高光涵

(南開大學 周恩來政府管理學院, 天津 300350)

一、問題提出

應急預案是由應急管理主體預先制定的緊急行動方案[1],是統(tǒng)籌發(fā)展與安全的有效政策工具[2]。2003年SARS發(fā)生后,中國開始推行以“一案三制”為核心的綜合應急管理體系,應急預案開始廣泛應用于各類突發(fā)事件的應急管理,在提升我國應急管理體系的效率和能力方面發(fā)揮了重要作用[3]。據應急管理部2019年9月報道,我國已經制定了550余萬件應急預案[4]。2021年12月30日,國務院印發(fā)《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》,指出要強化應急預案準備,加快預案編制修訂,加快預案演練評估。應急預案已成為我國應急管理體系的重要一環(huán)。然而,應急預案可能存在著操作性和實用性短板,導致實踐中的應急預案出現低效的癥結。例如,2014年1月沈陽市政府下發(fā)了《沈陽市重污染天氣應急預案(試行)》,是沈陽市突發(fā)重污染環(huán)境事件的緊急行動方案。而2015年沈陽遭遇六級嚴重霧霾污染時,多個部門官網未發(fā)布預警信息,環(huán)保局官網曾一度癱瘓。即使沈陽發(fā)布了一級紅色預警,但工地仍舊機器轟鳴,也未對機動車限行,應急預案成為一個低效的應急指導文件[5]。因此,應急預案的文本質量受到廣泛關注。

以往的應急預案質量研究多探討單一預案文本所具有的基本要素[6],抑或是基于應急預案的縱向府際差異對整體預案體系進行評估[7],鮮有研究關注到橫向應急預案間的府際差異所內蘊的質量差異。2006年國務院頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》指出,我國突發(fā)公共事件應急預案體系包括總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案、企事業(yè)應急預案、重大活動應急預案六類[8]。我國應急預案體系從上到下,從政府到社會逐級、逐層鋪開,形成“縱向到底、橫向到邊”的預案體系[9]。省級總體應急預案是省級層面突發(fā)事件應對的綱領性文件,也是地方應急預案體系的頂層設計,其文本質量更應該受到關注。因此,本文將基于省級總體應急預案的橫向省際差異,通過多省份的應急預案文本比較,構建省級突發(fā)公共事件應急預案的量化評價指標體系,再通過PMC指數模型評價各省份的總體應急預案,從整體和成分質量、等級差異、時間差異3個維度分析省級總體應急預案質量差異的特征。

二、文獻回顧與分析視角

(一)省級總體應急預案:功能定位與府際差異

省級總體應急預案是國家應急預案體系中的關鍵一環(huán),由省級人民政府編制而成,既有研究對其功能的定位可以歸納為3個方面。(1)預案的承接性。省級突發(fā)事件總體應急預案既承接了國家的總體應急預案,又為地方政府轄區(qū)內的專項、部門等應急預案制定與執(zhí)行提供指導與依據,銜接了央地間的應急預案體系[10]。(2)預案的指導性。省級總體應急預案是地方應急預案體系的基礎,基于此再逐步建立起專項、部門以及重大突發(fā)事件應急預案[7]。(3)預案的宏觀性?？傮w預案體現原則指導,專項預案體現專業(yè)應對,部門預案體現部門職能,企事業(yè)單位及基層組織預案體現先期處置,重大活動預案體現預防準備[11]。省級總體應急預案用于對權力、職責、權利和義務進行分配與設定,并不偏向于強調可操作性[12]。

省級總體應急預案的編制具有屬地性特征,形成預案文本的橫向府際差異?，F有研究發(fā)現,省級總體應急預案編制的核心在于對省域內可能發(fā)生的突發(fā)事件進行想象和模擬[9],通過汲取自身既往災害危機的預防與應對中的經驗教訓[7]或對國內外相關經驗或制度的借鑒而形成的行動框架[13]。那么,預案的文本內容取決于省級人民政府及其應急管理部門對突發(fā)事件的認知程度以及危機應對行為經歷[14]。各省級地方政府根據各地實際情況建設而形成的省級總體應急預案呈現出“地方化”和“區(qū)域性”特征[15]。由此,差異化的屬地場景與認知使得省級總體應急預案呈現出文本結構與內容的府際間差異[16]。

