劉 超 周超群

(1.2.湘潭大學,湖南湘潭 411105)

鄰避型矛盾糾紛是因糾紛主體在鄰避設施的選址等方面的利益不平衡而引發(fā)的以政府與公民兩者之間為主的對抗性或非對抗性的社會沖突。近年來,隨著城市化進程的飛速發(fā)展,我國鄰避型矛盾糾紛時有發(fā)生,對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生嚴重影響。如何實現(xiàn)鄰避型矛盾糾紛的有效治理,成為社會關(guān)注的一個焦點問題。全過程人民民主具備全鏈條、全方位、全覆蓋的鮮明特征,能夠讓民主貫穿在各個民主環(huán)節(jié)中,讓民主覆蓋所有群體,保證人民群眾各方面的民主需求能夠得以實現(xiàn)。全過程人民民主的提出,為更好解決鄰避型矛盾糾紛問題提供了重要的理論指引和實踐指導。

一、全過程人民民主的內(nèi)涵及對處理鄰避型矛盾糾紛的意義

(一)全過程人民民主的內(nèi)涵

2019年11月習近平總書記在上海市長寧區(qū)考察時,提出“人民民主是一種全過程的民主”。2021年10月習近平總書記在中央人大工作會議上對“全過程人民民主”這一重大理念進行了系統(tǒng)闡述,習近平總書記指出,“我國全過程人民民主實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一,是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主,是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主?！盵1]習近平總書記的這些論述歸納了全過程人民民主的根本性質(zhì),在引導學界理解全過程人民民主的根本內(nèi)涵方面上有重要指導意義。目前,學術(shù)界對全過程人民民主的內(nèi)涵也展開過諸多研究。張新顏認為,“全過程人民民主是基于人民性這一社會主義民主根本屬性來展開實踐的,在對馬克思主義人民民主思想的踐行中,始終堅持貫徹切實有效的人民民主?！盵2]朱全寶提出,“全過程人民民主通過樞紐中的基本權(quán)利、縱向上的國家制度、橫向上的國家權(quán)力之體系建構(gòu),全面塑造人民的‘主體性’、民主的‘人民性’和人民民主的‘全過程’,從而促使中國特色社會主義民主與法治行穩(wěn)致遠?！盵3]龐金友指出,“全過程人民民主作為當代中國民主探索的全新范式,生動實踐了中國式現(xiàn)代化,具有政治主體的人民性、人民參與的廣泛性、政黨關(guān)系的協(xié)商性、政府回應的有效性、保障機制的完備性等相對優(yōu)勢和內(nèi)在特征。”[4]蔡文成揭示了全過程人民民主是社會主義民主在新時代中國的新發(fā)展、新形態(tài)、新表達,其本質(zhì)是人民民主[5]。王衡認為,“全過程人民民主是一種內(nèi)生性政治理念,是在長期探索中國民主的概念表述問題這一過程中所形成的。”[6]根據(jù)以上這些重要論述,全過程人民民主的基本內(nèi)涵可以從以下三個方面來理解:首先,全過程人民民主是全鏈條的人民民主。全過程人民民主包涵了民主選舉、民主決策、民主協(xié)商、民主管理以及民主監(jiān)督等民主環(huán)節(jié)。這些民主環(huán)節(jié)之間是緊密銜接在一起的,從程序上保證了民主真正貫穿選舉、決策、協(xié)商、管理以及監(jiān)督等環(huán)節(jié),對人民的民主權(quán)益加以保障。其次,全過程人民民主是全方位的人民民主。人民群眾的民主需求是多方面的,為此政府部門應該在其職責范圍內(nèi)竭盡全力去滿足公眾的多元化民主需求,使人民在政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等領(lǐng)域中的權(quán)利得以保障與實現(xiàn),從而減少各種矛盾的產(chǎn)生,進而促使整個社會變得更加和諧。最后,全過程人民民主是全覆蓋的人民民主。這主要體現(xiàn)在民主覆蓋范圍為所有的民主主體,既保證多數(shù)人的民主權(quán)益也兼顧少數(shù)人的民主權(quán)益,在整個民主過程中都應最大限度地發(fā)揮人民群眾的主動性和創(chuàng)造性。

(二)全過程人民民主對處理鄰避型矛盾糾紛的意義

鄰避型矛盾糾紛本質(zhì)上屬于人民內(nèi)部之間的利益矛盾,需采用民主的方式加以解決。全過程人民民主充分吸納社會各階級、階層以及社會群體參與國家和社會治理,展現(xiàn)民主的包容性與多樣性,最廣泛地實現(xiàn)人民當家作主。因此,全過程人民民主對有效處理好鄰避型矛盾糾紛具有重大意義。

