張 爍 閔 婕

(1.2.武漢大學(xué),湖北武漢 430079)

無論是傳統(tǒng)的家國體制,還是現(xiàn)代政治語境中的人民民主共和國,鄉(xiāng)土農(nóng)村始終是中國治理的重要對象與實踐領(lǐng)域。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中再次提到“全面推進鄉(xiāng)村振興”的發(fā)展任務(wù),指明加強基層組織建設(shè)要“拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道,保障人民依法管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)”,并強調(diào)“健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系,及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”[1]。因此,基層建設(shè)應(yīng)當從優(yōu)化其治理主體入手,切實發(fā)揮各種主體參與村莊治理的功能機制,從而完善和提升農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的體系效能。

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,以及由此指向的鄉(xiāng)村振興,是中國特色社會主義現(xiàn)代化系之以命的戰(zhàn)略部署。在中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政藍圖中,農(nóng)村現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要基石,它意味著城鄉(xiāng)均衡發(fā)展,社會各階層共治共享。全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家必須加快形成共建共治共享的現(xiàn)代基層社會治理新格局,矯治傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化所引發(fā)的諸如人情選舉、宗族治村乃至“混混治理”的基層制度秩序之弊,實現(xiàn)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主法治治理形態(tài)。

一、基層治理主體優(yōu)化問題指向

二十大報告指明了鄉(xiāng)村振興的奮斗目標及工作方向,其中一個重要內(nèi)容就是在繼續(xù)推動農(nóng)村現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)基層治理體系現(xiàn)代化。結(jié)合《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》所明確提出的“積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用”,鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理體系應(yīng)正視目前基層鄉(xiāng)村現(xiàn)實條件,優(yōu)化鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu),尊重鄉(xiāng)村內(nèi)生權(quán)威,使鄉(xiāng)賢成為基層治理體系的重要參與者。

(一)基層治理中存在的治理主體優(yōu)化問題

中國目前的政治法律體制,基層農(nóng)村治理以基層黨組織為核心,基層政府行政機關(guān)管理社會公共事務(wù),村民選舉組成村委會進行村民自治?；鶎狱h組織很好地建立起了中國共產(chǎn)黨與廣大人民群眾之間的血肉聯(lián)系,在穩(wěn)定社會秩序的過程中發(fā)揮了無可替代的作用;村民自治煥發(fā)了基層農(nóng)村的生命力,是人民當家作主的重要體現(xiàn)之一。但不可忽視的是,鄉(xiāng)土社會的情況極其復(fù)雜,基層組織在實踐中逐漸暴露出一些缺陷,既有治理主體越來越難以應(yīng)對基層出現(xiàn)的部分新情況、新問題。

一方面,基層社會普遍存在鄉(xiāng)村法律服務(wù)主體資源不足的困境,法律法規(guī)在基層實施中遭遇尷尬,邊緣化傾向明顯;民眾對法律的運用不多,法治意識薄弱,甚至存在認知誤區(qū)[2]。村民存在“法不責(zé)眾”的心理,跟風(fēng)搭建違章建筑、圈地等違法行為在農(nóng)村地區(qū)屢禁不止。封建傳統(tǒng)、重男輕女的落后觀念不改,村民忽視女兒的繼承權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)益,民間買賣婚姻、包辦婚姻時有發(fā)生。另一方面,法律意識的欠缺帶來了執(zhí)法上的難題,例如農(nóng)村常見的土地轉(zhuǎn)讓、征用,水、電、路等公共設(shè)施修建,涉農(nóng)項目實施等工作,此類基層干部的日常工作,一旦缺少群眾的配合和支持就步履維艱,甚至常有基層干部因誤解受到群眾舉報。特別是在糾紛調(diào)解過程中,沖突雙方不愿意“外人”介入,警惕心理下很難被疏通,政府可能不得不花費高昂的代價化解矛盾。再加上少部分鄉(xiāng)村存在的貪污腐敗問題破壞了農(nóng)村基層干部的群體形象,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在簡單粗暴式執(zhí)法、重復(fù)性執(zhí)法、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、運動式執(zhí)法等現(xiàn)象,更加劇了信任危機。如在鄂西李山村,山林糾紛導(dǎo)致了村民與基層政府的沖突,有村民圍住鎮(zhèn)里的吉普車,企圖破壞車胎,并有村民謾罵、圍攻、拉扯、毆打下鄉(xiāng)干部[3]。一些本來非常偶然的小事成為引發(fā)鄉(xiāng)村民眾泄憤的導(dǎo)火索,并最終演變成為重大群體性事件,給社會穩(wěn)定帶來了極其惡劣的影響。

村民委員會本應(yīng)在基層政權(quán)與村民之間發(fā)揮調(diào)和劑的作用,但實踐中鄉(xiāng)村多元治理主體并沒有落實到位。最常見的情形是,基層黨組織和村民委員會搭建“兩塊牌子,一套班子”的構(gòu)架。在村民的眼里,基層干部和村委都是“官”,這導(dǎo)致鄉(xiāng)村自治的可信度下降,甚至可能危害到黨和政府在農(nóng)村的執(zhí)政權(quán)威。部分村民對基層政府“官員”和村“兩委”干部有時會心存不滿,甚至?xí)肛?zé)他們“欺上瞞下,沒有一個好東西”[4]。即使一些地區(qū)實施了多元主體,也可能出現(xiàn)各主體間相互掣肘、相互推諉,權(quán)力邊界不明、權(quán)責(zé)關(guān)系交叉的現(xiàn)象。為此,必須完善鄉(xiāng)村治理體系,從根本上構(gòu)建一個社會協(xié)同、公眾參與、共建共治共享的鄉(xiāng)村治理體制。