(二)應急預案的文本質量研究

應急預案的質量分析是應急預案研究的重要分支,應急預案是否有效,很大程度上取決于預案文本內容的質量[17]。如果應急預案的文本存在內容同質化和形式單一化等質量困境,會產生合法性危機[18]。既有關于應急預案文本質量的研究主要聚焦在3個方面。

(1) 應急預案文本質量對危機應對實踐的影響研究。既有研究發(fā)現,一個高質量的應急預案文本有助于提升災害危機的應對效果[7],應急預案的質量對于減災有著積極影響[19]。(2)應急預案文本質量的評價指標研究。研究認為,應急預案文本編制成功的一般性要素包括完整性、可操作性、處置快速性、費用合理性以及靈活性5個方面[20]。也有研究認為,應急預案的評價指標包括編制的科學性、構成要素的完備性、內容的完整性以及可操作性4個方面[21]。(3)應急預案文本質量的評估分析。應急預案的文本質量評估被認為是危機學習的一種路徑[22]。研究大多基于某一具體的突發(fā)事件[23]或應急場域[24],分析事故處置過程中相關應急預案文本所發(fā)揮的效力。

(三)省級總體應急預案的質量差異:一個新的比較視角

既有研究已經關注到省級總體應急預案功能定位及其文本內容的府際差異,但省級總體應急預案的文本質量仍然有待分析,具有一定的研究可拓展空間。

一方面,省級總體應急預案文本具有府際差異,一個有待回應的問題在于具有橫向府際差異的省級總體應急預案是否也存在文本質量差異?如圖1所示,在省級總體應急預案編制的自主性與獨立性基礎下,省級總體應急預案存在預案文本的府際差異,差異化的預案文本形成不同的文本質量,從而可能形成省級總體應急預案的文本質量差異。

圖1 省級總體應急預案的府際差異

另一方面,應急預案的文本質量已經成為評價應急預案有效性的重要方面,但應急預案的質量研究相對聚焦于具體某一應急預案文本的質量研究或單一突發(fā)事件相關預案文本的質量研究,而少有基于比較視角對橫向省際間同等功能定位的預案展開文本質量分析。同時,省級總體應急預案具有承接性、指導性和宏觀性的特征,其文本質量直接影響應急預案的有效性,由此更需要對其文本內容的質量進行評價與分析,但現有的應急預案質量評價研究鮮有聚焦于此。

基于此,文本比較視角下的預案質量差異成為省級總體應急預案研究的新視角。本文基于比較視角分析省級突發(fā)事件總體應急預案的文本,探究其預案文本之間是否存在質量差異以及這一差異呈現出何種特征。具體而言,首先通過省級總體應急預案文本的橫向比較,結合國家突發(fā)公共事件總體應急預案與現有的應急預案評價體系,構建基于PMC指數模型的省級突發(fā)公共事件總體應急預案評價指標體系,再通過量化測算得出每個省份突發(fā)公共事件總體應急預案的PMC指數并進行等級評價,繪制PMC曲面圖。最后,基于評估結果分析省級總體應急預案文本質量的整體特征和成分特征,討論不同等級、不同時間維度的省級總體應急預案質量差異及其特征,進而得出本文的研究結論和政策建議。

三、研究設計

(一)研究方法:PMC指數模型

2010年,埃斯特拉達(Estrada)基于笛卡爾(Cartesian)空間應用和萬物運動(Omnia Mobilis)的假設提出了政策建模一致性(Policy Modeling Consistency),簡稱PMC指數模型[25]。PMC指數具有評估任何政策建模一致性級別和確定任何政策模式優(yōu)缺點的功能[26]。如圖2所示,PMC指數模型具體包括從變量分類與參數識別到PMC曲面圖繪制的4個步驟[27]。