1.全過程人民民主為處理鄰避型矛盾糾紛提供了價值導向。價值理念是在對人的能力、需要的認識和對客觀事物發(fā)展規(guī)律認識的有機結(jié)合基礎(chǔ)上所形成的實踐觀念,給我們的行為提供基本的準則,是多元治理主體做出認知、思維、分析判斷的重要依據(jù)[7]。全過程人民民主作為一種民主的新形態(tài),與其他類型的民主模式相比較更具有價值的優(yōu)勢[8]。全過程人民民主內(nèi)在地蘊含了人民全面當家作主、人民全面參與國家治理、人民全面共享現(xiàn)代化成果等價值理念。發(fā)展全過程人民民主就是要求對國家進行管理以及對社會公共事務進行治理時,落實全過程人民民主的制度,體現(xiàn)全過程人民民主的價值理念。鄰避型矛盾糾紛的本質(zhì)是人民內(nèi)部不同利益群體之間圍繞鄰避設施建設而發(fā)生的利益沖突。其發(fā)生不僅在于利益、風險分配的不平等,也和公共決策、政策執(zhí)行的公眾參與不足有關(guān)。因此,全過程人民民主所蘊含的人民理念和參與、共享、公平公正等價值對于有效治理鄰避型糾紛具有重要的意義。

2.全過程人民民主為處理鄰避型矛盾糾紛提供了制度基礎(chǔ)。全過程人民民主是全鏈條的人民民主,它在民主決策、民主管理以及民主監(jiān)督等民主環(huán)節(jié)上都具備相應的民主制度體系,這些制度體系的不斷健全與發(fā)展,為鄰避型矛盾糾紛的治理提供了基本制度平臺。其一,在民主決策制度上,民眾可通過社情民意反映制度、專家咨詢制度、重大事項社會公示制度、社會聽證制度等參與進地方政府的民主決策中去,進而使自身的民主需求可以通過決策表現(xiàn)出來,這是預防和解決鄰避型矛盾糾紛的重要舉措。其二,在民主管理制度上,主要涉及的是對基層群眾自治的管理。目前存在村規(guī)民約、自治章程、村民代表會議議事規(guī)則等管理制度,這些基層社會治理中的管理制度能夠直接面對人民群眾的內(nèi)心利益需求,具有直接現(xiàn)實性,與鄰避型矛盾糾紛利益影響的現(xiàn)實性特點相符合。其三,在民主監(jiān)督制度上,民眾可通過信訪舉報制度,通過人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系群眾制度,通過輿論監(jiān)督制度、監(jiān)督聽證會、民主評議會、網(wǎng)上評議政府等對地方政府或者企業(yè)進行民主監(jiān)督。這些監(jiān)督制度能夠規(guī)范治理主體的公共行為,促進治理主體之間的利益平衡,從過程上去預防鄰避型矛盾糾紛的產(chǎn)生。

3.全過程人民民主為處理鄰避型矛盾糾紛提供了實踐路徑。發(fā)展全過程人民民主要求在處理涉及群眾利益的問題時要保證民主貫穿所有民主環(huán)節(jié),覆蓋所有人群,關(guān)聯(lián)所有領(lǐng)域。全過程人民民主堅持“全過程”的制度性參與,克服“程序異化”的設計缺陷,實現(xiàn)對“間歇性”形式參與的實踐超越[9],促使治理主體之間達成一致的民主意識。地方政府工作人員要遵守全過程人民民主的要求,把“全過程”的民主思想運用到解決鄰避型矛盾糾紛的治理模式中,如共建共治共享、協(xié)商治理、協(xié)同治理以及情感治理等處理鄰避型矛盾糾紛中民主利益問題的實踐路徑。只有堅持“全過程”的民主模式,弘揚民主、博采眾長,統(tǒng)一觀念,凝結(jié)共識,才可能在風險演化成為鄰避型矛盾糾紛之前采取應對措施。

二、全過程人民民主視閾下我國鄰避型矛盾糾紛治理的主要問題及原因

(一)全過程人民民主視閾下我國鄰避型矛盾糾紛治理的主要問題

全過程人民民主在化解鄰避型矛盾糾紛中發(fā)揮著越來越重要的作用。全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的人民民主,因此從全過程人民民主作為全鏈條的人民民主、全方位的人民民主、全覆蓋的人民民主這三個角度去剖析目前鄰避型矛盾糾紛治理中存在的問題。

