石泉

中國(guó)政法大學(xué)

1 前言：科技是解決糧食短缺最有效的方法

20世紀(jì)以來(lái)，全球人口數(shù)量不斷增長(zhǎng)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示2022年全球人口數(shù)量已到達(dá)80 億，到2050年，全球人口數(shù)量可能將達(dá)到98 億。伴隨人口問(wèn)題而來(lái)的還有日益不平等的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與難以有效解決的極端氣候變化[1]。因此，2016年聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，F(xiàn)AO） 和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）就將糧食問(wèn)題設(shè)定為當(dāng)今世界所需要應(yīng)對(duì)的最緊迫的挑戰(zhàn)，以“發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)”為目標(biāo)，并將提高農(nóng)作物產(chǎn)量與改善農(nóng)作物品質(zhì)的育種技術(shù)確定為各國(guó)發(fā)展農(nóng)業(yè)的核心[2]。

2017年歐盟出版的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生物技術(shù)新技術(shù)（生物育種新技術(shù)）的解釋性說(shuō)明》（Explanatory Note on New Techniques in Agricultural Biotechnology）一書(shū)中，將農(nóng)業(yè)育種技術(shù)分為三類(lèi)，即傳統(tǒng)育種技術(shù)（conventional breeding techniques，CBT）、轉(zhuǎn)基因育種技術(shù)（established techniques of genetic modification，ETGM）和生物育種新技術(shù)（new breeding techniques，NBT）[3]。該分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)明顯是以轉(zhuǎn)基因育種技術(shù)為界限，將轉(zhuǎn)基因育種技術(shù)出現(xiàn)之前運(yùn)用的育種技術(shù)稱(chēng)為傳統(tǒng)育種技術(shù)，相應(yīng)的將轉(zhuǎn)基因育種技術(shù)出現(xiàn)后由創(chuàng)新的生物科技所衍生的農(nóng)業(yè)育種技術(shù)統(tǒng)稱(chēng)為生物育種新技術(shù)。按照此種分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，NBT 包括的技術(shù)種類(lèi)范圍是非常廣泛的，既包含了只注入兼容性物種DNA 的改良CBT，也包含了同ETGM 相結(jié)合的NBT。而近年來(lái)，受到生物學(xué)界與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域關(guān)注的一種NBT 則是基因定點(diǎn)核酸酶編輯技術(shù)（site-directed nuclease，SDN）。SDN 利用靶基因斷裂和宿主的自然修復(fù)機(jī)制，在DNA 斷裂的部位引入特定的小變化。這種變化可以是一個(gè)小規(guī)模的刪除、替換或增加一些核苷酸，如此針對(duì)性的編輯會(huì)使宿主產(chǎn)生新的特性。SDN 主要由鋅指核酸酶（zinc finger nucleases，ZFNs）、類(lèi)轉(zhuǎn)錄激活因子效應(yīng)物核酸酶（transcription-like activator effector nucleases, TALENs），及被預(yù)言為“農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展的未來(lái)”的CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)等所構(gòu)成[4]。

2 CRISPR-Cas 基因編輯技術(shù)：獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)帶來(lái)了可觀(guān)的成果

CRISPR 是規(guī)律成簇間隔短回文重復(fù)序列（clustered regularly interspaced short palindromic repeats）的簡(jiǎn)稱(chēng)；Cas 是CRISPR相關(guān)蛋白（CRISPR-associated proteins，Cas）的簡(jiǎn)稱(chēng)[5]。同其他基因編輯技術(shù)不同的是，CRISPR-Cas 基因編輯技術(shù)并非由人類(lèi)發(fā)明，而是天然存在于自然界中，最初是在細(xì)菌體內(nèi)發(fā)現(xiàn)的，其本質(zhì)是一類(lèi)特定細(xì)菌演化出的病毒防御機(jī)制。

