劉銀妹 張 燦

一、村落政治中的指標(biāo)治理研究

指標(biāo)治理是各級政府和部門為貫徹自身意志、實(shí)現(xiàn)特定政策意圖,而將某一抽象的行政目標(biāo)分解為具體的考核事項(xiàng),并化約為一套可量化的指標(biāo)體系,再借助科層組織權(quán)威將其施加于下級政府,進(jìn)而將指標(biāo)完成情況與官員升降去留掛鉤的一種治理形態(tài)。(1)郭曉雨:《指標(biāo)治理的組織機(jī)制與運(yùn)作邏輯》,《法律和政治科學(xué)》2020年第1期,第176-202頁。它采取任務(wù)分解、層層下沉的方式,相比“任務(wù)治理”則更加精準(zhǔn)、可量化,成為政府管理中的一個重要方式。(2)于水、湯瑜:《項(xiàng)目制基層實(shí)踐困:表征、緣由及應(yīng)對》,《湖北民族大學(xué)學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第5期,第50-57頁。有學(xué)者認(rèn)為指標(biāo)作為數(shù)量化的工具,是目標(biāo)責(zé)任制、行政發(fā)包制的主要載體,也是壓力傳導(dǎo)的載體。(3)黃晗、黃繼榮:《從政治指標(biāo)到約束性指標(biāo):指標(biāo)治理的變遷與問題》,《天津行政學(xué)院學(xué)報》2018年第6期,第45-53頁。目前學(xué)界關(guān)于“指標(biāo)治理”的研究,一方面探討其在國家行政治理中發(fā)揮的作用,如徐勇對“土地改革”時期合作社指標(biāo)化的探討(4)徐勇:《“行政下鄉(xiāng)”:動員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國家向鄉(xiāng)土社會滲透的行政機(jī)制》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2007年第5期,第2-9頁。,許憲春對改革開放以后國民生產(chǎn)總值增長對政府官員考核指標(biāo)的影響(5)許憲春:《中國國民經(jīng)濟(jì)核算核心指標(biāo)的變遷——從MPS的國民收入向SNA的國內(nèi)生產(chǎn)總值的轉(zhuǎn)變》,《中國社會科學(xué)》2020年第10期,第48-70頁。,胡鞍鋼、唐嘯對指標(biāo)工具作用嵌入政府治理控制的研究(6)胡鞍鋼、唐嘯:《如何有效提高地方官員環(huán)境治理積極性》,國情報告第十八卷2015會議論文,北京,2017年8月,第225-235頁。;另一方面探討其在具體實(shí)施過程中存在的問題,如黃晗、燕繼榮從發(fā)展歷程及運(yùn)行效果兩方面出發(fā),梳理了“政治指標(biāo)—經(jīng)濟(jì)指標(biāo)—預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)”變遷,同時發(fā)現(xiàn)指標(biāo)治理在運(yùn)行中容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)弄虛造假、指標(biāo)選擇性執(zhí)行等問題,并提出發(fā)揮民眾監(jiān)督作用的解決方案(7)黃晗、黃繼榮:《從政治指標(biāo)到約束性指標(biāo):指標(biāo)治理的變遷與問題》,《天津行政學(xué)院學(xué)報》2018年第6期,第45-53頁。,張乾友分析了指標(biāo)決策與治理功能,指出指標(biāo)治理內(nèi)在邏輯以及人們處于“被治理”的地位(8)張乾友:《“被指標(biāo)治理”模式的生成及其治理邏輯》,《探索與爭鳴》2021年第2期,第107-116頁。。

近年來,隨著國家對農(nóng)村的資源投入力度不斷加大,與之相伴的各種績效要求也在自上而下的政策下達(dá)、分解過程中不斷強(qiáng)化,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體行政邏輯進(jìn)一步延伸至村落場域。村落成為政策行動與展示空間,村“兩委”行為邏輯被高度行政化。(9)仇葉:《行政公共性:理解村級治理行政化的一個新視角》,《探索》2020年第5期,第153-167頁。以往“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式使得基層社會組織處于國家權(quán)力控制之外。(10)溫鐵軍:《半個世紀(jì)的農(nóng)村制度變遷》,《戰(zhàn)略與管理》1999年第6期,第8頁。這一現(xiàn)象關(guān)涉兩大命題,一是傳統(tǒng)社會的“非國家化”,二是近代化帶來的國家權(quán)力向基層社會的直接介入,這與費(fèi)孝通提出的“雙軌制”概念相同。(11)胡恒:《皇權(quán)不下縣?——清代縣轄政區(qū)與基層社會治理》,北京:北京師范大學(xué)出版社,2015年,第13-15頁。這種權(quán)力介入并沒有將村委會納入基層政權(quán),反而造成了這一基層群眾性自治組織與村落一定程度上脫節(jié),尤其是在稅費(fèi)改革之后,基層政權(quán)從過去的汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”。(12)周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》,《社會學(xué)研究》2006年第3期,第1-38頁。越來越多的村級組織既與村莊社會相脫節(jié),也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)相脫節(jié),在對上和對下兩個層面上呈現(xiàn)出“脫嵌”趨勢。(13)李元洪、桂華:《村級治理中的組織脫嵌與謀利結(jié)構(gòu)——以湖北泉村個案為例》,《東南學(xué)術(shù)》2016年第6期,第83-88頁。有學(xué)者對此做出了更進(jìn)一步的解釋,認(rèn)為由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)向服務(wù)型政府邁進(jìn),脫嵌化治理的模式具有“有服務(wù),有發(fā)展,有穩(wěn)定(形式治理),無(農(nóng)民)參與”的特征。(14)趙曉峰、張紅:《從“嵌入式控制”到“脫嵌式治理”——邁向“服務(wù)型政府”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作邏輯》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2012年第11期,第73-81頁。

