李增元 楊 健

隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代,鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進(jìn)程加快。在現(xiàn)代化發(fā)展中鄉(xiāng)村社會面臨的內(nèi)外環(huán)境更為復(fù)雜,各種社會風(fēng)險頻發(fā),威脅著廣大農(nóng)村居民生命財產(chǎn)安全與身心健康,影響著基層社會和諧穩(wěn)定。實際上,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險并非新時代才出現(xiàn)的事物。改革開放后,在市場經(jīng)濟(jì)大背景下,鄉(xiāng)村社會發(fā)展中面臨的不確定性、復(fù)雜性因素逐步增多,社會風(fēng)險時有發(fā)生。當(dāng)然,在改革開放后的不同階段,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險的外在形式呈現(xiàn)出一定差異性,其演變也具有一定規(guī)律性。鄉(xiāng)村社會風(fēng)險問題一直以來也廣受學(xué)界關(guān)注。

整體來看,學(xué)界對鄉(xiāng)村社會風(fēng)險的研究主要集中于風(fēng)險變遷規(guī)律、風(fēng)險誘因、風(fēng)險內(nèi)在機(jī)理分析以及鄉(xiāng)村社會風(fēng)險治理等諸多方面。第一,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險變遷規(guī)律及演進(jìn)特征研究。隨著時代的變遷以及相應(yīng)外部機(jī)制的介入,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險在不同歷史階段展現(xiàn)出不同特征。如郭正林指出,“隨著20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)體制改革對市場經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的確認(rèn),從農(nóng)村到城市,從分配領(lǐng)域到經(jīng)營體制、價格體制、流通體制等,各種風(fēng)險伴隨著商品經(jīng)濟(jì)的因素也廣泛地滲入到我國經(jīng)濟(jì)生活的各領(lǐng)域”(1)樂章:《他們在擔(dān)心什么:風(fēng)險與保障視角中的農(nóng)民問題》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2006年第2期,第26-35頁。。張永理認(rèn)為,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險的變化與國家政策時段變化和各級政府行為相關(guān),具有鮮明的時代特征。(2)張永理、徐浩:《改革開放以來我國鄉(xiāng)村社區(qū)風(fēng)險變化研究》,《馬克思主義與現(xiàn)實》2014年第6期,第64-69頁。龔維斌認(rèn)為,21世紀(jì)以來中國社會結(jié)構(gòu)急劇變遷,導(dǎo)致人口老齡化的風(fēng)險、失業(yè)增加的風(fēng)險、農(nóng)村基層治理難度增加的風(fēng)險、社區(qū)融合難的風(fēng)險、向上社會流動受阻的風(fēng)險以及階層和群體沖突的風(fēng)險與日俱增。(3)龔維斌:《我國社會結(jié)構(gòu):變化、特點及風(fēng)險》,《中國特色社會主義研究》2019年第4期,第69-77頁。第二,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險誘因及表現(xiàn)研究。不同類型的鄉(xiāng)村社會風(fēng)險有著不同的誘因,對于鄉(xiāng)村社會風(fēng)險誘因的分析,不同學(xué)者有不同的看法。樂章指出,災(zāi)害、家庭成員疾病、子女學(xué)費壓力等都會給農(nóng)民基本生活帶來挑戰(zhàn)。(4)樂章:《他們在擔(dān)心什么:風(fēng)險與保障視角中的農(nóng)民問題》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2006年第2期,第26-35頁。鄒海霞指出,“征拆補(bǔ)償與農(nóng)民期望不對等容易產(chǎn)生矛盾,矛盾激化帶來的社會沖突使鄉(xiāng)村治理陷入困境”(5)鄒海霞、李瑞:《鄉(xiāng)村社會沖突治理困境分析——以桂西北X村G項目征地拆遷矛盾化解為例》,《廣西大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第6期,第40-45頁。。吳松江認(rèn)為,失去土地的農(nóng)民成了最直接的生活風(fēng)險承擔(dān)者,他們勢必會采取各種措施維護(hù)自身權(quán)益,引發(fā)社會沖突。(6)吳松江、符少輝:《當(dāng)前我國農(nóng)村社會矛盾的風(fēng)險探源》,《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2017年第12期,第88-91頁。杜雁軍指出,由于環(huán)境利益受到侵害的農(nóng)民利益訴求渠道不暢,他們轉(zhuǎn)而通過群體性事件進(jìn)行維權(quán)。(7)杜雁軍、馬存利:《社會沖突論下農(nóng)村環(huán)境群體性事件的應(yīng)對》,《經(jīng)濟(jì)問題》2015年第6期,第100-103頁。侯田雅認(rèn)為,新冠疫情這一重大公共衛(wèi)生應(yīng)急事件導(dǎo)致農(nóng)村居民易出現(xiàn)替代性創(chuàng)傷、疑病和強(qiáng)迫等精神衛(wèi)生問題,引起頭痛、緊張和抑郁等生理心理障礙。(8)侯田雅、蔡文鵬、董薇,等:《疫情期間農(nóng)村居民自我效能感對心理健康的影響及其機(jī)制》,《首都師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第3期,第37-44頁。第三,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險內(nèi)在機(jī)理分析。有學(xué)者探討了農(nóng)村土地糾紛引發(fā)的風(fēng)險背后的內(nèi)在機(jī)理。如姜曉萍認(rèn)為,農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的道德風(fēng)險、非合作博弈行為、過分追逐較低交易成本、地方政府的悖論性行為等是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的契約風(fēng)險、市場風(fēng)險和社會風(fēng)險的形成機(jī)理。(9)姜曉萍、衡霞:《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的形成機(jī)理及外部性研究》,《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2011年第11期,第27-30頁。有學(xué)者嘗試從“國家—農(nóng)民”利益關(guān)系角度解析鄉(xiāng)村社會風(fēng)險內(nèi)在機(jī)理。如郭正林認(rèn)為“以包產(chǎn)到戶為起點的農(nóng)村改革,使得國家與農(nóng)民關(guān)系成了‘取’與‘予’的直接利害關(guān)系,弱化了農(nóng)民對國家的政治認(rèn)同”(10)郭正林:《中國農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)》,北京:中國社會科學(xué)出版社,2005年,第88頁。。還有學(xué)者分析了鄉(xiāng)村貧困風(fēng)險的生成機(jī)理。如王媛認(rèn)為,自然災(zāi)害巨大沖擊、基層政府扶貧政策偏差、政府行政邏輯代替市場邏輯以及貧困農(nóng)戶內(nèi)生動力不足等是脫貧農(nóng)戶和邊緣農(nóng)戶面臨較大返貧致貧風(fēng)險的內(nèi)在機(jī)理。(11)王媛:《后扶貧時代規(guī)模性返貧風(fēng)險的誘致因素、生成機(jī)理與防范路徑》,《科學(xué)社會主義》2021年第5期,第102-108頁。第四,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險治理研究。張陽麗認(rèn)為,解決鄉(xiāng)村社會發(fā)展過程中的主要矛盾,需要走人才振興之路、共同富裕之路、中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路、綠色發(fā)展之路以及鄉(xiāng)村善治之路。(12)張陽麗、王國敏、劉碧:《我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論闡釋、矛盾剖析及突破路徑》,《天津師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第3期,第52-61頁。馬志翔認(rèn)為,需要從多元主體協(xié)同的共治、科技支撐產(chǎn)業(yè)振興的智治、依法化解矛盾糾紛的法治、建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)的德治、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的美治等方面實現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”。(13)馬志翔:《提升鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的路徑研究》,《云南社會科學(xué)》2020年第3期,第116-121頁。李增元認(rèn)為,轉(zhuǎn)變治理理念,重構(gòu)現(xiàn)代新型農(nóng)村基層治理體系,不斷滿足社區(qū)居民日益增長的美好生活需要,才能有效規(guī)避農(nóng)村社區(qū)風(fēng)險。(14)李增元、尹延君:《現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)村社區(qū)風(fēng)險及其治理》,《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第2期,第81-92頁。陸益龍指出,對生活性矛盾糾紛需采取“基層—調(diào)解—化解”的管理策略,對結(jié)構(gòu)性矛盾糾紛則要采用“頂層—調(diào)整—解決”的治理策略。(15)陸益龍:《鄉(xiāng)村社會變遷與轉(zhuǎn)型性矛盾糾紛及其演化態(tài)勢》,《社會科學(xué)研究》2013年第4期,第97-103頁。

綜合來看,學(xué)界對鄉(xiāng)村社會風(fēng)險變遷規(guī)律及演進(jìn)特征、鄉(xiāng)村社會風(fēng)險誘因、鄉(xiāng)村社會風(fēng)險內(nèi)在機(jī)理以及鄉(xiāng)村社會風(fēng)險治理展開一定研究,并形成相應(yīng)研究成果。但就目前而言,從發(fā)展歷程角度研究鄉(xiāng)村社會風(fēng)險的成果仍然相對較少,其中對改革開放以來鄉(xiāng)村社會風(fēng)險發(fā)展過程作長時間段考察的研究則更少,基于歷史觀察系統(tǒng)探究鄉(xiāng)村社會風(fēng)險演進(jìn)歷程、變遷規(guī)律的相關(guān)研究也不多見。另外,多數(shù)學(xué)者大多圍繞某類具體的鄉(xiāng)村社會風(fēng)險進(jìn)行內(nèi)在機(jī)理闡釋,而較少對整體的鄉(xiāng)村社會風(fēng)險內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行系統(tǒng)研究。對改革開放以來鄉(xiāng)村社會風(fēng)險歷史進(jìn)程進(jìn)行系統(tǒng)梳理,剖析鄉(xiāng)村社會風(fēng)險發(fā)展演變規(guī)律及時代特征,并系統(tǒng)闡釋鄉(xiāng)村社會風(fēng)險內(nèi)在機(jī)理不僅有利于從歷史角度把握鄉(xiāng)村社會風(fēng)險演進(jìn)規(guī)律,豐富學(xué)術(shù)界關(guān)于鄉(xiāng)村社會風(fēng)險的研究,也能夠為新時代有效防范化解鄉(xiāng)村社會重大風(fēng)險,維護(hù)社會和諧穩(wěn)定,實現(xiàn)以“以人民為中心”的治理奠定基礎(chǔ)。從學(xué)界既有研究和一般詞義來看,矛盾、沖突、糾紛、突發(fā)事件、公共危機(jī)等都是社會風(fēng)險的重要類型以及常見表現(xiàn)形式。因此,本文在具體研究鄉(xiāng)村社會風(fēng)險時,并不只研究宏觀層面的一般鄉(xiāng)村社會風(fēng)險,還具體研究鄉(xiāng)村社會風(fēng)險的具體類型和表現(xiàn)形式,即鄉(xiāng)村社會矛盾、沖突、糾紛、突發(fā)事件、公共危機(jī)等。