圖2 實施PMC指數模型的基本階段

PMC指數模型對本文的研究問題和研究內容具有適用性。一方面,已有應急預案質量評價常用的方法主要是層次分析法、模糊綜合評價法、理想解法(Topsis)、云模型、案例推理方法和知識供需匹配等,但這其中有一些方法需要通過自主打分的方式進行評價指標體系構建,具有較強的主觀性。PMC指數模型為應急預案評價提供了一個通過客觀比較形成評價指標體系進而進行預案評估的方法工具。另一方面,本文聚焦同一行政層級之間的應急預案質量評價與橫向比較,與PMC指數模型的政策建模一致性內涵匹配。盡管PMC指數模型已被運用到應急預案評價研究中,但研究對象面向區(qū)域間不同行政層級之間的應急預案評價[28],缺乏從同一行政層級之間的應急預案橫向比較與量化評價。

(二)研究樣本與資料收集

本文將省級突發(fā)事件總體應急預案的文本作為研究樣本。通過各省人民政府官網、應急管理廳官網或中國政府網新聞專題中的應急管理預案[29]嘗試收集我國(沒有包括港澳臺地區(qū))其他31個省份的應急預案作為研究樣本,但江西省、西藏自治區(qū)的突發(fā)事件總體應急預案未能從官方公開途徑中獲取,因此,最終得到29個省份的突發(fā)事件總體應急預案作為研究樣本庫(詳見表1)。

表1 應急預案評估樣本匯總

四、實證分析

(一)評估體系:基于PMC的指數模型構建

構建評價體系是PMC指數模型的第一步,為避免評價指標的主觀性選擇,本文運用文本分析法,提取29份應急預案中的高頻詞,并作出變量分類和提取,最終構建省級突發(fā)公共事件總體應急預案評估體系。首先,將29份突發(fā)事件總體應急預案導入ROST CM6軟件,通過文件合并、分詞處理、詞頻統(tǒng)計等步驟提取出排名前300的高頻詞匯,然后剔除省略開展、采取、應當、加強、做好、建設、健全等干擾性詞匯,以及合并同義詞匯(如將“政府” “人民政府”“省政府”合并為“政府”,并將“指揮”“指揮部”合并為“指揮”),最終得到 265個有效高頻詞匯,整理成高頻詞匯表(詳見表2,限于篇幅,本文只展現前60個)。

表2 有效詞匯及其詞頻統(tǒng)計(前60個)

變量分類與提取是構建 PMC 指數模型的關鍵一環(huán),需扎根于預案文本挖掘,避免變量選擇的主觀性偏好。因此,表3中,對265個有效高頻詞匯進行歸類,結合已有文獻基礎和預案內容提取出二級變量,并為一級變量的設置提供依據,最終形成高頻詞歸類與變量提取表。

表3 有效高頻詞匯歸類與變量提取

表4中,通過對高頻詞匯的歸類與提取,同時重點結合《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》的文本結構與內容,借鑒已有關于應急預案評價的研究文獻[23,26],最終本文構建了涵蓋10個一級變量和53個二級變量的省級突發(fā)公共事件總體應急預案評價指標體系。

表4 省級總體應急預案評價體系的變量設置及其評估標準

(二)量化評估:PMC指數計算與評級

在構建了評估體系后,需要設置每個變量的參數。為使所有二級變量具有相同的重要性和權重,每個二級變量都采用了二進制數字“0”或“1”。具體來說,如果應急預案文本中有與子變量一致的內容,則該二級變量的參數為“1”,否則為“0”[26]。

變量參數設定后,根據式(1)和式(2),計算每個樣本在二級變量的具體數值。再根據式(3),計算一級變量的數值。最后根據式(4),計算PMC指數。

X～N[0,1]

(1)

X={XR:[0～1]}

(2)

(3)

(4)

按照以上步驟,最終得到多投入產出表(1)囿于篇幅限制,本文省略了多投入-產出表,如有需要可聯(lián)系作者。和PMC指數匯總表,詳見表5。

表5 省級突發(fā)公共事件總體應急預案PMC指數匯總

在測算預案文本的PMC指數后,需要對每一樣本進行等級劃分。對于等級的劃分標準,借鑒了Estrada對PMC指數的評級[26],將預案的PMC指數值劃分為4個等級:10≥PMC≥9為優(yōu)秀(perfect consistency),9>PMC≥7為良好(good consistency),7>PMC≥5為可接受(acceptable consistency),5>PMC≥0為不可接受(low consistency),得到省級突發(fā)公共事件總體應急預案文本質量評級,詳見圖3。

