術(shù)指引。進入“十四五”,推進鑄牢中華民族共同體意識實踐工作正在不斷落實、落地、落細,理論研究與實踐路徑分隔藩籬正在被打破,基于實地調(diào)研、案例分析、典型經(jīng)驗進而探尋具象且顯性的鑄牢手段和方法策略顯著推進,不斷將鑄牢中華民族共同體意識的目標進一步具象化為解決難題、梳理經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)典型、推廣案例,進而形成系統(tǒng)性的有效方法和實踐路徑。

2020年第七次全國人口普查(以下簡稱“七普”)顯示全國流動人口總數(shù)3.76億人,比“六普”增加了69.73%,比2019年國家統(tǒng)計局發(fā)布的流動人口總數(shù)增加了59.32%。[2]截至2020年11月1日,我國少數(shù)民族總?cè)丝诩s占全國總?cè)丝诘?.89%,為12576.72萬人。[3]達到千萬級人口的民族包括壯族、滿族、回族、維吾爾族;達到百萬級人口的民族包括蒙古族、藏族、苗族、彝族、布依族、朝鮮族、侗族、瑤族、白族、土家族、哈尼族、哈薩克族、傣族、黎族。[4]伴隨著高速城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟社會快速發(fā)展,少數(shù)民族人口流動提速猛、數(shù)量大,使傳統(tǒng)的少數(shù)民族人口分布格局悄然改變[5]。傳統(tǒng)意義上,我國少數(shù)民族高度集中,聚族而居,主要分布于西部偏遠、內(nèi)陸地區(qū)和高原地區(qū),地理分布相對集中,空間生活具有顯著的集聚性,農(nóng)業(yè)人口占絕對比重,少數(shù)民族相對凝固且流動率較低。然而,近年來隨著城鎮(zhèn)化的推進,少數(shù)民族人口離散性迅速增加,大規(guī)模外遷使各民族人口居住分散程度逐步提高。自20世紀90年代以后,少數(shù)民族開始不斷向東部沿海地區(qū)遷移。2010年之后少數(shù)民族大量遷往京津冀,2020年“七普”數(shù)據(jù)直接顯現(xiàn),少數(shù)民族人口開始伴隨全國人口流動趨勢往東南沿海轉(zhuǎn)移,遷移人口以經(jīng)濟型為主,中青壯年占絕對優(yōu)勢,職業(yè)構(gòu)成差異較大。以東部地區(qū)少數(shù)民族占比持續(xù)延續(xù)上升態(tài)勢為例,除了“三普”期間有所下降,其余均在上升[6][7],“七普”顯示數(shù)據(jù)更為明顯,從1953年(“一普”)占比9.64%、1964年(“二普”)占比10.79%、1982年(“三普”)占比9.46%、1990年(“四普”)占比13.24%、2000年(“五普”)占比14.29%、2010年(“六普”)占比15.77%,到從2020年(“七普”)占比17.28%,少數(shù)民族人口不斷向經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域和城市群集聚[6]。其中,少數(shù)民族流動人口增幅最高的省份是廣東省和浙江省,增幅20.79%和18.63%,預(yù)計少數(shù)民族人口增加200萬至300萬[2]。

隨著我國少數(shù)民族人口大量且迅速向東南沿海城市遷移和集中,在一定程度上已經(jīng)改變了傳統(tǒng)少數(shù)民族人口的分布格局。少數(shù)民族人口市民化進程不斷趨于向政策包容性更強、經(jīng)濟更為發(fā)達的沿海地區(qū)流動,少數(shù)民族人口動遷給東南沿海地區(qū)民族工作帶來了新的挑戰(zhàn),也給原有的基層社區(qū)治理帶來了新的課題,由此新發(fā)展模態(tài)促使城市民族工作從思維模式到工作方式都需進一步重構(gòu)與躍遷。長時間以來,城市民族工作治理議題被放置于流動人口的統(tǒng)籌治理和研究框架之中,忽視了少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣和宗教文化,因而容易對民族事務(wù)處理的經(jīng)驗不足,缺乏有效的甄別與方法,由此使得對城市少數(shù)民族群體缺乏相應(yīng)的關(guān)照,易出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性忽視。各民族居民在城市空間聚集,在社會融合過程中常常疏離于固有的人際差序格局和基層社會治理,其間不僅存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所帶來的身份區(qū)隔問題,更有文化沖突、民族風(fēng)俗、生活習(xí)慣等社會身份復(fù)雜性的交錯問題。少數(shù)民族流動人口因流動身份和民族身份,兼具了“社會身份復(fù)雜性”(social identity complexity)特征[8],兩種身份的交織與重疊,在群體身份進行重新范疇化(re-categorization)的過程中,使得城市民族工作與基層社區(qū)民族治理在東部沿海地區(qū)展現(xiàn)出新的工作特點,需要面對新的形勢重新思考相應(yīng)的工作方式。因此,鑄牢中華民族共同體意識這一規(guī)范性的宏大敘事需要在具象化的基層社會治理中契合相應(yīng)的治理機制和行動框架,進而創(chuàng)新工作思路,實現(xiàn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