一、改革開放以來中國鄉(xiāng)村社會風(fēng)險演變歷程及特征

改革開放后,中國市場經(jīng)濟(jì)開始起步發(fā)展,鄉(xiāng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快,在快速發(fā)展進(jìn)步中鄉(xiāng)村社會也面臨著諸多風(fēng)險與挑戰(zhàn)。在不同發(fā)展階段,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險的表現(xiàn)形式有所區(qū)別,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險的類型、內(nèi)容不斷演變、發(fā)展,并呈現(xiàn)出鮮明的時代特征。

(一)20世紀(jì)80年代至21世紀(jì)初:市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的鄉(xiāng)村社會風(fēng)險

改革開放后計劃經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì),中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生深刻變革。20世紀(jì)80年代至21世紀(jì)初期是中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步階段,在這一時期中國鄉(xiāng)村社會面臨一些與時代特征相適應(yīng)的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。

第一,稅費征收中的干群矛盾。在改革開放后的較長時期內(nèi),農(nóng)業(yè)稅是國家財政收入的來源之一,征稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要職能。改革開放后中國農(nóng)村基層實行“條塊結(jié)合”的管理體制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理部門繁多、冗余,其中“七站八所”的擴(kuò)張和膨脹是造成鄉(xiāng)村“食之者眾”的重要根源。(16)項繼權(quán):《改“七站八所”為“條塊分離”》,《安徽決策咨詢》2003年第5期,第45-46頁。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府吃財政飯的人員數(shù)量龐大。有數(shù)據(jù)表明,在改革前湖北省“七站八所”人員多達(dá)25萬人,即平均100人中有6人直接為農(nóng)民從事公共服務(wù),但其中懂專業(yè)技術(shù)的人很少,稍懂專業(yè)的人不到一半。(17)曾潤喜、方付建、張麗萍:《農(nóng)村公共服務(wù)供給改革的困境與改進(jìn)——以湖北省“以錢養(yǎng)事”改革為例》,《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2009年第3期,第1-7頁。龐雜的站所機(jī)構(gòu)增加了政府日常運轉(zhuǎn)的財政負(fù)擔(dān)。在這一時期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得上級轉(zhuǎn)移支付較少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口較大,往往通過“三提五統(tǒng)”(18)注:“三提”是指農(nóng)戶上交給村級行政單位的三種提留雜資,包括公積金、公益金及行管費;“五統(tǒng)”是指農(nóng)民上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的五項統(tǒng)籌,具體為教育附加費、計劃生育費、民兵訓(xùn)練費、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費和優(yōu)撫費。擴(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)經(jīng)費。為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效運轉(zhuǎn),諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過各種方式變相向農(nóng)民征收稅費,一定程度上加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。與此同時,為提高征稅效率,完成上級任務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還雇傭了許多“非正式”的“助征員”,加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政負(fù)擔(dān),這些財政負(fù)擔(dān)最終又由農(nóng)民買單。改革開放至21世紀(jì)初,農(nóng)民收入水平相對有限,多種類型的超額賦稅超過了農(nóng)民的實際承受能力,導(dǎo)致部分農(nóng)民群眾無力按時、足額繳納。加之少部分基層政府存在一些違規(guī)違法行為,導(dǎo)致基層干群關(guān)系緊張,也引發(fā)了諸多社會矛盾,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險明顯增加。

第二,生計壓力引發(fā)的貧困風(fēng)險。黨的十一屆三中全會以來,中國逐步建立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,它極大解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力,調(diào)動了廣大農(nóng)民積極性,一定程度上緩解了農(nóng)民生計問題,但廣大農(nóng)民溫飽問題尚未得到徹底解決。改革開放后,在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)崗位增多,農(nóng)民非農(nóng)收入逐步增長,但這一時期中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平仍然偏低,農(nóng)民非農(nóng)收入占比較少。在農(nóng)村生產(chǎn)力水平總體偏低的情況下,廣大農(nóng)民普遍面臨較大生計壓力。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)步中,農(nóng)民群眾物質(zhì)利益需求不斷增多,公共服務(wù)需求也不斷擴(kuò)展,但由于國家財力有限,無法有效滿足農(nóng)民群眾的利益需求,城鄉(xiāng)公共服務(wù)存在明顯的不均衡現(xiàn)象。當(dāng)時,中央與地方政府之間公共服務(wù)供給的權(quán)責(zé)劃分并不清晰,加之分稅制改革后地方政府財權(quán)上移,基層政府財力無力承擔(dān)醫(yī)療、教育、水利等基本公共服務(wù)。如2003年第三次全國衛(wèi)生醫(yī)療調(diào)查顯示:農(nóng)民應(yīng)住院而沒有住院的比例從1998年的63.7%上升到75.4%;因病致貧返貧的農(nóng)民比例上升到33.4%;在西部農(nóng)村地區(qū),62%的患者因為經(jīng)濟(jì)困難應(yīng)治療而沒有治療,75.1%的患者還沒有治愈就要求提前出院。(19)劉漢利:《農(nóng)村社會風(fēng)險防控比較研究》,《經(jīng)濟(jì)問題探索》2007年第2期,第60-64頁。在生計壓力和公共服務(wù)供給不足的雙重擠壓下,鄉(xiāng)村社會矛盾經(jīng)常發(fā)生。此外,部分地區(qū)土地權(quán)屬問題尚不明確,部分基層政府在處理土地權(quán)屬爭議中也存在個別違規(guī)問題,易引發(fā)矛盾沖突。

第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)飛速發(fā)展帶來的利益糾紛。為進(jìn)一步搞活市場經(jīng)濟(jì),在國家政策調(diào)控下鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的飛速發(fā)展帶來了大量非農(nóng)就業(yè)崗位,有效推動了鄉(xiāng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程,刺激了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的飛速發(fā)展在給鄉(xiāng)村社會帶來大量積極因素的同時,也引發(fā)了一些矛盾與沖突。如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展不良,導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)村失業(yè)、待業(yè)人員大量增多,業(yè)主與職工矛盾增多,同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后遺留的債權(quán)債務(wù)和非法集資問題、因環(huán)境污染等引發(fā)的廠社矛盾問題等均大幅增加。(20)李明朝:《切實維護(hù)農(nóng)村社會治安穩(wěn)定保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革和發(fā)展的順利進(jìn)行——關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與社會治安工作的調(diào)查》,《公安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》1998年第5期,第41-48頁。還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展中向農(nóng)民集資貸款但卻長期拖欠債務(wù),損害了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益,進(jìn)而誘發(fā)農(nóng)民群眾采用極端方式維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)權(quán)益。20世紀(jì)90年代中期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過鄉(xiāng)村政府向內(nèi)部職工、社區(qū)居民甚至外界集資,承諾利率在15%左右,但資款難以償還而引發(fā)的事件頻頻發(fā)生。(21)張建君:《政府權(quán)力、精英關(guān)系和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制——比較蘇南和溫州的不同實踐》,《社會學(xué)研究》2005年第5期,第92-124頁。另外,在快速的工業(yè)化進(jìn)程中,工業(yè)污染排放嚴(yán)重超標(biāo),破壞了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境,損害了農(nóng)村居民生命健康權(quán)利。有調(diào)查表明,全國農(nóng)村人口中與環(huán)境污染密切相關(guān)的惡性腫瘤死亡率從1988年的0.0925‰上升到2000年的0.1126‰。(22)蘇楊:《農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中的環(huán)境污染問題》,《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2006年第2期,第50-52頁。在當(dāng)時特定背景下,地方政府財政很大一部分來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅收,因此地方政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在針對環(huán)境污染問題方面形成了一定的隱性利益聯(lián)盟,這些都成為鄉(xiāng)村社會發(fā)展的不穩(wěn)定因素。

總體來看,在改革開放后,中國雖然逐步實施了一系列減稅降負(fù)政策,但在改革開放后的較長時間內(nèi),農(nóng)民負(fù)擔(dān)依然較重,因稅費征收引起的干群矛盾是當(dāng)時鄉(xiāng)村社會發(fā)展的風(fēng)險性因素。同時,由于中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于起步階段,農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平總體較低,農(nóng)民依然面臨生計壓力引發(fā)的貧困風(fēng)險。另外,在市場經(jīng)濟(jì)體制改革初期,為加快推進(jìn)鄉(xiāng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè),諸多地區(qū)放寬了對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展限制,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不規(guī)范發(fā)展引起的利益糾紛增多?？梢哉f,在20世紀(jì)80年代至21世紀(jì)初,中國的鄉(xiāng)村社會風(fēng)險體現(xiàn)為由社會生產(chǎn)力發(fā)展不足以及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分帶來的一系列風(fēng)險。

(二)后稅費時代:工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深化發(fā)展中的鄉(xiāng)村社會風(fēng)險

農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕,基層干群緊張局面得到一定程度的緩解。與此同時,后稅費時代政府職能從管理轉(zhuǎn)向服務(wù),實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化成為各級政府義不容辭的責(zé)任。但在稅費改革后的短暫時間內(nèi),農(nóng)民群眾急劇擴(kuò)展的利益需求無法在短時間內(nèi)得到滿足,由此引發(fā)了諸多社會問題。同時,隨著國家現(xiàn)代化進(jìn)程加快,鄉(xiāng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入深化發(fā)展階段,鄉(xiāng)村社會面臨的一系列新的社會風(fēng)險表現(xiàn)出來。