圖3 省級突發(fā)公共事件總體應急預案文本PMC指數排名及質量評級

(三)PMC曲面圖繪制

PMC曲面圖根據PMC指數的結果繪制而成,以圖形的方式呈現政策評估的結果,可以更直觀地在多維坐標空間中觀察政策的優(yōu)缺點。構建 PMC曲面圖的基礎是構建 PMC矩陣,PMC矩陣由評估對象的PMC指數組成。同時,根據已有研究經驗,考慮到矩陣的對稱性和曲面的效果,繪制曲面時剔除X10[30],將剩余9個一級變量分值引入PMC矩陣,按照式(5)計算得出矩陣值,繪制出PMC曲面圖(詳見圖4)。由于篇幅的限制,對于良好和可接受等級的PMC矩陣,僅從每一區(qū)域(東部、中部、西部)選擇一個樣本作為示例呈現。

圖4 突發(fā)事件總體應急預案的PMC曲面圖示

(5)

五、量化評價結果分析

(一)應急預案整體特征

由表5可知,省級突發(fā)公共事件總體應急預案的PMC指數均值為7.84,總體質量表現為良好等級。具體而言,達到優(yōu)秀等級的預案共2項,達到良好等級的預案共20項,達到可接受等級的預案共7項。75%以上的省級突發(fā)公共事件總體應急預案文本呈現出良好的質量,所有的預案文本都在可接受范圍內,尚未存在文本質量較差的總體應急預案。具體到各變量而言,由于收集到的省級突發(fā)公共事件總體應急預案均為公開發(fā)布,因此,10個一級變量中只有預案公開(X10)在各個預案中取得滿分。10個一級變量PMC均值從高到低分別是X10(預案公開)>X2(預案適用)>X1(預案依據)>X3(預案體系)>X8(資源保障)=X6(應急處置)>X7(恢復重建)>X5(監(jiān)測預警)>X4(組織指揮)>X9(預案管理)。總體來說,可以得出3個方面的應急預案文本質量特征。

1.預案適用(X2)和預案依據(X1)的PMC指數均值相對較高

預案適用中,13項應急預案獲得滿分,剩余預案在此項的分值均為0.75。在預案適用中未獲得滿分的應急預案文本大多在“分級標準”方面未作出明確規(guī)定,而這一內容的缺失有可能導致事件分級錯綜復雜或不統(tǒng)一、不規(guī)范的現象,因此,為了提高總體應急預案的適用性,應急預案中的分級標準需要被提及以及優(yōu)化。除此之外,預案依據的PMC指數也相對較高,14項應急預案的預案依據獲得滿分。大多應急預案都明確了總體應急預案的指導思想和工作原則,但在總體應急預案制定的法律法規(guī)依據闡述上,僅有15項應急預案的文本涉及,仍然是未來應急預案文本有待優(yōu)化的內容。

2.預案管理(X9)的均值較低,在10個一級變量中PMC指數位列最末

大多數的應急預案管理只對預案演練、預案修訂、宣傳與培訓以及責任與獎懲4個方面進行了闡述。但應急預案在規(guī)劃、編制、銜接和評估等管理方面的缺失會導致應急預案的低效。比如,已有研究發(fā)現應急預案體系缺乏有效的銜接,部門應急預案與專項應急預案銜接不明,下級應急預案和上級應急預案銜接不明[23]。因此,在總體應急預案中,有必要對預案的規(guī)劃、編制、銜接、評估等管理工作做出明確的規(guī)定。以P15吉林省的突發(fā)公共事件總體應急預案在應急預案銜接方面的說明為例,其提到各級各類應急預案銜接遵循“下級服從上級,專項、部門服從總體,預案之間不得相互矛盾”的原則,這一規(guī)定可以盡可能避免上下級之間,總體、專項和部門之間的應急預案銜接問題,為應急預案的管理提供了規(guī)范性指導。

