后向東

(國(guó)務(wù)院辦公廳,北京 100017)

一、問題的提出

行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布,不公布不能發(fā)生法律效力。這是依法行政的一條基本準(zhǔn)則,被視為一個(gè)常識(shí)性法治原則。然而,實(shí)際操作中,以什么標(biāo)準(zhǔn)衡量行政規(guī)范性文件是否公布,則是一個(gè)還不明確的問題。例如,行政機(jī)關(guān)通過政府網(wǎng)站、報(bào)紙期刊、商業(yè)網(wǎng)站或者其他公開出版物等渠道公布行政規(guī)范性文件,是否符合公布的要求?行政機(jī)關(guān)僅公布行政規(guī)范性文件的主要內(nèi)容,甚至僅公布一條相關(guān)消息稿,是否符合公布的要求?行政機(jī)關(guān)通過政府網(wǎng)站公布行政規(guī)范性文件,經(jīng)過一段時(shí)間后,該文件被淹沒在政府網(wǎng)站日常更新的海量其他信息之中,或者被直接刪除,這種情況是否符合公布的要求?

對(duì)于上述這些普遍存在的問題,現(xiàn)行法律、法規(guī)或者相關(guān)文件沒有相應(yīng)規(guī)定。行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法公布行政規(guī)范性文件的,不能提起行政復(fù)議或者行政訴訟;在相關(guān)的行政復(fù)議、行政訴訟案件中針對(duì)行政規(guī)范性文件公布問題提出附帶審查的,行政復(fù)議機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)沒有法定依據(jù)做出裁斷,相關(guān)問題依然得不到有效解決。由此,行政規(guī)范性文件的公布問題,看似是不成問題的小問題,但卻是實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的普遍性問題,從未得到有效解決。

不僅如此,實(shí)踐中還存在一個(gè)與行政規(guī)范性文件公布問題相互關(guān)聯(lián)的重要問題,即,什么是行政規(guī)范性文件,如何判斷一個(gè)文件是否屬于行政規(guī)范性文件?由于這一問題同樣未能得到有效回答,實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)這樣一種詭辯性主張,即,聲稱某文件不屬于行政規(guī)范性文件,不需要公布也可以照常發(fā)生法律效力。由此,行政規(guī)范性文件的公布問題變得更加復(fù)雜,行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)公布的要求,更加難以落到實(shí)處。

理論研究層面,有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件公布問題的研究,整體上較為薄弱。通過檢索中國(guó)知網(wǎng)的文獻(xiàn),一方面,研究成果數(shù)量較少,只有寥寥數(shù)篇關(guān)于法律公布問題的論文,專門研究行政規(guī)范性文件公布問題的論文目前還未見。另一方面,研究深度不夠,對(duì)法律法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件公布問題的認(rèn)識(shí)相對(duì)簡(jiǎn)單,只將其看作一項(xiàng)基本要求,但是,對(duì)于為何公布、如何有效公布等問題,既沒有形成相應(yīng)的理論觀點(diǎn),也沒有提出能夠指導(dǎo)實(shí)踐的操作性規(guī)則,更不能回答實(shí)踐中出現(xiàn)的各種復(fù)雜問題。

二、為何公布:應(yīng)然與實(shí)然

行政規(guī)范性文件的公布雖然是近現(xiàn)代依法行政的一項(xiàng)原則性要求,但卻不是近現(xiàn)代依法行政的產(chǎn)物,其歷史極為久遠(yuǎn),最初是政府為了有效管理、服務(wù)社會(huì)而采取的自發(fā)舉措,目的在于讓基層公務(wù)人員和社會(huì)公眾知悉文件內(nèi)容,進(jìn)而共同執(zhí)行文件。

從西方來看,有歷史可考的行政規(guī)范性文件公布的實(shí)踐最早可以追溯到古羅馬時(shí)期。凱撒任羅馬共和國(guó)執(zhí)政官員時(shí)期公布的第一道命令:“嗣后元老院工作的報(bào)告,務(wù)須每日寫出公布”[1],圖拉真執(zhí)掌古羅馬時(shí)期(98-117年),“一旦皇帝頒布正式的敕令或是元老院通過一項(xiàng)決議,行省總督便會(huì)用銘文將之公布于眾”[2]。我國(guó)行政規(guī)范性文件公開的歷史則更加悠久,《尚書》記載,夏朝時(shí),每年新春政府專職宣令官定期在公共場(chǎng)所以宣講的方式公布重要文件[3]。周朝時(shí)期則已形成制度性安排,每年正月在王宮門前懸掛公示的方式向社會(huì)公開需要執(zhí)行的重要文件,歷時(shí)10天。身處地方的官員則是組織本單位人員學(xué)習(xí)并向民眾進(jìn)行宣講。國(guó)家也會(huì)指派專職官員全國(guó)性巡回宣講[4]。周朝開創(chuàng)的行政規(guī)范性文件公布的基本模式,為后世所沿用并不斷發(fā)展完善。