第一,土地問題引起的矛盾糾紛。21世紀(jì)以來,城鄉(xiāng)二元體制逐步被打破,更多農(nóng)村居民從土地上獲得解放,城鄉(xiāng)資源要素流動進(jìn)一步加快。隨著城市空間不斷擴(kuò)張,城市建設(shè)用地需求剛性增長,直接刺激了土地價格上漲,征用農(nóng)村土地成為地方政府增加財政收入的重要渠道。因此,稅費改革后的農(nóng)村土地逐步成為“負(fù)債化”的地方政府、“空殼化”的村集體和“理性化”農(nóng)民爭奪的焦點。(23)黃輝祥、劉寧:《農(nóng)村社會穩(wěn)定:現(xiàn)存問題剖析與實現(xiàn)機(jī)制探求——基于制度主義的研究》,《東南學(xué)術(shù)》2011年第4期,第36-45頁。為增加地方財政收入,各級地方政府加大招商引資力度。為加快推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè),增加工商業(yè)稅收,拓寬地方財政收入來源,一些地方政府將所征收的土地高價出售給開發(fā)商,以此獲得地方財政收入,“土地財政”由此誕生。不合理的征地補(bǔ)償分配機(jī)制和較低的征地補(bǔ)償價格容易引起農(nóng)民群眾不滿,加劇土地矛盾糾紛。另外,在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,農(nóng)村土地、資源等生產(chǎn)要素的市場價值不斷增長,一些基層干部在經(jīng)濟(jì)利益誘惑下產(chǎn)生違法違規(guī)行為,引起諸多社會矛盾。

第二,地方財政壓力下的基層治理矛盾。黨的十六屆六中全會明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府,強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能”。在全面取消農(nóng)業(yè)稅以及強(qiáng)化公共服務(wù)的新時期,政府職能從“汲取”向“反哺”轉(zhuǎn)變,完善農(nóng)村基本公共服務(wù)、解決農(nóng)村民生問題成為各級政府的核心工作,但此時基層政府面臨較大的財政壓力。同時,由于分稅制改革后地方政府財權(quán)上移、事權(quán)增多,地方政府服務(wù)供給能力有限。有數(shù)據(jù)顯示,中國中央政府承擔(dān)的財政支出比由1994年的30.3%下降到2010年的17.8%,2011年地方財政支出占全國財政支出的比重是84.9%,中央政府僅承擔(dān)15.1%的財政支出。(24)李齊云、馬萬里:《中國式財政分權(quán)體制下政府間財力與事權(quán)匹配研究》,《理論學(xué)刊》2012年第11期,第38-43頁。薄弱的地方財政使得地方政府的服務(wù)功能陷入“半癱瘓”狀態(tài),“基層政權(quán)從過去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的懸浮型”(25)周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》,《社會學(xué)研究》2006年第3期,第1-38頁。。事實上,諸多地方政府在稅費改革之前就已陷入債務(wù)危機(jī),稅費改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不“保工資、保運轉(zhuǎn)”,公共服務(wù)供需嚴(yán)重失衡。另外,基層干部一時無法適應(yīng)從“要錢”“要糧”向服務(wù)鄉(xiāng)村的思想轉(zhuǎn)變,表現(xiàn)出消極情緒、消極怠工行為,還有一些基層干部出現(xiàn)違法違規(guī)亂攤派、亂收費行為,引發(fā)基層治理矛盾,影響社會穩(wěn)定。

第三,社會流動與謀生壓力下的社會治安、違法犯罪問題。在全面取消農(nóng)業(yè)稅后,基層治理中諸多基層政府更傾向于遵循“不出事邏輯”(26)賀雪峰、劉岳:《基層治理中的“不出事邏輯”》,《學(xué)術(shù)研究》2010年第6期,第32-37頁。。在市場化推動下,更多農(nóng)村居民離土離鄉(xiāng),進(jìn)城尋找務(wù)工機(jī)會。在流動過程中,流動人口面臨著許多風(fēng)險和不確定性,其中“鄉(xiāng)—城”的流動人口更是處于農(nóng)村人和外來人的雙重弱勢。(27)楊菊華:《城鄉(xiāng)差分與內(nèi)外之別:流動人口社會保障研究》,《人口研究》2011年第5期,第8-25頁。由于公共服務(wù)和社會保障不足,流動人口往往成為犯罪的高發(fā)人群。在2008年國際金融危機(jī)沖擊下,許多勞動力密集型企業(yè)紛紛倒閉,大量農(nóng)民工處于失業(yè)狀態(tài)。在生計壓力驅(qū)動下,一些返鄉(xiāng)農(nóng)民、失業(yè)農(nóng)民滋生出偷竊、聚眾鬧事等違法犯罪行為。另外,在社區(qū)建設(shè)中,雖然諸多傳統(tǒng)村莊在形式上已經(jīng)改建為農(nóng)村社區(qū),但社區(qū)治安管理服務(wù)水平卻嚴(yán)重滯后,社區(qū)治安管理力量缺失,使得農(nóng)村治安糾紛和違法犯罪事件有所增加。在當(dāng)時,許多農(nóng)村地區(qū)沒有建立專職聯(lián)防隊伍和義務(wù)防范隊伍,社區(qū)治安基本處于癱瘓狀態(tài)。(28)賀紅梅、劉振華:《構(gòu)建農(nóng)村地區(qū)社會治安防控體系的制約因素分析》,《理論與改革》2009年第3期,第136-139頁。同時,農(nóng)村社區(qū)警力配備不足、警務(wù)覆蓋不到位導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)治安管理體系出現(xiàn)諸多薄弱環(huán)節(jié)。在此背景下,鄉(xiāng)村治安問題、違法犯罪問題成為當(dāng)時的重要社會風(fēng)險點。

整體來看,21世紀(jì)以后,隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平以及社會生產(chǎn)力的進(jìn)一步提高,許多因社會生產(chǎn)力發(fā)展不足以及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分引發(fā)的鄉(xiāng)村社會風(fēng)險得到了有效解決。然而,隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平提高以及國家現(xiàn)代化進(jìn)程加深,中國城鄉(xiāng)土地資源流動加快,土地問題引發(fā)的矛盾糾紛開始增多。與此同時,隨著社會生產(chǎn)力水平不斷提高,農(nóng)村居民的公共服務(wù)需求急劇增加,政府需要承擔(dān)的公共服務(wù)增多,但這一時期的地方政府財政能力有限,在短期內(nèi)出現(xiàn)了“政權(quán)懸浮”的情況,也引發(fā)了一些基層治理矛盾。此外,在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推動下,城鄉(xiāng)人口流動不斷加速,社會流動與生計壓力下的社會治安、違法犯罪問題開始增多,給城鄉(xiāng)社會治安管理帶來新挑戰(zhàn)。在后稅費時代,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展中的鄉(xiāng)村社會風(fēng)險呈現(xiàn)出諸多新變化,具有新特征。

(三)新時期:現(xiàn)代化進(jìn)程加快中的鄉(xiāng)村社會風(fēng)險

經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展,中國社會生產(chǎn)力水平大幅提升,社會管理、社會治理制度不斷完善,鄉(xiāng)村社會面臨的傳統(tǒng)風(fēng)險逐步減少。習(xí)近平總書記指出:“不發(fā)展有不發(fā)展的問題,發(fā)展起來有發(fā)展起來的問題,而發(fā)展起來后出現(xiàn)的問題并不比發(fā)展起來前少,甚至更多更復(fù)雜了?！?29)習(xí)近平:《習(xí)近平談治國理政》第二卷,北京:外文出版社,2017年,第82頁。新時代以來,在推進(jìn)建設(shè)更高水平的現(xiàn)代化社會進(jìn)程中,人民群眾需求進(jìn)一步增長,鄉(xiāng)村社會面臨的風(fēng)險與挑戰(zhàn)也在時刻變化。

第一,公共服務(wù)供給不足易于引發(fā)特殊群體權(quán)益保障風(fēng)險。黨的十八大以來,中國更加重視農(nóng)村民生建設(shè),各級政府對于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、救助等民生建設(shè)的投入持續(xù)增長,但城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差距依然較大,特別是針對農(nóng)村老人、殘障人員等特殊群體、弱勢群體的公共服務(wù)供給依然不足。有數(shù)據(jù)顯示,目前50%的農(nóng)村持證殘疾人是重度殘疾人,60歲以上農(nóng)村殘疾人占比40%。此外,2015年建檔貧困戶數(shù)據(jù)顯示,20歲以上未婚、離異與喪偶的農(nóng)村殘疾人占34.75%。(30)《農(nóng)村殘疾人仍是農(nóng)村返貧困的主體與硬骨頭 焦若水建議重塑農(nóng)村殘疾人發(fā)展性保障政策》,2020年10月17日,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1680798572264655912&wfr=spider&for=pc,2022年3月25日?！袄蠚堃惑w”、離異、喪偶等群體的權(quán)益保障成為當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)中的突出短板,也易于引發(fā)各種社會矛盾。這些社會矛盾是產(chǎn)生社會風(fēng)險的重要因素。

