丁明春, 任 恒

(1.華南師范大學 馬克思主義學院, 廣東 汕尾 516600;2.深圳大學 社會科學學院, 廣東 深圳 518060)

新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義,根本動力在于全面深化改革。習近平總書記在黨的二十大報告中明確指出,“著力破解深層次體制機制障礙,不斷彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢,不斷增強社會主義現(xiàn)代化建設的動力和活力,把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能。”[1]在全面推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局中,地方政府治理現(xiàn)代化是不可或缺的重要組成部分。作為國家政權體系的重要基礎與國家戰(zhàn)略的重要執(zhí)行主體,地方政府的治理能力與水平直接決定著國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度與整體走向,各級地方政府的治理能否實現(xiàn)現(xiàn)代化是國家戰(zhàn)略目標能否實現(xiàn)的基礎與關鍵。因此,深入研究推進地方政府治理改革與創(chuàng)新,不斷提高地方政府治理的能力和水平,持續(xù)推進地方政府治理現(xiàn)代化,對于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要價值。同時,在中國共產黨的堅強領導下,經過數(shù)十年的改革與發(fā)展,我國國家治理體系結構以及地方政府行政生態(tài)都發(fā)生了實質性變化,民主成為政府治理的重要價值選擇,從而使得在地方政府治理實踐中推行民主行政具備了現(xiàn)實可能性與必要性。

一、問題的提出

在公共行政學作為一門獨立學科百余年發(fā)展的歷程中,以經濟和效率為價值基礎的管理主義一直主宰著公共行政主流的意識與思維。其中,作為西方公共行政學的倡導者和創(chuàng)始人,伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson)發(fā)表的《行政學研究》一文,致力于通過政治與行政的區(qū)分,將公共行政確立為一個獨立的研究領域,并指出行政不是政治問題,而是管理問題,公共行政是企業(yè)管理領域的延伸,其宗旨在于追求經濟、效率與效能的最大化[2]?？茖W管理使得公共行政在總體上呈現(xiàn)出一種不斷向技術化、專業(yè)化方向發(fā)展的態(tài)勢,人類的自信心在技術理性的支配下似乎得到了前所未有的釋放。然而這種傳統(tǒng)的行政模式對于經濟和效率的盲目追求卻在一定程度上忽視了公共行政的公共性和政治性,導致代表其自身合法性的自由、民主、公平、正義等規(guī)范價值的缺失,引發(fā)了公共行政關于技術理性與價值選擇的沖突,造成了公共行政理論及實踐面臨嚴重的危機困境。為應對危機或者尋求擺脫困境的出路,民主因素以不可阻擋的趨勢介入公共行政領域,民主行政作為一種理論范式應運而生。其中,大衛(wèi)·列維坦(David Levitan)認為,“民主國家不僅必須建立在民主原則基礎之上,還要實行民主管理,促使民主理念滲透于行政機制之中?！盵3]德懷特·沃爾多(Dwight Waldo)提出,“在一個民主的社會里,只有民主本身才是唯一使權力合法化的東西?！盵4]此后,在新公共行政學派、公共選擇學派以及黑堡學派等西方學術流派的推動下,民主行政作為一種公共行政價值理念和理論范式逐漸得以廣泛傳播,對公共行政理論與實踐都產生了深遠影響。

