毛春合 徐 珍

(1.2.青海民族大學(xué),青海西寧 810000)

一、問題的提出

“村改居”社區(qū)作為城市化進(jìn)程的產(chǎn)物之一,表現(xiàn)為“亦鄉(xiāng)亦城”,其在治理中也存在諸多挑戰(zhàn)。加強(qiáng)社會治理效能,將社會治理重心下沉到基層一直是政府治理社會的重要理念和目標(biāo),二十大報(bào)告中也提到要健全共建共治共享的社會治理制度,促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]。當(dāng)前,多數(shù)“村改居”社區(qū)的治理依靠政府力量較多,但僅依靠政府進(jìn)行社區(qū)治理效果有限,因此需要引入多方力量共同參與到社區(qū)治理當(dāng)中,讓更多服務(wù)和資源下沉到“村改居”社區(qū),進(jìn)一步提升其公共服務(wù)水平,真正實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代化社區(qū)的轉(zhuǎn)型升級。在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推動下,歷史上千百年的“鄉(xiāng)土中國”正日益發(fā)展為“城鎮(zhèn)中國”。這為我國實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供了重要力量源泉。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示,截至2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)63.9%,相較于2010年第六次人口普查時的49.7%上升了14.2個百分點(diǎn),并繼續(xù)呈現(xiàn)增長趨勢。城鎮(zhèn)化發(fā)展的途徑主要有兩種:一種是以政府行政力量為主導(dǎo)的就地城鎮(zhèn)化,表現(xiàn)為以村莊為單位的整體性搬遷,“村改居”社區(qū)便屬于此種方式;另一種是以村民自身為主導(dǎo)力量的進(jìn)城需求,表現(xiàn)為以個體或家庭為單位的進(jìn)城購房,大量村民在勞動力非農(nóng)化或出于自身某種需求后選擇這種方式。不同于第二種方式,村民可以自愿選擇一個相對優(yōu)越的居住環(huán)境,直接享受周圍的配套設(shè)施和服務(wù),第一種方式的“進(jìn)城”往往需要人們被動地去接受,村民更多的是要去適應(yīng)這種由鄉(xiāng)入城的變化。

“村改居”過程中,村民的居住空間實(shí)現(xiàn)了切實(shí)的“上樓”,但村民的身心卻未能跟上。這種“上樓”實(shí)際上在某種程度上造成了村民心里的隔閡,使其對轉(zhuǎn)型后的社區(qū)歸屬感、認(rèn)同感及參與感降低,從而影響社區(qū)意識形成[2]。村民“上樓”之后,土地不再是一種生存保障或集體福利,轉(zhuǎn)而成為“村改居”社區(qū)成員財(cái)富分化及階層重塑的載體[3]。“村改居”社區(qū)缺乏信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等社會資本[4]。劉紅、張洪雨從多中心理論出發(fā),主張多元治理主體共治,將治理主體界定為四個即基層政府、自治組織、居住人群和社會組織,有效規(guī)避了政府單一治理模式面臨的困境[5]。張丹丹則進(jìn)一步從主體進(jìn)入機(jī)制出發(fā),探索何種進(jìn)入機(jī)制更為恰當(dāng)有效,認(rèn)為嵌入式主體治理能夠解決多元主體之間的結(jié)構(gòu)性沖突,明晰多元主體之間的權(quán)責(zé)邊界[6]。

學(xué)術(shù)界對“村改居”社區(qū)治理的研究主要著眼于治理主體和居民自身角度,兩者都偏向于問題解決型研究,對其社區(qū)治理的宏觀研究和理論應(yīng)用較少?！按甯木印鄙鐓^(qū)治理如何突破治理主體的限制,尋找一種系統(tǒng)的治理方式,才能使得治理不只是治理主體的責(zé)任,而是系統(tǒng)內(nèi)各方組織協(xié)同作用?如何協(xié)同多元治理主體,基于科學(xué)的治理理論提升“村改居”社區(qū)的治理效能?這些問題對研究“村改居”社區(qū)治理顯得尤為重要。本文研究聚焦于濟(jì)南市X社區(qū)“村改居”治理問題,基于嵌入性理論分析框架,凝練總結(jié)“村改居”社區(qū)治理的成功經(jīng)驗(yàn),深入分析在新的歷史起點(diǎn),“村改居”社區(qū)治理面臨的問題,針對性提出“村改居”社區(qū)在未來治理進(jìn)程中的創(chuàng)新路徑。