人類(lèi)第一次發(fā)現(xiàn)CRISPR-Cas 的存在可能要追溯到1987年，當(dāng)時(shí)日本學(xué)者石野良純帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)在大腸桿菌中發(fā)現(xiàn)了類(lèi)似的序列，然而學(xué)者們未就此展開(kāi)進(jìn)一步研究[6]。其后數(shù)十年，通過(guò)科學(xué)家們不斷的研究，終于在2012年由埃馬紐埃爾·卡彭蒂耶和詹妮弗·杜德納設(shè)計(jì)成功了CRISPR-Cas9 基因編輯系統(tǒng)，之后該種基因編輯技術(shù)被大規(guī)模投入實(shí)踐，兩位科學(xué)家也因此在2020年榮獲諾貝爾化學(xué)獎(jiǎng)。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，世界上的主要農(nóng)業(yè)國(guó)家通過(guò)應(yīng)用該項(xiàng)技術(shù)增強(qiáng)了農(nóng)作物的抗病性、耐逆性與營(yíng)養(yǎng)性，提高了農(nóng)作物的產(chǎn)量。例如，2017年由于“柑橘綠化”疾病使得橙子和其他柑橘類(lèi)農(nóng)作物面臨滅頂之災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)研究人員通過(guò)CRISPR-Cas9 技術(shù)改造柑橘，使其能夠抵御害蟲(chóng)的侵害，并消滅一種名為柑橘黃龍病菌的細(xì)菌[7]；2018年，賓夕法尼亞州立大學(xué)的學(xué)者使用CRISPR-Cas9 技術(shù)敲除可可葉中的基因TcNPR3，防止當(dāng)感染熱帶疫病菌時(shí)，具有中斷的TcNPR3 基因表達(dá)的葉子能夠顯示出增加抵抗性和防御基因的表達(dá)[8]。我國(guó)在此領(lǐng)域的發(fā)展也是非常迅速的，從2013年起，我國(guó)便通過(guò)利用CRISPR-Cas 編輯技術(shù)培育了耐寒的西紅柿、芳香水稻、抗真菌小麥和抗除草劑玉米。2017年，中國(guó)化工集團(tuán)公司更是完成了對(duì)世界第三大種子公司先正達(dá)的收購(gòu)，本次收購(gòu)所披露出的一個(gè)原因正是因?yàn)橄日_(dá)存在一個(gè)非常成熟的CRISPRCas 研究團(tuán)隊(duì)[9]。2021年5月12日，日本Sanatech Seed Co.Ltd.一家公司向4200 名家庭園藝師免費(fèi)提供由CRISPR-Cas9 技術(shù)改造過(guò)的番茄種苗，該類(lèi)番茄中所含的γ-氨基丁酸（GABA）是普通番茄的4～5 倍，有助于改善人類(lèi)的心血管健康，并于2021年9月15日，由網(wǎng)絡(luò)開(kāi)始銷(xiāo)售種植的番茄果實(shí)。這是世界上第一個(gè)使用CRISPRCas9 基因編輯技術(shù)在市場(chǎng)推出的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品[10]。這是一個(gè)開(kāi)始，未來(lái)必然還會(huì)有更多采用CRISPR-Cas9 基因編輯技術(shù)的農(nóng)作物走向市場(chǎng)，成為全球糧食結(jié)構(gòu)的重要部分。

CRISPR-Cas 基因編輯技術(shù)是當(dāng)前所有能夠?qū)NA 進(jìn)行定點(diǎn)切割與精確編輯的生物科技中適應(yīng)性與準(zhǔn)確性最強(qiáng)的一種。它的優(yōu)勢(shì)來(lái)源于兩個(gè)方面：第一，其作為基因編輯技術(shù)本身就優(yōu)于傳統(tǒng)育種技術(shù)及轉(zhuǎn)基因技術(shù)；第二，CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)的工作機(jī)制賦予了其較之于ZFNs 和TALENs 具有更強(qiáng)大的功能與更低廉的成本。

CBT 與ETGM 都需要基于穩(wěn)定但隨機(jī)的基因修改，然而，隨機(jī)的基因修改是存在風(fēng)險(xiǎn)的，即可能會(huì)引起基因組的不良改變，導(dǎo)致基因被破壞，或創(chuàng)造出有毒的新蛋白質(zhì)等?；蚓庉嫾夹g(shù)的核心目的就是精準(zhǔn)敲除、控制、編輯特定基因，這是CBT 所不具備的能力。因此，基因編輯技術(shù)能夠極大降低因隨機(jī)修改基因給農(nóng)作物帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)基因編輯技術(shù)也優(yōu)于轉(zhuǎn)基因技術(shù)，因?yàn)檗D(zhuǎn)基因技術(shù)的思路是調(diào)整生物體的DNA，許多轉(zhuǎn)基因作物直接插入了不同種類(lèi)物種的DNA，導(dǎo)致世界上許多國(guó)家和地區(qū)不愿意種植或消費(fèi)通過(guò)此種技術(shù)培育的農(nóng)作物，且轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物投放市場(chǎng)之前需要通過(guò)嚴(yán)格的監(jiān)管程序?；蚓庉嫷霓r(nóng)作物則不一定含有外來(lái)的DNA。如上文所述，CRISPR-Cas屬于SDN 技術(shù)中的一種，而使用SDN技術(shù)會(huì)產(chǎn)出三種類(lèi)型的結(jié)果，即SDN1、SDN2 與SDN3，其中SDN1 與SDN2主要涉及在沒(méi)有從外部插入任何基因材料的情況下“敲除”或“過(guò)度表達(dá)”作物基因組中的某些特征，繼而被新的變化所覆蓋；而SDN3 才涉及插入外源基因的情況。因此，CRISPR-Cas 編輯技術(shù)生產(chǎn)出的農(nóng)作物所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)低于轉(zhuǎn)基因技術(shù)。