目前,國內學界對民主行政的研究主要集中于對西方民主行政理論的闡釋、對中國民主行政模式的探索以及對民主行政建構邏輯的論證等方面。其中,陸聶海對西方現(xiàn)代國家治理轉型中的民主行政理論進行了梳理評析,提出民主行政的關鍵是公共行政和民主政治之間的調適和相容性問題,從理念追求、主體建構、社會嵌入、場域拓展4個層面探討中國民主行政模式的構建[5];郭小聰?shù)热颂岢?政府要樹立民主與公共的價值理念,創(chuàng)新公共服務和協(xié)同治理的制度安排,加強政府的問責機制與公民的參與機制,積極探索構建中國特色的民主行政道路[6];代凱從學術史的視角追溯民主行政在公共行政領域的發(fā)展歷程,認為民主行政代表了一種對傳統(tǒng)官僚制行政模式的持續(xù)性批判[7]。與此同時,從轉變治理觀念、優(yōu)化治理結構到創(chuàng)新地方政府治理模式,從改善央地關系、明確治理范圍到提高地方政府治理能力,國內學界對地方政府治理現(xiàn)代化的研究是多角度和多方面的。例如,孫健提出將社會主義核心價值觀融入地方治理現(xiàn)代化是新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇[8];陳麗君等人提出,整體性治理已經成為當前中國地方政府治理模式發(fā)展的新動向,在一定程度上彌補了科層制的固有缺陷[9];常軼軍等人從“空間嵌入”視角探討地方政府治理現(xiàn)代化,提出地方政府要努力尋求嵌入治理場域,依靠協(xié)同共治和利益共融,打破有形和無形的壁壘,實現(xiàn)整體性治理[10]。此外,還有研究者認為,民主行政已經成為政府有效管理公共事務的體制安排,成為多元治理主體之間的公共事務治理機制,并提出以民主理論演化過程為中心探討如何理解國家治理現(xiàn)代化的問題[11]。

從現(xiàn)有的研究成果看,國內學界關于民主行政與地方政府治理現(xiàn)代化研究分別取得了豐碩成果,為傳播民主行政理念以及推進地方政府治理現(xiàn)代化提供了重要理論支撐。但是,現(xiàn)有的研究較少將民主行政與地方政府治理現(xiàn)代化結合起來進行分析討論,更缺乏從民主行政視角對地方政府治理現(xiàn)代化進行深入探討研究。作為一種具有重要實踐意義的公共行政模式,民主行政不僅有助于增強地方政府行政的公共性和正當性,而且能夠豐富地方政府治理的民主政治意義。進而言之,作為一種既體現(xiàn)合法性又具有有效性的公共行政模式,民主行政是促進地方政府治理從層級節(jié)制向合作治理模式轉變的關鍵前提,也是推進地方政府治理實現(xiàn)現(xiàn)代化的有效途徑。因而,在深入推進全過程人民民主的時代背景下,如何從民主行政視角有效推進地方政府治理現(xiàn)代化是一個值得深入探討的問題。鑒于此,本文在評析民主行政之于地方政府治理現(xiàn)代化價值意蘊的基礎上,系統(tǒng)分析民主行政視域下地方政府治理現(xiàn)代化面臨的現(xiàn)實困境,進而深入探討民主行政視域下地方政府治理現(xiàn)代化的實施方向,以有效推進地方政府治理。

二、民主行政對于地方政府治理現(xiàn)代化的價值意蘊

作為一種區(qū)別于傳統(tǒng)官僚制的行政模式,民主行政側重于社會公平、民主治理、公共服務以及公民參與等內容,致力于構建一種和諧穩(wěn)定的良善治理秩序。由此可知,民主行政并不僅僅限于關注管理或執(zhí)行層面的專業(yè)技術,而是更加強調公共治理中自由、平等、公平、正義、參與、合作、責任等規(guī)范價值的作用,致力于保障公民權利,最大程度地實現(xiàn)社會公共利益。在當代中國,地方政府治理現(xiàn)代化主要是指地方政府在黨的領導下管理所在地域內的社會公共事務,積極主動地適應現(xiàn)實要求與未來趨勢,并達成治理目標的過程,其重點在于適應社會發(fā)展形勢需要,提升社會治理效能,以及促進社會公平正義。推進地方政府治理現(xiàn)代化的核心在于通過改革和創(chuàng)新地方政府治理體系,提升其治理能力以適應現(xiàn)代社會發(fā)展的趨勢和要求。這里的“治理”與傳統(tǒng)的“管理”“控制”及“統(tǒng)治”等概念有明顯的區(qū)別,這是一種基于政府行政系統(tǒng)與多主體共同參與的社會問題解決方式,其中包含著分權、合作、多元、互動、回應等理念與要素。因此,地方政府治理現(xiàn)代化與民主行政在治理價值取向上是相通的,民主行政對于提高地方政府治理能力與水平,以及有效推進地方政府治理現(xiàn)代化具有重要意義。