二、基于嵌入性理論分析框架的“村改居”社區(qū)治理

(一)“村改居”社區(qū)治理的嵌入性理論邏輯

嵌入性理論最早出現(xiàn)于新經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇,后經(jīng)過幾代學(xué)者的創(chuàng)新研究,逐漸被其他學(xué)科所滲入,成為社會學(xué)、公共管理學(xué)等的重要理論基礎(chǔ)。Karl Polanyi首次提出嵌入性概念,提出經(jīng)濟(jì)體系與社會體系是密不可分的,即經(jīng)濟(jì)行為總是嵌入于文化、習(xí)俗等非經(jīng)濟(jì)行為中。后來,Mark Granovetter繼續(xù)對其進(jìn)行研究,將社會關(guān)系納入到經(jīng)濟(jì)行為分析當(dāng)中,提出“關(guān)系嵌入性”和“結(jié)構(gòu)嵌入性”分析框架,將嵌入性研究推向新階段[7]。沙朗·佐金(Sharon Zukin)和保羅·迪馬喬(Paul DiMaggio)對“嵌入”進(jìn)一步細(xì)分,提出了認(rèn)知嵌入性、文化嵌入性、結(jié)構(gòu)嵌入性與政治嵌入性[8]。后來也有學(xué)者提出制度嵌入、組織嵌入與利益嵌入,還有行動嵌入、工具嵌入和主體嵌入。在對嵌入性理論的研究中,部分研究者基于現(xiàn)實(shí)的思考與拓展提出了“半嵌入性合作”“反向嵌入”“雙向嵌入”等不同嵌入模式。

嵌入性理論運(yùn)用在“村改居”社區(qū)治理中是適用的。首先,任何經(jīng)濟(jì)組織或基本單元的生存和發(fā)展都會受周圍社會生活和社會關(guān)系的影響,并與其他系統(tǒng)互相嵌套。“村改居”社區(qū)必然會引入多方主體及制度進(jìn)行治理,必然會面臨治理主體或多方利益群體的協(xié)作機(jī)制問題。只有多方治理主體權(quán)責(zé)清晰,形成良性互動,才能營造一個均衡有效的治理環(huán)境。而嵌入性理論更多的是強(qiáng)調(diào)“嵌入”二字,在“村改居”社區(qū)中運(yùn)用嵌入性理論去研究各個治理主體以及系統(tǒng)內(nèi)各種治理方式的進(jìn)入機(jī)制,進(jìn)而使各個治理主體以及各種治理方式能夠各司其職、有機(jī)聯(lián)結(jié)和有效配合,可以增加治理合力。其次,將嵌入性理論應(yīng)用于“村改居”社區(qū)治理中主要有三點(diǎn)優(yōu)勢:一是突破了資源的單一視角,可以包容更多治理主體或治理方式參與到社區(qū)治理中,擴(kuò)充了資源來源方式。二是從社會治理整體出發(fā),重點(diǎn)關(guān)注多個主體或治理方式之間的相互滲透與融合關(guān)系,這種共生協(xié)同的視角更符合當(dāng)下我國社區(qū)的協(xié)同治理要求。三是能夠?yàn)楦鱾€治理主體和治理方式的互動提供一個良好的理論解釋框架。

(二)基于嵌入性理論分析框架的“村改居”社區(qū)治理

本文主要采用沙朗·佐金(Sharon Zukin)和保羅·迪馬喬(Paul DiMaggio)嵌入性理論觀點(diǎn),從組織嵌入、多元主體的嵌入、認(rèn)知嵌入、政策制度嵌入、行動嵌入五個維度來分析當(dāng)前“村改居”社區(qū)治理。通過分析這五個維度的嵌入機(jī)制以及運(yùn)作方式,最終形成一個以嵌入式為主導(dǎo)的系統(tǒng)性分析“村改居”社區(qū)的治理框架,有效形成治理合力。

1.組織嵌入。任何組織都要不斷地與周圍環(huán)境中的其他組織發(fā)生各種各樣的聯(lián)系。組織嵌入是指組織所處的社會網(wǎng)絡(luò)對其經(jīng)濟(jì)行為的影響,反映了不同組織間的合作關(guān)系以及同一組織的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。在社區(qū)治理中,存在著多種多樣的組織,包括志愿組織、醫(yī)療衛(wèi)生組織以及基層黨組織等,這些組織在社會治理的網(wǎng)絡(luò)下影響著社會治理的效能。其中,通過將基層黨組織嵌入到“村改居”社區(qū)治理中去,利用黨的組織優(yōu)勢、政治優(yōu)勢和資源優(yōu)勢,將主流意識形態(tài)滲透到社區(qū)社會組織的價值理念之中,為組織賦能[9]。通過理清基層黨組織在“村改居”社區(qū)治理中的職能,明晰其權(quán)責(zé),進(jìn)而使其能夠很好地融合到整個社區(qū)治理系統(tǒng)中去。

2.多元主體的嵌入。多元主體的嵌入是指在當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有治理主體的前提下,嵌入多方治理主體,進(jìn)而形成多元治理模式。當(dāng)前,“村改居”社區(qū)主要治理主體為基層政府和村“兩委”,但是由于基層事務(wù)繁雜,任務(wù)過重,因此應(yīng)當(dāng)嵌入多方治理主體共同承擔(dān)基層治理的責(zé)任。一方面,多方主體的嵌入可以解決治理主體單一和分散等問題,治理主體之間通過融合、滲透,從而達(dá)成合作治理。另一方面,通過在社區(qū)治理中嵌入更多的治理主體可以更好地調(diào)動社會各方的參與意識,擴(kuò)大治理的參與面積,進(jìn)而有利于形成共建共治共享的社會治理共同體。