究其原因,秦暉認(rèn)為一些中國學(xué)者忽視了宗族等非正式組織在基層社會所發(fā)揮的作用,欠缺整體性研究視角。(15)秦暉:《傳統(tǒng)十論:本土社會的制度、文化及其變革》,太原:山西人民出版社,2019年,第2頁。事實(shí)上,中央政府一直試圖解決上層政策設(shè)計和政治意愿貫徹落實(shí)到地方的問題,學(xué)界對此也予以熱切關(guān)注。例如,徐勇提出“政黨下鄉(xiāng)”(16)徐勇:《“政黨下鄉(xiāng)”:現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)土的整合》,《學(xué)術(shù)月刊》2007年第8期,第13-20頁?！靶麄飨锣l(xiāng)”(17)徐勇:《“宣傳下鄉(xiāng)”:中國共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)土社會的動員與整合》,《中國黨史研究》2010年第10期,第15-22頁?！靶姓锣l(xiāng)”(18)徐勇:《“行政下鄉(xiāng)”:動員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國家向鄉(xiāng)土社會滲透的行政機(jī)制》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2007年第5期,第2-9頁?！胺?wù)下鄉(xiāng)”(19)徐勇:《“服務(wù)下鄉(xiāng)”:國家對鄉(xiāng)村社會的服務(wù)型滲透——兼論鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的走向》,《東南學(xué)術(shù)》2009年第1期,第64-70頁。四個概念,探討在現(xiàn)代國家建構(gòu)中,國家力量通過向鄉(xiāng)土社會的不斷滲透,進(jìn)而將分散落后的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會進(jìn)行改造和整合。周飛舟則認(rèn)為可以建立起一種普遍意義上的“責(zé)任到人”的機(jī)制來推動各項(xiàng)政策意圖的落實(shí)。(20)周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》,《社會學(xué)研究》2006年第3期,第1-38頁。這些研究點(diǎn)明了“上”“下”之間矛盾的根源,并試圖通過各種行政手段,緩解二者之間的二元對立關(guān)系。

雖然已有學(xué)者從項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)中多元利益主體博弈的問題切入分析村級組織脫嵌的現(xiàn)象(21)盧青青:《經(jīng)營村莊:項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的實(shí)踐與困境》,《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第6期,第10-19頁。,但近些年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施及在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求下,鄉(xiāng)村社會內(nèi)生機(jī)制發(fā)生重大變化(22)王麗:《善治視域下鄉(xiāng)村治理的公共性困境及其重構(gòu)》,《行政論壇》2022年第3期,第99-104頁。。不管是從豐富理論還是從實(shí)踐積累,都需要更多研究者從個案分析總結(jié)。本文擬從組織脫嵌的角度入手,分析自上而下和自下而上兩種治理模式在村落的“相遇”過程,旨在為鄉(xiāng)村治理的理論延伸提供一些實(shí)證。筆者于2022年7月至8月深入廣西D村進(jìn)行調(diào)研,運(yùn)用半結(jié)構(gòu)式訪談與參與式觀察法,對D村駐村干部、掛村鎮(zhèn)干及村民、村干部等進(jìn)行了深度訪談,搜集了大量一手資料。文章以D村“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范村”申報中指標(biāo)治理的落實(shí)為典型案例,探討如何實(shí)現(xiàn)將村委會這一末端行政組織更好納入國家行政“整體性”這一現(xiàn)代化國家治理體系中的思路和方式。

二、“規(guī)定動作”與“材料迎檢”:指標(biāo)治理的村落表現(xiàn)

D村位于廣西壯族自治區(qū)H市D縣Z鎮(zhèn)。全村共1196戶4737人,聚居著壯、漢、瑤等多個民族,人多地少,傳統(tǒng)生計方式以豬、牛、羊養(yǎng)殖和玉米、水稻、甘蔗等作物種植為主。由于該村擁有遠(yuǎn)近聞名的竹藤草芒編織這一傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè),居民經(jīng)濟(jì)條件相對較好,治安狀況和居民受教育程度也相對較高,先后榮獲多項(xiàng)國家級、自治區(qū)級獎項(xiàng)。正因?yàn)樵摯逵兄己玫幕A(chǔ),也成為縣里組織申報民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范點(diǎn)的重點(diǎn)對象之一。該村在申報工作過程中,將責(zé)任落實(shí)到個人和組織,靈活選擇性地執(zhí)行工作任務(wù),并以寬泛解釋、虛實(shí)結(jié)合等方式作為迎檢策略,以此完成“規(guī)定動作”。

(一)“規(guī)定動作”:工作內(nèi)容的明確化與數(shù)量化

2022年,H市民宗委發(fā)布通知,要求各縣(區(qū))結(jié)合實(shí)際情況推薦1～2個民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范村,并明確此次《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范村測評指標(biāo)》(以下簡稱“《測評指標(biāo)》”)可根據(jù)國家民族事務(wù)委員會針對市、縣級的民族團(tuán)結(jié)示范單位的指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化及量化。

國家民族事務(wù)委員會下發(fā)的《全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范市(地、州、盟)、縣(市、區(qū)、旗)測評指標(biāo)(西部地區(qū))》從“加強(qiáng)和完善黨對民族工作的全面領(lǐng)導(dǎo)、全面推進(jìn)中華民族共有精神家園建設(shè)、推動各民族共同走向社會主義現(xiàn)代化、促進(jìn)各民族廣泛交流交往交融、提升民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平、有效防范化解民族領(lǐng)域風(fēng)險隱患”6個測評項(xiàng)目出發(fā),共19條測評內(nèi)容,含“高度重視民族工作、促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定”3個一級指標(biāo),及“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、健全機(jī)制、培養(yǎng)典型、和諧發(fā)展、改善民生、依法維權(quán)、化解矛盾”7個二級指標(biāo),包含“優(yōu)秀、良好、一般、較差”4個評價等級,測評方法有材料審核、實(shí)地核查、問卷調(diào)查3種,最終根據(jù)各測評項(xiàng)目的權(quán)重及評價等級賦予的分值進(jìn)行加權(quán)計算總分。