(一)民主行政是夯實地方政府治理合法性的基礎條件

民主行政模式的形成是行政權力運行正當化與合理化的反映,既體現(xiàn)了政治民主化浪潮發(fā)展的客觀趨勢,也意味著現(xiàn)代社會公民權利意識的逐步覺醒。民主行政致力于尋求一種合作治理的行政模式,具體體現(xiàn)為對自由、平等、公平、正義等規(guī)范價值的強調與追求。從這個意義上講,民主行政是政治民主在政府行政過程中的具體體現(xiàn),從而有助于確立地方政府治理的公共性、正當性以及合法性。一方面,民主行政促進地方政府治理更加注重平等自由。民主行政遵循平等對待原則,相同情況同等對待,不同情況區(qū)別對待,這是民主政治關于法律面前人人平等原則的基本表達,也是民主政治踐行平等價值的最基本的底線要求。民主行政主張所有社會主體都擁有平等參與社會公共事務管理的資格和機會,以保證能夠自主參與公共治理過程。在此基礎上,民主行政要求限制行政權力的運行范圍,最大限度地減少行政權力對公眾自由與權利的干涉。正如韋伯所言,民主行政有兩條基本標準:“首先,它建立在所有人都原則上具有相同的領導共同事務的資格的前提上;其次,它把命令權力的范圍降低到最低的程度上?！盵12]這里可以看到,一方面,民主行政對自由、平等、公平、正義等規(guī)范價值的強調,有助于多種社會力量自由平等地參與到地方政府治理實踐,協(xié)同推進地方政府治理現(xiàn)代化;另一方面,民主行政促進地方政府治理更加強調公平正義。對于公平正義的需求是人作為一種政治性動物的本能需求。在現(xiàn)實的公共生活中,每個人內心都存在著一條公平正義的底線,一旦這條底線被突破,就會想方設法尋求補償或救濟。民主行政恰好提供了這樣一種機制,即為確保公平正義,必須盡可能保證政府治理過程中的每一項行政行為都具備充分的事實理由和法律依據(jù)。在地方政府治理過程中推行民主行政,不僅有助于構建一個高效、負責、公開、透明的現(xiàn)代化政府,而且能夠最大限度地聚合民意,有效彰顯地方政府管理社會公共事務的凝聚力。因此,發(fā)展民主行政促使地方政府更加重視自由、平等、公平、正義等民主價值,有助于為治理現(xiàn)代化提供充分的民意基礎以及奠定堅實的合法性基礎。

(二)民主行政是實現(xiàn)地方政府治理民主化的有效方式

民主化是實現(xiàn)地方政府治理現(xiàn)代化的重要前提,也是從根本上提高地方政府治理能力與水平的可靠保障。民主行政集中體現(xiàn)的是一種公平公正的治理理念,它致力于破解傳統(tǒng)官僚制行政的民主困境。從這個意義上講,在地方政府治理過程中推行民主行政,積極發(fā)展一種民主化的行政模式,既能夠有效推進地方政府治理現(xiàn)代化的進程,也能夠真正提升地方政府治理的能力與水平。一方面,民主行政能推動地方政府治理過程中的民主參與。當今時代,人們生活在一個日漸開放的社會之中,對公共空間的話語權有一種強烈渴望,對參與公共生活的需求也有了極大的增長,大多數(shù)人希望參與到公共治理過程中,為解決公共問題、矛盾或沖突貢獻智慧和力量。地方政府治理若要獲得社會公眾的廣泛認可和積極參與,必須持續(xù)不斷地高效率地回應公眾的利益和訴求,最大限度地贏得民意支持。參與被視為民主的核心和靈魂,在參與過程中有助于提高公民權利意識、參政意識和公共意識[13]。民主行政要求尊重公眾的知情權,為公眾提供表達和參與的機會,健全社會公眾利益表達和協(xié)調機制,通過公眾的承認、認同、接受以及多元化的參與來匯集民意和共識。在這個意義上,民主行政有助于推動地方政府治理走向開放和民主,確保公眾能夠深度參與到社會公共事務的管理過程中,進而為推進地方政府治理民主化與現(xiàn)代化提供動力基礎。另一方面,民主行政有助于推動地方政府走向合作治理。在傳統(tǒng)官僚制行政模式下,層級節(jié)制是行政權力運行的基本原則,這一原則很容易導致地方政府治理陷入官僚主義的困境。在民主行政模式下,為提高治理的有效性,地方政府需要盡可能地拓展縱向與橫向分權,構建一種高效率的合作治理機制。由此,基于民主行政理念提高地方政府治理的能力和水平,有助于充分調動各種社會力量參與到地方政府治理過程中,廣泛聚集各種智慧、力量和資源,在協(xié)調和保障多方利益需求的基礎上,構建基本的治理共識,更有利于推進地方政府治理現(xiàn)代化的進程。因此,民主行政堅持合作授權的基本原則,積極促進地方政府治理從層級節(jié)制向合作治理方向轉變,在確保本治理區(qū)域經濟社會有序發(fā)展的基礎上,有利于最大限度地保障自由、平等與社會公正。