ZFNs 和TALENs 是人為創(chuàng)造出的第一代與第二代基因編輯方法，其中ZFNs 的基本結(jié)構(gòu)為鋅指核酸酶結(jié)合一個(gè)特異的三聯(lián)體堿基以識(shí)別靶基因，其特異性高，免疫原性低，但缺點(diǎn)是設(shè)計(jì)簡(jiǎn)易性差，并且會(huì)由于脫靶率高導(dǎo)致細(xì)胞毒性的出現(xiàn)。TALENs 與 ZFNs 相比，能更大程度地避免功能蛋白的脫靶，具有比ZFNs 用法簡(jiǎn)單、構(gòu)建迅速、價(jià)格低廉等優(yōu)勢(shì)，但是TALENs 技術(shù)組裝卻較復(fù)雜。與這兩種技術(shù)相比，CRISPR-Cas 基因編輯技術(shù)具有諸多優(yōu)勢(shì) ，包括其設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單，不像ZFNs 和 TALENs 技術(shù)依賴(lài)于蛋白與靶基因之間的識(shí)別，而是利用由向?qū)?RNA 和靶基因之間形成的核糖核苷酸復(fù)合物去識(shí)別靶向基因，使得其效率更高、成本更低，且還可同時(shí)進(jìn)行多基因的突變操作[11]。自從CRISPR-Cas 基因編輯技術(shù)在2012年出現(xiàn)突破后，便迅速取代ZFNs 與TALENs 成為學(xué)術(shù)界中的主要研究對(duì)象與研究手段，本文對(duì)三種技術(shù)在2011～2022年的論文刊發(fā)量（Pumbed數(shù)據(jù)庫(kù)）進(jìn)行了對(duì)比，如圖1所示。

圖1 2011～2022年在Pumbed 數(shù)據(jù)庫(kù)中題目包含“CRISPR-Cas”“TALENs”與“ZFNs”的論文刊發(fā)量對(duì)比

3 爭(zhēng)議與擔(dān)憂(yōu)：安全性評(píng)價(jià)制度形成的基礎(chǔ)

與所有新出現(xiàn)的生物科技相同，CRISPR-Cas 基因編輯技術(shù)投入實(shí)踐后也不斷在世界各地引起科學(xué)、輿論和法律等方面的爭(zhēng)議。例如，日本學(xué)者在社交媒體Twitter 上收集了從2019年5月25日～10月15日期間日本Twitter 用戶(hù)關(guān)于基因組編輯食品及本國(guó)標(biāo)簽制度共28 722條文章，其中 54.5%～62.8%的文章分別對(duì)基因組編輯食品和日本消費(fèi)者事務(wù)局（Consumer Affairs Agency of Japan）的標(biāo)簽政策持否定態(tài)度[12]。不僅如此，歐盟、美國(guó)、加拿大等國(guó)家和地區(qū)也頻繁出現(xiàn)部分農(nóng)業(yè)團(tuán)體和消費(fèi)團(tuán)體對(duì)此表示懷疑乃至抗議的情況，這種現(xiàn)象同轉(zhuǎn)基因技術(shù)所面臨的困境有些相似。盡管有足夠的科學(xué)實(shí)驗(yàn)表明，CRISPR-Cas 基因編輯技術(shù)在脫靶風(fēng)險(xiǎn)上是可控的[13]，且公眾越來(lái)越難以分辨出哪些農(nóng)作物是自然突變的結(jié)果、哪些是通過(guò)CRISPR-Cas 技術(shù)編輯的結(jié)果。造成這種現(xiàn)象的原因在于公眾對(duì)于基因相關(guān)的技術(shù)一直存有懷疑情緒，公眾的直接憂(yōu)慮是該項(xiàng)技術(shù)是否會(huì)影響農(nóng)作物種植環(huán)境的安全與消費(fèi)者的身體健康。因此，各國(guó)政府應(yīng)及時(shí)回應(yīng)來(lái)自公眾層面的質(zhì)疑，不能僅依靠輿論的引導(dǎo)，最重要的是各國(guó)政府應(yīng)該制定一個(gè)合理且透明的安全評(píng)價(jià)框架以增強(qiáng)公眾對(duì)基因編輯技術(shù)的信心。目前，一些國(guó)家和地區(qū)推出了相關(guān)的標(biāo)簽政策，但值得注意的是，雖然標(biāo)簽制度在一定程度上保障了公眾的知情權(quán)，但是此種制度也有可能會(huì)加深公眾對(duì)于基因編輯技術(shù)的隔閡感。因此，各國(guó)是否需要制定標(biāo)簽政策以及標(biāo)簽制度如何實(shí)施仍然需要立足于科學(xué)基礎(chǔ)與本國(guó)國(guó)情加以綜合考量。

4 安全評(píng)價(jià)制度：相關(guān)國(guó)家和地區(qū)對(duì)于CRISPR-Cas 基因編輯技術(shù)的不同態(tài)度