(二)鄉(xiāng)賢在基層治理中的內(nèi)生權(quán)威

基層治理主體的混同,本質(zhì)上是對鄉(xiāng)村秩序及其權(quán)威來源的模糊認知。根據(jù)學(xué)者賀雪峰對村莊秩序生成的二元分類[5],基層黨政組織是典型的“行政嵌入”型秩序,其權(quán)力通過黨和國家授權(quán)而獲得,權(quán)威是自上而下的外生強制力。同樣,法社會學(xué)家黃宗智認為1949年后中國的鄉(xiāng)村干部皆由國家任命,負責(zé)執(zhí)行黨的各項政策并從中獲得相應(yīng)的物質(zhì)和精神回報,所以他們更認同黨和國家而不是自己的村社[6]。村委會由村民選舉產(chǎn)生,本應(yīng)形成“村莊內(nèi)生”型秩序,但在實踐中卻發(fā)生了悖反,有的村支書和村主任基本上只是對上級負責(zé),在村民中的威信和認同度不高。

又有學(xué)者根據(jù)權(quán)威來源的不同,進一步劃分出“長老型”“能人型”和“任命型”三種鄉(xiāng)村治理模式,調(diào)查結(jié)果顯示,村莊內(nèi)生的長老型和能人型治理效果相較行政嵌入的任命型更優(yōu)[7]。而一個基于湖北省中部地區(qū)H市H鄉(xiāng)9個村落實地調(diào)研報告顯示,盡管相鄰很近,但不同村落之間的治理環(huán)境截然不同。在社會分化程度較高,基層組織和鄉(xiāng)賢比較活躍的村莊,村民較少有封閉落后的傳統(tǒng)觀念,對法律的權(quán)威有一定認識,更能理解現(xiàn)代法治理念,主張平等、崇尚獨立,同時形成了公共參與理性[8]。上述研究表明,基層治理的成就與鄉(xiāng)賢這一社會群體能現(xiàn)實性地參與到鄉(xiāng)村治理體系有密切關(guān)系。治理效果欠佳的村莊,有一個重要原因值得高度關(guān)注,即當?shù)攸h政組織未能有效地將轄區(qū)內(nèi)地方精英納入村莊事務(wù)的決策、組織、管理等機制中,忽視了地方性權(quán)威主體對村莊村務(wù)的影響。

現(xiàn)代化進程是現(xiàn)實與傳統(tǒng)時空語境的交織,中國農(nóng)村正從“熟人社會”走向“半熟人社會”,從家族聚落形態(tài)的血緣農(nóng)村走向與城市城郊密切往來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村,從地方性知識、習(xí)慣秩序演變?yōu)榉ㄖ握Z言、國家法秩序,如何積極發(fā)揮地方能人參與村莊政治、管理村莊村務(wù)、調(diào)?；忄徖锛m紛等方面的權(quán)威及能力需對中國歷史上的村莊治理問題進行必要回顧與解析。

二、中國鄉(xiāng)賢村治的歷史傳統(tǒng)及治理效能辨析

鄉(xiāng)村是勾連家與國的重要場域,也是地方君子精英實現(xiàn)政治理想的廣闊舞臺,學(xué)術(shù)界素有“鄉(xiāng)紳政治”“士紳階層”“第三領(lǐng)域的政治行紀人”等理論范疇來描述解析傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢村治。(1)研究中國傳統(tǒng)地方精英的參考文獻,如蕭公權(quán):《中國鄉(xiāng)村:論19世紀的帝國控制》,中國人民大學(xué)出版社2014年版;瞿同祖:《清代地方政府》,范忠信、何鵬、晏鋒譯,法律出版社2011年版;張仲禮:《中國紳士研究》,上海人民出版社2008年版;費孝通:《中國紳士》,惠海鳴譯,中國社會科學(xué)出版社2006年版;徐茂明:《江南士紳與江南社會(1368-1911)》,商務(wù)印書館2006年版;余英時:《士與中國文化》,上海人民出版社2003年版等。學(xué)者們都洞察到,靈活巧妙地通過鄉(xiāng)土地方精英建構(gòu)一個家與國互動交流的政治空間,是中國帝王權(quán)力得以現(xiàn)實性輻射滲透至地方的重要機制,鄉(xiāng)賢村治是中國法律文化中的治理智慧。

(一)鄉(xiāng)賢村治的歷史源流

何謂“鄉(xiāng)賢”?明代朝廷官方文獻中嚴明:“生于其地而有德業(yè)學(xué)行著于世者,謂之鄉(xiāng)賢。”而《漢語大詞典》對鄉(xiāng)賢的解釋是:“鄉(xiāng)里中德行高尚的人”[9]。仲弓請教孔子如何舉賢時,孔子回答:“舉爾所知;爾所不知,人其舍諸?”這句話蘊含了眾與賢之間的關(guān)系,即眾所知為賢,賢為眾所舉?！百t”的本義指多才,正如費孝通指出,鄉(xiāng)賢的地位和權(quán)威有很大一部分是“從規(guī)范知識的性質(zhì)里發(fā)生出來的”[10]。這些“才”不僅指精通儒家經(jīng)典的“才學(xué)”,還涵蓋更廣泛的“見識”和“才能”,墨子在《尚賢》曾說,“列德而尚賢,雖在農(nóng)與工肆之人,有能則舉之”?！百t”后來引申為“德行高尚”,這一認識更為普遍,也是鄉(xiāng)賢給人最深刻的印象。德行尤其體現(xiàn)為遵循儒家價值觀,救濟貧弱和推動地方公益事業(yè)發(fā)展。