事實上,部分基層政府已經(jīng)在沿海城市創(chuàng)新性地推進鑄牢中華民族共同體意識的工作,且經(jīng)過實踐探索,初步取得了寶貴的建設(shè)經(jīng)驗。本研究以國務(wù)院表彰的“全國民族團結(jié)進步模范集體”且2021年正式被國家認定為全國唯一的民族工作社會管理和公共服務(wù)綜合標準化試點——Z省N市B區(qū)為田野調(diào)查點,對該區(qū)負責(zé)和參與工作的部門領(lǐng)導(dǎo)、工作人員、少數(shù)民族服務(wù)對象進行深度訪談。根據(jù)調(diào)研獲得翔實資料,試圖構(gòu)建城市基層民族工作鑄牢中華民族共同體意識的建設(shè)路徑,探究其可能面臨的工作難點和解決對策,旨在透視“鑄牢中華民族共同體意識”這一宏大敘事在城市基層關(guān)于民族事務(wù)的社會治理中的“問題環(huán)”“理論環(huán)”“實踐環(huán)”“發(fā)展環(huán)”,以期推進少數(shù)民族政策與基層實踐的對話。

二、鑄牢中華民族共同體意識與城市治理實踐路徑:B區(qū)經(jīng)驗

B區(qū)地處沿海Z省N市東部,占地面積614平方公里?！耙黄铡?1953年)數(shù)據(jù)顯示人口均為漢族;“二普”(1964年)少數(shù)民族4個共10人,占總?cè)丝?.0041%;“三普”(1982年)少數(shù)民族7個共38人,占0.0132%;“四普”(1990年)少數(shù)民族17個共110人,占0.82%;“五普”(2000年)少數(shù)民族30個共2702人,占0.82%;“六普”(2010年)少數(shù)民族36個共1.1萬人,占1.57%;“七普”(2020年)少數(shù)民族47個共4.2萬人,占總?cè)丝?.1%。以B區(qū)數(shù)據(jù)可以透視改革開放40余年中少數(shù)民族人口分布大局悄然發(fā)生改變。B區(qū)目前區(qū)域人口90余萬,戶籍人口40萬,外來人口56萬,少數(shù)民族人口4.2萬人,其中流動少數(shù)民族人口4萬人,占比95%。1000人以上的少數(shù)民族包括土家族、苗族、布依族等9個民族。18-55周歲人口約占93%,來源分布以川、滇、黔、渝等西南地區(qū)的占61.29%,豫、鄂、湘、粵、桂、瓊等中南地區(qū)的占27.95%,來自寧、疆、青、陜、甘等西北地區(qū)的占1.51%,其他占9.25%;從文化結(jié)構(gòu)看,小學(xué)及以下程度占13%,中學(xué)文化86.18%,大學(xué)及以上僅占0.82%;從年齡分布看,18-55歲占93.05%,18歲以下占4.79%,55歲以上占2.16%;從就業(yè)范圍看,企業(yè)務(wù)工人員75.84%,大部分在城市邊緣地區(qū)的小微企業(yè),經(jīng)商占16.64%,主要以個體小商戶為主,其他和無業(yè)占7.52%,呈現(xiàn)出增速快、來源廣、學(xué)歷低和小聚居的特征。長三角城市群落是我國經(jīng)濟最具活力、城市層級結(jié)構(gòu)最合理的城市群之一,因此B區(qū)也是我國典型的東部輸入型少數(shù)民族散居地區(qū),民族事務(wù)工作相比較中西部而言更為錯綜復(fù)雜,在融入過程中更易出現(xiàn)基層管理難題和復(fù)雜性民族事務(wù)工作。

(一)四微模式:打通基層治理的“毛細血管”