3.組織指揮(X4)的均值較低

應急預案總指揮或領導機構(X4:1)是每個省份總體應急預案都明確設立的組織機構。但其他二級變量均存在不同程度上的缺失,如24項應急預案文本未提及設立區(qū)域聯(lián)動機構,15項應急預案未提及設立現場指揮機構,11項應急預案未提及設立專項指揮機構,6項未提及設立市縣級指揮機構,4項未提及設立專家組。其中,預案文本中未提及設立區(qū)域聯(lián)動機構的應急預案數量最高。在突發(fā)傳染病公共衛(wèi)生事件和突發(fā)環(huán)境事件等具有跨域性、負外部性的危機頻發(fā)背景下,與相鄰省份聯(lián)合應對突發(fā)事件已經成為風險空間關聯(lián)背景下的需要。區(qū)域聯(lián)動機構的設立能夠更好地指導跨域突發(fā)事件的應急響應,但區(qū)域聯(lián)動機構的設立需要地方政府之間的通力協(xié)作。因此,地方政府間的合作基礎、意愿、風險和信任等都影響著區(qū)域聯(lián)動機構是否能夠成為應急預案中組織指揮體系中的一部分。

(二)不同等級維度的應急預案比較

1.優(yōu)秀等級的應急預案特征

有兩項應急預案文本的PMC指數為優(yōu)秀,為P23和P28。P23天津市突發(fā)事件總體應急預案在預案依據、預案適用、預案體系、組織體系、監(jiān)測預警、恢復重建、預案公開共7個一級變量中均為滿分,應急處置、資源保障和預案管理3個一級變量的分值也高于所有預案在該項內容上的PMC均值。這表明,天津市總體應急預案具有優(yōu)秀的文本結構,使得公共部門與組織在應急響應時有案可依,應急預案的文本為應急響應提供了合法性支撐以及具有權威性的制度性應急計劃。P28寧夏回族自治區(qū)突發(fā)事件總體應急預案的PMC指數為9.35,在預案依據、預案適用、預案體系、監(jiān)測預警、資源保障和預案公開5個一級變量上獲得滿分,在組織指揮、應急處置、預案管理3個變量上的分值也高于所有預案的均值。但是,這一預案文本在恢復重建這一變量的分值低于所有樣本的平均值,其原因在于恢復重建中對于“社會救助”部分的文本內容缺失。

2.良好等級的應急預案特征

應急預案更多地集中在良好等級,共有20項,占評估樣本量的68.97%。通過圖4中的3個良好等級的曲面圖可以看出,每個曲面都有各自的凹陷點和突出點。因此,要通過尋找這一等級預案文本中普遍缺乏的內容來確定不足之處。預案適用(X2)中,“分級標準”在10項應急預案文本中缺失。組織指揮(X4)中,良好等級的預案中僅有2項文本包含“區(qū)域聯(lián)動機構”。應急處置(X6)中,“輿論引導”和“緊急狀態(tài)”在良好等級的預案文本中均只有一半涉及?！拜浾撘龑А背Ｅc信息發(fā)布一同規(guī)定,信息發(fā)布和輿論引導是國家與社會在應急情境下進行風險溝通的重要渠道,回應公眾在危機中的主觀需求[31]。一些新修訂的總體應急預案明確了對于“緊急狀態(tài)”的宣布條件及其過程,緊急狀態(tài)象征著緊急權力的使用,非常法律形態(tài)的啟用和非常社會義務的履行。恢復重建(X7)中,“社會救助”僅有4項應急預案文本提及。但社會救助已經成為突發(fā)事件中不可或缺的部分,尤其在互聯(lián)網時代,“救命文檔”等自組織救助方式的涌現需要應急預案將社會救助列入制度安排,避免應急響應中的社會救助失序。資源保障(X8)中,基本生活保障和公共設施保障分別只有7項和9項預案文本包含。預案管理(X9)中,僅有P15和P20為滿分,其余預案文本均在不同的二級變量上有所缺失。