第二,突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的公共安全危機(jī)。21世紀(jì)以來非典型肺炎、甲型H1N1流感、高致病性禽流感、埃博拉疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件不斷增多,特別是2020年新冠肺炎疫情的發(fā)生直接給廣大人民生命財產(chǎn)安全帶來了巨大沖擊,其中鄉(xiāng)村社會也受到了嚴(yán)重影響。農(nóng)村地區(qū)由于醫(yī)療條件、防控措施、人員保障等方面欠缺,成為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的薄弱環(huán)節(jié)。在新冠肺炎疫情影響下,農(nóng)民外出務(wù)工受阻,失業(yè)風(fēng)險增加,收入增長減速,同時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加,經(jīng)營風(fēng)險加劇,鮮活農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)量下降,更多公共服務(wù)短板暴露出來。(31)魏后凱、蘆千文:《新冠肺炎疫情對“三農(nóng)”的影響及對策研究》,《經(jīng)濟(jì)縱橫》2020年第5期,第36-45頁。此外,新冠疫情這一重大公共衛(wèi)生應(yīng)急事件也對農(nóng)村居民心理健康帶來極大挑戰(zhàn)。一些農(nóng)村居民甚至出現(xiàn)了替代性創(chuàng)傷、疑病和強(qiáng)迫等精神衛(wèi)生問題,頭痛、緊張和抑郁等生理心理障礙嚴(yán)重影響了農(nóng)村居民的身心健康。(32)侯田雅、蔡文鵬、董薇,等:《疫情期間農(nóng)村居民自我效能感對心理健康的影響及其機(jī)制》,《首都師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第3期,第37-44頁。目前,雖然諸多地方政府已經(jīng)形成了較為完善的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案體系,但廣大農(nóng)民群眾的風(fēng)險防范意識、突發(fā)事件處理能力、自救互救能力仍有待提高。

第三,局部自然生態(tài)破壞引發(fā)的生態(tài)風(fēng)險。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,大批高能耗、重污染的低端產(chǎn)業(yè)(如電力、冶金、化工、造紙等)從城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。在資本下鄉(xiāng)、企業(yè)下鄉(xiāng)過程中,一些高能耗、重污染企業(yè)為了獲得更多商業(yè)利潤,未能嚴(yán)格遵守環(huán)境保護(hù)法,違規(guī)超標(biāo)、超量排放污染,既對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞,也威脅著農(nóng)村居民的生命健康安全。新時代以來,農(nóng)村居民生活消費水平、環(huán)境意識不斷提高,農(nóng)村居民對企業(yè)違規(guī)超標(biāo)排放污染行為的容忍度不斷降低,因企業(yè)、工廠違規(guī)排污導(dǎo)致的上訪、投訴增加,由此引發(fā)的社會矛盾時有發(fā)生。同時,一些農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)耕作存在農(nóng)藥、化肥超標(biāo)使用的情況,造成當(dāng)?shù)赝寥馈⑺|(zhì)嚴(yán)重退化,農(nóng)業(yè)生物多樣性降低,引發(fā)更多自然災(zāi)害,最終影響農(nóng)村居民正常生產(chǎn)生活。還有一些農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)殖業(yè)廢物無害化處理不徹底,引發(fā)水源污染、土壤污染和空氣污染等多類型污染,既破壞了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村生態(tài)環(huán)境,也對農(nóng)村居民身心健康造成較大影響。在此情況下,與農(nóng)村種植、養(yǎng)殖污染有關(guān)的上訪、投訴增加,因農(nóng)村種植、養(yǎng)殖污染引起的鄉(xiāng)村內(nèi)部矛盾糾紛增多,一定程度上影響著鄉(xiāng)村社會的和諧與穩(wěn)定。

整體來看,隨著鄉(xiāng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險的類型與內(nèi)容也在不斷變化。改革開放以來,市場經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展,稅費引起的干群矛盾、生計壓力引發(fā)的貧困風(fēng)險以及由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)飛速發(fā)展帶來的利益糾紛成為改革開放后鄉(xiāng)村社會主要風(fēng)險。21世紀(jì)以后,中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展,農(nóng)業(yè)稅逐步取消,土地問題引起的利益矛盾、地方財政壓力下的基層治理矛盾、社會流動與謀生壓力下的社會治安及違法犯罪問題等鄉(xiāng)村社會風(fēng)險更加突出。新時代以來,在經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展進(jìn)步中,因生產(chǎn)力發(fā)展不足、社會管理制度不完善等引起的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會風(fēng)險逐漸減少,但公共服務(wù)供給不足引發(fā)的特殊群體權(quán)益保障風(fēng)險、突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的公共安全危機(jī)、局部自然生態(tài)破壞引發(fā)的生態(tài)風(fēng)險等新的鄉(xiāng)村社會風(fēng)險更加明顯地體現(xiàn)出來,給鄉(xiāng)村社會發(fā)展帶來新的威脅與挑戰(zhàn)。

二、改革開放以來中國鄉(xiāng)村社會風(fēng)險演變規(guī)律

鄉(xiāng)村社會風(fēng)險是時代發(fā)展的結(jié)果,在不同歷史階段,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險的類型、內(nèi)容不同,呈現(xiàn)出鮮明的時代特征。改革開放以來,隨著中國社會生產(chǎn)力提高以及社會管理制度的發(fā)展進(jìn)步,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險的發(fā)生環(huán)境以及生成因素逐漸改變,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險的類型、內(nèi)容也隨之變化,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險呈現(xiàn)出一定的演變規(guī)律。

(一)“自上而下資源汲取”引發(fā)的風(fēng)險轉(zhuǎn)向“自上而下資源賦予”下的風(fēng)險

在稅費改革前,國家依靠農(nóng)業(yè)稅征收形成了自上而下的鄉(xiāng)村資源提取方式,由此建構(gòu)了“資源提取型”鄉(xiāng)村管理體制。1994年分稅制改革后,地方行政事業(yè)經(jīng)費和財政投資由地方財政負(fù)擔(dān),地方稅收成為地方財政主要收入來源。這一時期基層政府的行為模式主要表現(xiàn)為向農(nóng)民“要錢”“要糧”,基層政府維持財政運作主要依賴于向農(nóng)村收取稅費。(33)周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》,《社會學(xué)研究》2006年第3期,第1-38頁。資源提取型體制下的國家政府以汲取農(nóng)村資源為主,反哺農(nóng)村資源相對較少,農(nóng)村基本公共服務(wù)缺口很大。“取”大于“予”的行政管理體制導(dǎo)致農(nóng)村公共管理服務(wù)建設(shè)滯后于城市,加之農(nóng)民群眾要承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)村公共服務(wù)支出等多項支出,經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)普遍沉重,這就容易使得農(nóng)民群眾與基層政府之間的關(guān)系陷入緊張狀態(tài)。

經(jīng)過改革開放20多年的發(fā)展,中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平顯著提高,為中國逐步減免農(nóng)業(yè)稅提供了堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。21世紀(jì)以來黨中央逐步推行農(nóng)村稅費改革,并于2006年正式取消農(nóng)業(yè)稅。稅費改革通過取消稅費和加強(qiáng)政府間轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)基層政府財政的公共管理和公共服務(wù)職能,力圖將“國家—農(nóng)民”的“汲取型”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”關(guān)系。(34)周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》,《社會學(xué)研究》2006年第3期,第1-38頁。農(nóng)業(yè)稅取消破除了長期以來由“資源提取型”行政管理體制所引發(fā)的基層干群緊張困境,并更好地推動政府從“資源汲取型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。在后稅費時代,提供公共服務(wù)和公共物品,已經(jīng)成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的理由和價值所在。(35)任鵬、婁成武:《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型與農(nóng)村公共服務(wù)多元供給的良性互構(gòu)》,《云南行政學(xué)院學(xué)報》2011年第6期,第118-121頁。但稅費改革后,公共服務(wù)供給要求的提高對基層政府財政運轉(zhuǎn)提出了較高要求,“吃飯型財政”“緊縮型財政”成為當(dāng)時基層政府常態(tài)。稅費改革的實施使得基層政府失去了以“要錢”“要糧”等方式直接汲取農(nóng)村資源的重要渠道,在巨大財政壓力以及汲取式“思維慣性”影響下,基層干部攤派、欠費行為在一定時間段內(nèi)出現(xiàn)反彈。同時,隨著農(nóng)村土地市場價值不斷增值,為緩解地方財政壓力,征收農(nóng)村土地成為地方政府汲取農(nóng)村資源的新途徑。由此,引發(fā)了新一輪的干群關(guān)系緊張和征地糾紛。另外,財政緊縮下的地方政府也放寬了對鄉(xiāng)村基層的治理干預(yù)以及治安管理,導(dǎo)致治安管理糾紛在短期內(nèi)有所增多。

黨的十八大以來,為徹底解決鄉(xiāng)村貧困風(fēng)險,完善農(nóng)村基本公共服務(wù),中國大力推進(jìn)脫貧攻堅,加快推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,逐步實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。雖然農(nóng)村基本公共服務(wù)得到顯著改善,但反哺對象的覆蓋廣度以及選擇精度依然存在一定程度缺失,所以補(bǔ)齊農(nóng)村公共服務(wù)供給的短板依然是新時期以來中國鄉(xiāng)村社會面臨的重要任務(wù)。在新型城鎮(zhèn)化階段,農(nóng)村土地成為地方政府進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可或缺的重要戰(zhàn)略資源,農(nóng)村土地市場化是大勢所趨。過度的市場化將土地、勞動力等一切可能的要素商品化、資本化,在土地還承擔(dān)著保障功能的前提下,把土地純粹作為商品也就意味著把農(nóng)民置于巨大的風(fēng)險之中。(36)王勇、李廣斌:《基于“時空分離”的蘇南鄉(xiāng)村空間轉(zhuǎn)型及其風(fēng)險》,《國際城市規(guī)劃》2012年第1期,第53-57頁。隨著農(nóng)村土地市場化改革不斷加深,土地市場價值將不斷增長,這使地方政府“以地謀資”成為可能。在“土地城鎮(zhèn)化”進(jìn)程中,如何有效保障農(nóng)民群眾合法權(quán)益,成為黨和政府的重要任務(wù)。

(二)基本生計需求引發(fā)的風(fēng)險轉(zhuǎn)向更高層次服務(wù)供需不平衡引發(fā)的風(fēng)險

改革開放后,雖然家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解放了農(nóng)村生產(chǎn)力,提升了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量,但“農(nóng)產(chǎn)品總量的擴(kuò)張已不能為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會和收入來源,農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收,或增產(chǎn)與增收嚴(yán)重不同步的矛盾比較突出”(37)楊燦明、郭慧芳:《從農(nóng)民收入來源構(gòu)成看農(nóng)民增收》,《中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2006年第4期,第23-28頁。。因此,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依然是改革開放初期較長時間內(nèi)農(nóng)民群眾的主要收入來源,這種單一化的收入結(jié)構(gòu)一定程度上限制了農(nóng)民收入增長。市場經(jīng)濟(jì)在搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、推動農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時,也拉大了鄉(xiāng)村內(nèi)部收入差距。本來就不富裕的農(nóng)民群眾還需要承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅費,這又進(jìn)一步加劇了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。另外,由于公共財政不足,地方政府對于農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給也非常有限。在生計壓力以及公共服務(wù)缺失的雙重擠壓下,農(nóng)民面臨很多壓力與挑戰(zhàn)。