2018年以來,B區(qū)在實踐基礎(chǔ)上整合基層工作資源,總結(jié)出“四微”模式(微組織、微窗口、微熱線、微平臺),并形成標準化官方文件,基層民族工作標準化從特殊走向一般,探索出一條普適化運行機制,且于2020年10月由省市場監(jiān)督管理局批準發(fā)布《城市民族工作服務(wù)指南》省級地方標準,成為實施該省標準化戰(zhàn)略重大試點和首個國家民族工作省級標準化試點項目[9]。此服務(wù)指南由B區(qū)牽頭完成,成為全國首個城市民族工作省級地方標準,該標準以城市民族微組織、微窗口、微熱線、微平臺為載體,對新時代新形勢下城市民族工作服務(wù)與管理中的重點難點和化解方案提供智力支持?！拔⒔M織”旨在將城市民族工作向毛細血管的基層延伸,設(shè)立政府層面和社會層面的微小組織,建立轄區(qū)內(nèi)少數(shù)民族人口動態(tài)數(shù)據(jù)檔案,納入網(wǎng)格化管理,了解少數(shù)民族群眾的實際困難需求,針對性地開展服務(wù)工作?！拔⒔M織”實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù),組織宣傳各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和風(fēng)俗習(xí)慣,協(xié)調(diào)解決少數(shù)民族群眾困難,同時開展自我?guī)头?引導(dǎo)參政議政,參加公益事業(yè)。目前已形成“1+10+N”民族社團微組織體系,“1”為一個區(qū)級民族團結(jié)進步促進會,“10”為十個街道分會,“N”為多個社區(qū)、農(nóng)村、企業(yè)、學(xué)校或其他聯(lián)系點,累計建立少數(shù)民族志愿服務(wù)團隊、少數(shù)民族文藝團體等100多個不同類型的城市民族社團組織,13個少數(shù)民族聯(lián)系點,50余個各類延伸服務(wù)窗口,設(shè)立服務(wù)熱線70余條,建立服務(wù)平臺30余個。①在少數(shù)民族人口較多的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)設(shè)立民族工作“微窗口”,開展政策咨詢、就學(xué)就業(yè)咨詢、法律援助、幫困扶貧、社會救助的一站式便捷服務(wù)。以“米娜工作室”為典型的引導(dǎo)各類民族工作特色品牌120多個,建成新棉村民族少年宮、大碶街道“四微”建設(shè)民族工作展廳等少數(shù)民族宣傳陣地100余個。“微熱線”提供民族工作服務(wù)熱線,強調(diào)微博、微信、微視以及客戶端提供民族政策法規(guī)等宣傳服務(wù)。“微平臺”通過線上線下搭建就業(yè)創(chuàng)業(yè)、素質(zhì)提升交流交融、志愿服務(wù)平臺,開展招聘信息、技能培訓(xùn)、文化活動、社會調(diào)解、法律援助等服務(wù)。如“統(tǒng)一戰(zhàn)線”微信公眾號堅持每天推送創(chuàng)建工作信息,關(guān)注量達2萬余人次。成立“56小花”親子社,開設(shè)農(nóng)夫體驗營,設(shè)立企業(yè)體驗崗,開設(shè)歡樂吧等平臺,目前累計有150余戶家庭,1800多名少數(shù)民族中小學(xué)生參加了各項活動。

(二)雙向互動:實現(xiàn)雙向服務(wù)與管理的協(xié)同

屬地管理在我國基層管理中按照一定的程序進行公共事務(wù)管理并承擔(dān)責(zé)任,做到守土有責(zé),B區(qū)在屬地管理基礎(chǔ)上積極發(fā)揮少數(shù)民族流動人口流入地與流出地的對接機制,實現(xiàn)雙向服務(wù)、雙向管理。通過加強與少數(shù)民族人口流出地的聯(lián)系對接,雙向發(fā)力、共同治理,先后與新疆墨玉縣、青海化隆回族自治縣等建立“兩地合作辦公、雙向服務(wù)管理”協(xié)同治理機制,實現(xiàn)了由單向管理向雙向協(xié)同的轉(zhuǎn)變。按照“同城待遇、同等要求”,變堵為疏,將少數(shù)民族務(wù)工人員無證設(shè)攤納入有序管理?！懊啄裙ぷ魇摇背闪?年來,立足“嵌入式”培育,實施精準化分類服務(wù)幫扶,通過“藍墨云”等多媒體形式開展法律講座,組織少數(shù)民族學(xué)生學(xué)習(xí)《憲法》《宗教事務(wù)條例》《新疆三史》等知識60余課時,面向5890余人次已開展96場公益培訓(xùn),服務(wù)對象8640人次,累計開展語言培訓(xùn)1500余小時,培養(yǎng)了7批192名優(yōu)秀的少數(shù)民族人才。此外,還成立“天山之鷹”足球隊,搭建“彩虹橋”各民族文體活動平臺,開設(shè)普通話培訓(xùn),組織“家鄉(xiāng)美”故事分享會,成立“石榴籽公益基金”,設(shè)立“米娜民俗公益分店”等,這些少數(shù)民族人才不僅到沿海城市,同時還成功回流至新疆各個地區(qū)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。