然而,鄉(xiāng)賢的內(nèi)涵還有一個必要卻常被忽視的條件——其聲望必須是村民內(nèi)生、自發(fā)形成的。鄉(xiāng)賢的權(quán)力基礎(chǔ)是基于地方共同利益構(gòu)建的,而非官授或繼承的[11]。官方可以對民眾推舉的鄉(xiāng)賢進行承認,但不能直接指定鄉(xiāng)賢;換言之,村民的認同必須是自下而上的,而不可能被官方自上而下強加。在一些例外情況下儒官被塑造為鄉(xiāng)賢,此時村民一再放大強調(diào)其作為鄉(xiāng)土、家族成員的角色,而刻意掩蓋其官員身份。由此可以對鄉(xiāng)賢做出準確定義:“鄉(xiāng)賢”是在民間基層本土本鄉(xiāng),因有德行有才能而在當?shù)叵碛袃?nèi)生聲望的人。故接下來對中國傳統(tǒng)“鄉(xiāng)賢”源流的研究,包涵所有實質(zhì)上符合地域和內(nèi)生權(quán)威這兩個要素的群體,而不論其在不同時代的具體稱謂如何。

“鄉(xiāng)賢”作為一個詞匯在文獻中出現(xiàn)得較遲,但最早的鄉(xiāng)賢在原始社會時期的氏族部落就存在。周朝也有司法問“鄉(xiāng)老”的情形,魯哀公在《論語·為政》中問孔子“何為則民服?”孔子曰:“舉直錯諸枉,則民服”即是繼承該現(xiàn)象的體現(xiàn)。漢朝“舉民年五十以上,有修行,能率眾為善以為三老,鄉(xiāng)一人”[12]?！按筇品舶賾魹橐焕?里置正一人;五里為一鄉(xiāng),鄉(xiāng)置耆老一人,以耆年平謹者,縣補之,亦曰父老?！盵13]宋朝《令長吏延見耆德高年訊民疾苦詔》要求:“自今仰諸路州縣長吏,或部內(nèi)有耆德高年為鄉(xiāng)里所信重者,并延見訊民間疾苦、吏治得失?！盵14]明朝選任耆宿或里老人“須令本里眾人推舉,平日公直,人所敬服者”[15]。上文提及的“尊者”“鄉(xiāng)老”“耆老”“父老”“耆宿”“里老人”等,皆由民間推舉再經(jīng)官府認可,有位無祿。后見“鄉(xiāng)賢”一詞,“鄉(xiāng)賢,一邑之翹楚,眾所仰望而以為標準者也……”[16]清朝持續(xù)推行明朝鼓勵建立鄉(xiāng)賢祠的政策,希望通過崇祀那些生于本鄉(xiāng)本土而德業(yè)、學(xué)行可為鄉(xiāng)人楷模的先賢,樹立典范,昭往勸來,激勵鄉(xiāng)人追踵其后,流傳至今成為中華民族的悠久文化傳統(tǒng)之一。

(二)鄉(xiāng)賢在傳統(tǒng)家國治理體系中的角色功能:以明清地方為例

鄉(xiāng)賢一直活躍于中國社會,最初因響應(yīng)群眾號召而生,但在歷史發(fā)展進程中演變成國家為鞏固基層治理所設(shè)置的特殊階層。宋朝是鄉(xiāng)賢治理角色的轉(zhuǎn)折點,統(tǒng)治階層吸取了唐朝滅國的教訓(xùn),為避免藩鎮(zhèn)割據(jù),非常警惕中央對地方的實際控制能力,規(guī)范官員行使地方權(quán)力的同時,更加重視借助柔和分散的民間勢力進行治理。于是,宋代之后鄉(xiāng)賢村治成為一種制度化存在,如推行保甲法、里老制,宗族和鄉(xiāng)賢充盈起帝國的神經(jīng)末梢,使皇權(quán)管控觸及基層社會。隨著時間推移,傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢村治模式也愈發(fā)成熟,下文即以明清地方為例,解析鄉(xiāng)賢在傳統(tǒng)家國治理體系中的角色功能。

1.國家和村民之間的“中介人”角色。鄉(xiāng)賢在傳統(tǒng)家國治理體系中充當著國家和村民之間“中介人”的角色。以清朝為例,其統(tǒng)治期間中國人口增長迅速,19世紀初翻了一番,統(tǒng)治末期甚至翻了三番,但官僚機構(gòu)的規(guī)模卻基本沒有增長。究其原因,首先,國家官僚機構(gòu)的運轉(zhuǎn)復(fù)雜,官員的增加意味著財政負擔(dān)加重和地方尾大不掉的風(fēng)險加劇;其次,中國幅員遼闊,不同地區(qū)的經(jīng)濟文化、地理環(huán)境背景差異巨大,中央的政策需要因地制宜;此外,還有官員的治理能力、民眾的排外心理、對統(tǒng)治階級的仇視現(xiàn)象等一系列因素的影響。對于清朝地方官員而言,國家政策禁止他們在距離家鄉(xiāng)500里內(nèi)的地區(qū)任職,而其他所有衙門工作人員幾乎都是當?shù)鼐用?且大部分收入不是來自國家發(fā)放的微薄工資,而是來自為私人辦事的好處費,因此,縣官經(jīng)常面臨著不熟悉社會地理環(huán)境,下屬與當?shù)厣鐣猩詈駵Y源且經(jīng)濟獨立的問題,他們迫切需要來自當?shù)氐闹?。站在村民的立場?由鄉(xiāng)賢治理符合他們的期待及利益,契合熟人社會“有熟人才好辦事”的思維邏輯和行為模式。而鄉(xiāng)賢本人愿意作村民的發(fā)言人和官府的代理人,有出于物質(zhì)財富和非物質(zhì)利益的刺激,有出于對政權(quán)強制力的服從,還出于儒家“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼”的價值關(guān)懷和“處江湖之遠則憂其君”的精神寄托。總而言之,由鄉(xiāng)賢進行基層治理是各方利益主體的共同選擇和最優(yōu)解。

一方面,作為村民的發(fā)言人,是鄉(xiāng)賢的立身之本。鄉(xiāng)賢的權(quán)威來源于村民,必然要代表村民的利益,否則其不僅會失去鄉(xiāng)賢身份,更可能遭受唾棄、排擠、報復(fù),甚至無法在當?shù)乩^續(xù)生存。另一方面,鄉(xiāng)賢是官府的民間代理人。鄉(xiāng)賢填補了國家政權(quán)在基層的縫隙,承擔(dān)了部分國家在基層的職能,如文化教育、宣傳價值觀念、組織活動和商貿(mào)交易、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新,負責(zé)向廣大不識字的民戶傳達國家的公告、征收賦稅、平?jīng)Q詞訟等等,這一角色主要幫助加強農(nóng)民與國家之間的信任和合作,帶頭遵行國家政策,維護社會秩序。