(三)民主行政是提升地方政府治理有效性的重要途徑

地方政府是相對于中央政府而言的,這兩個層級的政府治理在治理地域、治理內容、治理方式等方面均存在明顯的區(qū)別,地方政府治理側重于所在區(qū)域的社會公共事務管理,在治理過程中具有較強的執(zhí)行性特征,即通過貫徹落實中央政府的政策措施實現(xiàn)具體的治理職能。同時,在從傳統(tǒng)管制模式向現(xiàn)代治理模式轉變的過程中,地方政府需要直接面對的職責任務與目標使命呈現(xiàn)出多樣化、動態(tài)化和復雜化發(fā)展態(tài)勢,地方政府的權力結構與治理理念也發(fā)生了深刻變化,合作治理、參與治理、協(xié)同治理、多中心治理等治理模式成為地方政府治理實踐的不可回避的選擇。實際上,在地方政府治理過程中,民主行政能夠提高地方政府的治理能力和效率,促進地方政府治理具備更強的適應性和有效性,以保證地方政府在促進當?shù)亟洕鐣l(fā)展中發(fā)揮更重要的作用。具體而言,一方面,民主行政要求地方政府在遵循現(xiàn)代化治理理念的基礎上,通過民主與合作的方式調解社會關系,通過協(xié)商與談判的方式制定并執(zhí)行公共決策,通過自主參與的方式建構現(xiàn)代化的政府治理模式,形成和諧穩(wěn)定的治理秩序,進而達成治理目標。在此基礎上,民主行政意味著地方政府及公職人員必須清醒地認識到,公共權力的合法性來自公眾的信任、授予或委托,必須始終堅持為公眾服務,對公眾負責,行使公共權力必須符合法定程序,高效率地回應公眾的需求。另一方面,民主行政促使地方政府擺脫全能政府觀念,強調治理主體的多元化以及有限的政府角色定位,通過向市場和社會分權聚集公共治理的社會力量,通過推進依法治理建立法治政府,通過提供充足高效的公共服務來推進本地區(qū)經濟社會發(fā)展。正如文森特·奧斯特羅姆(Vincent Ostrom)所言,民主行政是一種將命令權力限制到必要的最小的范圍,通過所有社群成員以及他們所選擇的代表共同形成重要的決定,以權力分散、交疊管轄和多中心為特色的,并且能夠積極回應公民偏好的回應性的行政模式[14]。綜上所言,發(fā)展民主行政是提升地方政府治理有效性的重要契機,也是推進地方政府治理實現(xiàn)制度化、規(guī)范化和程序化的現(xiàn)實需求。

三、民主行政視域下地方政府治理現(xiàn)代化面臨的現(xiàn)實困境

近年來,在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局下,中國共產黨領導各級地方政府出臺了一系列政策法規(guī)與制度措施,從機構精簡到職能轉變,從市場型政府到法治化政府、服務型政府,從行政審批改革到建立權力清單制度,積極引導地方政府治理機制變革與理念創(chuàng)新,有效提高了地方政府的治理能力,推進了地方政府治理的現(xiàn)代化進程。但從民主行政角度看,在推進地方政府治理現(xiàn)代化的過程中,由于地方政府權力分配、績效評估、政策激勵等體制機制轉變相對滯后,使得公眾參與治理深度、公共物品供給能力以及合作治理層次水平都有待改善和優(yōu)化,導致地方政府治理實踐難以適應國家治理現(xiàn)代化的節(jié)奏與步伐。