為了凸顯地方特色,彰顯村落的優(yōu)勢,D縣和Z鎮(zhèn)政府在細(xì)化及量化指標(biāo)體系時有意識地增加了一些利于民族文化傳承保護(hù)的內(nèi)容,如“積極配合開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范村培育評選工作,推薦民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范集體和個人”“保護(hù)和發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,有群眾文化活動場所,有傳承人,充分利用‘壯族三月三’等民族傳統(tǒng)節(jié)日、紀(jì)念日等,組織各族群眾開展形式多樣、豐富多彩、健康向上,富有民族特色的文體娛樂活動”等。在收到上級下達(dá)的通知文件和指標(biāo)體系后,為了讓該項(xiàng)工作考核更加具體化和可操作性,讓多項(xiàng)考核工作實(shí)現(xiàn)聯(lián)動效果,D村村委會在制定具體實(shí)施方案時又增加了一些量化性評價標(biāo)準(zhǔn),如“村黨組織會議每年集中學(xué)習(xí)黨和國家的民族政策法律法規(guī)、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作文件1次以上”“村級集體經(jīng)濟(jì)年收入達(dá)5萬元以上(含)”等。這樣通過將測評項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為具體的數(shù)量指標(biāo),使得村落對執(zhí)行的要求更加明確。這種數(shù)量化策略,使得國家政策在自上而下的逐級“轉(zhuǎn)譯”過程中逐步具體化和明確化,既解決了基層“怎么做”的困惑,又能經(jīng)過指標(biāo)“層層加碼”消解市、縣層級“怎么做好”的擔(dān)憂。

(二)“指標(biāo)分解”:責(zé)任到人與村政組織

D村在確定指標(biāo)體系后,進(jìn)一步對各項(xiàng)考核指標(biāo)落實(shí)具體責(zé)任人和責(zé)任單位,便于各項(xiàng)工作的執(zhí)行和督查?！懊褡鍒F(tuán)結(jié)進(jìn)步示范村”創(chuàng)建領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)組長一名(鎮(zhèn)級人大主席)、副組長三名(駐村第一書記、掛村鎮(zhèn)干、村黨總支部書記兼主任)和成員若干(駐村工作隊員、村委會副主任、委員及村小學(xué)校長、各隊隊長等)。其中,“領(lǐng)導(dǎo)小組”作為牽頭單位對整個考核體系負(fù)責(zé),責(zé)任單位則根據(jù)任務(wù)的不同進(jìn)行分配,如村集體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)由村股份經(jīng)濟(jì)合作社負(fù)責(zé),涉及文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生方面的考核則主要落實(shí)到村小學(xué)和村衛(wèi)生室。該指標(biāo)治理體系的責(zé)任落實(shí)還結(jié)合了屬地管理制度,譬如,各隊隊長負(fù)責(zé)各自區(qū)域的宣傳欄、標(biāo)語牌上墻,同時挨家挨戶宣傳民族團(tuán)結(jié)政策、發(fā)放材料;村小學(xué)負(fù)責(zé)引導(dǎo)各族師生切實(shí)鑄牢中華民族共同體意識,通過舉辦知識競賽、主題班會等形式開展民族團(tuán)結(jié)教育活動;村委宣傳委員通過開展集中宣講、文藝演出、民族傳統(tǒng)文體活動,使民族團(tuán)結(jié)宣傳教育融入村民的生活日常等。另外,在職責(zé)分工方面,組長全面負(fù)責(zé)民族團(tuán)結(jié)示范村創(chuàng)建工作,安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)部署的各項(xiàng)任務(wù),督促相關(guān)責(zé)任人落實(shí)具體工作;副組長安排示范村創(chuàng)建的工作方案、申報材料及相關(guān)材料的起草、審核工作,定期或不定期對創(chuàng)建工作進(jìn)行監(jiān)督檢查以便及時糾正問題;成員則具體負(fù)責(zé)民族團(tuán)結(jié)政策宣傳,活動組織及檔案材料的收集、整理。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)督導(dǎo)、村級分工的做法,以村民小組(隊)作為基本執(zhí)行單元,將執(zhí)行主體責(zé)任與治理單元相掛鉤,既遵循了村落社會內(nèi)在的治理單元行動邏輯,又充分維護(hù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的權(quán)威性,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政邏輯在村落的進(jìn)一步延伸。

(三)“點(diǎn)面結(jié)合”:工作內(nèi)容的選擇性執(zhí)行

在創(chuàng)建民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范村的過程中,由于村級人力、資金和能力有限,工作內(nèi)容往往不能面面俱到,村委會也會采取一些“變通”手段和方式有選擇性地執(zhí)行某些指標(biāo)任務(wù)。根據(jù)上級要求,民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范點(diǎn)的驗(yàn)收需達(dá)到總分90分以上。在資源有限的情況下,村委會對指標(biāo)進(jìn)行了有原則性的靈活處理。一方面根據(jù)指標(biāo)的強(qiáng)制性、重要性排序,重點(diǎn)執(zhí)行相關(guān)指標(biāo)任務(wù)。例如,盡管沒有“一票否決”指標(biāo)的存在,但在執(zhí)行過程中,村“兩委”敏銳地抓住“經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展,村級集體經(jīng)濟(jì)年收入達(dá)5萬元以上(含),鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境良好,人居環(huán)境質(zhì)量逐年提升”等重要指標(biāo),不僅在村落實(shí)施方案中將其加碼至“10萬元”,而且在負(fù)責(zé)方為村集體經(jīng)濟(jì)合作社的情況下增加了其他任務(wù)成員。

另一方面,村委有目標(biāo)性地選擇分值高、更容易達(dá)標(biāo)的考核指標(biāo)作答?！稖y評指標(biāo)》提到“積極配合開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范村培育評選工作,推薦民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范集體和個人”,即“推薦典型”,該指標(biāo)的分值高也容易做到。D村藤編被列為自治區(qū)級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項(xiàng)目,當(dāng)?shù)卣鲇谏a(chǎn)性保護(hù)的目的會對其進(jìn)行傳承、保護(hù)、創(chuàng)新、開發(fā),村委會工作人員能夠容易地選出較為配合村委會工作、能說會道的藤編老板,并對其進(jìn)行各種形式的“包裝”,使其成為“典型”以應(yīng)對各級部門檢查或是媒體采訪。由此可見,D村村委會在測評指標(biāo)的硬性評分基礎(chǔ)上,既根據(jù)上級派發(fā)指標(biāo)的難易程度、分值高低采取最優(yōu)策略完成“規(guī)定動作”,也在綜合考量地方優(yōu)勢資源的基礎(chǔ)上超標(biāo)準(zhǔn)地完成《測評指標(biāo)》上的指標(biāo)任務(wù),還對其他指標(biāo)僅以“過關(guān)就行”為標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)檎麄€考核只需大體達(dá)到基本要求,再有兩個指標(biāo)數(shù)據(jù)突出即可超額、輕松完成。