2.鄉(xiāng)賢治理功能在法制方面的具體展現(xiàn)。鄉(xiāng)賢在中國傳統(tǒng)村莊治理中展現(xiàn)出多維功能,在法制方面的具體體現(xiàn)為:制定并執(zhí)行鄉(xiāng)約民規(guī)、調(diào)息止訟、監(jiān)督官吏、教化育民四個層面,并通過自己的言行助推國家政令施行。

其一,因地制宜,制定鄉(xiāng)約。鄉(xiāng)約具有民間法的性質(zhì),反映了特定地區(qū)的風(fēng)俗習(xí)慣,一些鄉(xiāng)約在地方具有強制執(zhí)行效力。鄉(xiāng)約的制訂者都是具有極高聲望的知識分子,因為此事對才能和聲望的要求極高,還需要先進的規(guī)則意識和公正的刑罰衡量尺度。同時,大多數(shù)傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約的實施和具體執(zhí)行,也是在鄉(xiāng)賢的主持領(lǐng)導(dǎo)下完成的。明初在城鄉(xiāng)設(shè)申明亭、旌善亭,申明六諭,立善惡簿,訂立鄉(xiāng)約,設(shè)約正、約副。明朝《南贛鄉(xiāng)約》中要求,“同約中推年高有德、為眾所折服者一人為約長,二人為約副。又推公直果斷者四人為約正,通達明察者四人為約史,精健廉干者四人為知約,禮儀習(xí)熟者二人為約贊?！盵17]清順治十六年(1659年)在全國推行鄉(xiāng)里約,皇帝告諭要求,約正、約副由鄉(xiāng)人“公舉六十以上,業(yè)經(jīng)告給衣領(lǐng)、行履無過、德業(yè)素著之生員統(tǒng)攝。若無生員,即以素有德望六七十歲以上之平民統(tǒng)攝”[18]?？梢哉f,鄉(xiāng)賢是傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約的“立法者”“司法者”和“執(zhí)法者”。鄉(xiāng)約受制于鄉(xiāng)賢的認識觀、價值觀和法律觀念,而這些意識形態(tài)在鄉(xiāng)規(guī)民約形成、實施之后,又逐漸滲透并內(nèi)化為鄉(xiāng)民的日常行為準則,影響著鄉(xiāng)民的價值取向。

除鄉(xiāng)規(guī)外,鄉(xiāng)賢參與制定的還有更常見的族規(guī)、家規(guī)。在中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會,宗族是極為特殊的存在,一個村落基本上由少數(shù)大姓宗族和其他零散小姓組成。甚至可以說,族規(guī)相當于鄉(xiāng)規(guī),即使并非大姓族人,小家庭也通常依附于大姓存在,他們在鄉(xiāng)村日常生活交流中自覺或不自覺地遵守和履行著大姓族規(guī),受其思想價值影響。再如,地方商人行會享有相當大的制定當?shù)厣虡I(yè)活動規(guī)則的權(quán)力,并經(jīng)常通過宣傳畫來公布這些交易習(xí)慣,這些商幫的習(xí)慣、規(guī)則也大多具有強制力。

其二,平息訴訟,定分止爭。在中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會,訴訟不是解決糾紛的主要手段,調(diào)解才是,而且主要是民間調(diào)解。如《名公書判清明集》雖以官員判例為名,也還有30%轉(zhuǎn)為了民間調(diào)解處理。事實上,鄉(xiāng)民發(fā)生糾紛一般不徑直訴諸官府,而是先行調(diào)解,民事糾紛乃至輕微刑事糾紛大多在基層得以消化,最終到達司法官吏案頭的所剩無幾。

而鄉(xiāng)賢在民間調(diào)解中發(fā)揮著舉重若輕的功能,有近似于裁判的權(quán)威。其主要依據(jù)儒家倫理和鄉(xiāng)約習(xí)慣來調(diào)解鄉(xiāng)村社會中的矛盾糾紛,憑借自身的聲望及對鄉(xiāng)村規(guī)則的熟悉,可以較好地達到平衡各方利益、維護鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定的追求。遇到糾紛先找鄉(xiāng)賢進行調(diào)解的模式逐漸成為鄉(xiāng)村慣例,以致許多地方將之定為成文規(guī)范。如《牧?xí)睢滥梅送狡鳛楹Σ⑹共≯艥妺D躉擾示》記載,約長“一聞地方有口角吵嚷之事,即行飛往排解,務(wù)使民勿斗爭?！泵鞒督堂癜裎摹芬?guī)定民事糾紛案件必須先行經(jīng)過申明亭調(diào)解,“民間戶婚、田土、斗毆、相爭一切小事,不許輕便告官,務(wù)要經(jīng)本管里甲老人理斷。若不經(jīng)由者,不問虛實,現(xiàn)將告人杖斷六十,仍發(fā)里甲老人理斷。”[19]《大明律》則直接規(guī)定里老人有聽訟的權(quán)力:“嚴越訴之禁,命有司擇民間耆民公正可任事者,俾聽其鄉(xiāng)訴訟,若戶婚、田宅、斗毆者,則會里胥決之,事涉重者始白于官?！盵20]同時里老人擁有一定限度內(nèi)的懲戒權(quán),“許用竹篾荊條,量情決打”[21]。