安全評(píng)價(jià)制度是所有新型生物技術(shù)在市場(chǎng)上大規(guī)模應(yīng)用的基礎(chǔ)。各國(guó)公眾對(duì)CRISPR-Cas 基因編輯技術(shù)形成了不同的印象，且各國(guó)的農(nóng)業(yè)利益群體構(gòu)成也不盡相同，使得各國(guó)在安全評(píng)價(jià)制度上存在較大的區(qū)別。此種區(qū)別必然會(huì)影響相關(guān)領(lǐng)域研究人員在開(kāi)發(fā)利用此種科技培育改良農(nóng)作物的進(jìn)度。由于基因編輯技術(shù)出現(xiàn)的時(shí)間要晚于轉(zhuǎn)基因技術(shù)，因此相關(guān)國(guó)家均是基于本國(guó)已經(jīng)形成的轉(zhuǎn)基因作物安全評(píng)價(jià)制度之上，參照基因編輯技術(shù)的特性進(jìn)行修改，最終形成了基因編輯技術(shù)的安全評(píng)價(jià)制度。目前，在全球范圍內(nèi)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的安全評(píng)價(jià)制度立法模式主要包括兩種：一是以農(nóng)作物為評(píng)價(jià)對(duì)象的評(píng)價(jià)制度；二是以農(nóng)作物的種植過(guò)程作為評(píng)價(jià)對(duì)象的評(píng)價(jià)制度。簡(jiǎn)而言之，就是在監(jiān)管與評(píng)價(jià)農(nóng)作物的安全性時(shí)，是考慮農(nóng)作物產(chǎn)品本身，還是考慮在開(kāi)發(fā)農(nóng)作物的過(guò)程中所使用了何種技術(shù)。毫無(wú)疑問(wèn)的是，前者的安全評(píng)價(jià)制度模式所需滿(mǎn)足的條件低于后者制度模式的要求。

4.1 美國(guó)、加拿大：全力鼓勵(lì)，全速前進(jìn)

美國(guó)是世界上最大的轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物生產(chǎn)國(guó)[14]和最大的轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物出口國(guó)之一。一直以來(lái)，美國(guó)在生物科技領(lǐng)域中一直持鼓勵(lì)行業(yè)發(fā)展的立場(chǎng)，因此其在相關(guān)法律制度的建立都是盡可能為科技發(fā)展提供便利和保障。當(dāng)前美國(guó)對(duì)于轉(zhuǎn)基因技術(shù)作物與CRISPR-Cas 基因編輯技術(shù)產(chǎn)物的規(guī)范都納入其1986年所通過(guò)的《美國(guó)生物技術(shù)監(jiān)管協(xié)調(diào)框架》中進(jìn)行調(diào)整，即將兩種技術(shù)納入同一種基于作物本身安全性能的評(píng)價(jià)機(jī)制內(nèi)進(jìn)行判斷。一直以來(lái)，《美國(guó)生物技術(shù)監(jiān)管協(xié)調(diào)框架》只保持一種立場(chǎng)：生物科技是傳統(tǒng)科技的正常延伸，而非獨(dú)特的存在。因此，該框架認(rèn)為當(dāng)前美國(guó)聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能足以覆蓋生物科技的監(jiān)管領(lǐng)域，并且該監(jiān)管機(jī)制只需考慮農(nóng)作物本身的性能與機(jī)能即可，而無(wú)需關(guān)注農(nóng)作物到底是通過(guò)何種技術(shù)得以產(chǎn)出的。該框架將不同的監(jiān)管職能主要賦予美國(guó)農(nóng)業(yè)部（United States Department of Agriculture，USDA）、美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA） 和美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局（U.S.Environmental Protection Agency，EPA）[15]等，3個(gè)部門(mén)依據(jù)不同的法律，對(duì)生物技術(shù)產(chǎn)品分別進(jìn)行管理，各自行使不同的職責(zé)。由于本文以農(nóng)作物為討論中心，因此本文主要介紹了FDA 與USDA 兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)職責(zé)。

根據(jù)美國(guó)《植物保護(hù)法》（The Plant Protection Act）的規(guī)定，轉(zhuǎn)基因植物和微生物受USDA 動(dòng)植物衛(wèi)生檢驗(yàn)局（Animal and Plant Health Inspection Service，APHIS）所管轄[16]。一般來(lái)說(shuō)，如果存在潛在的“植物害蟲(chóng)”風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)法規(guī)要求在引進(jìn)某些基因編輯植物和微生物之前，開(kāi)發(fā)者必須先獲得許可。在這種情況下，APHIS 對(duì)法規(guī)進(jìn)行了廣泛的解釋?zhuān)瑢⑵浔O(jiān)管權(quán)擴(kuò)大到了所有可能對(duì)植物健康或農(nóng)業(yè)構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)的生物技術(shù)產(chǎn)品上，并于2020年在一項(xiàng)規(guī)則中最終確定了自己的監(jiān)管范圍。該規(guī)則名稱(chēng)為 “可持續(xù)、生態(tài)、一致、統(tǒng)一、負(fù)責(zé)、高效的規(guī)則”即 “SECURE 規(guī)則”，極大影響了美國(guó)關(guān)于基因編輯作物的生產(chǎn)與流通安全評(píng)價(jià)制度。