3.可接受等級應急預案特征

可接受等級的突發(fā)事件總體應急預案共有7項,占評估樣本量的24.14%?？傮w上來說,這些應急預案頒布的時間相對較早,其中6項于2010年前頒布,并且至今無修訂版本出臺。通過比較發(fā)現,這7項應急預案中, “支撐性文件”“風險防控”“輿論引導”“緊急狀態(tài)” “預案規(guī)劃”“預案編制”“預案審批”“預案銜接”“預案評估”等二級變量的文本內容普遍缺乏,“分級標準”只有一個預案文本有所提及,這些也是該等級省份突發(fā)公共事件總體應急預案未來需要改善的重要內容。從單個的應急預案來說,云南省的應急預案評分最低。從圖4中可以看出,P16云南省的曲面圖呈現出“T”字下凹的狀態(tài),說明預案體系(X3)、組織指揮(X4)、監(jiān)測預警(X5)、應急處置(X6)、預案管理(X9)的評分較低。更值得注意的是,在該預案文本中應急預案體系(X3)整體缺失,說明這一預案缺乏對于“橫向到邊、縱向到底”的應急預案體系的說明與規(guī)定,在省級總體應急預案中缺乏預案體系的規(guī)定不利于整個省應急預案體系的建設。

(三)不同時間維度的應急預案比較

從表1中可以看出,各個省份突發(fā)公共事件總體應急預案的印發(fā)時間具有差異,其中一部分省份于2020年經歷新冠疫情這一重大危機后修訂了省級突發(fā)事件總體應急預案。因此,本文將 29個省份現行突發(fā)公共事件總體應急預案分為新冠疫情前印發(fā)與新冠疫情后印發(fā)兩部分,討論不同時間維度上的應急預案文本質量特征。表6中,新冠疫情前印發(fā)的樣本數量為14份,新冠疫情后印發(fā)或修訂的樣本數量為15份,2個階段的預案數量相對均衡,具有可比較性。從表6中可以看出,新冠疫情前印發(fā)的總體應急預案良好率約為50%,可接受等級的預案文本占比為50%。而新冠疫情后印發(fā)的總體應急預案良好率達到100%,實現全樣本的文本質量良好,其中包含2項優(yōu)秀等級的應急預案。因此,可以認為,新冠疫情后印發(fā)的突發(fā)公共事件總體預案具有更優(yōu)良的文本質量,也為未修訂的應急預案提供了很好的修訂優(yōu)化范本。

表6 省級總體應急預案的印發(fā)/修訂階段劃分與各階段的預案質量評級情況

表7通過對各個一級變量的得分對比以及對于均值變化的計算(均值變化=疫情后PMC均值-疫情前PMC均值)來看,新冠疫情印發(fā)后的總體應急預案在預案依據(X1)、預案體系(X3)、監(jiān)測預警(X5)、應急處置(X6)、預案管理(X9)方面都有較大程度上的優(yōu)化。具體來說,疫情前印發(fā)的現行應急預案只有2項“預案依據”中涉及“指導思想”,而疫情后印發(fā)的預案有13項提及。疫情前印發(fā)的應急預案并未對“支撐性文件”進行說明和規(guī)定,但疫情后有14項應急預案對其進行了說明。在“監(jiān)測預警”中,疫情前印發(fā)的應急預案均未提及“風險防控”,而疫情后有14項應急預案對其進行了闡述。同時,疫情前印發(fā)的應急預案僅有4項包含“預警解除”,而疫情后印發(fā)的應急預案都對“預警解除”進行了規(guī)定和說明。