其三,監(jiān)督官吏,反映民意。明朝嚴加整治官吏腐敗問題,舉措之一就是通過里老人對官吏進行監(jiān)督?！洞笳a·民陳有司賢否》中說:“自布政司至于府州縣官吏,若非朝廷號令,私下巧立名色,害民取財,許境內(nèi)耆宿人等,遍處鄉(xiāng)村市井聯(lián)名赴京狀奏,備陳有司不才,明指實跡,以憑議罪,更賢育民?！薄叭舯徊徊殴倮?、同寮人等捏詞排陷,一時不能明其公心,遠在數(shù)千里,情不能上達,許本處城市鄉(xiāng)村耆宿赴京面奏,以憑保全?！盵22]即對于官吏的不法行為,耆宿可以聯(lián)名告發(fā)。同時,為了保障里老人行使該權(quán)利,《明大誥》中專門有“阻擋耆民赴京”條,規(guī)定官吏不許阻擋耆民舉報上訪。里老人在特定情形下甚至可以將官吏“綁縛赴京治罪”,例如“所在有司官吏里甲,敢有團局造冊、利斂害民,或?qū)⒏魈帉懙饺缡綗o差文冊,故行改抹刁蹬不收者,許老人指實,連冊綁縛,害民吏典,赴京具奏,犯人處斬?！盵23]弘治五年(1492年),明孝宗繼續(xù)要求,“有司里老人等、仍要時常訪察。但有此等之徒、即便捉拏送官、如或容隱、一體治罪不饒?！盵24]

再者,里老人可以影響對官吏的考察。按明正統(tǒng)四年所定的《憲綱事類》,凡憲官“考察官吏廉貪賢否,必于民間廣詢密訪,務(wù)循公議,以協(xié)眾情”[25],實際上巡按御史或巡撫遍歷轄區(qū),對州縣官進行考察多是召見里老人這些民意代表。而且皇帝每年會定期召見民間鄉(xiāng)賢,此時也是里老人向統(tǒng)治者反映民意的大好時機。

其四,教化育民,通行政令。一方面,鄉(xiāng)賢從言語上向民眾講授、解釋國家法令。明初朱元璋在各地建申明亭,設(shè)置木鐸老人定期在申明亭內(nèi)講授國家法令,令民眾知道,凡境內(nèi)人民有犯,就要書其過名,榜于亭上,并得到懲戒?？滴鯐r期,湖北府《監(jiān)利縣志》記:“四時農(nóng)隙,縣官率屬僚及紳衿耆老,于會所,陳香案,安圣諭牌于上,設(shè)講席。初至擊鼓三聲,約贊二人對立,鄉(xiāng)約高聲宣唱圣諭。唱畢,鳴鼓,序坐,高聲講解。畢,鳴鼓九聲。相揖而退?！编l(xiāng)賢聆聽圣諭后,再將其法律見解灌輸給民眾,這應(yīng)當是其最直接的法律影響之一。另一方面,鄉(xiāng)賢從行為上間接宣傳教化民眾。因為鄉(xiāng)賢所具有的地方特質(zhì)和人情味、親和力,受人民由內(nèi)而外的敬佩和愛戴,特別能成為當?shù)厝艘娰t思齊的模仿對象和行為指南。湖廣蘄水縣有“申明亭三間,作奸犯科者,名罪于壁。旌善亭三間,孝義貞節(jié)者,名實于壁”(嘉靖《蘄水縣志》卷2《公署》),如此公布并表彰鄉(xiāng)賢遵行政令的行為,能激勵鄉(xiāng)民向地方楷模學(xué)習(xí),有利于更好地貫徹中央命令,推行國家政策。

(三)傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢村治的實踐弊端

以前文所見,中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢村治主要依賴德—禮模式,在該模式中,鄉(xiāng)賢的產(chǎn)生及治理受道德自律和禮制約束,并無相應(yīng)的專門考察監(jiān)督、責(zé)任追究法律規(guī)則和制度保障,卻有寬泛的權(quán)能,故在運行過程中發(fā)生了偏離與混亂。

首先,鄉(xiāng)賢因合乎儒家道德倫理標準而被推舉、選任為村莊治理者。“賢德”固然是鄉(xiāng)賢村治的準入條件,但太過抽象且缺乏選任細則和實施辦法,操作起來有很大的彈性空間。成化二十一年禮部奏文中說,近年在里老人的選任上,“多不遵守舊制,將行止不端,平昔在鄉(xiāng)教唆詞訟,出入衙門,說事過錢,或曾充隸卒,或犯罪決斷,奸邪小人,與該年里長相親朋友,意圖日后結(jié)為朋黨,混舉,以致不知風(fēng)俗之美惡,不顧人們之疾苦?！贝迕裨谕婆e鄉(xiāng)賢的過程中多有私心,推舉與自己關(guān)系親密的人,并且在推舉過程中出現(xiàn)了拉攏民眾、利益交換等情形。最重要的是,地方豪強家族完全有可能壟斷“鄉(xiāng)賢”群體,故最終治村的并非鄉(xiāng)賢,更沒有代表民意。地方官府在選任鄉(xiāng)賢時有篩查、復(fù)核的功效,是對鄉(xiāng)賢準入制度的必要補救,然地方官也出于自身利益考量,挑選其仆隸或行賄者,并不在意其德行、名聲如何?！氨饶晁?多非其人,或出自仆隸,或規(guī)避差科,縣官不究年德如何,輒令充應(yīng),使得憑籍宮府,肆虐間閻?！盵26]