(三)治理劇場:從碎片阻隔向協(xié)同合作轉(zhuǎn)變

B區(qū)積極維護社會持續(xù)安定有序,健全群眾利益訴求表達機制,完善社會矛盾糾紛“大調(diào)解”體系,推進社會多元協(xié)同治理,加強社會組織培育和發(fā)展,加強志愿服務(wù)隊伍和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè),完善政府購買服務(wù)機制,動員各方面社會力量和資源參與社會治理。2021年8月出臺《B區(qū)流動人口量化積分管理辦法》,將少數(shù)民族流動人口納入整體流動人口管理,采取依規(guī)登記、量化積分、梯度管理。凡是涉及少數(shù)民族服務(wù)與管理的一切問題,均通過民族工作領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)商解決。一旦發(fā)生涉及少數(shù)民族的矛盾糾紛,由區(qū)委政法委牽頭,召開由相關(guān)部門和區(qū)民族社團組織共同參加的民族工作協(xié)調(diào)小組會議,集體商議解決問題的辦法;發(fā)揮民族社團組織在基層社會管理中的作用,完善民族社團“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”效能。組織開展少數(shù)民族社團“走百企、訪千家”民族大調(diào)研活動,及時了解少數(shù)民族群眾的現(xiàn)實訴求,為城市少數(shù)民族居民提供政策宣傳,共同做好內(nèi)部矛盾糾紛化解、弱勢群體的幫扶工作;發(fā)揮社團橋梁紐帶作用,建立各級民族社團信息員隊伍,及時反映少數(shù)民族就業(yè)情況、生活難題,協(xié)助基層組織幫助少數(shù)民族居民解決實際困難和急難愁盼問題;選派少數(shù)民族群眾中威信高、辦事能力強的熱心人士,在涉及多個部門的民族事務(wù)處理中,參與突發(fā)事件處置,積極協(xié)助人際調(diào)和與社會矛盾調(diào)解,實現(xiàn)突發(fā)事件發(fā)現(xiàn)早、處理好、不擴大、不升級。

B區(qū)豐富的少數(shù)民族城市社區(qū)治理的經(jīng)驗為我國城市基層社會治理場域提供了經(jīng)驗借鑒和技術(shù)適配路徑,致力于實現(xiàn)由部門負責(zé)向齊抓共管轉(zhuǎn)變以構(gòu)筑全域化格局,由單向管理向社會協(xié)同轉(zhuǎn)變以實現(xiàn)常態(tài)化服務(wù),由碎片管理向精準服務(wù)轉(zhuǎn)變以探索精準化建設(shè),由單一服務(wù)向共建共享轉(zhuǎn)變以發(fā)揮社會化功能,由經(jīng)驗做法向標準形式轉(zhuǎn)化,并形成可復(fù)制、能推廣的工作樣板。

三、共同體建設(shè)與基層民族治理工作的難點

少數(shù)民族流動人口近年來持續(xù)向沿江、沿海地區(qū)和內(nèi)地發(fā)達城區(qū)集聚,其在城市留居、長期發(fā)展,社會融入意愿不斷增強,而長期以來東部沿海地區(qū)民族工作經(jīng)驗不足,提供精準化基本公共服務(wù)不充分的問題也時有暴露,因此亟待構(gòu)建符合東部經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)特殊性的民族工作案例和精準服務(wù)標準,并與少數(shù)民族人口大規(guī)模流動匹配適應(yīng),構(gòu)建多元且精準的公共服務(wù)體系。

(一)部門隔閡與條塊分割仍待統(tǒng)籌謀劃

社區(qū)是國家治理的神經(jīng)末梢,社區(qū)治理通過中央推動、政府主導(dǎo)、基層實施、部門介入、區(qū)域包干的運作機制計入推進工作流程[10]。就東部沿海城市鑄牢中華民族共同體意識體系而言,其社會治理是系統(tǒng)化推進治理目標的過程,需要各類治理主體在社會治理范圍體系內(nèi)融合交互,以達成一定的社會治理目標。少數(shù)民族問題由于其主體多元、認知差異、問題復(fù)雜,因而需要多部門協(xié)同,如果銜接不暢或彼此掣肘,非常容易出現(xiàn)治理責(zé)任懸空和多主體并存現(xiàn)象,由此易帶來責(zé)任重疊或分散,而協(xié)同不當則易阻礙政策或制度運行。部分基層管理者處理涉民族事務(wù)經(jīng)驗不足,往往忽略了對民族共同性的認識,服務(wù)不夠精準,一旦發(fā)生群體性事件,容易導(dǎo)致事件激化,缺乏足夠的知識性儲備,解釋性話語不足。