行政規(guī)范性文件的公布,也有監(jiān)督的含義在其中。只不過,監(jiān)督的根本目的還在于文件執(zhí)行。為了避免文件執(zhí)行者拖延不辦甚至選擇性執(zhí)行,規(guī)范性文件的公布,對(duì)于文件執(zhí)行的監(jiān)督是使“邪官不及為私利于民”[5],防止執(zhí)行者不作為或者亂作為。如宋朝要求地方政府首長(zhǎng)“有赦宥則以時(shí)宣讀,而頒告于治境”[6],其主要目的就是對(duì)于基層官員的監(jiān)督,讓惠民政策順利得以實(shí)施。同樣的做法在日本明治維新改革期間也有使用,其時(shí)公布的《法律命令格式》,對(duì)于法律命令的發(fā)布要求之一就是必須向社會(huì)公布。為此創(chuàng)辦專門的政府公報(bào)——官報(bào)作為官方公布渠道,康有為對(duì)此評(píng)論稱,“下令日久,而國(guó)人若罔知者,則官府之阻閡,而有司之緩延也?！毡径ɡ?法律命令,官必以布告,恐其隔而不通也”[7]。

總而言之,公布行政規(guī)范性文件的基本目的在于保障、監(jiān)督其得到良好執(zhí)行,首先是政府有效施政的內(nèi)在需要。由這一基本目的所決定,行政規(guī)范性文件的公布,應(yīng)當(dāng)符合一定的要求。

一是權(quán)威規(guī)范。行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)開展管理服務(wù)工作的直接依據(jù),對(duì)社會(huì)公眾人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等有著直接影響,因此,行政規(guī)范性文件的公布渠道、方式等,應(yīng)當(dāng)具備一定的權(quán)威性、規(guī)范性,不能過于簡(jiǎn)單、隨意。周秦之際,主要采取指派基層官員定期向當(dāng)?shù)厝罕娦v的方式公布文件(1)“鄉(xiāng)大夫之職,各掌其鄉(xiāng)之政教禁令。正月之吉,受教法于司徒,退而頒之于其鄉(xiāng)吏,使各以教其所治”;“州長(zhǎng)各掌其州之教治政令之法。正月之吉,各屬其州之民而讀法,……若以歲時(shí)祭祀州社,則屬其民而讀法,亦如之。……正歲,則讀教法如初”?！吨芏Y》,中華書局2014年版,第251-257頁。,以官員身份的權(quán)威性以及定期宣講的機(jī)制性安排,確保行政規(guī)范性文件公布的權(quán)威性和規(guī)范性。近現(xiàn)代以來,世界各國(guó)探索形成的行政規(guī)范性文件公布做法主要有:以政府公報(bào)作為法定的公布渠道,統(tǒng)一行政規(guī)范性文件的公文格式并禁止仿造,使用印章宣示公布機(jī)關(guān)的身份并禁止仿造等。從古到今,具體做法不同,但出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)始終如一,就是要保證行政規(guī)范性文件公布的權(quán)威性和規(guī)范性。

二是動(dòng)態(tài)更新。行政規(guī)范性文件始終處在動(dòng)態(tài)的立改廢過程之中,不斷有新的文件制發(fā),也不斷有舊的文件被修改或者廢止,為了確保國(guó)家治理的良性運(yùn)轉(zhuǎn),必須通過一定的辦法,確保行政規(guī)范性文件能夠動(dòng)態(tài)更新、有序更迭,避免新舊雜陳甚至混亂不堪。在信息技術(shù)很不發(fā)達(dá)的時(shí)代,人們通過一年集中更新一次的方式公布行政規(guī)范性文件[8],使得基層執(zhí)行機(jī)關(guān)能夠及時(shí)掌握最新的現(xiàn)行有效制度體系。1983年湖北江陵張家山出土的一批漢簡(jiǎn)中,有一部“二年律令”,是呂后二年公布的國(guó)家制度匯編,這是目前發(fā)現(xiàn)的每年集中公布一次國(guó)家制度這一做法的最重要的實(shí)物證據(jù)。發(fā)展至信息技術(shù)高度發(fā)達(dá)的今天,世界各國(guó)普遍依托政府網(wǎng)站,通過有效的政務(wù)信息管理,以工作日為單位動(dòng)態(tài)更新公布現(xiàn)行有效行政規(guī)范性文件。

三是便于獲取。行政規(guī)范性文件是“在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文”[9],其基本特征之一是反復(fù)適用性。無論是基層行政機(jī)關(guān),還是社會(huì)公眾,都有反復(fù)獲取行政規(guī)范性文件的內(nèi)在需求。因此,行政規(guī)范性文件的公布,不是一次性的工作,而是持續(xù)性的工作,應(yīng)當(dāng)通過一定措施,使公布后的行政規(guī)范性文件能夠便于獲取,以滿足文件執(zhí)行所需。人類文明早期,地方政府在工作需要時(shí)通過向中央政府申請(qǐng)調(diào)閱的方式獲取文件(2)如公元前500年前的波斯帝國(guó)。見[英]查爾斯·弗里曼著,李大維、劉亮譯:《埃及、希臘與羅馬:古代地中海文明》,民主與建設(shè)出版社2020年版,第138頁。,效率較低。到我國(guó)的宋代,“北宋時(shí)期,各州縣建有敕書庫(樓),用來收藏和保管朝廷所頒布的詔敕”,“南宋時(shí),架閣庫已取代原敕書樓的功能。各州縣架閣庫,專門存放朝廷所頒法令、詔書及官文書”[10],當(dāng)本級(jí)政府及下級(jí)政府工作中需要使用相關(guān)文件時(shí)向有關(guān)人員提供,“遇借,監(jiān)官立限批注交受,納日勾銷”(3)《慶元條法事類》卷一七《架閣》,轉(zhuǎn)引自鄧小南主編:《政績(jī)考察與信息渠道——以宋代為重心》,北京大學(xué)出版社2008年版,第338頁。。比起臨時(shí)調(diào)閱,敕書庫(樓)和架閣庫模式效率更高?，F(xiàn)在的普遍做法是,借助專門的政府網(wǎng)站,基層官員和社會(huì)公眾可以隨時(shí)調(diào)閱現(xiàn)行有效的行政規(guī)范性文件。