其次,鄉(xiāng)賢村治憑借禮教傳統(tǒng),大多依照地方習(xí)慣制定、執(zhí)行鄉(xiāng)約家訓(xùn),調(diào)解糾紛。譬如,明清國家法令對于所謂的“淫亂”罪只是予以杖責(zé)等較輕的刑罰,但宗族鄉(xiāng)規(guī)民約中多有將“淫亂”婦女“沉塘”“沉潭”“聚薪焚燒”等極刑規(guī)定[27],并強制予以執(zhí)行。這顯然違背了國家意志,與國家法令相抵觸。同時鄉(xiāng)賢往往按照地方習(xí)慣而不是依照國家法律主持調(diào)解,對調(diào)解結(jié)果具有強烈的傾向性。以典賣回贖糾紛為例,按照《大清律例》(2)“嗣后民間置買產(chǎn)業(yè),如系典契,務(wù)于契內(nèi)注明‘回贖’字樣;如系賣契,亦于契內(nèi)注明‘絕賣’‘永不回贖’字樣。凡自乾隆年定律之前,典賣契載不明之產(chǎn),如在三十年以內(nèi),契無絕賣字樣者,聽其照例分別找贖若遠在三十年之外,契內(nèi)雖無絕賣字樣,但未注明回贖者,即以絕產(chǎn)論,概不許找贖。如再混行爭告者,均照不應(yīng)重罪治罪?！薄稓J定大清律例》,故宮博物院編:《故宮珍本叢刊》第331冊《清代則例》,第158頁下欄。和乾隆時期《戶部則例》規(guī)定,土地典賣回贖期限為十年[28]。但從現(xiàn)存清末民事糾紛檔案看,一些明顯可以強制適用執(zhí)行《戶部則例》的案件,官員卻允許調(diào)解,且調(diào)解人明顯偏向承認出典人仍有回贖權(quán)。這表明中央法律法規(guī)在地方的實際執(zhí)行力度很弱,調(diào)解甚至架空了訴訟[29]。

最后,因鄉(xiāng)賢不屬于國家官吏,并不受既有官吏考核和監(jiān)察制度管束,也不屬于官吏犯罪的調(diào)整范圍,其治理責(zé)任與普通民眾無二,不需要額外承擔(dān)貪污受賄、徇私枉法等法律責(zé)任。有些里老人“理訟則顛倒是非,勘事情則膝朧結(jié)報,唯知騙取財物,求索雞酒,通同官吏,剝削小民”。本來地方官員有管理約束里老的權(quán)責(zé),但因其對官吏考核有極大影響力,反招致地方官依附、討好鄉(xiāng)老。如宣德時,“永寧稅課大使劉迪刲羊置酒,邀耆老請留”[30],做種種手腳來通過考察。若地方官拒絕之,就會受到其威脅,“或遇上司官按臨,巧進讒言,……變亂黑白,挾制官府”[31]。宣德三年九月,山東新城知縣董諒奏里老人“欺公玩法,前縣官不從所欲,為共陷害?！盵32]民眾對鄉(xiāng)賢縱有不滿,但苦于其霸一鄉(xiāng)之權(quán),又求助官府無門,難實現(xiàn)對鄉(xiāng)賢的制約。也是出于這些弊病,明朝之后鄉(xiāng)里制出現(xiàn)了衰落,國家只保留了鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)輔助職能。

三、新時代鄉(xiāng)賢參與基層治理的路徑機制與對策建議

如何讓鄉(xiāng)賢在新時代條件下,再次制度化地參與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展進程,辨析傳統(tǒng)治理文化中的效能機制,思考其在當代法治建設(shè)中的可借鑒性,是一個非常重大的時代課題。在中國傳統(tǒng)村治模式中,鄉(xiāng)賢被寄予善治的角色期望和廣泛的權(quán)力職能,卻缺乏明確的責(zé)任承擔(dān),這導(dǎo)致其治理行為游離于法律規(guī)制之外,具有歷史局限性。中國式現(xiàn)代化需要新時代鄉(xiāng)賢,因而當代鄉(xiāng)賢基層治理得以古為鑒、取精去糟。

(一)新舊之辨:將新鄉(xiāng)賢納入現(xiàn)代化基層治理體系

近代以來,鄉(xiāng)賢依然活躍于中國基層社會,他們在清末為地方興辦實業(yè)、筑橋修路、培育人才,在革命時期帶領(lǐng)村莊保衛(wèi)家鄉(xiāng)、英勇抗戰(zhàn)、存續(xù)火種,在新中國建設(shè)時期鉆研農(nóng)業(yè)、工業(yè)技術(shù),在改革開放時期助推農(nóng)村經(jīng)濟、文化發(fā)展……時代的變化對鄉(xiāng)賢提出了不同的要求,理論界喜歡稱中國當代鄉(xiāng)土社會具有一定聲望的人為“新鄉(xiāng)賢”。借助精英理論,有學(xué)者認為新鄉(xiāng)賢就是地方鄉(xiāng)村精英。精英一般指擁有特殊優(yōu)勢的少數(shù)人,但“鄉(xiāng)賢并不一定必須是居于當?shù)厣鐣謱芋w系頂端的精英。能否成為鄉(xiāng)賢,其關(guān)鍵因素在于他能否遵從并滿足當?shù)靥囟ㄎ幕^念下的普通村民的普遍期待。”[33]而當代鄉(xiāng)村治理,就是要鼓勵德才兼?zhèn)涞泥l(xiāng)村精英貢獻力量,成為鄉(xiāng)賢的主力軍。

比如不在鄉(xiāng)精英,就是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢概念的一個重大突破。顧名思義,在鄉(xiāng)精英即長期居住在鄉(xiāng)村的精英,不在鄉(xiāng)精英反之。相較傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢與鄉(xiāng)土社會的綁定關(guān)系,現(xiàn)代農(nóng)村社會對新鄉(xiāng)賢的地域性要求放松了許多。中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢的在鄉(xiāng)性主要服務(wù)于維持其在村民中的聲望;若傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢長期不在鄉(xiāng)村活動,就會逐漸喪失其聲望。這也意味著,如果新鄉(xiāng)賢不定居鄉(xiāng)村仍能保持其在鄉(xiāng)民中的聲望,自不必受此局限。這種變化主要得益于現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展,交通和信息溝通障礙大大消除,新鄉(xiāng)賢不需要放棄在城市的事務(wù),可以兼顧?quán)l(xiāng)村和城市。不在鄉(xiāng)甚至能成為新鄉(xiāng)賢的優(yōu)勢?，F(xiàn)階段,國家強調(diào)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)共治,許多鄉(xiāng)村事務(wù)都與城市聯(lián)系在一起,很多鄉(xiāng)村事務(wù)不得不依賴城市來解決。新鄉(xiāng)賢將其在城市中獲取的資源和先進經(jīng)驗引入鄉(xiāng)村,帶動鄉(xiāng)村發(fā)展更能令村民們信服。更重要的是,現(xiàn)代社會人口流動性大,過去鄉(xiāng)村人才流失現(xiàn)象嚴重,鄉(xiāng)村治理要想辦法留住本地鄉(xiāng)賢,還要吸納外來人口,積極鼓勵外地人才建設(shè)鄉(xiāng)村,將其培養(yǎng)成為本地新鄉(xiāng)賢,并納入地方治理體系。