1.治理過程方面民主參與不足。首先,在民主決策環(huán)節(jié)中,公眾的參與度不夠。在政府的決策議程中,合理有序的公眾參與能夠使地方政府的最終決策更加科學化、民主化。大部分鄰避型矛盾糾紛是由于地方政府部門在做出重大決策之前,未能夠讓公眾充分參與進決策議程,進而使公眾的合理需求遭受損害引起的。比如,在2017年的江西省九江市赤湖“鄰避”事件前期,當?shù)卮逦瘯母媸緳谥苯訌堎N出一份《九江市生活垃圾發(fā)電項目環(huán)境影響評價公眾參與第一次公示》以及《征收土地協(xié)議書》,這讓當?shù)卮迕窀械酱胧植患?。類似的還有,2015年的上海市金山區(qū)PX項目事件、2017年海南萬寧的居民抗議垃圾焚燒發(fā)電項目事件,以及2022年在浙江一些地方出現(xiàn)的抵制社區(qū)微小養(yǎng)老機構(gòu)入駐小區(qū)的情況。究其原因存在政府與公眾之間的信息不對稱現(xiàn)象,間接表明公眾對地方政府的民主決策參與度不夠。其次,在民主管理環(huán)節(jié)中政府工作人員的管理力度有待增強。適當加強對地方政府工作人員的管理力度,對提升整個政府部門的綜合能力進而對有效化解鄰避型矛盾糾紛具有重大影響。比如,在2014年杭州市中泰群體性事件中,時任中泰街道辦事處主任馮德偉認為,“事件起初地方政府除開事前溝通做得不夠以外,在面對層出不窮的新挑戰(zhàn)時,各級干部的知識也需要與時俱進。單憑舊的知識與觀念去處理新問題,是行不通的。譬如,對垃圾焚燒項目選址出現(xiàn)一些質(zhì)疑后,區(qū)里也試圖做一些解疑釋難的工作,可有些同志連專業(yè)術(shù)語也講不清。”最后,在民主監(jiān)督環(huán)節(jié)中,對地方監(jiān)督監(jiān)管部門的監(jiān)督效力有待提升。社會監(jiān)督就像一雙“無處不在的眼睛”,對黨和國家機關(guān)及其工作人員形成一種“軟約束”[10]。地方監(jiān)督監(jiān)管部門在塑造政民友好信任關(guān)系上具有較大影響。比如,2016年在連云港發(fā)生的反核廢料事件是一場典型的鄰避型矛盾糾紛。事情的起初是當?shù)卣ㄔO核廢料處理廠,政府所出臺的鄰避政策卻沒有民眾的參與,致使民眾對政府政策產(chǎn)生信任危機,這時候本需要監(jiān)督監(jiān)管部門的介入,然而事實卻是在此次糾紛中監(jiān)督監(jiān)管部門的責任缺失導致民眾心中的疑惑無法解決,最終將矛盾推向高潮。

2.需求表達與滿足方面政社供需失衡。全過程人民民主作為全方位式人民民主,政府部門應順應新時代廣大人民群眾的意愿,滿足公眾的多元化民主需求。鄰避型矛盾糾紛的產(chǎn)生與相關(guān)人民群眾某些方面的需求未得到一定程度的滿足密切相關(guān),即需求表達與滿足方面政社供需失衡。

新時代的人民群眾有更豐富更多元的利益訴求,而政府的回應存在偏差。在補償上,政府往往更多的是對受鄰避設施負外部性效應影響的利益直接受損者給予經(jīng)濟方面的補償,這往往忽視了一些群眾精神層次上的需求,造成經(jīng)濟需求與精神需求二者之間失衡。2007年的廈門PX項目鄰避運動就是一個值得反思的案例,由于政府忽視社會心理補償,沒有事先做好PX化學物的知識普及和鄰避設施安全性的宣傳,更沒有提供合格的環(huán)評報告,致使最終PX項目更換選址尷尬收場。2013年廣東省鶴山市核燃料項目事件就忽視了干群協(xié)商和群眾參與。政府單純對外強調(diào)“項目絕對安全”,并在未進行充分的信息公開的情況下實施該項目,而公眾出于本能的安全意識,對該大型項目的安全風險產(chǎn)生抵抗行為,最終該項目也以失敗而告終。