權(quán)威規(guī)范、動(dòng)態(tài)更新、便于獲取,這是由行政規(guī)范性文件公布的基本目的所決定的工作要求,也是從古到今一以貫之的經(jīng)驗(yàn)做法。對(duì)照這一要求,當(dāng)下的行政規(guī)范性文件公布工作,還存在較為明顯的缺陷和不足。一是不夠權(quán)威規(guī)范。目前,對(duì)于行政規(guī)范性文件的公布,只有一些原則性的要求,沒有對(duì)公開渠道、方式等的明確規(guī)定。廣大行政機(jī)關(guān)公布行政規(guī)范性文件的做法更是五花八門,沒有統(tǒng)一規(guī)范的公布渠道,也缺乏必要的工作規(guī)范,基本處于一種各行其是的狀態(tài)。二是不能動(dòng)態(tài)更新,行政規(guī)范性文件底數(shù)不清問題極為突出,多數(shù)行政機(jī)關(guān)并不能準(zhǔn)確界定本單位累計(jì)制發(fā)了多少文件,現(xiàn)行有效多少文件,不僅社會(huì)公眾和基層執(zhí)行機(jī)關(guān)無所適從,文件制發(fā)機(jī)關(guān)自身也經(jīng)常無所適從。三是不能便捷獲取,大到一級(jí)政府,小到一個(gè)行政機(jī)關(guān),基本上沒有官方渠道能夠提供現(xiàn)行有效全部行政規(guī)范性文件文本。

行政規(guī)范性文件公布的應(yīng)然與實(shí)然之間,存在較為明顯的落差。這種落差的形成,根本原因在于對(duì)行政規(guī)范性文件公布問題的認(rèn)識(shí)不夠深入,只是簡(jiǎn)單地提出行政規(guī)范性文件必須公布,但是,對(duì)于究竟為何公布、如何公布,思考不夠、研究不夠。這種落差的存在,反過來又對(duì)行政規(guī)范性文件的執(zhí)行形成了不容忽視的阻礙。2022年中央紀(jì)委披露的一個(gè)貪腐案例正是對(duì)于規(guī)范性文件披露工作不到位的詮釋。某地不動(dòng)產(chǎn)交易中心的普通工作人員利用工作之便持續(xù)多年從公家賬戶挪用資金且數(shù)額巨大。事實(shí)上,10年之前就已經(jīng)對(duì)于當(dāng)?shù)卮媪糠拷灰踪Y金托管出臺(tái)了暫行辦法,要求相關(guān)部門執(zhí)行,而這個(gè)單位從來沒有執(zhí)行這個(gè)文件精神,甚至從主要領(lǐng)導(dǎo)到科長(zhǎng),沒有一個(gè)人知曉這個(gè)文件。類似的案例在現(xiàn)實(shí)生活中并不鮮見,從行政規(guī)范性文件公布的角度看,是普遍存在的大問題。

三、如何公布:比較與借鑒

(一)若干重點(diǎn)國(guó)家的具體做法

1.美國(guó)。美國(guó)聯(lián)邦政府的行政規(guī)范性文件,與法律、行政法規(guī)等其他國(guó)家制度一道,由“政府公布辦公室”(Government Publishing Office,簡(jiǎn)稱GPO)統(tǒng)一對(duì)外公布,公布渠道為聯(lián)邦政府公報(bào)(Federal Register),公布頻率為每個(gè)工作日公布一次。在政府公報(bào)公布的基礎(chǔ)上,美國(guó)建設(shè)了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家制度體系信息平臺(tái)Govinfo,對(duì)外提供以下內(nèi)容:一是從1936年3月14日以來所有的聯(lián)邦政府公報(bào)文本,每個(gè)工作日動(dòng)態(tài)更新;二是按年度整理的現(xiàn)行有效法律匯編、行政法規(guī)匯編;三是按文件制定機(jī)關(guān)分類的文件匯編,行政規(guī)范性文件包括在這一類別之中;四是按事項(xiàng)分類的文件匯編,其中也包括行政規(guī)范性文件。Govinfo公布的國(guó)家制度,基于聯(lián)邦政府公報(bào)每個(gè)工作日公布的制度編輯整理而來。聯(lián)邦政府公報(bào)的職能就是將各項(xiàng)制度分門別類、新陳代謝。通過Govinfo平臺(tái)公布的文件都是具有法律效力的官方正式文本,通過電子簽名等技術(shù)手段確保其不被篡改,通過文件格式法定化且禁止模仿的方式確保其形式的權(quán)威性。