3.認(rèn)知嵌入。認(rèn)知嵌入是指由于信息不對稱,處于社會中的經(jīng)濟(jì)活動主體所采取的某些行為選擇會受到原有思維或周圍環(huán)境的影響和制約,形成思維定勢或群體思維[10]。在“村改居”社區(qū)治理中村“兩委”和新形成的社區(qū)管委會都會受到原有管理思維的影響,進(jìn)而難以根據(jù)新的治理對象進(jìn)行精準(zhǔn)管理。同時,村民適應(yīng)社區(qū)生活需要一個過程,其生活方式以及共治意識也需要重新構(gòu)建。通過將社區(qū)和村民的認(rèn)知嵌入到社區(qū)治理當(dāng)中,即對村民進(jìn)行教育和培訓(xùn),打破其思維束縛,從認(rèn)知上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型,使其能夠很快融入到城市生活和生產(chǎn)當(dāng)中。同時,社區(qū)也要意識到治理對象的特殊性,根據(jù)“村改居”居民的實(shí)際需求和素質(zhì),進(jìn)行創(chuàng)新服務(wù)。例如:組織技能培訓(xùn)活動,將村民由原來“依賴土地型”向“技能型”生活方式轉(zhuǎn)型。

4.政策制度嵌入。政策制度嵌入有兩種含義:一是將行為主體嵌入于某種特定的制度環(huán)境中去,嵌入的行為主體則會受到這種制度政策的影響,進(jìn)而做出促進(jìn)或限制某些經(jīng)濟(jì)活動的行為;二是國家或政府針對某項(xiàng)社會事務(wù)做出相應(yīng)的政策制度,并將其介入到行為主體的原有規(guī)則之中。這種方式的嵌入通常是以國家強(qiáng)制力為基礎(chǔ),因此又稱為“行政嵌入”[11]。在“村改居”社區(qū)治理當(dāng)中,兩種嵌入方式都可以很好地被應(yīng)用。一方面,可以將參與社區(qū)治理的社會組織、企業(yè)以及社區(qū)居民嵌入于某種政策制度環(huán)境下,用相應(yīng)的政策制度影響他們的行為,使其積極參與到社區(qū)治理中去。另一方面,基層政府要根據(jù)“村改居”社區(qū)的實(shí)際情況出臺相應(yīng)的政策制度,去主動改變當(dāng)?shù)氐恼攮h(huán)境,進(jìn)而為行為主體創(chuàng)造更好的發(fā)展條件。

5.行動嵌入。行動嵌入是指經(jīng)濟(jì)活動主體受周圍環(huán)境影響所采取的特定行動。各嵌入方在整個治理系統(tǒng)中應(yīng)當(dāng)將治理意識轉(zhuǎn)化為治理行動,盡其所能采取各種行動參與到社區(qū)治理中去。互嵌組織在采取治理行動時應(yīng)注意以下兩點(diǎn):一是嵌入主體和嵌入客體之間應(yīng)當(dāng)保持一定的獨(dú)立性,而不是完全混合。應(yīng)掌握好各自治理邊界,不越權(quán)不缺權(quán);二是在治理過程中要避免嵌入過度或不足,從而形成過度依賴某個組織或不能達(dá)成合作等極端情況。同時,在“村改居”社區(qū)治理中各嵌入主體在采取治理行動時應(yīng)遵循互嵌原則。一方面,社區(qū)要創(chuàng)新服務(wù)能力,提升專業(yè)化的服務(wù)水平,健全服務(wù)體制,暢通信息溝通渠道;政府對“村改居”社區(qū)的后續(xù)政策支持要銜接好;企業(yè)和社會組織也要積極參與,共同為居民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。另一方面,社區(qū)居民在行動上也要積極融入,激發(fā)自己勤勞致富、增收致富的內(nèi)生動力,積極謀生創(chuàng)業(yè)。

三、“村改居”社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)分析

黨中央、國務(wù)院高度重視我國基層治理工作,在各級黨委和政府的支持下,我國“村改居”社區(qū)治理效能有所提升,在創(chuàng)新社區(qū)治理方式、促進(jìn)治理現(xiàn)代化等方面發(fā)揮了積極作用。在“村改居”社區(qū)治理實(shí)踐中濟(jì)南市X社區(qū)卓有成效。社區(qū)所屬街道自2020年起開始撤村并居,由原有的24個黃河灘區(qū)外遷安置村重新組成一個“村改居”社區(qū)——X社區(qū),共2800余戶,總?cè)丝谶_(dá)11345人。合并后的社區(qū)居委會共有工作人員9人,集中在鎮(zhèn)辦事處駐地辦公。社區(qū)內(nèi)居民委員會、社區(qū)黨委、社區(qū)工作站、社區(qū)志愿醫(yī)療組織一應(yīng)俱全,形成了“多套牌子、一套人馬”的治理格局。