21世紀(jì)以來,隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展,廣大農(nóng)民的需求不再停留于滿足個人的基本溫飽問題,對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會保障等基本公共服務(wù)提出了更高要求。但農(nóng)村稅費改革后,地方政府正面臨相當(dāng)嚴(yán)重的財政危機(jī),農(nóng)民需求的廣泛化、多元化與政府供給內(nèi)容的有限性、供給結(jié)構(gòu)的失衡性存在相當(dāng)嚴(yán)重的矛盾。(38)項繼權(quán)、袁方成、呂雁歸:《農(nóng)民要的與政府給的差距有多大?——對我國農(nóng)村社區(qū)居民公共需求的調(diào)查與分析》,《理論與改革》2010年第1期,第151-155頁。黨的十八大以后,中國逐步進(jìn)入了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化以及全面建成小康社會的新時代,形成全面支持農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的良好氛圍。在黨的有力領(lǐng)導(dǎo)下,農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施持續(xù)改善,城鄉(xiāng)社會發(fā)展差距進(jìn)一步縮小,大部分農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)問題已經(jīng)得到有效解決,農(nóng)村居民的人民生活水平顯著提高,因公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足、嚴(yán)重不均引發(fā)的社會矛盾基本消失。必須注意的是,雖然中國農(nóng)村基本公共服務(wù)問題已經(jīng)得到解決,但隨著社會生產(chǎn)力的不斷發(fā)展,中國社會主要矛盾也在發(fā)生轉(zhuǎn)變,新時代中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,公共服務(wù)供給總量過剩但高層次公共服務(wù)供給不足的新問題、新矛盾開始顯現(xiàn)出來。現(xiàn)實中,一些高質(zhì)量的文體服務(wù)、康養(yǎng)服務(wù)、教育服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、心理健康服務(wù)等在農(nóng)村地區(qū)的供給依然較為有限。如何滿足農(nóng)民群眾日益增長的對高層次、高質(zhì)量公共服務(wù)的需求,進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu),補(bǔ)齊農(nóng)村公共服務(wù)短板成為新時代改善民生服務(wù)所面臨的新挑戰(zhàn)。

(三)鄉(xiāng)村內(nèi)部治安管理糾紛引發(fā)的風(fēng)險轉(zhuǎn)向開放流動社會中的社會風(fēng)險

進(jìn)入鄉(xiāng)政村治時代后,廣大農(nóng)民群眾逐漸成為鄉(xiāng)村自治的重要主體。在生產(chǎn)力總體不發(fā)達(dá)的情況下,經(jīng)濟(jì)資源、土地資源等對于大部分村莊來說是稀缺的,這些資源容易成為不同主體爭搶、競逐的目標(biāo)。在當(dāng)時,村級組織對于村莊內(nèi)部經(jīng)濟(jì)資源、土地資源具有較大的分配權(quán)力。為了競爭分配權(quán)力,不同利益團(tuán)體對村級治理權(quán)力展開激烈爭奪,給鄉(xiāng)村治安管理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。改革開放后,鄉(xiāng)村社會走向開放、流動,城鄉(xiāng)社會間的經(jīng)濟(jì)要素、人口要素流動開始加速。經(jīng)濟(jì)要素、人口要素的加速流動既給鄉(xiāng)村社會帶來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇,也給鄉(xiāng)村社會注入更多不確定性因素,更易引發(fā)社會混亂、就業(yè)困難、治安惡化等社會風(fēng)險,社會治安管理面臨更多挑戰(zhàn)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化進(jìn)程加快,人口流動帶來的社會問題更為嚴(yán)重,流動人口違法犯罪行為也有一定增長。據(jù)對全國人民法院生效刑事判決統(tǒng)計,2002年犯罪的農(nóng)民工約占所有犯罪人員的11.9%,2009年則增長至42.9%。(39)王志強(qiáng)、王巖:《犯罪與“城市夢”:農(nóng)民工犯罪問題實證研究》,《法學(xué)雜志》2011年第S1期,第266-272頁。流動性犯罪行為的增長給城鄉(xiāng)社會治安管理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村內(nèi)部治安管理糾紛逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃有缘某青l(xiāng)社會風(fēng)險。

稅費改革后基層政權(quán)在短暫時期內(nèi)處于“懸浮”狀態(tài),鄉(xiāng)村社會治安管理糾紛增多。21世紀(jì)以來,中國綜合國力以及政府財政能力不斷提升,國家開始向鄉(xiāng)村投入更多建設(shè)資源,給基層干部腐敗帶來了可乘之機(jī),引發(fā)了諸多鄉(xiāng)村社會矛盾。黨的十八大以后,中國進(jìn)一步加大了對違法犯罪、貪污腐敗行為的懲處力度以及鄉(xiāng)村治安力度,社會混亂、治安惡化等現(xiàn)象大大減少,“清廉鄉(xiāng)村”的治理格局逐漸形成,由基層政權(quán)懸浮、基層干部貪污腐敗引發(fā)的鄉(xiāng)村社會內(nèi)部風(fēng)險基本消失。人口流動是現(xiàn)代化進(jìn)程的必然現(xiàn)象。人口流動改變著鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu),給鄉(xiāng)村社會發(fā)展帶來更多不確定性、風(fēng)險性因素,進(jìn)而影響到鄉(xiāng)村社會治理。隨著鄉(xiāng)村社會的開放性、流動性不斷增強(qiáng),各種公共衛(wèi)生事件、突發(fā)性事件不斷涌現(xiàn),對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成全面沖擊。如何有效治理流動社會中的各種風(fēng)險與挑戰(zhàn),更好地維護(hù)鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)展,成為當(dāng)前鄉(xiāng)村社會風(fēng)險治理的時代任務(wù)。

(四)早期鄉(xiāng)村工業(yè)化污染引發(fā)的風(fēng)險轉(zhuǎn)向局部生態(tài)系統(tǒng)破壞引發(fā)的風(fēng)險

改革開放后,隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的深度轉(zhuǎn)型以及國家政策的大力扶持,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“遍地開花”,中國工業(yè)化進(jìn)程進(jìn)入快速增長期。不可否認(rèn),在短期內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的飛速發(fā)展確實推動了農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程,創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)效益,并解決了諸多農(nóng)民群眾的就業(yè)、生計問題。但這種發(fā)展模式是依靠投入大量資源、犧牲環(huán)境所換來的一種“粗放型經(jīng)濟(jì)增長”,產(chǎn)生的各種工業(yè)污染物不僅損害了農(nóng)民群眾身心健康,還破壞了農(nóng)村居住環(huán)境和生活環(huán)境,給鄉(xiāng)村社會發(fā)展帶來諸多負(fù)面影響。改革開放初期,各級地方政府的工作重心在于發(fā)展經(jīng)濟(jì),因此放松了農(nóng)村污染防治工作,一些農(nóng)村居民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村居民與企業(yè)之間的矛盾糾紛未能得到妥善處理。直到1996年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》明令要求取締關(guān)停重污染小企業(yè)后,農(nóng)村工業(yè)污染才開始得到控制。21世紀(jì)以來,中國進(jìn)入現(xiàn)代化發(fā)展新階段,人的社會實踐活動內(nèi)容及范圍迅速擴(kuò)展,人對自然的改造不斷加深,人與自然關(guān)系失衡的現(xiàn)象開始加重。從社會運行論的角度看,中國的“環(huán)境—社會”關(guān)系已經(jīng)對中國社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅。(40)鄭杭生:《“環(huán)境—社會”關(guān)系與社會運行論》,《甘肅社會科學(xué)》2007年第1期,第5-7頁。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,中國逐步樹立起協(xié)調(diào)發(fā)展、全面發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀,也更加重視工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù),鄉(xiāng)村工業(yè)化引發(fā)的生態(tài)污染問題逐漸得到改善。但仍有局部地區(qū)在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程中,未能妥善處理好生態(tài)環(huán)境保護(hù)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的關(guān)系,甚至造成了對自然環(huán)境的系統(tǒng)性破壞。

生態(tài)系統(tǒng)的破壞不僅誘發(fā)更多自然風(fēng)險,也給社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定帶來潛在風(fēng)險,引發(fā)社會矛盾沖突。這些由生態(tài)系統(tǒng)破壞引起的矛盾沖突體現(xiàn)在諸多方面。一方面,隨著大量城市工業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)與合資企業(yè)移入農(nóng)村地區(qū),又出現(xiàn)了煉鐵煉鋼污染、電池制造污染、金屬冶煉污染、重化工類污染、食品制造污染等新型工業(yè)污染。(41)李玉紅:《中國農(nóng)村污染工業(yè)發(fā)展機(jī)制研究》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2017年第5期,第83-92頁。局部地區(qū)因農(nóng)村環(huán)境污染問題所引發(fā)的“糾紛”“上訪”“群體性事件”增多。另一方面,雖然中國農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)和養(yǎng)殖畜牧業(yè)蓬勃發(fā)展,但局部地區(qū)的農(nóng)副產(chǎn)品加工廠以及養(yǎng)殖廠生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到生態(tài)環(huán)保要求,給農(nóng)村空氣、土壤、水質(zhì)以及生活環(huán)境帶來了系統(tǒng)性污染。與此同時,一些農(nóng)村地區(qū)在推進(jìn)工商資本下鄉(xiāng)的過程中,引進(jìn)了諸多污染型企業(yè),這不僅給鄉(xiāng)村生態(tài)帶來前所未有的破壞,也對農(nóng)村居民的身心健康造成負(fù)面影響。在農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展過程中,一些資源豐富地區(qū)過度開采、挖掘、砍伐,導(dǎo)致地表結(jié)構(gòu)變化、土壤質(zhì)量下降、水質(zhì)污染、植被破壞,誘發(fā)各種自然災(zāi)害和次生災(zāi)害,嚴(yán)重侵害了廣大農(nóng)民群眾的生命健康安全和合法利益。此外,隨著農(nóng)民生活物質(zhì)消費水平不斷提高,農(nóng)村生活垃圾也在不斷增多,農(nóng)村人居環(huán)境整治面臨更多壓力。同時各種化學(xué)農(nóng)藥的過度使用也引發(fā)了一系列食品安全問題,使鄉(xiāng)村社會潛在風(fēng)險不斷累積。黨的十八大報告將“生態(tài)文明建設(shè)”納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局。新時代以來,在黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下,中國大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),打響了“藍(lán)天保衛(wèi)、碧水保衛(wèi)、凈土保衛(wèi)、固廢治理、鄉(xiāng)村環(huán)境整治”五大攻堅戰(zhàn),解決了大量農(nóng)村工業(yè)污染、生態(tài)系統(tǒng)破壞問題,因生態(tài)系統(tǒng)破壞引發(fā)的鄉(xiāng)村社會風(fēng)險逐步減少。