2.英國(guó)(4)資料來源:https://www.legislation.gov.uk/understanding-legislation#editorialpractice。。英國(guó)行政規(guī)范性文件,與法律、行政法規(guī)等其他國(guó)家制度一道,由皇家出版局(Her Majesty’s Stationery Office ,簡(jiǎn)稱HMSO)統(tǒng)一對(duì)外公布,公布渠道為國(guó)家制度體系信息平臺(tái)(https://www.legislation.gov.uk/)。需要指出的是,根據(jù)英國(guó)相關(guān)法律規(guī)定,作為以皇家出版局名義公布或者由其授權(quán)公布的渠道,國(guó)家制度體系信息平臺(tái)同時(shí)具有政府公報(bào)的身份。公布頻率為每個(gè)工作日公布一次。該信息平臺(tái)公布的制度包括三類:一是議會(huì)制定的法律(primary legislation),二是依據(jù)法律授權(quán)而制定的命令、法規(guī)、規(guī)范性文件(secondary legislation),三是對(duì)法律、命令、法規(guī)、規(guī)范性文件的解釋和更正(Explanatory Note,Explanatory Memorandum,Impact Assessment,Corrections)。英國(guó)國(guó)家制度體系信息平臺(tái)公布的行政規(guī)范性文件,屬于具有法律效力的官方正式文本。新的行政規(guī)范性文件在國(guó)家制度體系信息平臺(tái)實(shí)時(shí)公布之后,有關(guān)部門隨即開展后續(xù)的分析、整理工作,對(duì)涉及到的有關(guān)文件做相應(yīng)修改、廢止等調(diào)整。這種調(diào)整,通常在6周內(nèi)完成。

3.日本。日本的行政規(guī)范性文件,與法律、行政法規(guī)等其他國(guó)家制度一道,由國(guó)立印刷局統(tǒng)一對(duì)外公布,公布渠道為政府公報(bào)。政府公報(bào)包括線上和線下兩種形態(tài),線上政府公報(bào)網(wǎng)址為https://kanpou.npb.go.jp/,公布頻率為每個(gè)工作日公布一次。在此基礎(chǔ)上,總務(wù)省行政管理局通過一個(gè)專門網(wǎng)站(https://elaws.e-gov.go.jp/)對(duì)已經(jīng)公布的國(guó)家制度進(jìn)行整理,形成四類國(guó)家制度體系數(shù)據(jù)庫,行政規(guī)范性文件作為國(guó)家制度的重要組成部分包含其中。一是現(xiàn)行有效國(guó)家制度,二是歷史上所有的國(guó)家制度,三是新頒布未生效的國(guó)家制度,四是已廢止的國(guó)家制度。

4.其他國(guó)家。美國(guó)、英國(guó)、日本的行政規(guī)范性文件公布方式,是最具代表性的三種模式,其中,日本的模式最為通行。其他一些國(guó)家具體做法各有不同,但是基本都未超出這三種基本模式。其他一些重要國(guó)家的具體做法是:法國(guó)的行政規(guī)范性文件由總統(tǒng)府秘書長(zhǎng)統(tǒng)一通過網(wǎng)絡(luò)公布,網(wǎng)址為http://www.legifrance.gouv.fr。比利時(shí)的行政規(guī)范性文件由司法部統(tǒng)一通過網(wǎng)絡(luò)公布,網(wǎng)址為https://justice.belgium.be/fr/service_public_federal_justice/organisation/moniteur_belge。西班牙的行政規(guī)范性文件由政府辦公廳統(tǒng)一通過網(wǎng)絡(luò)公布,網(wǎng)址為https://www.boe.es/。奧地利的行政規(guī)范性文件由聯(lián)邦總理府統(tǒng)一通過網(wǎng)絡(luò)公布,網(wǎng)址為http://www.ris.bka.gv.at/。匈牙利的行政規(guī)范性文件由司法部統(tǒng)一通過網(wǎng)絡(luò)公布,網(wǎng)址為https://njt.hu/,等等。

(二)域外行政規(guī)范性文件公布的基本經(jīng)驗(yàn)

各國(guó)行政規(guī)范性文件公布的具體做法各有不同,但是,從中可以總結(jié)出一些內(nèi)在一致的共性特點(diǎn),這些共性特點(diǎn),構(gòu)成行政規(guī)范性文件公布的域外經(jīng)驗(yàn),主要有七個(gè)方面。

第一,公布主體一元化。行政規(guī)范性文件由一個(gè)專門的機(jī)關(guān)統(tǒng)一對(duì)外公布。有的國(guó)家禁止其他行政機(jī)關(guān)自行對(duì)外公布行政規(guī)范性文件,有的雖然未加禁止,但是實(shí)際上只有特定主體公布的行政規(guī)范性文件才有法律效力。第二,公布渠道一元化。行政規(guī)范性文件統(tǒng)一通過政府公報(bào)對(duì)外公布。隨著信息技術(shù)發(fā)展,政府公報(bào)普遍實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化,不少國(guó)家不再保留紙質(zhì)版政府公報(bào)。網(wǎng)絡(luò)化的政府公報(bào),一般表現(xiàn)為獨(dú)立的專門網(wǎng)站。第三,公布頻率實(shí)時(shí)化。網(wǎng)絡(luò)化的政府公報(bào),一般以工作日為單位更新。新出臺(tái)的行政規(guī)范性文件,一般在第一時(shí)間通過政府公報(bào)對(duì)外公布。第四,公布后的動(dòng)態(tài)管理。行政規(guī)范性文件公布后,法定公布主體對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行研判,如果涉及到以往行政規(guī)范性文件的修改、廢止的,在一定時(shí)間內(nèi)做出處理,并在處理完畢后更新形成現(xiàn)行有效制度庫。第五,公布渠道與獲取渠道的相對(duì)分離。政府公報(bào)是行政規(guī)范性文件的公布渠道,它主要解決公布的法律效力問題和歷史記錄問題,但是不能解決現(xiàn)行有效行政規(guī)范性文件的動(dòng)態(tài)更新并集中獲取問題。因此,多數(shù)國(guó)家往往選擇在政府公報(bào)日常公布的基礎(chǔ)上,經(jīng)過對(duì)行政規(guī)范性文件的整理,通過相對(duì)獨(dú)立于政府公報(bào)的平臺(tái)對(duì)外提供動(dòng)態(tài)更新的現(xiàn)行有效行政規(guī)范性文件。公布渠道與獲取渠道相對(duì)分離,各自承擔(dān)不同的職能。第六,文本格式規(guī)范化。無論是政府公報(bào)公布的文本,還是動(dòng)態(tài)更新提供現(xiàn)行有效行政規(guī)范性文件的信息平臺(tái),所公布的行政規(guī)范性文件的文本,都采用統(tǒng)一的規(guī)范格式。有的國(guó)家立法禁止仿造行政規(guī)范性文件的格式。第七,行政規(guī)范性文件公布的專門立法。公布主體、公布渠道、公布頻率、制度管理體制機(jī)制、文本格式及其法律效力等,一般通過專門立法加以明確。具體的立法形式,有的國(guó)家是制定專門的政府公報(bào)法,有的國(guó)家是制定專門的國(guó)家制度公布法律,有的國(guó)家是制定專門的國(guó)家制度信息化平臺(tái)建設(shè)管理法律。