(二)公共服務(wù)碎片化仍待協(xié)同供給

鑄牢中華民族共同體意識作為國家上位概念,對于基層而言屬于抽象性政策指引,如何引導(dǎo)出具象化的具體路徑,如何在政策制定和政策執(zhí)行中間達成平衡,需要科學(xué)有效的任務(wù)細化。服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)載體需三位一體,共同構(gòu)建城市民族工作的基本服務(wù)模式。現(xiàn)階段,沿海城市鑄牢中華民族共同體意識工作具有牽涉面廣、工作任務(wù)重的問題,因此亟須各級政府部門間打破局限、通力合作、共建共享,形成真正的“命運共同體”基礎(chǔ)之上的溝通交流機制與渠道,避免各權(quán)力空間權(quán)責(zé)分工邊界不清、或交疊、或真空。一方面,各級地方政府對這一工作的行政主體設(shè)置不一;另一方面,體系建設(shè)涉及多個部門,如政法委、民族與宗教事務(wù)委員會、衛(wèi)生健康委員會、教育部門、公安部門、司法部門、民政與社會保障部門、信訪部門等,需要多部門之間進行合作交流與信息共享,提供統(tǒng)一性公共服務(wù)。然而,現(xiàn)實情境是具體權(quán)責(zé)主體規(guī)定不夠清晰,各部門普遍存在政策彈性,公共服務(wù)執(zhí)行空間不一,不可避免地產(chǎn)生責(zé)任分散或權(quán)力博弈下的低效率。加之科學(xué)全面的工作考核機制和監(jiān)督機制尚未健全,致使現(xiàn)實情況中跨部門的工作協(xié)調(diào)機制出現(xiàn)掣肘,組織功能分散和部分利益分割造成的公共服務(wù)碎片則容易產(chǎn)生無序、分散、低質(zhì)服務(wù),供給效率不高,且難以持久化。

(三)服務(wù)主體參與性仍待激活內(nèi)力

一方面,少數(shù)民族常以舉家“團簇式”向外流動,“集聚化”聚居城區(qū),“內(nèi)卷化”的社會互動和“族內(nèi)化”的情感支持容易產(chǎn)生更強的少數(shù)民族群體內(nèi)同質(zhì)性。內(nèi)群體邊界阻礙民族間交融,因而存在民族性與國家目標逆向喚醒的可能風(fēng)險,也面臨著民族認同錯位、民族心態(tài)熵增的隱性風(fēng)險。另一方面,經(jīng)濟發(fā)達的沿海地區(qū)鑄牢中華民族共同體整體文化氛圍相對較弱,處理涉民族事務(wù)經(jīng)驗不足,對服務(wù)對象缺乏細化,不了解其獨特的文化背景、傳統(tǒng)習(xí)俗、宗教文化,難以在需求端和供給端對接中做到精準,增加了治理難度,使得原本單一的公共危機事件交織在群體身份復(fù)雜性中,容易演變?yōu)榫哂卸嘀匦再|(zhì)的復(fù)合型危機事件。加之對經(jīng)濟資本的追求是少數(shù)民族流動人口的主要動力,在市場經(jīng)濟強力滲透下,少數(shù)民族流動群體自然對公共事務(wù)的內(nèi)生機制和力量逐漸退化,其主動參與意識不強。相關(guān)部門也往往在提供公共服務(wù)的過程中,在服務(wù)范圍、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量等方面出現(xiàn)更多不對稱性,對實際服務(wù)效果、常態(tài)化機制、后續(xù)效果關(guān)注度不足,缺乏有力的監(jiān)督和評估機制。服務(wù)是一種互動過程,需要被服務(wù)方的主動參與和積極響應(yīng)。轉(zhuǎn)變政府職能,需要深化簡政放權(quán),創(chuàng)新監(jiān)管方式,增強政府公信力和執(zhí)行力。由“服務(wù)型政府”向“人民滿意的服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變正是強調(diào)了互動服務(wù)的雙向變化。提升實際工作中少數(shù)民族群體的獲得感,需要征集民意,與民同治。當然,某些地區(qū)服務(wù)對象也容易出現(xiàn)過度依賴基層治理人員的現(xiàn)象,主體對象不但參與不足,而且自立不夠,處處依賴,也顯現(xiàn)出難以激活內(nèi)生動力的現(xiàn)象。