三、改革開放以來中國鄉(xiāng)村社會風(fēng)險的生成機(jī)理

從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代是人類社會發(fā)展的一般規(guī)律,人類社會發(fā)展的過程是一個追求現(xiàn)代化的過程?，F(xiàn)代化在釋放出巨大生產(chǎn)力的同時,將個體從傳統(tǒng)靜態(tài)社會中抽離出來,將人置入一個更加開放、流動的動態(tài)社會,個體面臨的風(fēng)險因素急劇增加。在現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中,中國社會也面臨著諸多現(xiàn)代化發(fā)展所帶來的風(fēng)險因素。鄉(xiāng)村現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的重要組成部分。鄉(xiāng)村社會發(fā)展面臨的各種風(fēng)險與矛盾是國家現(xiàn)代化發(fā)展面臨的重要挑戰(zhàn),鄉(xiāng)村社會是國家現(xiàn)代化發(fā)展過程中風(fēng)險與矛盾的具體展現(xiàn)場域。在整個工業(yè)社會中,甚至在整個人類歷史上,風(fēng)險問題都是具體的,是相對于具體的個人、群體、地域而言的,而全球化時代的風(fēng)險則是廣泛的和普遍的。(42)張康之:《論風(fēng)險社會中的風(fēng)險認(rèn)知問題》,《地方治理評論》2019年第2期,第3-21頁。改革開放40多年來中國鄉(xiāng)村社會經(jīng)歷了快速的現(xiàn)代化進(jìn)程,鄉(xiāng)村社會同樣面臨現(xiàn)代化發(fā)展所帶來的一系列風(fēng)險,這些風(fēng)險影響到每個個體,涉及鄉(xiāng)村社會各個領(lǐng)域。在國家現(xiàn)代化發(fā)展快速上升期,各種民生風(fēng)險、公共秩序危機(jī)、資源分配不均引發(fā)的矛盾、內(nèi)力釋放帶來的問題、生態(tài)風(fēng)險等不斷增多。鄉(xiāng)村社會風(fēng)險在不斷轉(zhuǎn)型、變化中,呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性、動態(tài)性。正如亨廷頓所說,“在現(xiàn)代化政治中農(nóng)村扮演著關(guān)鍵性的‘鐘擺’角色”,在其看來,“在現(xiàn)代化進(jìn)程中,農(nóng)村是個變數(shù),它不是穩(wěn)定的根源,就是革命的源頭”(43)塞繆爾·P.亨廷頓:《變革社會中的政治秩序》,王冠華譯,北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,1989年,第266-267頁。?？傮w上來看,改革開放以來鄉(xiāng)村社會發(fā)展面臨的各種風(fēng)險與矛盾既是現(xiàn)代化發(fā)展的必然結(jié)果,也有其產(chǎn)生的自身內(nèi)在機(jī)理。

(一)國家戰(zhàn)略目標(biāo)實施與鄉(xiāng)村發(fā)展實際之間的張力

國計民生是國家政權(quán)穩(wěn)定的基礎(chǔ)?！懊裆鷩摇本哂须p重功能:一是社會保護(hù)功能,對市場競爭弱勢群體進(jìn)行托底,保障基本生存需要;二是經(jīng)濟(jì)效率促進(jìn)功能,即通過人力資源的普及性開發(fā),提高人民大眾參與市場競爭的能力,從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會公平。(44)鄢一龍:《十三五規(guī)劃:以構(gòu)建“民生國家”為主線》,《開放導(dǎo)報》2015年第1期,第28-32頁。國家現(xiàn)代化發(fā)展以滿足人民群眾的根本利益需求為出發(fā)點。現(xiàn)代化的社會主義國家也是一個民生國家,解決民生問題是中國現(xiàn)代化建設(shè)過程中必須解決的重要問題。中國社會的一個最重要特征是“政府主導(dǎo)型社會”(45)李強(qiáng):《試分析國家政策影響社會分層結(jié)構(gòu)的具體機(jī)制》,《社會》2008年第3期,第54-64頁。。民生國家的建設(shè)需要國家戰(zhàn)略推動以及國家財政提供有力支撐。國家的戰(zhàn)略目標(biāo)是多元的,資源是有限的,為實現(xiàn)資源的最大化利用,政府必然會對重點或關(guān)鍵戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行優(yōu)先次序安排。在中國市場經(jīng)濟(jì)剛剛起步階段,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱,國家不僅要深化市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展,大力推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè),快速建成現(xiàn)代化強(qiáng)國,還要為鄉(xiāng)村社會提供民生保障服務(wù),國家財政負(fù)擔(dān)很重。在財力相對有限情況下,國家需要優(yōu)先集中資源用于支持工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè),用于鄉(xiāng)村社會發(fā)展的資源相對較少。地方政府兼具公共道德人以及理性經(jīng)濟(jì)人的雙重屬性。(46)李增元:《當(dāng)代中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的本土邏輯》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2020年第5期,第12-24頁。在國家財力緊缺背景下,地方政府也面臨財政壓力和民生建設(shè)壓力。地方政府作為理性經(jīng)濟(jì)人,在上級支持力度有限情況下,往往會借助行政手段獲取“地方私利”,因此征稅、征地就逐漸成為地方政府向農(nóng)村汲取資源的重要表現(xiàn)形式。在現(xiàn)代化早期,推動國家現(xiàn)代化發(fā)展是國家宏觀戰(zhàn)略的重要目標(biāo),農(nóng)業(yè)稅收成為實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要資源支撐。各級地方政府作為中央政府的行政“代理人”,承擔(dān)著落實國家現(xiàn)代化發(fā)展以及征收農(nóng)業(yè)稅的基本公共職能。在履行征稅職能過程中,地方政府與農(nóng)民群眾之間形成了資源“汲取”關(guān)系。地方政府作為公共權(quán)力主體必須履行服務(wù)民眾、維護(hù)公共利益的基本職責(zé),但地方政府受限于其實際發(fā)展情況,也需要追求一定程度的“私利”(汲取資源),由此形成了地方政府與鄉(xiāng)村民眾之間的特殊互動關(guān)系。這種互動關(guān)系表現(xiàn)為“重汲取、輕服務(wù)”(47)張良:《從“汲取式整合”到“服務(wù)式整合”:鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的轉(zhuǎn)型與建構(gòu)——基于國家政權(quán)建設(shè)的視角》,《中共浙江省委黨校學(xué)報》2010年第2期,第58-63頁。。在現(xiàn)代化早期,鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不高,廣大農(nóng)村居民生計壓力較大,實現(xiàn)溫飽是廣大農(nóng)村居民首先需要解決的問題,因此在資源汲取過程中形成了地方政府與鄉(xiāng)村社會之間的緊張關(guān)系。隨著現(xiàn)代化水平提高,稅基日益鞏固,由稅費體制引發(fā)的地方政府與鄉(xiāng)村民眾的緊張局面消失。后稅費時代政府職能從管理轉(zhuǎn)向服務(wù),國家開始大力推動城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展,實施鄉(xiāng)村振興,持續(xù)強(qiáng)化鄉(xiāng)村公共管理服務(wù),全面推進(jìn)鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下,推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)以及實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等多個戰(zhàn)略目標(biāo)的實施都離不開土地資源,優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置成為新時期國家新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及城市擴(kuò)張的重要支撐。從“征稅”向“征地”轉(zhuǎn)變是地方政府行為的新變化,然而一旦地方政府的征地行為侵害老百姓利益,無法滿足廣大農(nóng)村居民預(yù)期需求時,社會風(fēng)險就會隨之產(chǎn)生。另外,新時期廣大農(nóng)村居民服務(wù)需求日趨多樣化,服務(wù)質(zhì)量要求不斷提高,地方政府面臨新的財政壓力,農(nóng)村土地資源的開發(fā)利用自然成為地方政府的重要財政來源。因此,國家戰(zhàn)略目標(biāo)與現(xiàn)存發(fā)展實際之間存在張力關(guān)系,這對鄉(xiāng)村社會風(fēng)險的產(chǎn)生具有重要影響。