(一)發(fā)揮黨建引領(lǐng)“村改居”社區(qū)治理的作用

隨著就地城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,撤村并居數(shù)量逐漸增多。我國在社區(qū)治理中堅(jiān)持發(fā)揮黨建引領(lǐng)在社區(qū)治理中的核心作用,將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入社區(qū)治理的全過程、各環(huán)節(jié),重在加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、要素整合、協(xié)同聯(lián)動、夯實(shí)參與基礎(chǔ)等方面給予保障和支持,確保了社區(qū)治理的有序性和高效性。濟(jì)南市X社區(qū)“村改居”治理中充分發(fā)揮基層黨組織在社區(qū)治理中的作用。社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中主要發(fā)揮以下作用:一是注重服務(wù)創(chuàng)新。社區(qū)建立“管委會+物業(yè)公司+網(wǎng)格+樓棟+單元”的網(wǎng)格化服務(wù)機(jī)制,通過黨組織引領(lǐng)網(wǎng)格化治理,社區(qū)網(wǎng)格員定期上門服務(wù)和關(guān)愛老年人,向老人宣傳消防、安全、用電等知識。二是引領(lǐng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。社區(qū)推行支部引領(lǐng)“公司+家庭農(nóng)場+農(nóng)戶”發(fā)展模式,引進(jìn)企業(yè)23家,流轉(zhuǎn)土地近6萬畝,為居民增收。三是注重群眾就業(yè)需求。黨組織負(fù)責(zé)引進(jìn)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、辦理合作社、成立勞務(wù)公司,為村民尋找掙錢門路。勞務(wù)公司吸納附近村的勞動力,并與10余家單位洽談合作,定期為其輸送勞動力。四是注重黨組織自身建設(shè)。社區(qū)定期組織“頭雁論壇”,為各村黨組織提供交流學(xué)習(xí)場所,開展黨員志愿服務(wù)隊(duì)活動,發(fā)揮黨員模范帶頭作用。

(二)注重加強(qiáng)和政府、社會組織與居民間的合作

合作治理是未來社會治理的趨勢,將其運(yùn)用于“村改居”社區(qū)治理,對于實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治目標(biāo)具有良好適用性和重要指導(dǎo)意義[12]。在國家治理過程中,我國治理方式逐漸從單一的政府主導(dǎo)型治理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w治理,充分與社會各方力量加強(qiáng)合作,形成伙伴關(guān)系,利用多方優(yōu)勢共治社會。濟(jì)南市X社區(qū)“村改居”治理中也充分意識到這一點(diǎn),擺脫單一的治理格局,融入多方治理力量?！按甯木印鄙鐓^(qū)在遵循原有 “雙軌制”(1)雙軌制即村“兩委”帶頭、社區(qū)管理委員會以及物業(yè)管理日常事務(wù)兩套管理系統(tǒng)治理。的基礎(chǔ)上,又融入社會組織、居民和社會企業(yè)力量,進(jìn)行合作治理,擴(kuò)充治理資源。其中,政府通過財(cái)政支持以及政策幫助去孵化社會組織,支持社會企業(yè)的發(fā)展,引導(dǎo)更多社會組織和企業(yè)參與到社區(qū)治理中去。同時,社會組織和企業(yè)的出現(xiàn)有效緩解基層治理的繁雜任務(wù),提供資源進(jìn)而提高基層治理的質(zhì)量。居民一方面享有政府和企業(yè)、組織提供的資源服務(wù),另一方面也為社區(qū)治理進(jìn)言獻(xiàn)策、監(jiān)督治理成果。三者之間良性互動,合作交流,共同達(dá)成了一個比較完善的治理系統(tǒng)。

(三)社區(qū)與居民間的互動溝通渠道較為暢通

基層社區(qū)治理的建設(shè)離不開居民的溝通互動,我國在社區(qū)治理工作中也越來越重視人民的重要地位,強(qiáng)調(diào)人民至上。習(xí)近平總書記在二十大報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)了要健全共建共治共享的社會治理制度,在社區(qū)治理中就要重視人民的訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)以及權(quán)益保障等通道的建設(shè),及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。重視居民訴求表達(dá)也是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求之一。濟(jì)南市X社區(qū)“村改居”治理中重視居民的訴求表達(dá),建立了比較通暢的社區(qū)—居民互動渠道,有利于居民之間的矛盾處理以及需求表達(dá)。目前,社區(qū)設(shè)立的居民溝通渠道主要有居委會、物業(yè)以及網(wǎng)格員三方。一方面,社區(qū)居民可以通過村委會、物業(yè)以及網(wǎng)格員三方去尋求幫助,表達(dá)訴求。另一方面,社區(qū)管委會和物業(yè)主要負(fù)責(zé)居民的日常管理,通過居委會和物業(yè)統(tǒng)籌、網(wǎng)格員執(zhí)行等模式,深入居民家中,主動解決居民的急難愁盼問題。調(diào)研中社區(qū)張大娘開心地說:“現(xiàn)在遇到困難找村委會、物業(yè)、網(wǎng)格員都可以,服務(wù)到家了,服務(wù)更好了,為我們老百姓解決了大問題?！?/p>