(四)共同體文化表面嵌入仍待轉(zhuǎn)化創(chuàng)新

文化以其終極價值觀提供共享的意義系統(tǒng),可以支配人們的認知與行為,指導(dǎo)共同理念、價值觀與行為模式,甚至推進政策的有效性認同和合理的推進與執(zhí)行。長久以來,中華民族大家庭中各民族擁有獨具特色、極具價值的民族文化,共同構(gòu)成了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。應(yīng)加強對中華民族文化的轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新,貫通各民族文化,促進交流互動,共同構(gòu)建中華民族精神家園。然而,社區(qū)共同體意識文化建設(shè)常常僅以民族歌舞、衣著服飾、飲食文化、語言習(xí)慣等彰顯少數(shù)民族獨特文化的活動為主,對民族文化建立中所蘊含的價值觀念、思維方式等內(nèi)隱性文化難以進行創(chuàng)新性應(yīng)用[11]?；鶎由鐓^(qū)文化嵌入也主要以文化展演、廣告、宣傳、民族文化展示等常規(guī)性活動為主,但鑄牢中華民族共同體意識文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展仍需進一步推進,需要基層社區(qū)在共同體建設(shè)中形成意義共契。

四、共同體建設(shè)與基層民族治理工作的對策與路徑

費孝通先生指出:我們要堅持在中華民族視野下各民族平等和共同繁榮的原則,就必須有民族間互助團結(jié)的具體措施,這是我們當前必須探索的課題。[12]案例研究可以更好地從個案、從局部出發(fā),整體性地理解并助推政策的執(zhí)行。作為人口基數(shù)大、地域遼闊、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的大國,在政策上避免“一刀切”,必然需要選取試點,先行先試,進而能部分性推廣,確保政策有效性。

(一)精準多元:服務(wù)對象內(nèi)容載體柔性助推

公共政策的制定一般以中央政治性要求為主軸,通過“自上而下”的分層決策,由省市縣級政府將中央政府理念性和指導(dǎo)性政策轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤叫詧?zhí)行政策、規(guī)定或工作規(guī)則,形成“二次或多次決策過程”[13]。當前我國民族工作以鑄牢中華民族共同體意識為元為綱,但作為國家綱領(lǐng)性的宏大敘事,需要在不同的地方結(jié)合地方特點,在公共治理和建設(shè)體系中尋求“變通性”“選擇性”“博弈性”框架,形成“高位推動、層級性治理、多屬性管理”的執(zhí)行方式[14],形成一地一策,精準發(fā)力。在具體治理體系中,應(yīng)將心理行為等領(lǐng)域的研究成果加以發(fā)展應(yīng)用,補充柔性助推方式。如避免行政動員,而是采用組織動員的方式,強化參與治理行動者的目標認同,自上而下與自下而上形成合力。[15][16]在宏觀民族政策主導(dǎo)下,由基層政府通過精密組織、有效動員多元治理主體協(xié)同參與,有組織化進行。多主體參與嵌入中央政府、地方政府、社會組織、基層社區(qū),也嵌入少數(shù)民族流動人口群體自身。在東部沿海地區(qū)少數(shù)民族交往交流交融中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)布局規(guī)劃和公共服務(wù)配置,實現(xiàn)城鎮(zhèn)化統(tǒng)合少數(shù)民族群體的經(jīng)濟、文化、空間、心理和社會等全方位嵌入。強化對治理客體的研究,基于少數(shù)民族類型與特點,研究其需求與難處,梳理政策漏洞與缺口,完善基本公共服務(wù)供給,推動供給從“粗放”走向“精準”,不斷提升民族事務(wù)治理體系和治理能力,突出工作和服務(wù)的精準化,依法妥善處理涉民族因素的事件、案件,防范民族領(lǐng)域重大風(fēng)險隱患。