3.治理參與主體方面民主覆蓋不全。鄰避型矛盾糾紛的產(chǎn)生與民主不能充分覆蓋所有民主主體有密切關(guān)系。首先,民主代表性不夠,全覆蓋的人民民主要求多數(shù)人的民主和少數(shù)人的民主都應該得到保證。政府在做出重大決策之前,都會在網(wǎng)絡上征求網(wǎng)民的意見,但由于部分地區(qū)數(shù)字化程度不高,一些不會使用網(wǎng)絡的少數(shù)群眾的意見就無法上傳到網(wǎng)上,那么他們的民主權(quán)益從某種程度上講是沒得到保證的,是不符合全覆蓋人民民主的內(nèi)在要求的。其次,直接利益與間接利益的融合度不夠。在鄰避型矛盾糾紛中,政府更多的是考慮到鄰避設施周圍群眾的直接利益,而忽視了離鄰避設施有一段距離的群眾的間接利益。從理論上講,處于鄰避設施附近的群眾的利益受到鄰避設施的負外部性影響更為直接,政府應該給予更多的補償,而離鄰避設施有一段距離的群眾的利益受到鄰避設施的負外部性影響是間接的,但不能為此忽視利益相關(guān)者的間接利益,強調(diào)直接利益與間接利益的有機融合是全覆蓋人民民主的內(nèi)在要求。

(二)全過程人民民主視閾下我國鄰避型矛盾糾紛治理困境的原因

1.全過程人民民主意識有待加強。意識可以在某種程度上指導人們的實踐。因此,政府部門要想充分踐行全過程人民民主,就必須先有民主是具備全鏈條、全方位、全覆蓋特征這樣一種意識。然而有的地方政府在處理鄰避型矛盾糾紛的過程中,缺乏全過程人民民主的意識。首先,地方政府民主全鏈條意識不足。在對鄰避型矛盾糾紛的現(xiàn)實治理中,部分地方政府在民主決策過程中習慣采取精英決策模式、采用自上而下的行政決策手段,這是缺乏足夠的全鏈條民主意識的表現(xiàn)。其次,地方政府民主全方位意識不足。地方政府在處理鄰避型矛盾糾紛時,大多都是對受到鄰避設施負外部性影響較為嚴重的居民給予經(jīng)濟補償,而忽視了一些居民的精神方面的民主需求。歸根結(jié)底還是地方政府未能實現(xiàn)人民群眾各方面的民主需求,說明地方政府的全方位民主意識不足。最后,地方政府民主全覆蓋意識不足。鄰避型矛盾糾紛最終的解決方案具有影響少數(shù)公民合法權(quán)益使公共利益最大化的特征,對此地方政府不能以維護公共利益的名義而忽視少數(shù)公民的權(quán)益。因此地方政府的全覆蓋民主意識還有待加強。在處理鄰避型矛盾糾紛的過程中,只有治理主體具備全過程人民民主的意識,從根本上健全全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的人民民主,才能有效處理好鄰避型矛盾糾紛。

2.全過程人民民主具體制度有待完善。全過程人民民主要求必須構(gòu)建全覆蓋的民主體系,這就需要各種民主制度的產(chǎn)生,其中就包含民主決策制度、民主管理制度和民主監(jiān)督制度等。第一,民主決策制度有待完善。在鄰避型矛盾糾紛當中,部分地方政府的決策是在相對封閉的條件下產(chǎn)生的,沒有把公眾的真實需求和想法納入民主決策當中,不符合全方位的人民民主的要求。第二,民主管理制度有待健全。定期對政府工作人員開展工作考核與評估,可以提高處理鄰避型矛盾糾紛的工作效率。部分地方對于政府工作人員的考核指標不能很好地督促其知識水平和工作方法與時俱進,使地方政府工作人員不能沉著應對鄰避型矛盾糾紛。第三,民主監(jiān)督制度有待改進。在諸多鄰避型矛盾糾紛中,由于監(jiān)督缺位,部分地方政府工作人員責任意識淡化,忽視人民群眾的正當民主需求,有必要通過完善民主監(jiān)督制度來強化地方政府的責任意識,保障鄰避型矛盾糾紛合理解決。綜上所述,如果不能從全鏈條的民主結(jié)構(gòu)、全方位的民主需求層次以及全覆蓋的民主范圍這三個維度去將民主通過制度加以貫徹,那么鄰避型矛盾糾紛將不可避免。

3.全過程人民民主能力有待提升。在處理鄰避型矛盾糾紛的過程中,參與主體的能力相對而言是最重要的。在政府這一方面,有的地方政府在對鄰避型矛盾糾紛的處理上,采取自上而下的方式,按照自己內(nèi)部成員的想法去思考,而對公民的建議抱有不重視的態(tài)度,在民主知識以及工作方法的學習上不能與時俱進。全過程人民民主要求政府部門要不斷增強自己的民主知識與工作方法,從而提升自身解決問題的能力,這種能力包括如何使民主決策變得更加科學合理以及使民主管理更加有效。在公民這一方面,當遇到對自身利益可能造成威脅的鄰避設施時,大多數(shù)人的第一反應不是冷靜下來思考應該如何與相關(guān)政府部門進行民主協(xié)商、如何有效參與到政府的民主決策過程中去、如何對政府部門進行有效監(jiān)督等,而更多的是采取暴力對抗的方式,導致與地方政府之間的博弈成為一場群體性鬧劇。歸根結(jié)底還是大部分公民沒有接受過專業(yè)性的全過程人民民主知識的學習。因此,在具備全過程人民民主意識的基礎(chǔ)上,政府工作人員和公民都要提升自身的全過程人民民主能力。