在SECURE 規(guī)則下，通過(guò)生產(chǎn)流通安全評(píng)價(jià)的作物需要符合以下三個(gè)原則：①通過(guò)常規(guī)育種創(chuàng)造的植物在植物害蟲(chóng)風(fēng)險(xiǎn)方面具有安全使用的歷史；②符合這些豁免條件的植物類(lèi)型也可以通過(guò)常規(guī)育種來(lái)創(chuàng)造；③無(wú)論采用何種技術(shù)，都沒(méi)有證據(jù)表明使用自由組合的DNA 或基因組編輯技術(shù)本身必然會(huì)帶來(lái)植物害蟲(chóng)風(fēng)險(xiǎn)。

SECURE 規(guī)則要求任何使用基因工程開(kāi)發(fā)、可能給植物健康帶來(lái)合理風(fēng)險(xiǎn)的植物需要申請(qǐng)?jiān)S可證[17]。但是，在當(dāng)前的SECURE 規(guī)則版本中，APHIS 設(shè)立了豁免制度，即：①在沒(méi)有外部提供的修復(fù)模板情況下，由靶基因斷裂的細(xì)胞修復(fù)引起的變化；②靶向單個(gè)堿基對(duì)替換；③引入的改良基因是已知存在于植物基因庫(kù)中的基因，或者使靶向序列中的變化與該基因的已知等位基因或基因庫(kù)中存在的已知結(jié)構(gòu)變異相對(duì)應(yīng)，滿(mǎn)足三種情況中的一種，即可獲得豁免資格，該作物可免于被監(jiān)管與評(píng)估。且鑒定是否滿(mǎn)足條件的權(quán)力被賦予開(kāi)發(fā)者本身，如果開(kāi)發(fā)者不確定否滿(mǎn)足豁免資格，可以向APHIS 申請(qǐng)，由APHIS 進(jìn)行審查[18]。如果APHIS 審查后認(rèn)為該作物不符合豁免條件，開(kāi)發(fā)者可自行決定是否直接申請(qǐng)?jiān)S可證；也可以申請(qǐng)進(jìn)入APHIS 的監(jiān)管狀態(tài)程序，由APHIS 決定其是否應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)取得許可證?？傊?，APHIS 簡(jiǎn)化了評(píng)估手續(xù)，在保證安全的前提下為開(kāi)發(fā)者減輕了責(zé)任負(fù)擔(dān)。

在食品安全評(píng)估方面，根據(jù)《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法案》的規(guī)定，如果一種具有新成分（物質(zhì)）的食品希望進(jìn)入市場(chǎng)銷(xiāo)售，其必須通過(guò)FDA 的安全評(píng)估[19]。FDA 通常會(huì)選擇參照食品添加劑的標(biāo)準(zhǔn)或以“該物質(zhì)對(duì)于其預(yù)期用途是公認(rèn)安全的（GRAS）”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。在基因編輯作物上，F(xiàn)DA 一般會(huì)選擇參照食品添加劑的標(biāo)準(zhǔn)，即由于作物的基因成分發(fā)生了改變，會(huì)將該類(lèi)作物類(lèi)比為食品添加劑決定其能否進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行銷(xiāo)售。同時(shí)，為了使基因編輯食品的開(kāi)發(fā)者能夠在上市前確保所開(kāi)發(fā)的食品是安全的，F(xiàn)DA 還提供了一個(gè)自愿的上市前咨詢(xún)計(jì)劃。通過(guò)該計(jì)劃，F(xiàn)DA 的科學(xué)家可就評(píng)估食品安全的適當(dāng)方法提供建議，并評(píng)估由開(kāi)發(fā)者所主導(dǎo)的安全評(píng)估。根據(jù)數(shù)據(jù)表明，截至2020年，F(xiàn)DA 已經(jīng)通過(guò)這種程序完成了180 多個(gè)由基因工程改造的植物品種的食品安全性評(píng)估[20]。