(四)“材料迎檢”:指標(biāo)考核與迎檢策略

在對民族團(tuán)結(jié)示范創(chuàng)建工作進(jìn)行動員和層層分解,并經(jīng)過基層干部選擇性執(zhí)行之后,縣級政府的工作任務(wù)便是對工作結(jié)果進(jìn)行考核驗(yàn)收。驗(yàn)收的方式大多為材料審核、實(shí)地核查、問卷調(diào)查等。關(guān)于民族團(tuán)結(jié)示范村創(chuàng)建的指標(biāo)考核方式中,所有項(xiàng)目都需要材料審核,將執(zhí)行狀況轉(zhuǎn)化為表格和總結(jié),這既是指標(biāo)考核的一種技術(shù)手段,也是科層制進(jìn)行痕跡管理特征的具體體現(xiàn)。(23)顏昌武、楊華杰:《以“跡”為“績”:痕跡管理如何演化為痕跡主義》,《探索與爭鳴》2019年第11期,第111-121頁。為了順利應(yīng)對上級的考核評估,做好一份圖文并茂、數(shù)據(jù)充實(shí)的材料就顯得尤為重要。為此,村委根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行分工合作,由成員專門負(fù)責(zé)材料的收集整理工作,還由副組長們重點(diǎn)審查。迎接檢查的材料通常不僅有匯報的紙質(zhì)材料,還包括如“宣傳民族政策、發(fā)展民族產(chǎn)業(yè)、民族團(tuán)結(jié)互助、人民安居樂業(yè)”的各類展板。D村村干部根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況及目標(biāo)要求,通過寬泛解釋、虛實(shí)結(jié)合等方式,使文本材料中的“事實(shí)”符合指標(biāo)具體要求。村委會通常會認(rèn)真完成“規(guī)定動作”,具體體現(xiàn)在指標(biāo)規(guī)定的基本項(xiàng)目和數(shù)據(jù),這也是上級指標(biāo)制定時要求的底線。但同時,這種指標(biāo)任務(wù)下達(dá)到村落時依然會保留一定的可操作空間,村委會可以根據(jù)村民、村落的實(shí)際情況,靈活地組合搭配“迎檢策略”。村落之間的相互競爭就體現(xiàn)在對“迎檢”的應(yīng)對方式上。

“國家意志”下沉的結(jié)果便是將自然分散的鄉(xiāng)土社會變?yōu)橐粋€行政化組織體系中的鄉(xiāng)土社會。(24)徐勇:《“行政下鄉(xiāng)”:動員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國家向鄉(xiāng)土社會滲透的行政機(jī)制》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2007年第5期,第2-9頁。指標(biāo)治理是自上而下的一種治理模式(25)陳那波、陳嘉麗:《政府指標(biāo)的生產(chǎn):類型與過程——以A省民政規(guī)劃指標(biāo)編制為例》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2022年第5期,第49-64頁。,其目的是改變“皇權(quán)不下縣”,以及村民委員會自治制度轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)一定程度上的“權(quán)力真空”狀態(tài),從而將基層組織納入民族國家的整體范疇之中。然而在具體的指標(biāo)治理過程中,村委會和村民間常常處于“打太極式”的博弈狀態(tài),上級組織的考核和村級組織的迎檢都有自己的對應(yīng)策略。有學(xué)者認(rèn)為任務(wù)型的行政介入是服從國家目的并以國家強(qiáng)制力作為依托和保障的,但隨著農(nóng)村社會多樣化和自主性的增強(qiáng),強(qiáng)制性行政介入的成效也逐漸減弱。(26)徐勇:《“行政下鄉(xiāng)”:動員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國家向鄉(xiāng)土社會滲透的行政機(jī)制》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2007年第5期,第2-9頁。所以,對比“嵌入式治理模式”中基層組織對任務(wù)的執(zhí)行力,現(xiàn)在國家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生了變化,并對基層社會治理模式產(chǎn)生了較大的影響。對此,筆者認(rèn)為有必要進(jìn)一步分析基層社會的治理現(xiàn)狀,探究其行動邏輯背后的根本原因。

三、“去鄉(xiāng)土化”與“利益場域”:基層社會的治理基礎(chǔ)轉(zhuǎn)換

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)經(jīng)由各種治理任務(wù)實(shí)現(xiàn)了對村落的行政延伸和權(quán)力嵌入,綜合運(yùn)用正式與非正式的規(guī)范,控制和改造村莊與村民。有學(xué)者認(rèn)為村莊正式權(quán)力往往需要借助宗族、姻親、人情等關(guān)系,依靠個人魅力、非法暴力等手段,即借助非正式權(quán)力關(guān)系來踐行自己的職能。然而,原有的治理模式被“脫嵌化治理”模式所取代,“去鄉(xiāng)土化”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村級組織的關(guān)系在加速重構(gòu)(27)趙曉峰、張紅:《從“嵌入式控制”到“脫嵌式治理”——邁向“服務(wù)型政府”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作邏輯》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2012年第11期,第73-81頁。,村級組織在多個層面也與村民的關(guān)系發(fā)生改變,一度出現(xiàn)消極治理的局面,從而不僅非正式權(quán)力發(fā)揮的作用越來越少,甚至“正式權(quán)力”在鄉(xiāng)村也一度出現(xiàn)失靈的狀態(tài)。

(一)情景轉(zhuǎn)換:農(nóng)民離場與村落“空心化”