(三)什么是行政規(guī)范性文件:中國(guó)特色問題的域外答案

行政規(guī)范性文件的認(rèn)定,在我國(guó)成了行政規(guī)范性文件公布的邏輯起點(diǎn),同時(shí)也是理論和實(shí)踐中的一個(gè)突出難點(diǎn)。學(xué)術(shù)界對(duì)于行政規(guī)范性文件的研究和爭(zhēng)論,相當(dāng)一部分聚焦于行政規(guī)范性文件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題。在實(shí)務(wù)界,每當(dāng)有關(guān)部門嘗試推出關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件公布、動(dòng)態(tài)管理等方面的新措施時(shí),往往止步于有關(guān)行政規(guī)范性文件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)論,第一步就邁不出去。什么是行政規(guī)范性文件,在我國(guó)已經(jīng)成了一個(gè)重大的理論問題和實(shí)踐問題。

從本文所重點(diǎn)考證的美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家情況看,他們似乎并不存在有關(guān)什么是行政規(guī)范性文件的爭(zhēng)論。以我國(guó)理論和實(shí)務(wù)界對(duì)行政規(guī)范性文件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)為參照,對(duì)照檢視這些國(guó)家的有關(guān)做法,似乎可以找到解答這一問題的域外答案。

以美國(guó)為例,調(diào)整文件公布的主要法律是聯(lián)邦公報(bào)法。這部法律使用的最上位概念是“文件(document)”,并對(duì)這個(gè)概念做了一個(gè)列舉式的定義:本法所稱文件,指聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)公布的總統(tǒng)聲明、行政令、行政決定、規(guī)章、規(guī)則、行政確認(rèn)、公平競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)、行政許可、通知以及其他類似公文。在此基礎(chǔ)上,聯(lián)邦公報(bào)法對(duì)應(yīng)當(dāng)公布的文件做出列舉,包括三類:一是總統(tǒng)聲明和行政令,但是,不具備普遍適用法律效力的,以及僅適用于聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的除外。二是經(jīng)總統(tǒng)確認(rèn)、具有普遍適用法律效力的某個(gè)或某類文件。三是國(guó)會(huì)立法中明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)在聯(lián)邦公報(bào)上公布的某個(gè)或某類文件。除正面列舉之外,美國(guó)在聯(lián)邦公報(bào)法和信息自由法中從反面規(guī)定,未按規(guī)定在聯(lián)邦公報(bào)上公布的文件,不能發(fā)生法律效力[11]。在法律對(duì)哪些文件應(yīng)當(dāng)公布以及未公布的法律后果做出規(guī)定的基礎(chǔ)上,實(shí)際操作中還有一個(gè)重要環(huán)節(jié)確保文件公布的準(zhǔn)確性,這就是公布機(jī)關(guān)公布前的審核認(rèn)定。在聯(lián)邦政府公報(bào)上公布文件的具體流程是,文件制定機(jī)關(guān)按照規(guī)定的格式、數(shù)量等,將文件送聯(lián)邦政府公報(bào)辦公室,由其統(tǒng)一審核后按流程公布。在這個(gè)過程中,如果存在不需要公布甚至不應(yīng)當(dāng)公布等情形的,聯(lián)邦政府公報(bào)辦公室可以向文件制定機(jī)關(guān)提出意見建議。

英國(guó)的情況大體類似,但有自身特色。英國(guó)的政府公報(bào)分為兩個(gè)部分,一是公布通知類的政府公報(bào),二是公布法規(guī)類的政府公報(bào)。哪些文件應(yīng)當(dāng)在通知類政府公報(bào)上公布,哪些文件應(yīng)當(dāng)在法規(guī)類政府公報(bào)上公布,均由議會(huì)立法做出規(guī)定,不需要逐一研判。例如,據(jù)統(tǒng)計(jì),法律規(guī)定必須在通知類政府公報(bào)上公布的文件242種,應(yīng)當(dāng)同時(shí)在通知類政府公報(bào)和報(bào)紙等其他渠道公布的文件82種,應(yīng)當(dāng)公布但不是必須在通知類政府公報(bào)公布的文件54種,等等(5)英國(guó)通知類政府公報(bào)網(wǎng)站:www.thegatezze.co.uk/about。。同時(shí),應(yīng)當(dāng)在法規(guī)類政府公報(bào)公布的文件類型,也由法律規(guī)定,除議會(huì)制定的法律之外,還有行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律授權(quán)而制定的命令、法規(guī)、規(guī)范性文件(secondary legislation),以及對(duì)上述命令、法規(guī)、規(guī)范性文件的解釋、更正、指引等(6)英國(guó)法規(guī)類政府公報(bào)網(wǎng)站:www.legislation.gov.uk/understanding-legislation。。與美國(guó)一樣,依法應(yīng)當(dāng)公布的文件,如果沒有按要求通過政府公報(bào)公布,不能發(fā)生法律效力。在法律上對(duì)應(yīng)當(dāng)公布的文件類型做出明確規(guī)定的同時(shí),具體操作層面也有一個(gè)專門的文件公布機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審核把關(guān),確保所公布的文件符合有關(guān)法律規(guī)定。