加拿大與美國(guó)的相關(guān)制度相似度較高。加拿大關(guān)于轉(zhuǎn)基因技術(shù)農(nóng)作物的規(guī)定存在于《種子條例》（The Seeds Regulations）中，其中第五部分明確了符合“新性狀特性植物”的標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)[21]。新性狀特性的植物是指“對(duì)加拿大環(huán)境而言是新的并且可能影響環(huán)境和人類(lèi)健康的任何植物性狀，無(wú)論是通過(guò)傳統(tǒng)、有機(jī)或生物技術(shù)育種技術(shù)獲得的”，一旦新性狀的表達(dá)比傳統(tǒng)品種高至30%，則必須經(jīng)過(guò)加拿大食品檢驗(yàn)局（The Canadian Food Inspection Agency，CFIA）的監(jiān)管與批準(zhǔn)才能投放到市場(chǎng)。而CFIA 通過(guò)監(jiān)管指南，提議改變對(duì)這一法規(guī)的解釋?zhuān)赐ㄟ^(guò)基因編輯創(chuàng)造的大多數(shù)新植物將被豁免于《種子條例》第五部分規(guī)定，允許其在沒(méi)有任何監(jiān)管的情況下被釋放到環(huán)境中（即種植），且相關(guān)公司可以在不向CFIA 提供任何數(shù)據(jù)的情況下銷(xiāo)售這些產(chǎn)品，也無(wú)需告知監(jiān)管機(jī)構(gòu)、公眾或農(nóng)民這些銷(xiāo)售的農(nóng)作物是否經(jīng)過(guò)基因編輯。只有當(dāng)基因編輯作物是從未在加拿大作為作物種植的物種或含有外來(lái)的DNA 或具有可能導(dǎo)致《種子條例》中所列的以下四種環(huán)境影響的性狀時(shí)，才會(huì)被列入第五部分的管理范圍：①由于取消管理，而使其（植物）更難控制；②引入或增強(qiáng)毒素、過(guò)敏原或其他可能對(duì)環(huán)境中的非目標(biāo)生物產(chǎn)生負(fù)面影響的化合物；③提高了植物在野外的生存能力，足以成為入侵性雜草；④會(huì)導(dǎo)致或加強(qiáng)植物害蟲(chóng)（任何對(duì)植物或植物產(chǎn)品有害的植物、動(dòng)物或病原體的物種、品系或生物類(lèi)型），或?yàn)橹参锖οx(chóng)創(chuàng)造一個(gè)生存庫(kù)。

而另外一個(gè)涉及對(duì)農(nóng)作物管理的行政機(jī)構(gòu)，即加拿大衛(wèi)生部（Health Canada），也于2021年發(fā)布了《關(guān)于〈新型食品法規(guī)〉的指南建議》（Proposed guidance for Novel Food Regulations focused on plant breeding），其中也特別涉及了植物的育種技術(shù)的內(nèi)容，并針對(duì)該部分進(jìn)行了公開(kāi)咨詢(xún)，以尋求行業(yè)利益相關(guān)者和普通加拿大公眾的意見(jiàn)[22]。

可以說(shuō)，美國(guó)與加拿大在關(guān)于基因編輯農(nóng)作物上的管理完全是以相關(guān)產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向。盡管美國(guó)與加拿大由于寬松的規(guī)定，都引來(lái)了國(guó)內(nèi)不同層面的批判之音，指責(zé)行政部門(mén)在公共健康管理方面越權(quán)，以不透明的方式取消了對(duì)基因編輯農(nóng)作物的監(jiān)管，使消費(fèi)者的知情權(quán)與公眾的健康權(quán)面臨潛在的受損風(fēng)險(xiǎn)。但這種類(lèi)型的監(jiān)管模式鼓勵(lì)了美國(guó)與加拿大在基因編輯科技上的研究，并且推進(jìn)了國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。

4.2 歐盟：趨于保守，急需改革

歐盟與美國(guó)、加拿大相反，其采取的立場(chǎng)是關(guān)注農(nóng)作物產(chǎn)出的過(guò)程，而非關(guān)注農(nóng)作物本身的結(jié)構(gòu)。雖然CRISPRCas9 編輯技術(shù)的發(fā)現(xiàn)者之一為法國(guó)科學(xué)家，但很可惜的是由于歐盟過(guò)于嚴(yán)格的法律監(jiān)管制度，導(dǎo)致歐盟在該項(xiàng)目下的專(zhuān)利遠(yuǎn)低于我國(guó)和美國(guó)。歐盟對(duì)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的抵觸態(tài)度從轉(zhuǎn)基因技術(shù)便可以看出。20世紀(jì)90年代中期，當(dāng)?shù)谝慌糜谧魑锷a(chǎn)的轉(zhuǎn)基因玉米引入歐洲后，就被大力攻擊，導(dǎo)致歐盟基于預(yù)防原則與對(duì)科學(xué)信譽(yù)的懷疑對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)做出了臨時(shí)禁令[23]。而后，由于英國(guó)暴發(fā)瘋牛病，歐盟意識(shí)到必須通過(guò)轉(zhuǎn)基因技術(shù)保障飼料的安全性，又不得不放開(kāi)臨時(shí)禁令，建立轉(zhuǎn)基因技術(shù)的評(píng)估與審批準(zhǔn)入程序，也配套建立了對(duì)農(nóng)作物產(chǎn)品追蹤溯源與標(biāo)簽化的制度[24]。