從“村民自治”到“四個民主”,中國基層民主不斷完善,干部的選任權(quán)、重大村務(wù)的決定權(quán)、日常村務(wù)的參與權(quán)、村干部的評議權(quán)和村務(wù)的知情權(quán)都交給村民,唯一不變的是對村民權(quán)益的保障不斷得以強(qiáng)化。然而,隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展,許多農(nóng)民離開家鄉(xiāng)外出務(wù)工,匱乏的勞動力、社會資源、配套服務(wù)等都在一定程度上導(dǎo)致了“村落空心化”,使得能夠參與基層治理中的人越來越少。(28)賀芒、范飛:《脫域與回歸:流動村民參與鄉(xiāng)村振興的困境與路徑》,《湖北民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2023年第2期,第89-93頁。在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會中,以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的村落長者是處理公共事務(wù)的內(nèi)生性權(quán)威,維持著農(nóng)村社會的和諧。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型,農(nóng)民對土地的依賴性逐漸降低,原有的內(nèi)生性治理權(quán)威也在被削弱。村干部的擇選標(biāo)準(zhǔn)從賢能長者轉(zhuǎn)變?yōu)槟苋苏?。打工?jīng)濟(jì)興起后,鄉(xiāng)村能人不斷外流,傳統(tǒng)長老治理退居二線,甚至普通村民離基層治理越來越遠(yuǎn),使得村落治理出現(xiàn)后繼無人的困境。例如,D村有志青年多外出開辦公司;留在農(nóng)村的多是年幼的孩子或者上年紀(jì)的老人,靠耕地和承接一些藤編的零活維持生計;村委會5人中也僅有一位年輕人(28歲)。從“人的空心化”“地的空心化”到“業(yè)的空心化”,勞動力的流失加劇了村落“空心化”的程度。

(二)主體轉(zhuǎn)換:村干部職業(yè)化

村“兩委”作為上級部門與村民溝通的橋梁,負(fù)責(zé)將上級文件學(xué)習(xí)研讀分析后下達(dá)給村民,同時也向政府反映村民的意見和建議,是村落公共事務(wù)、公益事業(yè)執(zhí)行的骨干群體,要對村民負(fù)責(zé),對鄉(xiāng)村的發(fā)展有著十分重要的指向作用。村“兩委”干部在接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)貼的同時,也要按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展要求,承擔(dān)村落公共事務(wù),受鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村落的治理任務(wù)不斷增加和考核不斷強(qiáng)化,村干部只能將更多時間投入上級指派的公共事務(wù),并不得不采取坐班形式以隨時應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查,使得村干部工作更加“職業(yè)化”。

村干部的“職業(yè)化”傾向,使其與村民之間原有的聯(lián)系被阻斷、信任被削弱。他們往往基于收入、“業(yè)績”影響等現(xiàn)實(shí)因素考量,而選擇按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)進(jìn)行事務(wù)性執(zhí)行,更關(guān)注任務(wù)完成后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的滿意度,而不是村民的認(rèn)可度。由于集體收入有限,“錢袋子”和自己的收入均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握,鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿意與否直接關(guān)系到自己的收入和村落政治地位,“唯上”成為其基本行動取向。村干部“職業(yè)化”沿襲了科層制的弊端,易將自身的角色定義為國家權(quán)力的代理人而非村民利益的代言人,對于上級傳達(dá)的指令,更多依靠行政力量完成,完成任務(wù)的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)也是以上級要求為準(zhǔn)。但村落一直都是人情往來與利益糾葛、傳統(tǒng)與現(xiàn)代并存的復(fù)雜場域,諸如村“兩委”等“中間人”憑借其身份優(yōu)勢在基層社會治理中一直發(fā)揮著重要的作用。在當(dāng)前的基層治理模式中,村“兩委”的身份也處于朝著“職業(yè)化”方向發(fā)展的過渡期,還存在不能很好的“承上啟下”等諸多問題。村干部被迫割斷其身上的“傳統(tǒng)”特質(zhì),將自身與村民快速分離,并向著“正式村官”的身份靠近,而身份上的轉(zhuǎn)變同樣也使他們具體開展鄉(xiāng)村工作時也遇到“不了解村民真實(shí)想法”“村民不配合”等諸多困難。

(三)內(nèi)容轉(zhuǎn)換:從村落自主到任務(wù)下達(dá)

長期以來,村落治理任務(wù)都是圍繞公共事務(wù)進(jìn)行,是基于村落內(nèi)在需求而產(chǎn)生的。在村落治理實(shí)踐中,村民自治章程或村規(guī)民約是村干部及村民們用來規(guī)范各自行為的準(zhǔn)則,同時也是管理本村日常事務(wù)的方向指引,受到大家的共同認(rèn)可。村委會是村民自治的執(zhí)行和工作機(jī)構(gòu),村民會議所討論的內(nèi)容涉及村民利益、大家普遍關(guān)心的問題。所以辦事的核心在于村落自主,小到村民間雞毛蒜皮的鄰里矛盾,大到整屯整村的村民用水、道路硬化等工作。具體如何處理,應(yīng)該辦什么、不該辦什么、何時辦理、怎么辦理都由村民自己決定,最后由村委會執(zhí)行。早些年很多地區(qū)村委會的職能像過去宗族或家族中的“大家長”,甚至一些村落的村委會是由宗族中某些德高望重之人擔(dān)任,兼具用“道義”“情義”與“法理”教化、約束、治理之責(zé)。(29)余地:《民間規(guī)范與日常政治》,《湖北民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2022年第3期,第84-93頁。但隨著村干部的職業(yè)化,其工作思路也從“提供服務(wù)”向“完成任務(wù)”轉(zhuǎn)化,但遺憾的是,村級組織在行政層面的約束力和執(zhí)行力似乎沒有得到進(jìn)一步的增強(qiáng)。

早些年D村的治安不好,違法犯罪事件時有發(fā)生。于是村委會根據(jù)村民訴求,進(jìn)行社會治安整改,經(jīng)常入戶進(jìn)行思想道德教育,宣傳法律知識,對誤入歧途的青年進(jìn)行耐心勸解,主要用傳統(tǒng)社會的那一套準(zhǔn)則去“動之以情,曉之以理”。近些年村委會的工作任務(wù)雖然仍包含調(diào)解鄰里糾紛等“小事”,但對他們來說更重要的是要積極應(yīng)對和完成在精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等各項(xiàng)國家戰(zhàn)略下上級政府一層層派發(fā)的工作任務(wù)和考核要求。面對這樣一種自上而下的行政要求,村委會不敢有任何懈怠和疏忽。例如,D村在大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、提升新農(nóng)合參保率、控輟保學(xué)等方面都有具體的工作布置,尤其是在“數(shù)字化管理”的新模式下對“計劃生育”“社會綜合治安”等都有一票否決的指標(biāo),所以村委會無論是出于主動還是被動都要將這些指標(biāo)的材料做扎實(shí),積極迎檢。雖然稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)邁向“服務(wù)型政府”,且對下在任務(wù)要求上的控制力有所減弱,但是在鄉(xiāng)村振興的國家戰(zhàn)略背景下,指標(biāo)考核又事關(guān)各級領(lǐng)導(dǎo)部門的工作“質(zhì)量”、村委會只能將“迎檢”作為村落全部工作的重心。然而這樣的做法實(shí)際上又導(dǎo)致普通村民脫離自主治理的軌道,村委會與村民之間也出現(xiàn)“脫嵌”的趨勢。