(一)公眾參與地方政府治理的深度有待拓展

自改革開放以來,在中央政府授權范圍不斷擴大的基礎上,地方政府治理的積極性與主動性不斷提高,各級地方政府可以根據(jù)本地區(qū)實際調整政策法規(guī),采取具有針對性、適應性政策措施促進本地區(qū)經濟社會的快速發(fā)展。但是,由于受傳統(tǒng)政治文化的影響,全能型政府觀念根深蒂固,地方政府權力相對集中,政府主導的動員模式依然在地方治理過程中發(fā)揮重要作用,普通公眾參與地方政府治理常常流于形式。同時,一些地方政府對公眾參與過程引導不足,普通公眾參與的機制渠道還不夠暢通,參與的制度保障還不夠完善,從而造成其參與意識不足,參與熱情較低,“搭便車”現(xiàn)象較為流行,因而參與式治理的作用范圍十分有限。如此一來,導致公眾參與地方政府治理的有效性嚴重不足,推進地方政府治理現(xiàn)代化缺乏真正有效的社會力量參與。此外,在地方政府治理過程中,層級節(jié)制的管制模式事實上依然廣泛存在,行政機關相對封閉保守,“官本位”思想影響較為突出,難以與公眾進行深入有效的溝通互動。尤其是一些地方政府在治理實踐中,堅持政策優(yōu)先于法律,法治底線被屢次突破,導致地方政府公信力受到極大損害。一些地方政府在推進治理現(xiàn)代化的過程中,行政機關公職人員法治意識較為欠缺,使得治理過程常常出現(xiàn)政府缺位、錯位或越位現(xiàn)象。還有一些地方政府組織的公共決策聽證,主要是通過行政命令方式指定聽證代表和參與人員,致使決策聽證淪為形式化的操作流程,而難以真正發(fā)揮聚集公眾智慧的功能。

(二)地方政府公共物品供給的能力有待增強

在地方政府治理實踐中,公共物品的供給能力在很大程度上體現(xiàn)著地方政府治理現(xiàn)代化的競爭優(yōu)勢。換言之,良好的公共物品供給能力是地方政府實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要保障。地方政府為了能夠在激烈的競爭中贏得優(yōu)勢,總是盡力改善公共物品供給機制,盡可能提高公共物品的供給數(shù)量和質量。然而,由于歷史、文化及制度等多種因素的影響,地方政府公共物品供給能力還有待進一步增強。一方面,地方政府提供公共物品的效率仍處于相對較低水平。在全能政府理念的支配下,行政權力壟斷了大多數(shù)公共物品的供給,地方政府在很大程度上擠占了市場提供公共物品的空間。這種單一化的公共物品供給機制由于缺乏事實上的競爭壓力,導致缺乏改善公共物品供給服務的動力,從而使得高質量的公共物品供給相對不足。另一方面,地方政府在提供公共物品過程中,存在著公共資源分配不均的現(xiàn)象。地方政府幾乎壟斷了所有重要公共物品的供給權力,卻忽略了關鍵性、普惠性公共物品的提供,導致在一些重要民生服務領域的政府缺位。許多地方政府表面上承擔了數(shù)量與規(guī)模都十分龐大的公共服務職能,實際上卻難以滿足公眾對涉及日常生活公共服務的有效需求。例如,一些地方政府為追求本地區(qū)生產總值(GDP)高速增長,積極主動地參與招商引資等經濟活動,集中大量優(yōu)質資源為企業(yè)主體發(fā)展提供全過程、全方位服務,卻在很大程度上忽視了致力于提升普通公眾生活品質的基本公共服務的供給。如此一來,在地方公共物品供給過程中,導致存在著大量不均衡、不公平現(xiàn)象,嚴重阻礙了地方政府治理現(xiàn)代化的進程。