表7 疫情前后的省級總體應急預案PMC指數均值比較與變化

但是,與疫情前印發(fā)或修訂的總體應急預案相比,疫情后印發(fā)或修訂的總體應急預案在資源保障(X8)方面存在一定程度上的弱化,其PMC均值變化是唯一一項呈負值的變量。其原因在于,相對于疫情前印發(fā)的應急預案,疫情后印發(fā)或修訂的應急預案對于資源保障的提及有所簡化。從同一個省份的縱向變遷或許更好解釋這一問題。以P7山東省為例,2012年印發(fā)的《山東省突發(fā)事件總體應急預案》中,資源保障包括13項事項。但是,2021年印發(fā)的《山東省突發(fā)事件總體應急預案》,資源保障僅包含人力資源、財力支持、物資裝備和科技支撐4項?？梢哉J為,修訂后的應急預案在資源保障的規(guī)定中僅存留了關鍵性的保障事項,更加突出關鍵資源在緊急情況下的保障供給,而將相對而言發(fā)揮輔助性作用的資源從保障事項中移除。但值得思考的問題是,輔助性應急資源是否有必要列入應急預案資源保障中?本文認為,輔助性資源如果缺乏制度性的供給安排和合法性支撐,有可能導致這些資源在應急情況下遵循科層化的供給方式,產生時間成本高甚至影響應急響應時效等問題。因此,輔助性資源有必要通過列入應急預案資源保障的方式實現應急狀態(tài)下的合法化供給。但在疫情后印發(fā)的省級突發(fā)事件總體應急預案中,P11河南省和P20陜西省的省級突發(fā)公共事件總體應急預案在資源保障方面的文本質量中獲得相對更高的PMC指數(X8=0.9)。具體來說,河南省依照傳統(tǒng)方式分別列出了12項應急資源保障事項,而陜西省在闡明了隊伍保障、財力支持、物資裝備、科技和產業(yè)支撐4項關鍵性應急資源保障的基礎上,還通過“其他保障”的方式簡單陳述了醫(yī)療、交通等事項的保障,既突出了關鍵性應急資源保障效果,也為其他輔助性資源在應急狀態(tài)下的保障提供了制度化和合法化支撐。

六、結論與討論

(一)研究結論

本文聚焦于省級突發(fā)公共事件總體應急預案的質量評價,基于29個省份的總體應急預案文本比較,通過文本挖掘法和PMC指數模型,構建了省級突發(fā)公共事件總體應急預案評價體系,測算了各個省份的預案文本PMC指數,繪制了PMC曲面圖,通過評估結果分析應急預案的整體質量與不同等級的差異。同時,還將應急預案分為新冠疫情前印發(fā)與新冠疫情后印發(fā)2個時間維度,探討經過重大危機后修訂的應急預案與重大危機前應急預案之間的質量比較。本文的研究結論主要有3個方面。

第一,省級突發(fā)公共事件總體應急預案整體質量良好,但橫向府際間的預案文本差異導致了橫向府際間的預案質量差異。從整體上看,應急預案質量的評級為良好,可以認為,省級突發(fā)公共事件總體應急預案基于良好的文本質量,能夠較好地指導突發(fā)事件的防控與應對。但從PMC指數的預案文本質量評級結構(圖5)看,評級為優(yōu)秀的應急預案文本占6.89%,評級為良好的應急預案文本占68.97%,評級為可接受的應急預案文本占24.14%。同時,由表5可見,省級突發(fā)公共事件總體應急預案的PMC指數最高值為9.46,而最低值為5.53,應急預案文本的質量差異明顯?？梢哉J為,由于省級突發(fā)公共事件總體應急預案編制的自主性和獨立性,省級總體應急預案在結構內容上存在著不同程度上的橫向府際差異,這一差異導致了其文本質量的高低不一,總體應急預案的府際間學習不足也成為省級總體應急預案文本產生質量高低差異的直接原因。

第二,省級突發(fā)公共事件總體應急預案在預案適用和預案依據等成分方面具有較高的質量,但在預案管理和組織指揮成分方面的文本質量相對較低。具體而言,省級突發(fā)公共事件總體應急預案在預案適用和預案依據方面做了比較全面的陳述和說明,明確了省級總體應急預案的適用范圍、分級分類和分級標準,以及總體應急預案的指導思想與工作原則等依據。但省級總體應急預案在預案管理和指揮體系方面仍然有待提升。一方面,一些預案在預案修訂、宣傳與培訓、責任與獎懲等預案管理方面作了說明,但在預案規(guī)劃、編制、審批、銜接和評估方面還有待改進;另一方面,省級總體應急預案中組織指揮的闡述仍然有待完善,區(qū)域聯(lián)動機構、現場指揮機構、專項指揮機構等突發(fā)事件應對的組織指揮體系要素都存在一定程度上的文本缺失,產生突發(fā)事件中指揮體系的總體綱領性制度安排空缺,影響地方應急預案體系中專項應急預案、部門應急預案等的編制與執(zhí)行。