(四)方式轉(zhuǎn)換:“規(guī)定動作”的指標(biāo)化

精準(zhǔn)扶貧這個“一竿子到底”的工程給村委會帶來了巨大壓力。治理目標(biāo)逐級向下發(fā)布,落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)又對村落下達(dá)各項(xiàng)工作任務(wù),同時將任務(wù)分解為26項(xiàng)具體指標(biāo),以年度或總考核方式進(jìn)行驗(yàn)收。當(dāng)前處于鞏固脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接階段,D村作為鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶村,村“兩委”的任務(wù)更加繁重。2022年國家掛牌督辦D縣主要問題有兩個:一是產(chǎn)業(yè)幫扶弱化,二是帶農(nóng)聯(lián)農(nóng)機(jī)制不完善。在這兩個方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村落下達(dá)了相應(yīng)的執(zhí)行指標(biāo)。D村村委會為了完成整改,嚴(yán)格按照硬性指標(biāo)執(zhí)行:必須使村里的脫貧戶、監(jiān)測戶達(dá)到100%的產(chǎn)業(yè)覆蓋,聯(lián)合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作社帶動農(nóng)戶參與經(jīng)營。

從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興階段,村委會的工作任務(wù)更重了。一是現(xiàn)在的工作對象增多,不僅局限貧困人口,而是所有村民;二是扶貧階段工作相對簡單,只需達(dá)到貧困村“十一有一低于”和貧困戶“兩不愁三保障”以及飲水安全(“八有一超”)就完成了任務(wù),而鄉(xiāng)村振興是“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、生態(tài)振興、文化振興、組織振興”五大振興,各有任務(wù)和具體指標(biāo),指標(biāo)化考核成為常態(tài),基層治理方式也發(fā)生了轉(zhuǎn)換。D村近年來基本上都是圍繞這些指標(biāo)化考核開展工作的,村“兩委”、第一書記、駐村干部、隊員一直在忙碌,每完成一項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)就要準(zhǔn)備好相關(guān)材料,對照任務(wù)要求和分值一項(xiàng)項(xiàng)核對,以備上級檢查。不可否認(rèn),指標(biāo)化的工作方式能夠呈現(xiàn)清晰明了的數(shù)據(jù),在一定程度上也有利于通過指標(biāo)實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計預(yù)設(shè)的任務(wù),從而進(jìn)一步將村落社會納入國家治理整體范圍內(nèi)?？梢哉f,指標(biāo)化治理模式是現(xiàn)代化治理體系的重要一環(huán)。但由于村落社會的復(fù)雜性,尤其是在“去鄉(xiāng)土化”之后,完全用指標(biāo)、數(shù)據(jù)去評判某一具體的事件或行為往往看不到其背后的動機(jī)。這樣就錯失深入了解情況的機(jī)會,導(dǎo)致原有的“自下而上”的治理方式發(fā)揮不了更多的作用,出現(xiàn)“溝通不暢”的局面,“上”“下”之間仍舊會有脫嵌的問題。

農(nóng)民離場、村落空心化是如今大多數(shù)農(nóng)村的現(xiàn)狀,村干部職業(yè)化也是基于國家各項(xiàng)戰(zhàn)略背景下的社會變革之一,任務(wù)下達(dá)以及規(guī)定動作的指標(biāo)化則是“行政下鄉(xiāng)”“指標(biāo)治理”的具體表現(xiàn)形式。將“規(guī)定動作”指標(biāo)化看作以一種更加清晰、簡單的量化標(biāo)準(zhǔn)治理村落的手段,總體來講,是一種較為有效的治理模式。但不可否認(rèn)的是,在具體的實(shí)踐過程中,數(shù)據(jù)的背后既有“事件”發(fā)生的時代背景,不可避免與地方經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各項(xiàng)要素緊密相連;也象征著一個個鮮活的個體以及個體的人生歷程,具有“熟人社會”特有的人情冷暖特征。賀雪峰認(rèn)為熟人社會與公共社會的行動邏輯有很大的差別,主要是由于不同社會境遇下不同行動者理性算計的約束條件不同,而熟人社會自有一套獎懲、約束、塑造機(jī)制。(30)賀雪峰:《熟人社會的行動邏輯》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2004年第1期,第5-7頁?！叭ムl(xiāng)土化”之后村落原有的“自下而上”治理邏輯已經(jīng)發(fā)生了變化,與此同時,國家通過重新在村落嵌入治理指標(biāo)的這樣一種“自上而下”的治理邏輯也發(fā)生了改變。因此,指標(biāo)治理與鄉(xiāng)土社會的實(shí)際關(guān)系又呈現(xiàn)出“脫嵌”的特征。

四、“組織脫嵌”與“差異化達(dá)標(biāo)”:指標(biāo)治理與鄉(xiāng)土社會的內(nèi)在關(guān)系

傳統(tǒng)的村落社會具有有序而又“制度化”的特點(diǎn),社會結(jié)構(gòu)建立在以個人為中心的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上,因人成事是社會實(shí)踐的常態(tài)。(31)閻云翔:《禮物的流動——一個中國村莊的互惠原則與社會網(wǎng)絡(luò)》,李放春、劉瑜譯,上海:上海人民出版社,2003年,第96頁。這也才使得在歷史上,基層社會在“皇權(quán)不下縣”的模式下具有一定的“自治”邏輯,在現(xiàn)代化的過程中必然面臨轉(zhuǎn)型之困?，F(xiàn)代的村落社會由于國家目標(biāo)管理效果的要求,需要將其納入國家的整體考慮范疇。然而在指標(biāo)治理的具體實(shí)踐過程中,一方面村委會在提供公共服務(wù)的內(nèi)容及形式時僅依靠“行政運(yùn)作”的手段,脫離了村落長久以來以“人情”“關(guān)系”為核心的場域以及其自身的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯,導(dǎo)致村落的實(shí)際情況與村民實(shí)際利益、共同意愿相違背。另一方面,村委會是一個基層自治組織,而當(dāng)下老百姓認(rèn)為公家的事和自己的事沒關(guān)系。一個是自上而下的治理模式,一個是自下而上的運(yùn)作邏輯,村級組織時常陷入“不上不下”的尷尬境地。這實(shí)際上也是組織脫嵌造成的。