基因編輯技術(shù)與轉(zhuǎn)基因技術(shù)迎來(lái)了相同的命運(yùn)。2016年，法國(guó)政府要求歐洲法院（European Court of Justice） 說(shuō)明對(duì)生物育種新技術(shù)應(yīng)施加何種管理措施[25]。盡管歐洲生物遺傳學(xué)界提供了充足的科學(xué)論證，歐洲法院仍然最終于2018年裁定，將轉(zhuǎn)基因生物定義為通過(guò)任何非自然手段（定向或隨機(jī)誘變）改變遺傳物質(zhì)的生物體，這就包括了采用CRISPRCas 基因編輯技術(shù)產(chǎn)出的作物[26]。實(shí)質(zhì)上就是將所有基因編輯作物全部納入到了轉(zhuǎn)基因技術(shù)體系中進(jìn)行管理。該項(xiàng)裁定引來(lái)了歐洲生物技術(shù)聯(lián)合會(huì)（European Federation of Biotechnology，EFB）的嚴(yán)肅抗議，因?yàn)樵擁?xiàng)裁定嚴(yán)重阻礙了歐盟生物育種新技術(shù)上的發(fā)展[27]。而歐盟也意識(shí)到了該項(xiàng)裁決對(duì)于科技發(fā)展的不利影響，因此歐盟理事會(huì)（Council of the European Union）要求歐盟委員會(huì)（European Commission） 提交了“ 根據(jù)歐洲法院在 C-528/16 案中關(guān)于歐盟法律下新型基因組技術(shù)狀況的判決的研究”[28]，而在歐盟委員會(huì)公布的研究報(bào)告中，將“生物育種新技術(shù)”這一術(shù)語(yǔ)變更為“新基因組技術(shù)”，并定義為“能夠修改自 2001年以來(lái)出現(xiàn)或開(kāi)發(fā)的生物體遺傳物質(zhì)的技術(shù)”，即在現(xiàn)有歐盟關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物體的立法通過(guò)之后出現(xiàn)的一眾有關(guān)生物體遺傳物質(zhì)的新興技術(shù)。該研究還指出新基因組技術(shù)在農(nóng)業(yè)食品、工業(yè)和制藥應(yīng)用中的植物、動(dòng)物和微生物中的現(xiàn)狀和用途，并明確指出：“有強(qiáng)烈跡象表明，（當(dāng)前）適用的立法不適用于某些新基因技術(shù)（new genemic techniques, NGTs） 及其產(chǎn)品，（歐盟）需要適應(yīng)科技進(jìn)步?！盵29]

2018年的歐洲法院的裁定為歐盟成員國(guó)提供了規(guī)范模板，此種規(guī)范模版并非強(qiáng)制性規(guī)定，因此歐盟各成員國(guó)仍然可以根據(jù)自身情況制定相應(yīng)規(guī)則?？山刂聊壳埃瑲W盟各成員國(guó)持反對(duì)意見(jiàn)的呼聲仍然不容小覷[30]。因此，目前歐盟有關(guān)CRISPR-Cas基因編輯技術(shù)產(chǎn)出的農(nóng)作物安全評(píng)價(jià)與監(jiān)管仍然適用轉(zhuǎn)基因技術(shù)農(nóng)作物的監(jiān)管制度，包括歐盟指令2001/18/EC（2001）等。

5 我國(guó)立法的最新動(dòng)態(tài)：開(kāi)放與平衡

我國(guó)在基因編輯領(lǐng)域，尤其是CRISPR-Cas 基因編輯技術(shù)上一直保持著世界領(lǐng)先的地位。近些年，我國(guó)在此技術(shù)上的專(zhuān)利注冊(cè)數(shù)量也在連年攀升，如圖2所示。與上述國(guó)家和地區(qū)一樣，我國(guó)也是基于轉(zhuǎn)基因技術(shù)法律規(guī)則體系對(duì)CRISPR-Cas 基因編輯技術(shù)及其作物產(chǎn)品進(jìn)行規(guī)范。目前，我國(guó)轉(zhuǎn)基因技術(shù)法律規(guī)范體系主要是由《生物安全法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》等所構(gòu)建。其中，《生物安全法》在當(dāng)前轉(zhuǎn)基因法律制度體系中發(fā)揮綱領(lǐng)性作用，但整個(gè)體系中尚缺乏關(guān)于轉(zhuǎn)基因技術(shù)的環(huán)境生態(tài)、基因污染和產(chǎn)品安全評(píng)估方面的相關(guān)規(guī)定。