(四)政府和社區(qū)注重對“村改居”居民的技能培訓(xùn)

“村改居”社區(qū)治理中面臨的普遍問題是村民非農(nóng)化帶來的就業(yè)困難。為此,政府在“村改居”社區(qū)治理中比較重視居民就業(yè)問題。一方面,推進(jìn)村民向技能型人才發(fā)展有利于村民擺脫傳統(tǒng)的靠地生存的模式[13],使之有求生之道。另一方面,真正將人民放于核心地位,有利于形成以人為核心的新型城鎮(zhèn)化格局。濟(jì)南市X社區(qū)“村改居”治理中,為解決村民失業(yè)問題,確保居民能夠有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入,于2022年6月份設(shè)立了居民就業(yè)服務(wù)辦公室,主要負(fù)責(zé)以下工作:一是對社區(qū)內(nèi)所有居民就業(yè)情況做摸底調(diào)查,對有就業(yè)需求的居民家庭進(jìn)行登記。二是根據(jù)調(diào)查情況,聯(lián)合區(qū)政府人社局對有就業(yè)需求的居民進(jìn)行技能培訓(xùn)。如對閑暇的家庭婦女進(jìn)行家政、面點(diǎn)等方面培訓(xùn),對失業(yè)中年男性進(jìn)行電工方面的技能訓(xùn)練。三是充分宣傳招聘信息,調(diào)動群眾積極就業(yè)。社區(qū)管委會通過在社區(qū)人員密集地區(qū)張貼招聘信息、各村微信群、公眾號等渠道向社區(qū)居民宣傳有關(guān)企業(yè)的招工情況以及政府相關(guān)政策。同時,聯(lián)合企業(yè)不定期舉行招聘活動,例如在2022年8月份舉辦的招聘會,共有23家企業(yè)提供650余個就業(yè)崗位,包括人事專員、操作工、銷售等職位,招聘會上社區(qū)內(nèi)居民積極參加,有150人達(dá)成就業(yè)意向。

(五)構(gòu)建社區(qū)—社工—社會組織聯(lián)動的服務(wù)模式

我國在社區(qū)治理中重視加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè),推動社會治理重心向基層下移,發(fā)揮社會組織作用。社會組織以其獨(dú)有的非營利性、志愿性、民間性等優(yōu)勢在社區(qū)治理中發(fā)揮了強(qiáng)大的內(nèi)推力作用。一方面,社會組織和社工駐扎當(dāng)?shù)厣鐓^(qū),可以充分了解當(dāng)?shù)貙?shí)際,直接服務(wù)社區(qū)居民。另一方面,社會組織和社工的建立也促進(jìn)了上級政府政策執(zhí)行。濟(jì)南市X社區(qū)“村改居”治理過程建立了三社聯(lián)動的服務(wù)機(jī)制,將服務(wù)真正落實(shí)到人民身上。其中,社工站主要是通過建立社工站服務(wù)群、分區(qū)域社工走訪、聯(lián)合主辦活動、社會組織孵化、匯聚社會力量提供服務(wù)等方式參與社區(qū)治理。社會組織與社區(qū)建立合作關(guān)系,在黨組織牽頭下,簽約了10余家社會組織入駐社區(qū),為居民提供專業(yè)優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在該治理模式中,社工站和社會組織既有分工又有合作,社工站為居民提供能力范圍內(nèi)的日常服務(wù),而社會組織則針對居民的多樣化需求提供服務(wù)。而兩者的合作也較為緊密,社會組織入駐社區(qū)的場地是社工站的內(nèi)部,社工站深入社區(qū)廣泛收集需求,社會組織協(xié)助進(jìn)行整合評估,根據(jù)需求分工服務(wù),日常兩者進(jìn)行交流學(xué)習(xí),共同為居民提供服務(wù),聚焦居民需求,提供科學(xué)精準(zhǔn)的治理。

圖1 社區(qū)-社工-社會組織聯(lián)動的服務(wù)模式

四、“村改居”社區(qū)治理中存在的問題

(一)黨建引領(lǐng)“村改居”社區(qū)治理的核心作用不明顯

“村改居”社區(qū)治理中雖然在某些地區(qū)引入了基層黨組織共治,但由于傳統(tǒng)行政主導(dǎo)式治理的慣性思維,社區(qū)治理過程中往往會形成基層政府和村“兩委”主導(dǎo)式治理,其他組織和居民更多是依附于這兩者?；鶎狱h組織雖然存在于社區(qū)之中,但其核心作用并不明顯,其政治、思想、資源等優(yōu)勢并未發(fā)揮出來。濟(jì)南市X社區(qū)“村改居”治理中黨組織也發(fā)揮了重要作用,但未能統(tǒng)籌多元主體。究其原因,一是社區(qū)治理主體混亂,治理權(quán)責(zé)不清晰,存在越權(quán)或缺權(quán)的情況?；鶎狱h組織和村“兩委”、社區(qū)管委會職能較為相似,在社區(qū)治理中容易出現(xiàn)相互推諉、互相指責(zé)等現(xiàn)象。二是由于原始村莊是熟人社會,因此村民遇到問題更愿意去找原始村干部解決問題,新形成的黨組織在居民群眾中尚未形成有力的領(lǐng)導(dǎo)力。三是社會組織、企業(yè)更多是依賴于政府的資源以及財(cái)政支持,而不注重與基層黨組織建立聯(lián)系。