(一)組織脫嵌:指標(biāo)治理的村落后果

卡爾·波蘭尼在其著作《大轉(zhuǎn)型:我們時代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》中提出了著名的“嵌入”與“脫嵌”理論,他認(rèn)為社會是一個復(fù)雜的綜合體,經(jīng)濟(jì)并非獨(dú)立存在,而是從屬于政治和社會關(guān)系。(32)卡爾·波蘭尼:《大轉(zhuǎn)型:我們時代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》,馮鋼、劉陽譯,浙江:浙江人民出版社,2007年,第15頁。他用“脫嵌”一詞來以描述市場與社會的一種隱喻式關(guān)系,適用于研究村落經(jīng)濟(jì)社會問題。目前組織脫嵌是指標(biāo)治理模式和鄉(xiāng)村社會之間的關(guān)系特征。在早期階段,稅費(fèi)改革、農(nóng)業(yè)稅的取消使農(nóng)民的負(fù)擔(dān)降低,但由于缺乏一定社會基礎(chǔ)變化的協(xié)同,在農(nóng)村社會后續(xù)發(fā)展中出現(xiàn)了“農(nóng)村公共服務(wù)缺位”等問題,村落陷入“無人管”的境地。(33)蘇海新、吳家慶:《論中國鄉(xiāng)村治理模式的歷史演進(jìn)》,《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2014年第6期,第35-40頁。隨著新農(nóng)村建設(shè)的逐步推進(jìn),農(nóng)村社會生產(chǎn)、生活、鄉(xiāng)風(fēng)、村容、民主等方面都提出了更高的要求,同時缺少了稅費(fèi)征收時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政性命令,單靠村委會自治。村落出現(xiàn)了沒人做事,也不好處罰的現(xiàn)象。

精準(zhǔn)扶貧工作提出以來,在加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的要求下,縣鄉(xiāng)政府與村干部之間的關(guān)系進(jìn)一步密切,對其管理也進(jìn)一步增強(qiáng)。村干部趨向職業(yè)化,獲得了專門的補(bǔ)貼,并被要求坐班,如此而來導(dǎo)致個別村干部就只唯上不唯下。再到鄉(xiāng)村振興階段,這個趨勢進(jìn)一步強(qiáng)化。如此一來,當(dāng)村民不再信任村委會,不再主動地向村委會干部訴說自己的困難,甚至以斯科特稱為“弱者的武器”(34)詹姆斯·C·斯科特:《弱者的武器》,鄭廣懷、張敏、何江穗譯,南京:譯林出版社,2011年,第132頁。的方式表達(dá)自己的訴求時,村落也將落入無人治理甚至治理無效的境地。

(二)形式達(dá)標(biāo)與利益爭奪:村落組織的治理邏輯

上級政府的檢查考核本身有助于下級執(zhí)行與糾偏,但基層卻在重度壓力、指標(biāo)結(jié)果導(dǎo)向及有限資源的限制下,發(fā)展出迎檢策略?；凇柏?zé)任—利益共同體”的運(yùn)行規(guī)則,考核會越來越趨于形式化,達(dá)標(biāo)僅限于“數(shù)字化達(dá)標(biāo)”,較少能達(dá)成原本的目的。通過指標(biāo)考核,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村落組織形成“責(zé)任—利益”的共同體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自上級接收任務(wù)要求,再傳達(dá)給下面村落,完成后驗(yàn)收時也基于雙方的“相互理解”基本過關(guān)。對于下面的一些變通行為,驗(yàn)收方也是知情的,如此部門或者上下級之間也會形成一種合作意識,使得村落通過“做指標(biāo)”,在形式上滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核要求即可。

D村在產(chǎn)業(yè)扶貧時大力發(fā)展該村藤編產(chǎn)業(yè),并向上級爭取到資金,用于藤編展示館的建造。資金下?lián)芎?D村要在規(guī)定的時間內(nèi)完成場館的建設(shè)。村干部在經(jīng)濟(jì)上的來源主要是靠政府的財政撥款和村組織通過各種途徑所獲得的創(chuàng)收。他們也認(rèn)為展館的建設(shè)對當(dāng)?shù)靥倬幤放苹拇蛟煊幸欢ǖ囊嫣?在示范村落創(chuàng)建和好項(xiàng)目的引進(jìn)更容易便成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)首先考慮的對象。但村里的產(chǎn)業(yè)能人認(rèn)為單純用一大筆資金投入展館的建設(shè)中不能發(fā)揮促進(jìn)藤編發(fā)展的作用,也不能帶給更多村民切實(shí)的利益,僅僅是為上級檢查“作嫁衣”。他們認(rèn)為村委會只希望在臉面上做出成效,給上級好交代。吳毅認(rèn)為:“官與民、干與群的對立是一種‘角色’對立而非‘人際’對立,兩者有時候重疊,有時候卻可以分開,尤其在中國人行為處事的互動格式之中,人們往往都是盡可能將其分割開來,盡可能不要將制度—結(jié)構(gòu)和公域?qū)用娴拿芎蛯αУ缴詈退接蛑衼??！?35)吳毅:《小鎮(zhèn)喧囂——一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋》,北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2018年,第260頁。村干部、村民(能人、普通人)作為處于同一個場域分分合合的“利益共同體”,他們的關(guān)系是隨著社會情景的改變而改變的。D村的這一事件則將“公”與“私”不可避免地置于同一場景中,因此村委會對上做到“形式達(dá)標(biāo)”是“公”的體現(xiàn),對下發(fā)生“利益爭奪”則是“私”的特征之一,從而導(dǎo)致村委會在村級組織層面的關(guān)系失衡。