此外,經(jīng)濟精英型新鄉(xiāng)賢崛起至關(guān)重要。與傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢的聲望主要來源于才能、德行不同,改革開放之后,物質(zhì)經(jīng)濟財富也上升為個人聲望的重要來源,鄉(xiāng)民們對先富者有強烈的慕強心理,希望由這些人帶領(lǐng)自己發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。所以新鄉(xiāng)賢角色可以更多體現(xiàn)為村集體經(jīng)營公司經(jīng)理人、合作社領(lǐng)頭人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人和新農(nóng)村技術(shù)研發(fā)推廣人。同樣,中青年鄉(xiāng)村精英是基層治理的中堅力量。傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢強調(diào)以年長為衡量標準,因為年齡增長意味著見識增多,無論是知識還是財富都需要時間積累,但當代鄉(xiāng)村治理更需要注入新鮮血液,使新鄉(xiāng)賢年齡結(jié)構(gòu)年輕化。以鄉(xiāng)賢調(diào)解為例,年長者習(xí)慣按照老路子進行調(diào)解,雖然能得到村民的認同,但方法簡單,對新事物的認識能力不高,很難與時俱進;缺乏專業(yè)訓(xùn)練,對國家法律的了解不足,容易誤導(dǎo)村民,甚至?xí)`背法律規(guī)定,給調(diào)解的合法性帶來很大不確定。相反,受過良好教育、價值觀正確的青年人有精力、有能力服務(wù)鄉(xiāng)村,所以需要吸引更多青年知識分子返鄉(xiāng)建設(shè)鄉(xiāng)村,打造青年鄉(xiāng)賢標桿,激發(fā)鄉(xiāng)村活力,適應(yīng)時代需要。

(二)三自融合:鄉(xiāng)賢村治的現(xiàn)代化模式

現(xiàn)在部分鄉(xiāng)村強調(diào)“鄉(xiāng)賢治村”,一般表現(xiàn)為通過鄉(xiāng)賢的私人資源來推動鄉(xiāng)村社會的發(fā)展。這種模式雖然確實能夠彌補集體資源的不足,可也會造成過度依賴私人資源,國家在其本應(yīng)承擔(dān)的社會職責(zé)中缺位的問題。如果部分新鄉(xiāng)賢利用個人聲譽來滿足私欲,更會滋生腐敗問題,危害鄉(xiāng)村。因此,為了不重蹈傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢村治模式的覆轍,必須把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里,健全新鄉(xiāng)賢參與基層治理的制度保障。

1.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的統(tǒng)一,形成公正有效的新鄉(xiāng)賢擇選機制?！吨腥A人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》第四十二條規(guī)定,“中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織,按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定發(fā)揮全面領(lǐng)導(dǎo)作用。村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等應(yīng)當在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,實行村民自治”。該規(guī)定明確了鄉(xiāng)賢必須在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下進行自治。

比如,鄉(xiāng)賢因代表了村民的利益而受村民尊崇是其合法性基礎(chǔ),也是這種自下而上的權(quán)力結(jié)構(gòu)將其與農(nóng)村基層組織區(qū)隔開,展現(xiàn)出強大的治理能力。為此新鄉(xiāng)賢應(yīng)當由村民推選,而不能采用單一的任命式思維,破壞新鄉(xiāng)賢在村民心中的權(quán)威來源。在這一過程中,就需要基層黨組織形成公正有效的鄉(xiāng)賢擇選機制,制定、出臺相應(yīng)的規(guī)范文件,明確鄉(xiāng)賢的標準和產(chǎn)生方式、委任程序,并進行信息透明公開,保障村民的知情權(quán)。其次,為方便管理和更充分了解鄉(xiāng)賢資源,地方可以配套建立日常鄉(xiāng)賢摸排登記制度,深入推進鄉(xiāng)賢信息庫建設(shè),加強鄉(xiāng)賢聯(lián)絡(luò)走訪工作。第三,對村民推選的鄉(xiāng)賢,基層黨組織應(yīng)當對其資質(zhì)進行核查,對符合規(guī)定者予以認可,并及時發(fā)現(xiàn)、淘汰、整治冒濫鄉(xiāng)賢。同時還可以發(fā)揮優(yōu)秀黨員、離退休干部、民主黨派人士、知識分子等新鄉(xiāng)賢的引領(lǐng)作用,鼓勵他們回鄉(xiāng)積極參與新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理工作。

在鄉(xiāng)賢的日常管理和工作中,基層黨組織要指導(dǎo)鄉(xiāng)賢組織機構(gòu)制定基本章程,確定其組織性質(zhì)、職責(zé)定位,通過提供必要的服務(wù)和給予適當?shù)木窦为勌岣弋敶l(xiāng)村新鄉(xiāng)賢參與基層建設(shè)的積極性,但要避免過度行政化管理,應(yīng)給予其充分的自治空間。其次,新鄉(xiāng)賢的權(quán)威和職權(quán)來自鄉(xiāng)民的知情與認可,其行為應(yīng)當對鄉(xiāng)民負責(zé),受鄉(xiāng)民的監(jiān)督。為保障鄉(xiāng)民的建議、投訴權(quán),需要一個完善、規(guī)范的約束制度和公開、透明的監(jiān)督機制。基層黨政組織應(yīng)當進一步完善相關(guān)責(zé)任主體,查處鄉(xiāng)民對于鄉(xiāng)賢的檢舉揭發(fā)。此外,必須嚴格相關(guān)懲處條例,落實對鄉(xiāng)賢違法、違紀的責(zé)任追究制度,一旦發(fā)現(xiàn)冒濫、以權(quán)謀私等情形,追奪其原先的鄉(xiāng)賢名號并向公眾披示。