(二)賦權(quán)增能:打造共同體形成的軟環(huán)境

當前隨著新一輪信息技術(shù)革命的發(fā)展,網(wǎng)絡(luò)空間時代的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推動了政府治理的系統(tǒng)變革,全面塑造了地方發(fā)展軟環(huán)境。培育共同體意識,浸潤民族交往交流交融不是單向的,而是雙向的,不是單維的,而是雙維的,甚至是多維的,要求所屬地基層管理者、工作人員,甚至普通公民都要打破群際邊界,培育共同價值,發(fā)現(xiàn)群際相似,促進跨民族友誼,拉近彼此的心理和社會距離,實現(xiàn)更高層次的群體認同,深化民族間信任與情感,借由共同體意識培育增進一體感,凝聚共識,增強活力,賦權(quán)增能。賦權(quán),即增加個人權(quán)利、人際權(quán)利或政治權(quán)力,實現(xiàn)改善個人身心狀態(tài)、提升能力、增強意識、導(dǎo)向行動的目的。借助行為助推手段,志智雙扶,打破少數(shù)民族人口貧困循環(huán),實現(xiàn)共同富裕。使用稟賦效應(yīng)發(fā)揮少數(shù)民族優(yōu)勢,實現(xiàn)本族文化自信和文化輸出,達到物質(zhì)繁榮和心理富足;利用框架效應(yīng)提升少數(shù)民族群體經(jīng)濟活動和能力,縮減運行成本,擴展服務(wù)覆蓋面,實現(xiàn)基本公共服務(wù)供給均等化和各民族共建共享;借助效能提升增強心理素質(zhì),利用角色榜樣提升能力意愿,形成正向積極循環(huán)回路。[17]增能,是少數(shù)民族主體在社會環(huán)境的積極互動過程中,獲得自身素質(zhì)和能力的提升和發(fā)展,獲得對生活場域的自信心和掌控力。通過營造有利環(huán)境,充分運用發(fā)展契機,適時地為少數(shù)民族群體提供更多幫助,獲得更多能力。在賦權(quán)的過程中強調(diào)群際友誼,延伸共同體認同,促進群際融合,培育共同體意識,強化一體感,有效達成群際信任。建構(gòu)民族間交往交流交融的互嵌社區(qū),促進友誼關(guān)系的形成和民族文化紐帶的締聯(lián),通過互嵌空間、經(jīng)濟、交往、心理等形式,實現(xiàn)文化和心理的融合融通,有力推動各民族之間相互依存、相互信任、相互扶持的緊密關(guān)系。

(三)協(xié)同治理:構(gòu)建多元主體協(xié)同供給機制

地方政府權(quán)威體制常將政府機制與市場機制有機結(jié)合,將行政與發(fā)包有機結(jié)合,形成政府事務(wù)外包模式[18],因此往往具有復(fù)雜的治理鏈條和剛性的科層組織。然而,城市基層民族治理工作復(fù)雜性更強,有時需要增加系統(tǒng)結(jié)構(gòu)彈性,才能優(yōu)化整合治理資源。歷史數(shù)據(jù)顯示,全國范圍內(nèi)出現(xiàn)的涉及少數(shù)民族因素的突發(fā)性事件,超過80%發(fā)生在城市散居地區(qū)[19]。在城市基層的場域中,社區(qū)治理意味著社會利益訴求、社會矛盾化解、公共社會秩序維護、公共安全建立等,這就要求維護社會穩(wěn)定的重心必須向社區(qū)下沉[20],而社區(qū)承接鑄牢共同體意識的重大職責(zé),必須要有效地將碎片化的治理結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系相互整合,形成多主體合作共治的模式。首先,協(xié)同治理強調(diào)協(xié)同,但是必須遵循一定的運作邏輯,這就要求必須要有核心的主體引導(dǎo),且該核心能夠?qū)ι鐓^(qū)治理中的其他資源調(diào)配具有統(tǒng)合與協(xié)調(diào)、整合的能力。其次,社區(qū)作為基層政權(quán)的重要組織形式和基層治理體系的中心位置,可以成為直接服務(wù)的載體和服務(wù)的首要平臺,在少數(shù)民族復(fù)雜流動式社區(qū)內(nèi),快速實現(xiàn)摸排、定位、疏導(dǎo),實現(xiàn)精準治理與服務(wù)。再次,協(xié)同機制需要采用全要素的網(wǎng)格化信息,通過智慧社區(qū)實現(xiàn)智慧治理,嵌入信息技術(shù),形成智慧型城市少數(shù)民族基層治理共同體。