(二)社會流動背景下基層政權(quán)“懸浮”與治理重心“下移”中的運行困境

隨著現(xiàn)代化水平不斷提高,人與人交往的頻率、范圍、內(nèi)容發(fā)生質(zhì)性改變,社會流動日益增強(qiáng)。“在具有一定功能的空間里,所能見到的所謂人的行為,盡管每個人都不一樣,但仍然會顯示出具有一定的空間規(guī)律性,這就是空間秩序。在現(xiàn)實社會中,在任一公共場所若某種空間規(guī)律性被打亂,必然會出現(xiàn)公共秩序的混亂,造成不良影響?！?48)向俊平、張述林:《人的空間行為與公共秩序管理》,《人文地理》1998年第3期,第69-73頁。社會流動性增強(qiáng)使得這種空間規(guī)律變得不穩(wěn)定,加大了公共秩序的維護(hù)難度。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會是一種靜態(tài)社會,它形成了一套固有的內(nèi)生規(guī)則以維系基本公共秩序?，F(xiàn)代社會分工日益細(xì)化,城鄉(xiāng)之間人口要素、市場要素、商品要素流動加快。在現(xiàn)代化沖擊下,鄉(xiāng)村社會日益開放、流動,鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活力得到最大程度釋放。與此同時,廣大農(nóng)民群眾的價值觀念、社會認(rèn)同、利益關(guān)系以及行為模式也發(fā)生了巨變,各種矛盾糾紛增多,不確定性因素急劇增長,給公共秩序帶來了新挑戰(zhàn)?！坝辛鲃訜o安寧”成為現(xiàn)代化建設(shè)中“鄉(xiāng)村秩序的失衡性”的重要表現(xiàn)。(49)徐勇:《掙脫土地束縛之后的鄉(xiāng)村困境及應(yīng)對——農(nóng)村人口流動與鄉(xiāng)村治理的一項相關(guān)性分析》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2000年第2期,第5-11頁。在現(xiàn)代化發(fā)展中,政府從“管理”“汲取”鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)向“服務(wù)”“反哺”鄉(xiāng)村,基層政府的“事權(quán)”不斷增加而“財權(quán)”持續(xù)削弱,當(dāng)“事權(quán)”超過基層政府的財政能力和服務(wù)能力時,必然引起基層政府權(quán)責(zé)配置失衡。任何國家治理方式和公共政策的選擇都受制于當(dāng)時國家治理資源的存量與結(jié)構(gòu)。(50)唐皇鳳:《常態(tài)社會與運動式治理——中國社會治安治理中的“嚴(yán)打”政策研究》,《開放時代》2007年第3期,第115-129頁。在財政資源和治理資源極為有限的情況下,地方政府從事的服務(wù)職能有限,管理職能不足,基層政權(quán)呈現(xiàn)出“懸浮”現(xiàn)象。隨著服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型,在治理重心下移過程中鄉(xiāng)村內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了很大變化,鄉(xiāng)村社會發(fā)展目標(biāo)定位也發(fā)生變化,基層治理運行中面臨的問題與挑戰(zhàn)隨之發(fā)生變遷。在更好完善基本公共服務(wù),推進(jìn)建設(shè)服務(wù)型政府過程中,政府的行政任務(wù)、行政負(fù)擔(dān)也在逐步加重,“越到基層,‘壓力型體制’和‘政治承包制’表現(xiàn)越為明顯”(51)周黎安:《行政發(fā)包制》,《社會》2014年第6期,第1-38頁。。在自上而下的行政體制下,過度考核的行政任務(wù)層層分解、層層加碼給基層政府,導(dǎo)致基層政府需要承載大量的行政任務(wù)。而在權(quán)能和資源有限的雙重約束下,基層政府也容易出現(xiàn)超負(fù)荷運轉(zhuǎn),制約鄉(xiāng)村治理效能。此外,為了完成過重的行政任務(wù),基層政府還會把大量任務(wù)轉(zhuǎn)移到村莊(社區(qū)),村莊(社區(qū))干部工作任務(wù)更加繁重,各種考核檢查事務(wù)繁多,“上面千把刀、下面一顆頭”的現(xiàn)象普遍存在。在過大負(fù)擔(dān)、壓力下,各種矛盾與問題時有發(fā)生,并進(jìn)一步引發(fā)其他問題,社會潛在風(fēng)險增加。

(三)不同類型權(quán)力主體參與鄉(xiāng)村社會治理的利益共性與差異

在現(xiàn)代化進(jìn)程不斷推進(jìn)中,社會分工日益細(xì)化,社會結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜,公眾權(quán)利意識逐漸蘇醒,利益主體日益多元。不同利益主體背后反映出權(quán)力主體的多元化,這種權(quán)力主體“一是來自國家權(quán)力內(nèi)部的分工,因而在國家之中有多種權(quán)力主體;二是與國家權(quán)力主體并行的還有經(jīng)濟(jì)主體、社會組織等;三是國家治理的對象在法律上也是以主體的方式存在的,國家治理離不開公眾的參與”(52)陳金釗、俞海濤:《國家治理體系現(xiàn)代化的主體之維》,《法學(xué)論壇》2020年第3期,第19-28頁。。在現(xiàn)代公共治理中,不同權(quán)力主體有各自的利益訴求,代表著不同的利益主體和利益類型。如國家作為公共權(quán)力的代表必須從事公共管理,維護(hù)公共利益;市場主體以追求私利和效益為主要動機(jī);作為第三方力量的社會力量具有維護(hù)公共利益的行為動機(jī);而作為個體的普通群眾更加關(guān)注自身利益訴求。隨著社會不斷發(fā)展進(jìn)步,社會治理事務(wù)復(fù)雜程度、專業(yè)化水平不斷提高,多元主體必須相互依賴、通力合作,才能有效應(yīng)對社會發(fā)展所帶來的各種風(fēng)險與挑戰(zhàn)。整體來看,現(xiàn)代化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村社會發(fā)展過程是一個多元主體共同參與解決鄉(xiāng)村社會事務(wù),合力解決鄉(xiāng)村社會風(fēng)險與挑戰(zhàn)的過程。在鄉(xiāng)村治理過程中,我們面臨各種各樣的風(fēng)險,既有人為制造的社會風(fēng)險,也有社會實踐引發(fā)的公共危機(jī),還有過度干涉自然引發(fā)的“自然報復(fù)”,防范化解這些風(fēng)險矛盾都需要多元主體相互協(xié)作、共同應(yīng)對?！白赃M(jìn)入階級社會以來,利益追求就一直伴隨著人類的歷史進(jìn)程。有利益追求,就有利益沖突,但不同時代、不同社會中人們對利益追求及沖突的認(rèn)識是不同的?！?53)魏建國:《現(xiàn)代社會進(jìn)程中的利益沖突與制度協(xié)調(diào)》,《當(dāng)代世界與社會主義》2005年第6期,第82-85頁。進(jìn)入現(xiàn)代社會,利益主體分化加劇,很多風(fēng)險本身就是由不同利益主體追求不同利益帶來的,是由不同利益之間的差異性、沖突性引發(fā)的。政府、社會、鄉(xiāng)村民眾、市場主體等多元主體既有共性的利益訴求,也有差異化的利益追求。即使作為公共權(quán)力主體的國家,也需要權(quán)力“代理人”(各級地方政府)來推進(jìn)各項公共利益的落實;而地方政府既有維護(hù)公共利益的職責(zé),也有其自身的利益訴求,“權(quán)力的雙重效用和行為人角色混亂疊加在一起,無疑會使權(quán)力的運行常常面臨利益選擇困境”(54)唐鳴、楊中艷:《公共權(quán)力的公共性:價值異化與理性回歸》,《深圳大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2016年第2期,第103-108頁。。利益差異化導(dǎo)致不同利益主體之間很容易產(chǎn)生利益分歧,利益分歧的不斷擴(kuò)大便會衍生出一系列社會風(fēng)險,引發(fā)不同利益主體之間的對抗與沖突。在不同主體合力化解風(fēng)險與矛盾過程中,不同主體之間也存在利益的不統(tǒng)一性,內(nèi)在的利益沖突不僅可能使原有的風(fēng)險矛盾無法得到妥善解決,甚至可能引發(fā)更大的次生風(fēng)險。另外,不同權(quán)力主體的權(quán)力運行方式也不盡相同,如政府遵循公共權(quán)力的運行邏輯,市場主體遵循市場權(quán)力的運作邏輯,社會力量以及居民個體也有自身特定的行為方式。不同權(quán)力主體內(nèi)在運行邏輯的差異性、矛盾性也會進(jìn)一步誘發(fā)其他風(fēng)險。因此,在現(xiàn)代化進(jìn)程中,不同類型權(quán)力主體在共同參與推動鄉(xiāng)村社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的利益動機(jī)差異以及運行邏輯的矛盾性,也會成為引發(fā)鄉(xiāng)村社會風(fēng)險的重要因素。