第三,新冠疫情后印發(fā)或修訂的應急預案質量比疫情前印發(fā)的預案質量高,但在應急資源保障方面有所弱化。就時間上的比較而言,由表7可見,15份新冠疫情后印發(fā)或修訂的省級突發(fā)事件總體應急預案的PMC指數均值為8.76,評級為良好。而14份新冠疫情前印發(fā)的省級突發(fā)總體應急預案的PMC指數均值為6.85,評級為可接受?？梢钥闯?應急預案文本質量在經歷過重大危機后得到了很大程度上的提升?？梢哉J為,經歷過新冠疫情后的省級地方政府總結和汲取了危機應對時的經驗和教訓,進一步修訂與完善了省級層面的總體應急預案文本,提高了作為綱領性文件的省級突發(fā)公共事件總體應急預案的文本質量。

(二)政策建議

第一,通過府際間政策學習優(yōu)化各省突發(fā)公共事件總體應急預案。作為指導整個省級層面突發(fā)公共事件應對工作以及引領省級地方政府應急預案體系建設的省級總體應急預案,其文本質量直接關系到省級層面的應急制度完備性并影響下級地方政府的應急預案建設。因此,各省市要通過交流學習、實地調研等多渠道加強省際間面向應急預案的政策學習,汲取不同省市在應急預案制定中的經驗。同時,現行有效的突發(fā)事件總體應急預案仍然是新冠疫情前印發(fā)的省份,除了要總結各省在應對危機實踐中的經驗和教訓外,還要借鑒疫情后已修訂省級總體應急預案的省份在應急預案優(yōu)化中的經驗,通過省際間應急預案學習實現一個更優(yōu)化的省級突發(fā)公共事件總體應急預案文本。

第二,重視應急預案體系頂層設計中的預案管理。要加強應急預案中預案管理方面的說明和規(guī)定,包括預案規(guī)劃、編制、審批、銜接和評估等預案管理內容。應急預案管理是一項基礎管理工作,處于行政或管理環(huán)境中的應急預案編制與管理便具備基本管理屬性。在省級總體應急預案中,要對應急預案體系建設作出明確規(guī)劃,明確預案編制主體和單位,規(guī)范預案審批流程,同時理清總體、專項與部門三者之間以及上級與下級之間的應急預案銜接關系,對應急預案的評估機構與周期作出說明,保證應急預案的可操作性和適用性。

第三,“簡化”而非“減化”應急預案對于輔助性應急資源保障的安排。許多修訂后的總體應急預案對資源保障作了“減化”,僅對人力、財力、物資和科技等關鍵性資源保障作了制度性安排。但不管是關鍵性資源還是輔助性資源,都是應急響應中可能會用到的資源,都需要頂層設計的合法性保障。因此,面向未來的省級突發(fā)公共事件總體應急預案可以對輔助性資源的保障性說明作“簡化”而非“減化”,可以重點闡述關鍵性資源的保障,對于輔助性資源采取簡單闡述的方式作陳述。

(三)研究展望

本文基于應急預案的橫向府際差異與文本比較,構建了省級突發(fā)公共事件總體應急預案評價體系,并通過PMC指數模型對省級突發(fā)公共事件總體應急預案進行了質量評估與分析,為省級層面的總體應急預案評價和優(yōu)化提供了依據和方向。同時,還引發(fā)了一些應急預案文本內容的思考,比如省級總體應急預案中的資源保障是該“簡化”還是“減化”。未來的研究可以探尋應急響應能力與應急預案文本之間的關系,將基于PMC指數模型的應急預案評價體系結果與QCA研究方法結合,討論應急預案具有何種特征才能夠產生強應急響應能力。另外,應急預案質量研究不僅局限于應急預案的文本分析,還包括應急預案的執(zhí)行問題,比如一些突發(fā)事件(如社會安全事件)可能并不適合運用應急預案[32],那么是否由于應急預案適用性而產生預案質量低效以及預案為何不適用等問題都可以進一步探討。