(四)價值增值:由“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變

柔性技術(shù)與剛性結(jié)構(gòu)的融洽和適配才能解決基層民族治理工作的系統(tǒng)化問題。少數(shù)民族流動人口雖然散居城市,但也常聚居而生,形成大散居、小聚居的模式,其內(nèi)在有較為固化的社交體系和運行秩序,出現(xiàn)小群體單一、均質(zhì)、穩(wěn)定,大環(huán)境復(fù)雜、異質(zhì)、多變的態(tài)勢。當前城市社區(qū)管理隊伍相對缺乏民族領(lǐng)域服務(wù)工作經(jīng)驗,因此需要加強技術(shù)手段與傳統(tǒng)秩序的結(jié)合。依托基層社區(qū)陣地,尋找熟悉民族工作、有工作能力的少數(shù)民族人才,建立少數(shù)民族人才數(shù)據(jù)庫,使其成為城市民族工作中的重要一環(huán)。擴大少數(shù)民族干部培養(yǎng)比例,能夠使一部分少數(shù)民族人才脫穎而出。在流動少數(shù)民族人口中發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、使用一批威信高、有熱情的骨干成員,開辦相應(yīng)的技能培訓(xùn)班,提高其民族理論水平和工作協(xié)調(diào)能力。少數(shù)民族工作者因其自身可以精準了解各方核心利益訴求,容易搭建話語聯(lián)盟,形成彼此信任橋梁,降低治理成本,提高治理效益。借助少數(shù)民族骨干的內(nèi)生力量,發(fā)現(xiàn)問題、調(diào)解矛盾、疏導(dǎo)情緒、及時干預(yù)。在基層管理體系治理的同時,有效尋找傳統(tǒng)經(jīng)驗與智慧,避免“唯管理化”,建設(shè)一支人脈廣、人緣好、有威望、有能力、責(zé)任心強的內(nèi)生隊伍,借助傳統(tǒng)秩序和傳統(tǒng)倫理,將少數(shù)民族骨干的參與式管理通過“體制內(nèi)嵌入”和“體制外關(guān)聯(lián)”,由輸血式變造血式,依托社會組織,優(yōu)化價值增值,與政府主導(dǎo)部門緊密配合,相互補足,助益減少因采取剛性措施可能帶來的抵觸和阻力。

(五)文化耦合:增進共同包容差異

文化是一個國家、民族與其他國家、民族相區(qū)別的重要標志,是人們的共同精神家園載體,是借助內(nèi)聚力來維護本群身份、幫助共同體成員應(yīng)對困境的精神力量。借助文化耦合,達成情感互動,從“逆向”或“多向”形成“同向”,激活共同體主體意識。中華民族文化認同不是改變或取代民族群眾對本民族文化的熱愛與情感,而是要塑造更豐富和更豐滿的整體形象,在博大精深的民族文化中尋找中華民族文化的主脈,是中華民族共同性的“合之又合”[21]。任何共同體的建立都首先要有共同的文化意義編碼體系,任何共同體都必然首先是“文化共同體”。由此需要引導(dǎo)基層管理者和工作人員主動對各民族文化加以了解,將民族團結(jié)融入公共文化服務(wù)供給中,挖掘內(nèi)涵,涵化價值,有效進行中華民族優(yōu)秀文化的創(chuàng)新性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)造性發(fā)展,以時代精神激活各民族文化的生命力。引導(dǎo)城市民族工作有序在鑄牢中華民族共同體意識實踐中打造豐富多彩的文化軟實力。共同體文化與基層治理的耦合可以實現(xiàn)柔性與剛性的嵌入和融合,實現(xiàn)管理優(yōu)化與匹配,產(chǎn)生正向耦合效應(yīng),實現(xiàn)共同體在基層社區(qū)的共建共治共享格局。

鑄牢中華民族共同體意識既是壯闊歷程的宏大敘事,又是鮮活個體的具體聚焦;既是為元為綱的政策命脈,也是細致入微的基層治理。隨著少數(shù)民族流動人口在新時代從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的重新布局,鑄牢中華民族共同體意識不僅僅是民族地區(qū)的當務(wù)之急,也是東部沿海城市社區(qū)基層需精耕細作的基層社區(qū)治理。讓城市更好地接納少數(shù)民族,讓少數(shù)民族更好地融入城市生活,需要把整體中華民族與各個少數(shù)民族連接起來,需要把空間嵌入、政治嵌入、經(jīng)濟嵌入、文化嵌入、心理嵌入連接起來,社區(qū)交往交融、文化兼收并蓄、經(jīng)濟互相依存、情感相互親近。提升各民族在城市生活中的資源稟賦和現(xiàn)代適應(yīng)性,通過城市基層社區(qū)治理提供更多的資源供給和心理支持,才能真正有效推動各民族群眾在城市系統(tǒng)中真正達成中華民族共同體的夯實和鑄牢。

注釋：

①數(shù)據(jù)材料由寧波市北侖區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、民族和宗教事務(wù)委員會等部門提供。