日本(7)日本有關(guān)資料來源:https://elaws.e-gov.go.jp/。作為大陸法系代表性國(guó)家之一,沒有像我們一樣使用行政規(guī)范性文件的概念,在文件公布方面,也沒有遇到有關(guān)行政規(guī)范性文件認(rèn)定的困擾。日本公報(bào)法和內(nèi)閣公室關(guān)于政府公報(bào)的法令(昭和24年總理府和財(cái)政部第1號(hào)法令)規(guī)定,政令、內(nèi)閣官房令、內(nèi)閣府令、數(shù)字廳令、部令、規(guī)則、廳令、訓(xùn)令、告示、政府報(bào)告、資料等文件應(yīng)當(dāng)在政府公報(bào)上公布。同時(shí),其他有關(guān)法律規(guī)定了各類文件的制定主體和權(quán)限,比如,根據(jù)國(guó)家行政組織法,各部部長(zhǎng)可以制定公布部令、規(guī)則,各部?jī)?nèi)設(shè)委員會(huì)主任和局長(zhǎng)可以制定公布內(nèi)閣令、部令以外的規(guī)則和其他特別命令。也就是說,哪些文件應(yīng)當(dāng)通過政府公報(bào)公開是法定的,行政機(jī)關(guān)如何制定相關(guān)文件,也是法定的。具體操作環(huán)節(jié),各行政機(jī)關(guān)制定的文件,是由國(guó)立印刷局統(tǒng)一審核后公布。

通過簡(jiǎn)要考察,深深困擾我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界的行政規(guī)范性文件界定問題,在美、英、日等國(guó)家之所以不成問題,主要在于他們所采取的三方面具體做法。一是應(yīng)當(dāng)公布的文件類型法定。美國(guó)和英國(guó)在這方面較為極端,每一個(gè)應(yīng)當(dāng)公布的文件類型,都由法律做出明確規(guī)定。日本雖然沒有這么極端,但也對(duì)應(yīng)當(dāng)公布的文件類型做出規(guī)范,什么機(jī)關(guān)的什么人有權(quán)制定什么類型的文件,都是明確的。二是公布前的審查,由政府公報(bào)編輯部門統(tǒng)一負(fù)責(zé),如果行政機(jī)關(guān)提請(qǐng)公布的文件,存在不需要公布、不應(yīng)當(dāng)公布等情形的,政府公報(bào)編輯部門可以提出意見建議。三是公布后的管理,在政府公報(bào)日常動(dòng)態(tài)公布的基礎(chǔ)上,有專門機(jī)構(gòu)對(duì)公布后的文件進(jìn)行清理,動(dòng)態(tài)或者定期公布經(jīng)過清理后的現(xiàn)行有效文件匯編,由此,可能存在的文件公布偏差可以得到進(jìn)一步糾正。

由此可以發(fā)現(xiàn),行政規(guī)范性文件認(rèn)定問題,與其說是行政規(guī)范性文件公布問題的先決性問題和障礙因素,毋寧說是行政規(guī)范性文件公布問題的表現(xiàn)之一,或者說是其衍生出的問題。正是由于對(duì)行政規(guī)范性文件公布問題大而化之,對(duì)哪些文件應(yīng)當(dāng)公布、如何公布、誰來審查、公布前和公布后的審查處置規(guī)范等具體問題語焉不詳,致使行政規(guī)范性文件公布的實(shí)踐亂象叢生,反過來又把實(shí)踐中的亂象映射到行政規(guī)范性文件界定問題上。在行政規(guī)范性文件界定問題上,可以有一個(gè)大致的定義,但是,不能簡(jiǎn)單化地強(qiáng)求一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn),哪些或者哪類文件要公布,應(yīng)當(dāng)由立法者進(jìn)行考量、在立法上予以明確,從源頭上解決這個(gè)問題,而不是由各行政機(jī)關(guān)在沒有法律依據(jù)的情況下自行考量。換言之,依法應(yīng)當(dāng)公布的文件,就是行政規(guī)范性文件。不能本末倒置、作繭自縛,先對(duì)行政規(guī)范性文件做出定義,又用這個(gè)定義作為認(rèn)定行政規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn),從而陷入邏輯循環(huán)的泥潭,理論上自我迷失,實(shí)踐中陷入混亂。

四、展望未來:對(duì)策與建議

考察了工作的現(xiàn)狀,探尋了有益的經(jīng)驗(yàn),剖析了問題的癥結(jié),基本也就明確了未來的工作方向和著力點(diǎn)。大體而言,解決我國(guó)行政規(guī)范性文件公布問題的思路和方向,大的方面與世界通行做法基本一致,但在具體的路徑安排和操作方案層面,需要立足實(shí)際做出具有一定特殊性的個(gè)性化安排。