(三)地方政府合作治理的層次水平有待提高

隨著治理理念逐步深入人心,多元主體參與的合作治理日益發(fā)展成為一種理想的行政模式,逐漸成為推進地方政府治理現(xiàn)代化的有效途徑。合作治理意味著地方政府與各種社會力量以一種平等互助的方式共享公共治理權力,通過相互合作的機制管理社會公共事務,從而突破自上而下層級節(jié)制的行政模式。換言之,社會力量對地方政府治理過程的參與在很大程度上緩和了政府對行政權力的壟斷支配與控制。然而從現(xiàn)實看,地方政府合作治理的層次水平還有待進一步提高。一方面,地方政府難以有效整合多樣化的社會資源。隨著市場經濟體制改革的逐步深入,許多地方政府通過引進企業(yè)管理的理念和方法,逐漸向企業(yè)和社會進行分權、授權,以建立合作化的治理模式。但也有一些地方政府常常以“權力中心”自居,規(guī)則意識較為淡薄,難以與企業(yè)、社會中介組織等主體形成持續(xù)性的合作關系,難以贏得社會力量的信任,因而難以有效整合各種社會治理資源。另一方面,在地方政府治理中仍然存在著大量公權力異化現(xiàn)象。在現(xiàn)行激勵體制下,地方政府成長成為相對獨立的利益主體,通過運用公共權力謀取部門利益或個人私利幾乎成為普遍現(xiàn)象。同時,在這一過程中,還伴隨著權力尋租、貪污腐敗等違紀違法行為,在很大程度上導致了政府治理的失敗。例如,一些地方政府存在著嚴重的機會主義傾向,利用權力主體地位壟斷公共信息資源,致使自身行為缺乏確定性和可預期性,從而也破壞了地方政府治理的權威性與合法性基礎。

四、基于民主行政推進地方政府治理現(xiàn)代化的實施方向

民主是現(xiàn)代政治文明的普遍價值追求,也是現(xiàn)代政治社會不可或缺的制度安排[15]。以習近平同志為核心的黨中央在深化對民主政治發(fā)展規(guī)律認識的基礎上,積極回應人民對民主法治、公平正義的要求與期待,著力擴大人民有序政治參與,為充分發(fā)揮民主行政模式在地方政府治理實踐中的重要作用,進一步推進發(fā)展全過程人民民主奠定了堅實基礎。基于民主行政對于自由、平等、公平、正義等規(guī)范價值的強調,地方政府應當適時調整治理理念,積極調和民主與權威的沖突,堅持公平與效率兼顧,保持集權與分權適度平衡,以有效推進治理現(xiàn)代化。

(一)推進地方政府治理現(xiàn)代化要積極調和民主與權威沖突

從一定意義上講,民主行政發(fā)展的最大障礙在于人類組織“權威主義”觀念力量。像所有的政治理論一樣,民主行政理論的重要問題之一就在于如何調和對民主的渴望與對權威的要求。由此而言,一味地強化地方政府的行政權威無助于解決當前治理困境甚至局部危機[16]。正確處理民主與權威之間的關系,是在民主行政基礎上推進地方政府治理現(xiàn)代化不容忽視的重要問題。在當代中國政治話語中,作為政治文明的精髓和社會主義的核心價值,民主的重要作用之一就是促進產生有效政府。一方面,民主促進程序公正,保障公共決策過程中的自主選擇和參與,以及不同觀點、意見之間的相互競爭;另一方面,民主既能帶來自由也能改善政府與公眾之間的關系,還能夠帶來更為穩(wěn)定、更為完善的社會治理。然而,權威所關注和追求的標準則明顯不同。寬泛地說,權威就是一種合法性的權力,也是一種合法的社會控制機制,權威是現(xiàn)代社會規(guī)則與秩序得以建構的重要基礎。在此意義上,權威要求服從,尤其是一種無條件的自愿服從。與民主的多數(shù)、協(xié)商、參與等程序性公正相比,權威更趨向于一種對結果的功利性追求。正是由于民主和權威價值取向的差異,地方政府在治理過程中常常發(fā)生激烈的價值沖突。