(二)“村改居”社區(qū)治理的主體較為單一

近年來,雖然我國推行多元化治理格局,構(gòu)建多元治理主體,但在現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部欠缺社區(qū)業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司、社區(qū)社會組織等參與主體,外部也缺乏包括社會工作機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多元社會組織的支持,因此,農(nóng)村社區(qū)治理主體還處于相對單一的狀態(tài),基層負(fù)擔(dān)過重。濟(jì)南市X社區(qū)“村改居”治理中雖然注重政府、社會組織與居民間的合作,但社區(qū)治理主體主要仍為基層政府領(lǐng)導(dǎo)下的村“兩委”。究其原因:一是社區(qū)尚處于初步形成階段,其多元治理主體尚未形成?！按甯木印敝?其原有的管理制度和內(nèi)部非正式組織都被破壞,在短時間內(nèi)無法重建系統(tǒng)的制度體系。二是部分社會組織和社會企業(yè)雖然為社區(qū)提供某些資源支持,但大都是政府主導(dǎo),這樣的治理組織更多的是政府的治理工具,并非獨(dú)立的治理主體。比如娛樂中心、圖書館、公共交通等配套設(shè)施和公共服務(wù)的完善依舊沒能跳出政府這一治理主體。三是由于土地資產(chǎn)和集體經(jīng)濟(jì)不再是居民賴以生存的方式,因此居民的集體意識和自治意識逐漸淡薄,同時也加強(qiáng)了政府單一主體的治理模式。

(三)共建共治共享的治理共同體認(rèn)知不到位

建設(shè)共建共治共享的社會治理共同體是近年來社會治理的熱點(diǎn),即社會治理的各主體方都要充分參與到社會治理中,發(fā)揮主人翁意識,形成共治的合力。濟(jì)南市X社區(qū)“村改居”治理中,雖然各治理主體的溝通渠道較為通暢,但是各主體的主人翁意識并不強(qiáng)。各個治理主體和參與方偏向于任務(wù)完成而并非問題提出,面對社區(qū)繁雜的事務(wù)各治理主體處于“有事解決、無事便不參與”的狀態(tài)。社會組織、企業(yè)等整體發(fā)展滯后,缺乏相應(yīng)人才。同時,居民方面存在利己傾向,群眾訴求多出于利益維護(hù)以及需求表達(dá),而不是為社區(qū)發(fā)展進(jìn)言獻(xiàn)策,缺乏大局意識和共治意識?；鶎诱包h組織對人民群眾的主體地位認(rèn)識不夠,片面強(qiáng)調(diào)對社會的單向控制,缺乏對社會組織等社會力量的引導(dǎo)和推動機(jī)制。

(四)“村改居”社區(qū)治理的后續(xù)政策未能實(shí)現(xiàn)有效銜接

城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展忽略了人的城鎮(zhèn)化。政府缺乏對“村改居”后居民非農(nóng)化等民生問題的政策支持,如居民就業(yè)扶持、困難群眾兜底、居民生活水平等方面都缺乏相關(guān)的后續(xù)政策銜接。濟(jì)南市X社區(qū)在成立之后未能及時將工作重心持續(xù)轉(zhuǎn)移到后續(xù)民生工作。就業(yè)方面體現(xiàn)為盡管社區(qū)成立了就業(yè)服務(wù)辦公室,為居民開展招聘活動,但是成功就業(yè)的匹配效度不高。同時,區(qū)政府人社局未能跟進(jìn)當(dāng)?shù)亍按甯木印本用竦暮罄m(xù)就業(yè)情況。提高居民生活水平方面,社區(qū)黨組織積極與周邊企業(yè)建立合作關(guān)系,但是,企業(yè)在吸納勞動力,提升居民就業(yè)收入水平,改善居民生活條件方面并未發(fā)揮積極帶動作用。創(chuàng)新服務(wù)方面,社區(qū)創(chuàng)新服務(wù)居民的整體能力和水平有限。例如,實(shí)際為老年人舉辦的文體活動每年不到2次,社區(qū)的圖書資料、文化活動中心都未能充分有效利用,相關(guān)公共交通、環(huán)境整治等政策未能進(jìn)入“村改居”社區(qū)中。