(三)不合作行為:指標(biāo)治理的失靈

在推動上級任務(wù)完成方面,指標(biāo)治理確實(shí)能產(chǎn)生一定效果,但這主要是基于村干部對下的“體諒”與村民對上的“配合”,兩者之間的“中間地帶”是產(chǎn)生效果的重要場域。正如有學(xué)者所提到的,“官民雙方在這場博弈中所采取的都是一種既向?qū)Ψ绞?同時又給彼此留下調(diào)整關(guān)系余地的行為邏輯……事情到了最后也還得依靠近在身邊,須臾不可回避的具體可感的地方權(quán)力的關(guān)照”(36)吳毅:《小鎮(zhèn)喧囂——一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋》,北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2018年,第413-414頁。。但如若村委的行為打破“公”與“私”的平衡關(guān)系,導(dǎo)致村民的反感和不配合行為發(fā)生,就會產(chǎn)生指標(biāo)失靈的現(xiàn)象。

對于某些指標(biāo)的設(shè)定,可能本身沒有經(jīng)過合理的考量,致使最后驗(yàn)收的結(jié)果也未必能達(dá)到預(yù)期的效果,只能流于形式。再者,在指標(biāo)執(zhí)行過程中,因?yàn)榇逦瘯倪x擇性執(zhí)行,過分關(guān)注指標(biāo)的數(shù)字呈現(xiàn),易忽視具體的人和問題。例如,D村按照全國文明村建設(shè)要求開展環(huán)境衛(wèi)生整治工作,設(shè)置了6個由村民輪流管理的垃圾清運(yùn)點(diǎn),但村民不習(xí)慣或嫌路遠(yuǎn)而沒有將垃圾歸位,更不愿意參加志愿者工作。村委會不得不強(qiáng)制收繳3元/人/月的垃圾清運(yùn)費(fèi),對逾期不繳者予以懲罰,導(dǎo)致部分村民嚴(yán)重不滿甚至抵觸。一方面村委會無法動員村民配合活動,只能通過花錢購買服務(wù)的方式完成指標(biāo)任務(wù),加重任務(wù)成本;另一方面村委會忽視了村民的真實(shí)訴求和面臨的實(shí)際困難,只想采取繳錢等看似簡單粗暴的措施解決問題,無疑加深了兩者的隔閡。

五、結(jié)論

在中國的行政管理體系中,基層沒有被完全看作一個整體。實(shí)際上,在很長的一段時間內(nèi)基層社會都被排除在體系之外,對上應(yīng)付,對下不能發(fā)揮基層組織的作用,也不能使這些關(guān)系服務(wù)國家戰(zhàn)略、政策規(guī)劃。黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一概念,經(jīng)過多年嘗試,有意或無意地把原來排除在外的基層納入國家的整體考慮范疇。但現(xiàn)在的問題是,村級組織仍舊不完全處于這一個體系之中,卻要承擔(dān)起推動這個體系所制定的任務(wù)的重任,兩者之間明顯存在矛盾,這也才導(dǎo)致相關(guān)層面的不協(xié)調(diào)和脫節(jié)的問題。所以,組織脫嵌呈現(xiàn)的正是當(dāng)下指標(biāo)治理與鄉(xiāng)村社會的內(nèi)在關(guān)系。

以往的研究雖關(guān)注到“整體性”視角對于解決國家和社會二元對立問題的重要性,以及在現(xiàn)代化治理層面村級組織的“兩難”的境地(37)劉婷婷、羅強(qiáng)強(qiáng):《簡給抑或復(fù)合:鄉(xiāng)村治理范式再思考》,《江淮論壇》2023年第2期,第91-96頁。,但較少有研究分析“指標(biāo)治理”與“鄉(xiāng)村社會”之間的實(shí)際關(guān)系,所以本文引用“嵌入”這一理論視角,用“組織脫嵌”論證兩者之間的關(guān)系。實(shí)際上,將基層嵌入現(xiàn)代社會當(dāng)中,可以明確頂層設(shè)計的目標(biāo)和任務(wù),實(shí)現(xiàn)治理的效用。因此,為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,國家從頂層設(shè)計指標(biāo),明確任務(wù)和目標(biāo),通過制度設(shè)計、指標(biāo)構(gòu)建、層層分解等一系列措施,實(shí)現(xiàn)預(yù)測的目標(biāo),但這只是機(jī)器化管理的具體體現(xiàn)。然而現(xiàn)代社會要力求作為整體,把基層嵌入國家的整體范疇,通過上下聯(lián)動,貫徹落實(shí)頂層設(shè)計的制度、措施,實(shí)現(xiàn)國家和基層社會的有效銜接。只有在這樣的基礎(chǔ)上,基層作為有機(jī)整體的一員才能積極響應(yīng)國家的戰(zhàn)略部署,民族團(tuán)結(jié)的目標(biāo)也才能真正得以實(shí)現(xiàn)。

長久以來,由于“皇權(quán)不下縣”治理模式的影響,村級組織懸浮于上級政府與村落社會之間(38)周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》,《社會學(xué)研究》2006年第3期,第1-38頁。,既沒有得到上級政府在人力、物力、財力方面的支持,也不能作為村民意志的代表發(fā)揮作用。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn),鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生機(jī)制也發(fā)生了較大變化,在一些地區(qū)出現(xiàn)“權(quán)力真空”的狀態(tài),自下而上的治理模式與國家意志下達(dá)的自上而下模式發(fā)生碰撞,導(dǎo)致村級組織既無法維持原有的治理方式,與村落社會、村民相偏離,也無法順利完成上級政府交代的任務(wù),形成村級組織與上下的雙重“脫嵌”。雖然國家通過制度設(shè)計、指標(biāo)構(gòu)建和層層分解等一系列措施將指標(biāo)治理體系縱向延伸至村落基層,推動精準(zhǔn)脫貧和鄉(xiāng)村振興的發(fā)展,然而這只是機(jī)器化管理的具體體現(xiàn)。要想達(dá)到國家和基層社會的有效銜接,需要將現(xiàn)代社會看作一個整體,重新“擺正”村級組織的位置,把基層嵌入民族國家的整體范疇,通過上下聯(lián)動,貫徹落實(shí)頂層設(shè)計的制度、措施,共同推動民族團(tuán)結(jié)偉大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。