2.完善新鄉(xiāng)賢依法廣泛參與基層治理的制度保障。第一,建立新鄉(xiāng)賢立法提案制度、專家咨詢制度,健全鄉(xiāng)村立法征求意見機制。村規(guī)民約起源于道德傳統(tǒng),傳統(tǒng)鄉(xiāng)村規(guī)范是基于儒家綱常倫理和地方風(fēng)俗習(xí)慣制定的,而現(xiàn)代法律體系的理念和基礎(chǔ)最初來源于西方國家,與鄉(xiāng)土中國存在一定的差異。“作為地方與現(xiàn)代文明精英集合體的‘新鄉(xiāng)賢’,其重要的功能之一就是在鄉(xiāng)村缺少鄉(xiāng)民共識的價值體系的情境下,依據(jù)法律和鄉(xiāng)村社會的交往原則,重新構(gòu)建一套新的符合時代要求的,鄉(xiāng)民認可的行為規(guī)范體系。這一套行為規(guī)范體系,最終將形成村民自治的價值和規(guī)范基礎(chǔ)?！盵34]因此,起草、擬定鄉(xiāng)約應(yīng)當建立起新鄉(xiāng)賢立法提案制度、專家咨詢制度,由新鄉(xiāng)賢助力形成一套契合民眾生產(chǎn)生活實際需要,又契合現(xiàn)代法治精神的鄉(xiāng)規(guī)民約。這既能反映村民的真實意愿,補充國家法規(guī)在地方實踐中的細節(jié),又能將鄉(xiāng)規(guī)民約納入法治體系之下,保障其長效實施,踐行鄉(xiāng)村法治。

第二,鄉(xiāng)賢調(diào)解是人民調(diào)解的重要組成部分,應(yīng)完善鄉(xiāng)賢依法解紛機制。在主體選擇上,要求基層人民調(diào)解組織選取鄉(xiāng)賢中思想進步、辦事公道,并有一定政策水平和法律文化知識的人充實人民調(diào)解隊伍;在工作能力上,實施新鄉(xiāng)賢培訓(xùn)上崗制度,定期組織調(diào)解員業(yè)務(wù)培訓(xùn)會,開展政策法規(guī)和法律知識培訓(xùn)教育,特別是那些與鄉(xiāng)村公眾生活、生產(chǎn)密切相關(guān)的法律法規(guī);在糾紛調(diào)解中,強調(diào)鄉(xiāng)賢依照法律規(guī)定進行調(diào)解,完善鄉(xiāng)賢調(diào)解與訴訟之間的對接程序,鼓勵訴前調(diào)解、訴中調(diào)解、全過程調(diào)解,對鄉(xiāng)賢調(diào)解結(jié)果是否符合法律的形式和實質(zhì)要求進行必要性審查。

第三,地方政府應(yīng)倡導(dǎo)和鼓勵有條件的村莊搭建鄉(xiāng)賢理事會等組織,搭建鄉(xiāng)賢參事會、鄉(xiāng)賢調(diào)解工作室、鄉(xiāng)賢智囊團、鄉(xiāng)賢慈善基金會等多種平臺,開放新鄉(xiāng)賢多維度參與基層治理的途徑。比如法治教育要與鄉(xiāng)村實際相結(jié)合,采取村民喜聞樂見、易于接受的形式,可組成新鄉(xiāng)賢法治宣講團來增加法治教育的多樣性。再者,鄉(xiāng)賢本人是行走的法治標桿,其行為舉止是否符合法律規(guī)定,其權(quán)利義務(wù)意識是否準確,在鄉(xiāng)村具有名人效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。因此,要從根本上提升鄉(xiāng)賢的法治素養(yǎng),塑造規(guī)范良好的鄉(xiāng)賢形象,引領(lǐng)村民正確維權(quán),打造遇事找法、解決問題靠法、化解矛盾用法的社會氛圍,逐步形成法治信仰。

第四,進一步貫徹落實新鄉(xiāng)賢民主監(jiān)督制度,實行透明投訴制度、信訪制度、舉報制度、社會調(diào)查制度、巡視制度等,通過各種有效形式和渠道,廣泛征求新鄉(xiāng)賢對基層組織治理工作的意見、建議。另一方面,鄉(xiāng)賢進行民主監(jiān)督必須依法依規(guī)依紀,以事實為依據(jù),理性有序地反映問題。對誣告陷害、濫用民主監(jiān)督權(quán)利的,應(yīng)嚴肅追究其紀律和法律責(zé)任,必要時移交有關(guān)機關(guān)依法處理。

綜上所述,中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢村治德—禮模式本質(zhì)上屬于“人治”,而非“法治”,鄉(xiāng)賢僅僅憑借自身的道德約束制定鄉(xiāng)約規(guī)范、處理矛盾糾紛,把鄉(xiāng)村秩序放到了一個極其不穩(wěn)定的軌道上——鄉(xiāng)賢以自身的權(quán)威替代了法律和制度的規(guī)范作用,違背了法治的基本精神。為此,新時代基層治理體系中的鄉(xiāng)賢制度必須納入法治軌道中,構(gòu)建相應(yīng)的體制機制,遵守相關(guān)法律,逐步推進傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢文化的德治、自治要素與現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的法治要素的有機融合和時代性轉(zhuǎn)化,實現(xiàn)“自治”與“共治”、“德治”與“法治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新局面。