(五)多元治理主體協(xié)同聯(lián)動治理能力較為欠缺

“村改居”社區(qū)治理離不開社會企業(yè)、社會組織、居民等多元治理主體的共同參與。但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),社區(qū)雖然存在比較完善的治理主體,但彼此間的協(xié)作機(jī)制未能建成。表現(xiàn)為社區(qū)各治理主體各干各的,不能有效形成治理合力,造成人力、財(cái)力等資源的浪費(fèi)。濟(jì)南市X社區(qū)“村改居”治理中各治理主體和治理參與方雖共同參與到社區(qū)治理中,由于內(nèi)部缺乏溝通合作,難以達(dá)成共治模式。究其原因:一是治理主體方與治理參與方行政關(guān)系上是平級關(guān)系,相互之間利益牽扯較少,而治理主體方與治理參與方多是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,存在較多的合作關(guān)系。二是存在信息不對稱,溝通成本較大?！按甯木印鄙鐓^(qū)信息化程度較低,因此多元治理方在利益訴求和表達(dá)上存在信息缺失或失真,進(jìn)而導(dǎo)致合作不暢。三是社區(qū)認(rèn)同感較低,社區(qū)各治理方的合作意識較為淡薄。因此,應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動社區(qū)與社會組織、社區(qū)與居民、居民和社會組織的溝通機(jī)制,增強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動能力。

五、“村改居”社區(qū)治理的路徑優(yōu)化

(一)充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)“村改居”社區(qū)治理的核心作用

社區(qū)治理的復(fù)雜系統(tǒng)中離不開一個完善的領(lǐng)導(dǎo)組織體系。作為基層黨組織應(yīng)充分發(fā)揮政治、資源、思想等優(yōu)勢,領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)其他治理主體充分參與到社區(qū)治理中去,發(fā)揮治理職能。要理順多元主體與基層黨組織的權(quán)責(zé)關(guān)系。構(gòu)建黨建引領(lǐng),村“兩委”+社會企業(yè)+社區(qū)組織+居民的共治體系,在這個體系下,黨組織要充分發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。一是要發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用。監(jiān)督和管理各治理主體的治理工作。二是注重加強(qiáng)社區(qū)思想建設(shè)。在網(wǎng)格員的協(xié)助下,要構(gòu)筑以文化、教育為主要陣地的思想政治工作,積極開展宣講和教育活動,提升當(dāng)?shù)鼐用竦木C合素質(zhì)與共治意識。三是發(fā)揮黨組織在社區(qū)治理中的上傳下達(dá)作用。社區(qū)黨組織作為連接社區(qū)和基層政府的一個組織,要堅(jiān)決落實(shí)好基層政府下達(dá)的相關(guān)政策,帶動社區(qū)以及其他治理主體共同參與。

(二)構(gòu)建多元主體協(xié)同治理的運(yùn)行機(jī)制

多元主體協(xié)同治理是指在社區(qū)治理中應(yīng)充分融入不同治理主體,以達(dá)到公共物品供給的多元化,規(guī)避治理主體單一引發(fā)的官僚化結(jié)構(gòu)影響[14]。構(gòu)建基層政府和黨組織引領(lǐng)下的居委會、社會企業(yè)、社會組織以及居民共治的治理主體,發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢。其中,基層政府和黨組織發(fā)揮主導(dǎo)作用,通過政策制定、財(cái)政支持和社會合作加強(qiáng)與其他治理主體的聯(lián)動。居委會要引領(lǐng)居民自治,主要負(fù)責(zé)解決居民的日常事務(wù),做好溝通反饋渠道。社會企業(yè)方面要積極落實(shí)基層政府以及黨組織的相關(guān)政策,履行企業(yè)的社會責(zé)任,在得到利益的同時要積極提升“村改居”社區(qū)的公共服務(wù)配套質(zhì)量,帶動周圍居民就業(yè)。社會組織在社區(qū)治理中發(fā)揮著服務(wù)功能,居委會通過向社會組織購買服務(wù),提供場所,幫助社會組織融入社區(qū)。同時,社會組織為社區(qū)居民提供專業(yè)化、精細(xì)化服務(wù),提升整個社區(qū)的服務(wù)質(zhì)量。

(三)筑牢共建共治共享的治理共同體意識

構(gòu)建社會治理共同體體現(xiàn)了黨和人民對治理社會的規(guī)律認(rèn)識,同時也推進(jìn)了政府的職能轉(zhuǎn)換。建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體彰顯了我國多元協(xié)商共治的治理理念。共建,即共同參與社會建設(shè)。在“村改居”社區(qū)治理中,政府可以通過優(yōu)惠政策、購買服務(wù)以及激勵措施等,鼓勵社會企業(yè)、社會組織以及居民共同參與社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)。共治,即共同參與到社區(qū)治理中。首先,要發(fā)揮好黨組織和政府的協(xié)調(diào)作用,通過明晰各治理主體的職責(zé)關(guān)系,使其各盡其職。其次,要健全公平公正的社區(qū)民主協(xié)商制度,鼓勵居民為社區(qū)進(jìn)言獻(xiàn)策。第三,政府要發(fā)揮好監(jiān)管功能,監(jiān)督各治理主體的治理行為。共享,即共同享有治理成果。要保證各治理主體在共治的同時自身能夠得到良好發(fā)展,同時保障每個居民都能平等享有公共服務(wù),真正將治理效果體現(xiàn)在每家每戶。