回歸初心本源,行政規(guī)范性文件公布的根本目的在于落實(shí),所謂的監(jiān)督,首先也是監(jiān)督文件的落實(shí)。從這個(gè)出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)來看,就能夠更加深入地理解其他一些重要國(guó)家在行政規(guī)范性文件公布方面的實(shí)際做法,也能夠從中把握行政規(guī)范性文件公布的內(nèi)在規(guī)律。立足這些規(guī)律性認(rèn)識(shí),著眼我國(guó)行政規(guī)范性文件公布方面的實(shí)際狀況,下一步,需要從三方面入手開展相關(guān)工作。

(一)規(guī)范行政規(guī)范性文件的公布渠道

制定機(jī)關(guān)所公布的行政規(guī)范性文件,是下級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)的工作依據(jù),直接影響社會(huì)公眾的切身利益,因此,公布渠道必須具備高度的規(guī)范性,以確保其權(quán)威性,不應(yīng)當(dāng)過于隨意。從周朝的宮墻懸象、聚民宣講,到秦朝的逐級(jí)下達(dá)、以吏為師,從古羅馬的《每日紀(jì)聞》,到日本明治維新時(shí)期的《官報(bào)》,公布渠道的規(guī)范性,是文件公布的基本要求之一。

信息化時(shí)代之前,規(guī)范的行政規(guī)范性文件公布渠道是紙質(zhì)版的政府公報(bào)和基層政府的張貼宣講。信息化技術(shù)普及以來,規(guī)范的行政規(guī)范性文件公布渠道是數(shù)字化的政府公報(bào)。當(dāng)前,我國(guó)行政規(guī)范性文件公布的主要方式,是通過政府網(wǎng)站,但是,具體的公布方式并不統(tǒng)一,也不規(guī)范。立足當(dāng)前實(shí)際狀況,規(guī)范行政規(guī)范性文件公布渠道的具體路徑可以分三步走。

一是在各行政機(jī)關(guān)的政府網(wǎng)站建立政府信息公開專欄,統(tǒng)一專欄樣式,統(tǒng)一行政規(guī)范性文件網(wǎng)絡(luò)版格式,在此基礎(chǔ)上將其作為行政規(guī)范性文件公布的基本渠道。

二是明確政府信息公開專欄所公布行政規(guī)范性文件的法律地位,學(xué)習(xí)借鑒英國(guó)對(duì)于政府公報(bào)的定位,凡是通過統(tǒng)一的官方渠道公布的行政規(guī)范性文件,都可以視為是政府公報(bào)公布,具有相應(yīng)法律效力。要徹底轉(zhuǎn)變對(duì)于政府公報(bào)的認(rèn)識(shí),避免將其視為是一本定期出版的刊物,應(yīng)當(dāng)說,將政府公報(bào)定位為接受出版業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管的普通出版物,并不是主流做法。政府公報(bào)就是政府公布信息的官方渠道,具體形態(tài)隨著技術(shù)發(fā)展情況而不同,最早在各地巡回宣講政策的遒人就是政府公報(bào),周朝在宮墻上懸掛的大布是政府公報(bào),古羅馬在元老院墻上懸掛的白板是政府公報(bào),唐宋時(shí)期地方政府在固定位置設(shè)置的粉壁是政府公報(bào),明清時(shí)期蓋著政府印章的手抄文件是政府公報(bào),近代以來定期印刷發(fā)行的刊物是政府公報(bào),現(xiàn)在一些國(guó)家的專門網(wǎng)站也是政府公報(bào)。這方面,一定要轉(zhuǎn)變固有觀念,政府公報(bào)并非從來就是現(xiàn)在的這個(gè)樣子,也不會(huì)永遠(yuǎn)是現(xiàn)在的這個(gè)樣子,切不可僵化、固化認(rèn)知。

三是要在各行政機(jī)關(guān)分別通過政府信息公開專欄公布的基礎(chǔ)上,逐步推進(jìn)公布渠道的相對(duì)集中,一級(jí)政府一個(gè)公布渠道,這就是作為政務(wù)公開主管部門的政府辦公廳室負(fù)責(zé)的本級(jí)政府門戶網(wǎng)站的政府信息公開專欄。這個(gè)政府信息公開專欄,要在適當(dāng)時(shí)通過立法賦予其政府公報(bào)的法律地位,逐步成為信息化時(shí)代的政府公報(bào)新形態(tài),承擔(dān)起政府公布的法定職責(zé)。在公布渠道相對(duì)集中的基礎(chǔ)上,可以建立行政規(guī)范性文件公布前的審核機(jī)制,提高行政規(guī)范性文件公布的科學(xué)性、精準(zhǔn)性。

(二)規(guī)范行政規(guī)范性文件的類別、制發(fā)權(quán)限

總體而言,我國(guó)有關(guān)行政規(guī)范性文件類別和制發(fā)權(quán)限的規(guī)定,是較為單薄的。在行政規(guī)范性文件分類方面。目前,只有作為黨內(nèi)法規(guī)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》(中辦發(fā)〔2012〕14號(hào))做出規(guī)定,將國(guó)家公文分為決議、決定、命令(令)、公報(bào)、公告、通告、意見、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、議案、函、紀(jì)要15類。但是,這個(gè)條例的立法目的是加強(qiáng)公文的行文規(guī)范,主要地不是為了解決公文的分類、制發(fā)權(quán)限等方面的問題,也沒有涉及行政規(guī)范性文件的公布問題。