如前所述,民主重視程序、參與和協(xié)商,反對獨斷專行,這種看似效率低下的程序性過程,由于嚴格的程序約束而形成了對恣意和沖動的有效牽制,在一定程度上防止了權力專斷,有效地保證了地方政府決策的科學性和合理性,而且能夠在最大程度上防止決策失誤,提高治理效能。與此同時,權威的建立使社會得以凝聚共同的價值意識,并為人們提供一種強烈社會認同和歸屬感。實踐證明,現(xiàn)代政府治理同樣需要適當?shù)臋嗤Ｕ稀Ｒ虼?推進地方政府治理現(xiàn)代化,既要發(fā)展民主,又要保證權威,二者都不可偏廢。在堅持黨中央集中統(tǒng)一領導和人民有序參與雙向互動的基礎上,通過發(fā)展民主,實現(xiàn)集思廣益,避免個人專斷和“拍腦袋”決策造成重大失誤。在發(fā)展民主的基礎上,將參與式治理向更高層級延伸和在更大范圍內實施,使公眾在了解和參與治理決策中增進對公共權威的信任,在參與式治理實踐中建立官民合作、協(xié)同治理的新格局[17]。同時,合理保證地方政府的治理權威,既能夠確保政令暢通無阻,也有助于確保地方政府決策意志得到有效的貫徹與執(zhí)行,從而提高地方政府治理的有效性。

(二)推進地方政府治理現(xiàn)代化要始終堅持公平與效率兼顧

在傳統(tǒng)“效率至上”觀念的影響下,經濟效率歷來被視為主導各級政府行政改革的重要目標。特別是在西方新公共管理運動興起以后,人們對效率價值更是推崇備至。效率在多年來的政府改革過程中之所以如此重要,從經濟學的角度講,是因為效率的高低直接影響著社會發(fā)展能力的高低,影響著人們多重需要的滿足與否,進而影響著政府自身的形象和合法性地位。但是,隨著經濟社會的高速發(fā)展,在社會總體財富不斷增加的同時,貧富差距正逐漸擴大,環(huán)境污染的問題正逐漸加劇,社會失業(yè)問題正變得越來越嚴重,各種社會不公平現(xiàn)象也逐漸增多。隨之而來,地方政府治理過程中效率與公平之間的矛盾變得更加突出。為此,民主行政針對效率價值的反思,對于當前推進地方政府治理現(xiàn)代化具有重要的警醒意義。從民主行政的視角出發(fā),效率只有在一定的價值比較中才具有意義,因為事物不能簡單地說是有效率或無效率。也就是說,只有針對既定目標的投入產出,才能說是有效率或無效率的。由此可知,單純地追求經濟社會發(fā)展效率的行政模式并不合理,因為它忽視了效率作為一種工具手段的價值情境,在一定程度上忽視了社會發(fā)展的終極目的,即滿足人民對美好生活的向往。

實際上,真正的民主與真實的效率在本質上是一致的,兩者都是為了實現(xiàn)社會的發(fā)展進步,尋求創(chuàng)造美好幸福生活。在這個意義上,公平和效率都很重要,社會發(fā)展要持續(xù)存在下去,必須在兩者之間進行折中,折中的途徑既不是效率優(yōu)先,也不是公平優(yōu)先,而是兩者兼顧,即以最小的不公平換取最大的效率,或者以最小的效率損失換取最大的公平。從現(xiàn)實角度看,效率注重于政策資源的管理,強調專業(yè)技術、科技精神的應用,而民主側重于多元互動的實現(xiàn),以及政策共識的建立。沒有效率的民主只是一種誘人的口號,沒有任何實際意義,沒有包含民主的效率只是一個空洞的名詞,無法真正滿足人們的真正需求。因此,推進地方政府治理現(xiàn)代化,必須在堅持黨對一切工作領導的前提下,始終堅持公平與效率兼顧的原則,既要提高效率,也要公平公正分配社會價值,最大限度地滿足公眾偏好以及回應社會需求,不斷地更新地方政府管理理念、創(chuàng)新行政運行機制、完善公共財政體制、加強公務員隊伍建設、拓寬公共服務供給渠道,以推進公共服務型政府穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展,把制度優(yōu)勢更好地轉化為治理效能。