圖2 2021年CRISPR-Cas 基因編輯技術(shù)全球?qū)＠麛?shù)量排名

2022年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《農(nóng)業(yè)用基因編輯植物安全評(píng)價(jià)指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《安全評(píng)價(jià)指南》）[31]，既符合我國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域的利益，也符合國(guó)際立法的趨勢(shì)。《安全評(píng)價(jià)指南》的亮點(diǎn)是把基因編輯定義為“利用基因工程技術(shù)對(duì)基因組特定位點(diǎn)進(jìn)行靶向修飾獲得的，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)產(chǎn)品加工的植物及其產(chǎn)品”，將“引入外源基因的基因編輯植物”排除了適用范圍。說(shuō)明我國(guó)在法律層面上承認(rèn)了基因編輯作物的獨(dú)特性，把基因編輯與轉(zhuǎn)基因進(jìn)行區(qū)分，并根據(jù)基因編輯作物的自身特點(diǎn)，推出適合其性質(zhì)的安全評(píng)估與申報(bào)的規(guī)定，這是我國(guó)在對(duì)基因編輯技術(shù)領(lǐng)域規(guī)范上邁出的重要一步。需要注意的是，引入外源性DNA 就是指SDN3 類(lèi)的作物產(chǎn)品，說(shuō)明《安全評(píng)價(jià)指南》所適用的作物種類(lèi)為SDN1 與SDN2 類(lèi)作物。除此之外，《安全評(píng)價(jià)指南》還規(guī)定了安全申報(bào)的具體流程，并將申報(bào)流程分為四種情況：培育目標(biāo)不會(huì)增加環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)與食品安全風(fēng)險(xiǎn)、只增加環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)、只增加食品安全風(fēng)險(xiǎn)、既增加環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)又增加食品安全風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為我國(guó)當(dāng)前所采取的監(jiān)管模式是介于美國(guó)與歐盟之間的折中模式。該種模式的優(yōu)勢(shì)在于面對(duì)仍處于發(fā)展階段的基因編輯技術(shù)，能充分將影響公眾健康的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素納入到規(guī)范范圍，也盡可能避免了相關(guān)企業(yè)或研究人員存在錯(cuò)誤與欺詐行為；缺點(diǎn)在于所需準(zhǔn)備的資料與流程仍有可以精簡(jiǎn)的空間。如上文所述，美國(guó)在幾種情況下豁免開(kāi)發(fā)者進(jìn)入監(jiān)管程序與取得許可證的義務(wù)，并交由開(kāi)發(fā)者自行判斷是否符合豁免情況。如果開(kāi)發(fā)者不確定自己的狀態(tài)，可以向相關(guān)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)確認(rèn)。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際發(fā)展情況來(lái)看，暫時(shí)將判斷權(quán)利完全交由開(kāi)發(fā)者存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，但是可以參照“SECURE 規(guī)則”建立一個(gè)在申請(qǐng)安全證書(shū)前確認(rèn)所開(kāi)發(fā)的基因編輯作物是否會(huì)造成環(huán)境或食品安全風(fēng)險(xiǎn)的咨詢(xún)程序，以減輕開(kāi)發(fā)者的負(fù)擔(dān)，也可以建立一個(gè)自愿參與的專(zhuān)家咨詢(xún)制度，由相關(guān)部門(mén)聘請(qǐng)專(zhuān)家為開(kāi)發(fā)者提供咨詢(xún)意見(jiàn)。

更重要的是，從法理上講，《安全評(píng)價(jià)指南》作為規(guī)范性文件，效力要低于法規(guī)文件或者部門(mén)規(guī)章。而《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定：“本條例所稱(chēng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物，是指利用基因工程技術(shù)改變基因組構(gòu)成，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者農(nóng)產(chǎn)品加工的動(dòng)植物、微生物及其產(chǎn)品?！痹摋l款之定義如果按照文本解釋仍有包括基因編輯的可能。因此無(wú)論是從法律位階的角度，還是法律條款文本設(shè)定的角度，基因編輯作物在其領(lǐng)域中缺乏特定的管理制度與法律規(guī)范的情況下，只能適用我國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的規(guī)定，可能會(huì)對(duì)基因編輯的發(fā)展產(chǎn)生一定的阻礙。雖然《安全評(píng)價(jià)指南》的出臺(tái)是我國(guó)在該領(lǐng)域內(nèi)的重大進(jìn)步，但是《安全評(píng)價(jià)指南》所針對(duì)的只是基因編輯作物在安全評(píng)價(jià)申報(bào)環(huán)節(jié)的規(guī)范。一種由CRISPR-Cas 技術(shù)所培育的作物如果需要商業(yè)化，還需要包含了該作物的加工與生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、進(jìn)口與出口等一系列的環(huán)節(jié)。因此，希望我國(guó)可以盡快推出更多與CRISPR-Cas 基因編輯技術(shù)的相關(guān)的法規(guī)文件，幫助我國(guó)在此領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)長(zhǎng)足發(fā)展。

6 結(jié)論：科學(xué)的精神是解決糧食短缺的真正保障

1970年諾貝爾和平獎(jiǎng)得主諾曼·博勞格說(shuō)過(guò)：“你不能在空腹和人類(lèi)痛苦的基礎(chǔ)上建立一個(gè)世界?！盵32]現(xiàn)代化的生物科技是指引人類(lèi)在長(zhǎng)夜中前行的“北極星”，但是只有當(dāng)人類(lèi)對(duì)科技采取客觀(guān)和理性的態(tài)度，換言之，只有當(dāng)人類(lèi)的行動(dòng)是建立在科學(xué)的精神之上時(shí)，才能將科技的力量發(fā)揮到最大化。CRISPR-Cas 基因編輯技術(shù)對(duì)于實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。我國(guó)在科研能力層面上已具備相當(dāng)專(zhuān)業(yè)的水平，法治層面上也意識(shí)到了規(guī)范該類(lèi)技術(shù)的重要性，下一步就是秉承實(shí)事求是的科學(xué)精神，進(jìn)一步在技術(shù)、生產(chǎn)、銷(xiāo)售、安全監(jiān)督、標(biāo)準(zhǔn)幾個(gè)層面進(jìn)行完善更新，為人類(lèi)的福祉做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。