(四)實踐活動擴(kuò)展中人與自然關(guān)系的失衡

“人類社會發(fā)展的歷史就是在一定的人與自然關(guān)系和社會關(guān)系中推進(jìn)的歷史”(55)方世南:《促進(jìn)人與自然和諧共生的內(nèi)涵、價值與路徑研究》,《南通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第5期,第1-8頁。,所以,人的現(xiàn)代化過程也是一個“人化自然的過程”,“因為自在的自然并不能滿足人類的全部需要,文明的創(chuàng)生使自然逐漸充當(dāng)起人類創(chuàng)造文明的質(zhì)料”(56)王妍、劉猷桓:《自然與文明沖突的認(rèn)識論指歸》,《思想戰(zhàn)線》2009年第5期,第42-46頁。。在從農(nóng)業(yè)文明轉(zhuǎn)向工業(yè)文明的過程中,人對自然的改造程度不斷深化,人與自然之間的矛盾也在不斷加深。在工業(yè)化早期,人們通過發(fā)展生產(chǎn)力改變?nèi)说纳姝h(huán)境,迫使自然提供人類所需要的東西,但這種發(fā)展也使得原有的生態(tài)環(huán)境惡化。(57)秦裕華:《傳統(tǒng)生產(chǎn)力觀念與當(dāng)代生態(tài)危機(jī)》,《新疆大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2000年第2期,第91-94頁。在現(xiàn)代化建設(shè)早期階段,解放發(fā)展生產(chǎn)力,滿足人民群眾基本物質(zhì)利益需求是國家發(fā)展的首要任務(wù),在這一階段,人對自然的過度改造極易造成生態(tài)破壞,引發(fā)生態(tài)風(fēng)險及次生的社會風(fēng)險。作為后發(fā)現(xiàn)代化國家,中國社會轉(zhuǎn)型具有明顯的時空壓縮的特點,這決定了環(huán)境問題也具有時空壓縮性。(58)韓躍民:《轉(zhuǎn)型期我國生態(tài)利益矛盾及協(xié)調(diào)機(jī)制探究》,《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2015年第9期,第205-212頁。生態(tài)環(huán)境資源是稀缺的、有限的,當(dāng)人類對鄉(xiāng)村環(huán)境資源的索取超過自然承載的限度時,便會遭到自然的反噬。每一次勝利,起初確實取得了我們預(yù)期的結(jié)果,但是往后和再往后卻發(fā)生完全不同的、出乎預(yù)料的影響,常常把最初的結(jié)果又消除了。(59)《馬克思恩格斯文集》第9卷,北京:人民出版社,2009年,第560頁。在快速的工業(yè)化進(jìn)程中,我們確實創(chuàng)造了巨大生產(chǎn)力,甚至創(chuàng)造了人類經(jīng)濟(jì)史上不曾有過的發(fā)展奇跡。然而,這種高度壓縮性的發(fā)展也使得生態(tài)效益與社會效益被經(jīng)濟(jì)利益掩蓋,我們對自然過度的開發(fā)與索取最終都無可避免地轉(zhuǎn)化為自然對我們的報復(fù)。工業(yè)污染、大氣污染、水質(zhì)污染、水土流失、植被破壞、地質(zhì)破壞等都是早期粗放式發(fā)展帶來的不良后果。這些不良后果持續(xù)加重,最終惡化了居民的居住環(huán)境,甚至引發(fā)嚴(yán)重的生態(tài)災(zāi)害,誘發(fā)一系列生態(tài)公共安全問題。這種生態(tài)公共安全問題往往表現(xiàn)為人與自然、人與人之間的大規(guī)模對立與沖突。進(jìn)入后工業(yè)時代,人對自然的改造空前加深,人對自然造成的破壞更加系統(tǒng)。隨著“社會自然”的生成和擴(kuò)散,現(xiàn)代社會所面臨自然災(zāi)害已經(jīng)不完全是“純自然”的了,其嚴(yán)重程度更是社會性的,是一種“社會自然災(zāi)害”(60)萬長松:《論社會自然》,《自然辯證法研究》2008年第6期,第1-5頁。。在我們過度改造自然的過程中,人與自然關(guān)系失衡,帶來了更多社會問題,一些重大傳染性疾病侵蝕人類社會,甚至引發(fā)全球性重大公共衛(wèi)生危機(jī),即便是相對封閉的鄉(xiāng)村社會也受到了劇烈沖擊。人類過度的改造利用自然成為誘發(fā)重大公共衛(wèi)生危機(jī)事件的源初性因素。人類生活的現(xiàn)實世界是人化自然和自然化人的統(tǒng)一,人類改造自然的過程也是自然改造人類的過程,這一過程又體現(xiàn)在社會運行過程中。在人口、資本、要素大規(guī)模聚集以及信息網(wǎng)絡(luò)全覆蓋的現(xiàn)代社會,社會風(fēng)險源打破了物理的時空限制,更多無形的社會風(fēng)險涌現(xiàn)出來。人在改造自然的同時,自然也在潛移默化地影響著人類的思維方式與行為方式,“現(xiàn)代科技的高速發(fā)展使人類憑借著理性創(chuàng)造出了物質(zhì)世界的繁華,然而當(dāng)代人卻由于受制于自己的造物而身感困惑與焦慮”(61)劉小紅:《風(fēng)險社會下精神家園危機(jī)反思》,《社會科學(xué)論壇》2015年第6期,第231-236頁。。在現(xiàn)代社會快速發(fā)展中,人與自然的互動性不斷增強(qiáng),人在改造自然的同時,自然也在反作用于人類社會,人類社會整體呈現(xiàn)出緊張感、壓力感、焦慮感,甚至恐慌情緒蔓延,給整個現(xiàn)代社會發(fā)展注入了風(fēng)險因素。

總體來看,現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會。鄉(xiāng)村社會風(fēng)險是人類社會現(xiàn)代化發(fā)展的結(jié)果,也是人類實踐活動的結(jié)果,在不同歷史時期呈現(xiàn)出不同表現(xiàn)形式,并顯現(xiàn)出高度的復(fù)雜性和動態(tài)性。

四、結(jié)論

在人類社會發(fā)展過程中,機(jī)遇與風(fēng)險并存?，F(xiàn)代化在給人類社會發(fā)展帶來機(jī)遇的同時,也給社會本身帶來了諸多風(fēng)險與挑戰(zhàn)。自改革開放以來,在市場經(jīng)濟(jì)推動下,中國鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化進(jìn)程加快,鄉(xiāng)村社會面臨空前的發(fā)展機(jī)遇,也面臨著發(fā)展所帶來的各種風(fēng)險與挑戰(zhàn)。在不同歷史時期,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險的類型和內(nèi)容也不盡相同,具有明顯的階段性、時代性特征。

總體上來看,在改革開放之后的現(xiàn)代化初期,在有限生產(chǎn)力條件下,中國鄉(xiāng)村社會主要面臨由稅費征收、生計壓力、公共秩序失序以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶來的社會風(fēng)險。在21世紀(jì)以來的社會轉(zhuǎn)型發(fā)展期,由于生產(chǎn)力發(fā)展水平不斷提高,經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷進(jìn)步,由征稅、生計引發(fā)的鄉(xiāng)村社會風(fēng)險得到緩解。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程提速加快,社會轉(zhuǎn)型中的民生問題凸顯。隨著國家現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)一步加快,中國城鄉(xiāng)關(guān)系逐步走向一體與融合發(fā)展,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險也呈現(xiàn)出新變化,扶貧問題以及弱勢群體公共服務(wù)供給不足,新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公共服務(wù)供需矛盾,突發(fā)公共衛(wèi)生事件,局部自然生態(tài)破壞等成為新時期鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)。在現(xiàn)代化發(fā)展的不同歷史時期,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險呈現(xiàn)出延續(xù)性、差異性特征,時代因素是其重要原因,現(xiàn)代化進(jìn)程中鄉(xiāng)村社會風(fēng)險呈現(xiàn)出相應(yīng)的演變規(guī)律。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加速以及社會生產(chǎn)力不斷發(fā)展,鄉(xiāng)村治理逐步從“資源提取”向“服務(wù)供給”轉(zhuǎn)變,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險也由“自上而下資源汲取”引起的風(fēng)險向“自上而下資源賦予”下的風(fēng)險轉(zhuǎn)變。與此同時,從民生維度來看,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險由基本生計需求引發(fā)的風(fēng)險轉(zhuǎn)向更高層次服務(wù)供需不平衡引發(fā)的風(fēng)險;從公共秩序維度來看,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險由鄉(xiāng)村內(nèi)部治安管理糾紛引發(fā)的風(fēng)險轉(zhuǎn)向開放流動社會中的社會風(fēng)險;從生態(tài)維度來看,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險從早期鄉(xiāng)村工業(yè)化污染引發(fā)的風(fēng)險轉(zhuǎn)向局部生態(tài)系統(tǒng)破壞引發(fā)的風(fēng)險。值得注意的是,鄉(xiāng)村社會風(fēng)險的演變呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性、動態(tài)性,其背后隱含著深刻的內(nèi)在機(jī)理。在特定的歷史階段,國家宏觀戰(zhàn)略的制定具有超前性和普遍性,而鄉(xiāng)村發(fā)展實際則會表現(xiàn)出一定的滯后性、特殊性,國家戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村發(fā)展存在實際的張力關(guān)系。與此同時,現(xiàn)代社會的流動性以及國家政權(quán)的運行機(jī)制和管理方式調(diào)整也都深刻影響鄉(xiāng)村公共秩序的構(gòu)建,如基層政權(quán)從“懸浮”到治理重心下移的過程中,體制機(jī)制難以有效理順,導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共秩序存在一定失序狀態(tài)。在分工細(xì)化、利益分化的現(xiàn)代社會,由于不同權(quán)力主體之間存在利益訴求的非統(tǒng)一性以及權(quán)力運行邏輯上的差異性,因此在參與鄉(xiāng)村治理、化解鄉(xiāng)村社會風(fēng)險過程中,不同權(quán)力主體會面臨利益分歧及沖突,這種矛盾性和沖突性也會引發(fā)各種社會風(fēng)險。另外,在現(xiàn)代化進(jìn)程中,人的實踐活動不斷擴(kuò)展,人對自然的改造程度不斷加深,人與自然之間的矛盾存在一定的不可調(diào)和性,這種人與自然關(guān)系的失衡給現(xiàn)代社會發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。當(dāng)然,自然也在改變著人類的思維方式及行為模式,在人與自然互動的過程中,各種不確定性因素和風(fēng)險因素都在增加。

整體來看,社會風(fēng)險的生成與人的社會實踐活動緊密相聯(lián)。人類不斷追求現(xiàn)代化的過程也是自我解放,實現(xiàn)人的全面自由發(fā)展的過程,這個過程以人的社會實踐活動為顯著特征。在人類改造自然的過程中,社會生產(chǎn)力水平不斷進(jìn)步,社會結(jié)構(gòu)日益完善,社會整體呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和不確定性。隨著人類改造自然的程度不斷加深,人類社會的現(xiàn)代化進(jìn)程越來越快,社會的不確定性、不穩(wěn)定性因素也會越來越多。人類深刻認(rèn)識自然的過程是一個相當(dāng)漫長的過程。當(dāng)人類社會發(fā)展還未達(dá)到真正認(rèn)識自然、認(rèn)識社會發(fā)展基本規(guī)律的階段,人很大程度上依然受制于自然,這種發(fā)展所帶來的不確定性是人難以掌控的,在現(xiàn)實中它會以各種風(fēng)險的形式呈現(xiàn)出來,并給人類社會發(fā)展帶來相應(yīng)的沖擊與影響。社會風(fēng)險是人類現(xiàn)代化的結(jié)果,人類要解決風(fēng)險必須充分認(rèn)識自然,提高駕馭自然、駕馭社會的能力,認(rèn)識并把握社會發(fā)展規(guī)律,在實踐中不斷創(chuàng)新解決社會風(fēng)險的能力與水平。