(三)推進地方政府治理現(xiàn)代化要保持集權與分權適度平衡

從公共權力運行的邏輯看,行政權力具有一種無限擴張的趨勢,因而集權與分權的沖突是權力實際運行過程中必然存在的存在客觀現(xiàn)象。以威爾遜、韋伯等人為代表的西方傳統(tǒng)公共行政學者大都希望通過集權的方式來提高政府工作效率,主張在公共行政領域堅持權力集中、簡化、統(tǒng)一等原則,以便明確責任,通過確保行政效率來實現(xiàn)有效捍衛(wèi)民主的目的。但是,從民主行政角度看,集權的方式并不足以捍衛(wèi)民主的生活方式,而分權卻是保障平等參與機會的重要基礎。通常而言,集權與分權包含兩種情況:(1)結構性權力集中與分散問題,即國家行政系統(tǒng)內部中央與地方、上級政府與下級政府之間的權力關系;(2)功能性權力集中與分散問題,即在地方政府與社會主體之間的權力分配關系。從中央與地方關系看,中央政府遵循權力下放的邏輯,目的在于發(fā)揮地方政府治理的能動性。從政社關系看,地方政府向社會分權使政府與社會關系達到良性互動,其主要目的在于借助社會或市場力量提高地方政府治理的有效性。然而地方權力在實際運行過程中常常帶有一定的短視性與狹隘性,過度分權難免導致地方保護主義盛行,造成以權謀私、公共利益部門化等不良現(xiàn)象。由此,分權必須保持適度,否則權力過于分散將不利于對地方政府治理進行科學合理調控。

當然,在推進地方政府治理現(xiàn)代化過程中,隨著地方政府行為逐步由管理型向服務型轉變,還要特別注重發(fā)揮地方政府在提供公共物品、保障和改善民生、擴大公共服務等方面不可替代的優(yōu)勢[18]。地方政府與普通公眾直接接觸,能夠及時了解來自基層的利益需求以及制度創(chuàng)新的預期收益,能夠有效掌握誘導制度創(chuàng)新的關鍵因素。因此,正確處理中央與地方關系,應當保持集權與分權之間的適度平衡,既不能讓權力過分集中而損傷地方治理能動性,也不能讓權力過于分散而造成地方治理的盲目性。此外,從政府與社會關系的角度看,在當前社會經濟條件下,人們對生活品質的要求越來越高,大量的公共物品需求隨之出現(xiàn),并呈現(xiàn)出“爆炸式”增長的趨勢。基于此,推進地方政府治理現(xiàn)代化,應當在堅持和加強黨的全面領導的基礎上,將一些公共治理權力委托給企業(yè)、社會中介組織等主體,以保持地方政府與社會主體間的張力平衡,促進地方政府合作治理協(xié)調運轉,最大限度地激發(fā)地方政府治理的活力。

五、結語

隨著世界民主化浪潮的持續(xù)演進,傳統(tǒng)官僚制行政模式遭遇了嚴重危機,民主化成為推動地方政府治理現(xiàn)代化不可阻擋的重要趨勢。在深入推進全過程人民民主的時代背景下,當代中國政治發(fā)展遵循著一種“微觀改革優(yōu)先于宏觀改革”的思維邏輯,這既是一種有效的政治改革策略,也是一種盡可能降低政治成本的地方發(fā)展路徑。在學習和借鑒西方公共行政經驗的基礎上,民主行政模式逐漸被當代中國各級政府及社會公眾所認可和接受,經濟社會轉型與地方創(chuàng)新實踐也為推行民主行政提供了可能性與必要性。由此,作為具有重要實踐意義的公共行政模式,民主行政能夠且應當在地方政府治理實踐中扮演更加積極重要的角色。

綜上所言,推進地方政府治理現(xiàn)代化關鍵在于創(chuàng)新地方治理方式,提高地方政府治理能力和水平,提供高質量的公共產品與公共服務,促進實現(xiàn)美好生活、幸福生活。從這個意義上講,在推進國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局中,民主行政是實現(xiàn)當代中國地方政府治道變革的重要方式,也是實現(xiàn)地方政府良政善治的必然選擇。從民主行政的視角出發(fā),在黨的領導下推進中國地方政府治理現(xiàn)代化,應當充分重視自由、民主、公平、正義、參與、合作、責任等規(guī)范價值的作用,積極調和民主與權威的沖突,始終保持公平與效率兼顧,同時要保持集權與分權的適度平衡。如此一來,既能夠凝聚地方政府改革共識,完善地方政府治理機制,也能夠提升地方政府治理能力水平,全面推進地方政府治理現(xiàn)代化的進程。