在行政規(guī)范性文件制發(fā)權(quán)限方面。目前,根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》的規(guī)定,國(guó)務(wù)院可以公布決定、命令和行政法規(guī),國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)可以在權(quán)限內(nèi)公布命令、指示和規(guī)章,沒有關(guān)于國(guó)務(wù)院及其部門可以制定公布行政規(guī)范性文件的規(guī)定,實(shí)踐中,決定、命令和指示,一般理解為行政規(guī)范性文件。根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》,地方各級(jí)人民政府可以制定涉及個(gè)人、組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件,沒有關(guān)于地方政府部門可以制定公布行政規(guī)范性文件的規(guī)定。此外,在《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》等法律中,有關(guān)于規(guī)范性文件不得設(shè)置行政許可、行政處罰的規(guī)定。總體而言,對(duì)于什么類型的行政機(jī)關(guān)有權(quán)制定什么類型的行政規(guī)范性文件,目前的規(guī)定很不完備,實(shí)踐中所謂紅頭文件亂象較為突出,行政規(guī)范性文件公布環(huán)節(jié)存在的問題,也是所謂紅頭文件亂象的一部分。

解決紅頭文件亂象,特別是解決行政規(guī)范性文件公布問題,應(yīng)當(dāng)通過行政程序法或者行政組織法對(duì)行政規(guī)范性文件有關(guān)問題做出相對(duì)明確具體可操作的規(guī)定。要對(duì)行政規(guī)范性文件做必要的分類,在此基礎(chǔ)上,明確什么層級(jí)的行政機(jī)關(guān),可以制發(fā)什么類型的行政規(guī)范性文件。比如,根據(jù)國(guó)家治理的一般規(guī)律,行政體系存在基本分工,高層級(jí)的行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)決策,低層級(jí)的行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)執(zhí)行。由此,可以大體明確一個(gè)基本原則,地市級(jí)以上可以制發(fā)行政規(guī)范性文件,縣級(jí)及以下負(fù)責(zé)執(zhí)行,可以轉(zhuǎn)發(fā)、進(jìn)行任務(wù)分解,但是原則上不授予其制發(fā)行政規(guī)范性文件的權(quán)限。

誰有權(quán)制發(fā)什么類型的行政規(guī)范性文件,只有把這個(gè)問題明確了,行政規(guī)范性文件的公布才具備了前提和基礎(chǔ)。這也是回答“什么是行政規(guī)范性文件”這一長(zhǎng)期無解的老問題的正確答案。什么是行政規(guī)范性文件,應(yīng)當(dāng)在立法上做出回答,而不應(yīng)當(dāng)由廣大行政機(jī)關(guān)分散自行判斷,否則,亂象不可避免。這也是其他一些主要國(guó)家對(duì)這個(gè)問題的回答。

(三)加強(qiáng)對(duì)公開后的行政規(guī)范性文件動(dòng)態(tài)管理

前面兩項(xiàng)舉措,解決了誰來公布、如何公布、公布哪些文件等基本問題。在此基礎(chǔ)上,還應(yīng)當(dāng)更進(jìn)一步,緊扣“公布是為了執(zhí)行”這一根本目的,加強(qiáng)公開后的行政規(guī)范性文件的動(dòng)態(tài)管理。實(shí)踐中,一些地方圍繞這方面開展了一些探索,有的要求“三統(tǒng)一”,即統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一登記、統(tǒng)一發(fā)布,有的規(guī)定行政規(guī)范性文件3年后或者5年后原則上一律廢止,但是,這種看似有力的舉措,往往流于簡(jiǎn)單化、形式化、口號(hào)化,并不足以有效解決行政規(guī)范性文件公布問題。

參考借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn),立足客觀實(shí)踐中存在的突出問題,重點(diǎn)圍繞兩方面開展公開后的行政規(guī)范性文件管理。一是階段性適用的行政規(guī)范性文件的管理。一些文件只在特定時(shí)間發(fā)生效力,過后就不再適用。有些文件自身明文規(guī)定了效力時(shí)間段,多數(shù)則沒有關(guān)于效力時(shí)間段的規(guī)定,時(shí)間一長(zhǎng),很多文件說不清是否依然有效,極大妨礙文件執(zhí)行,必須進(jìn)行有效管理。二是新舊文件銜接問題。新出臺(tái)的一些行政規(guī)范性文件,有些完全取代舊的文件,有些部分調(diào)整舊的文件。新文件具體涉及到哪些舊文件,需要進(jìn)行甄別并動(dòng)態(tài)管理,否則,新舊文件銜接必然產(chǎn)生混亂,應(yīng)當(dāng)廢止的文件可能還在執(zhí)行,已經(jīng)調(diào)整的文件不能得到及時(shí)調(diào)整,嚴(yán)重妨礙政府管理服務(wù)社會(huì)活動(dòng)的正常實(shí)施。

制度執(zhí)行是國(guó)家治理的基礎(chǔ),制度公布是制度執(zhí)行的基礎(chǔ)。如果對(duì)外公布的制度體系底數(shù)不清、獲取不便、體系凌亂,國(guó)家治理不可能有序有效。公開后行政規(guī)范性文件動(dòng)態(tài)管理的基本目標(biāo),是向社會(huì)提供動(dòng)態(tài)更新的現(xiàn)行有效行政規(guī)范性文件整體,這既是行政規(guī)范性文件公布的更高標(biāo)準(zhǔn),又是行政規(guī)范性文件公布最低要求,也是歷史經(jīng)驗(yàn)、域外經(jīng)驗(yàn)所提示的行政規(guī)范性文件公布的一項(xiàng)內(nèi)在要求。