(四)完善“村改居”社區(qū)治理的后續(xù)政策

村民“上樓”并非意味著“村改居”的結(jié)束,而是新的開始[15]?！按甯木印鄙鐓^(qū)治理需要一定數(shù)量的資金投入,政府和居委會應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新資金籌集方式,實(shí)現(xiàn)投入資金來源多樣化。因此,基層政府應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)治理的后續(xù)政策支持,助力社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)由鄉(xiāng)到城的跨越。首先,在困難群眾兜底方面,基層政府要發(fā)揮其兜底作用,對社區(qū)貧困的家庭以及獨(dú)居老人采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)、教育和醫(yī)療方面的保障性政策支持。其次,在提高居民生活水平方面,通過政策引導(dǎo),扶持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和組織的建立,為居民提供必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和場所支持,助力后續(xù)成長。同時,基層政府應(yīng)避免過分強(qiáng)調(diào)績效目標(biāo),只增加城市中的工廠和商場數(shù)量,不算真正地實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。政府在加大當(dāng)?shù)厣虉?、工廠、樓宇等配套設(shè)施建設(shè)的同時,要時刻監(jiān)督這些場所是否真正對當(dāng)?shù)鼐用竦纳钌a(chǎn)起到促進(jìn)作用,這些場所是否真正發(fā)揮了其社會責(zé)任。第三,基層政府要完善當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)落實(shí)政策?；鶎诱匾暽鐓^(qū)居民就業(yè)渠道的拓展并定期給予他們適當(dāng)?shù)募寄芘嘤?。最?要健全群眾信訪機(jī)制,強(qiáng)化群眾監(jiān)督的政策落實(shí)。

(五)提升多元主體協(xié)同聯(lián)動治理能力

多元主體的協(xié)同聯(lián)動可以有效緩解基層治理壓力,促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。通過治理主體之間的良性互動,可以有效挖掘各治理主體的資源,彌補(bǔ)自身發(fā)展的不足,有效實(shí)現(xiàn)資源共享,最大化地發(fā)揮社區(qū)治理合力?！按甯木印鄙鐓^(qū)治理中應(yīng)當(dāng)協(xié)同各治理主體,提升其聯(lián)動能力。首先,應(yīng)引進(jìn)專業(yè)人才,加強(qiáng)各治理主體聯(lián)動隊(duì)伍人才建設(shè)。在各治理主體中配設(shè)專門的協(xié)同溝通人員,并以其高度的協(xié)同思想帶動整個部門的協(xié)同意識,同時這些人員定期與其他主體合作交流,形成一套專門的溝通渠道。其次,構(gòu)建數(shù)字化聯(lián)動平臺,增強(qiáng)主體溝通效率。運(yùn)用數(shù)字技術(shù),搭建信息溝通平臺,促進(jìn)各治理主體之間的信息整合和合作交流,解決信息失真以及溝通成本大等問題。第三,對協(xié)同組織設(shè)立適當(dāng)?shù)目己藱C(jī)制。政府對各協(xié)同部門定期設(shè)立績效目標(biāo),并對積極配合、主動協(xié)同的治理主體給予獎勵。

結(jié)論與展望

推進(jìn)“村改居”社區(qū)有效治理,不僅是提升社會治理水平、完善國家治理的發(fā)展需要,更是完善以人為本的社會服務(wù)體系、提升人民生活水平的現(xiàn)實(shí)需求。各地結(jié)合地方特色和發(fā)展實(shí)際,在“村改居”社區(qū)治理中,不斷總結(jié)自身經(jīng)驗(yàn),破解實(shí)際社區(qū)治理中存在的難題,探索適合自身治理之道,對于加快地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展,構(gòu)建共建共治共享的社會治理共同體,發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

研究基于嵌入性理論分析框架,結(jié)合濟(jì)南市X社區(qū)“村改居”治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),通過實(shí)地調(diào)研和案例研究,凝練和總結(jié)了“村改居”社區(qū)治理的成功經(jīng)驗(yàn),重點(diǎn)剖析了新的歷史起點(diǎn),“村改居”社區(qū)治理面臨的問題,進(jìn)而針對性提出發(fā)揮黨建引領(lǐng)“村改居”社區(qū)治理的核心作用,構(gòu)建多元主體協(xié)同治理的運(yùn)行機(jī)制,筑牢共建共治共享的治理共同體意識,完善“村改居”社區(qū)治理的后續(xù)政策以及提升多元主體協(xié)同聯(lián)動治理能力五個維度,優(yōu)化“村改居”社區(qū)治理的路徑。

隨著新型城鎮(zhèn)化水平和高質(zhì)量發(fā)展能力的提升,“村改居”社區(qū)治理的方式和效能得到顯著提升。各地結(jié)合自身發(fā)展需求和實(shí)際發(fā)展情況,始終奉行人民至上理念,堅(jiān)持將居民需求作為推動一切社區(qū)治理工作的著力點(diǎn)和切入點(diǎn),充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)基層社會治理的核心作用,夯實(shí)并筑牢多元主體協(xié)同聯(lián)動、共建共治共享的社區(qū)治理共同體,持續(xù)推進(jìn)社區(qū)治理能力和治理體系現(xiàn)代化。