三、全過程人民民主視閾下鄰避型矛盾糾紛的治理之道

從上述研究來看,當前我國鄰避型矛盾糾紛治理困境的根本原因是缺乏全過程人民民主的意識、能力與制度等。全過程人民民主因其是全鏈條、全方位、全覆蓋的人民民主,在處理鄰避型矛盾糾紛時具有特別的優(yōu)勢,因此以全過程人民民主治理鄰避型矛盾糾紛應該成為地方政府處理此類矛盾糾紛的基本價值遵循。

(一)增強治理主體的民主意識

全過程人民民主要求在處理鄰避型矛盾糾紛之前,要具備全鏈條民主、全方位民主、全覆蓋民主的意識。相關(guān)研究表明,治理主體具備較好的民主意識,是有效化解鄰避型矛盾糾紛的關(guān)鍵。正如有相關(guān)學者指出,“自上而下的決策過程及政治對話的強化,對于化解鄰避型矛盾糾紛具有重大作用。”[11]因此,增強各級政府部門及其工作人員以及企業(yè)與社會公眾的民主意識,促使其具備牢固的民主治理理念,就成為治理鄰避型矛盾糾紛工作過程中的一個非常重要的環(huán)節(jié)。

第一,要提升政府部門的民主意識。一方面可以通過線下開展宣講會、線上視頻學習等方式,不斷提升地方政府工作人員的全過程人民民主意識,讓地方政府工作人員在面對鄰避型矛盾糾紛時,首先要與公眾進行民主協(xié)商,而不是采取自上而下的精英決策模型,將公眾真實的需求拒之門外。另一方面政府內(nèi)部可以通過社交媒體發(fā)表強調(diào)全過程人民民主重要性的文章,并組織工作人員定期開展有關(guān)全過程人民民主文章的學習,以身作則,給公眾樹立一個良好的服務工作者形象,通過公眾的良好口碑反饋來間接地不斷增強全過程人民民主意識。

第二,要重塑企業(yè)部門的民主意識。企業(yè)部門應不斷強化自身的公共責任心,轉(zhuǎn)變只以盈利為目標的思想,以此提高民主意識。企業(yè)在從鄰避設施項目中獲利的時候既要不損害公眾的正當民主利益,又要將項目相關(guān)數(shù)據(jù)信息及時向公眾公布,保證政府以及公眾的知情權(quán),否則就會受到相應懲罰。

第三,要強化民眾的民主意識。考慮到部分地區(qū)網(wǎng)絡不發(fā)達,相關(guān)政府部門可以通過張貼海報、深入社區(qū)宣講等方式對民眾宣傳全過程人民民主精神,從而促進基層政府與民眾之間的良性互動,最終形成全過程人民民主意識。

(二)完善多維度的民主治理體制機制

全過程人民民主的基本內(nèi)涵要求民主具備全面的覆蓋范圍,因此需要建立民主制度體系來保證民主的覆蓋范圍,其中最為核心的就是要完善全過程人民民主的民主制度體系。

第一,完善民主決策制度。必須將民主的要求落實到諸多涉及公眾切身利益的民生決策之中,目前各級政府都認識到?jīng)Q策需要科學化、民主化和法制化,但具體的實操制度仍不完善。例如在決策之前都需要舉行聽證會或者座談會,而有關(guān)聽證會以及座談會的具體可操作性政策仍然不足。因此,需要對聽證會以及座談會舉辦要求進行細化,確定開啟座談會以及聽證會的規(guī)則、選擇參會人員以及利益表達方式等方面的具體操作性指南。

第二,完善對地方政府工作人員的參與管理制度。一方面,可以增加對地方政府工作人員績效的考核指標,讓其變得多元化。綠水青山就是金山銀山,在謀求經(jīng)濟發(fā)展的同時要注重對生態(tài)環(huán)境的保護,因此可以加入生態(tài)指標;從公眾對政府工作人員的滿意度角度看,可以增加公眾滿意度指標;根據(jù)工作人員的工作效率,可以增加辦事效率指標。另一方面,可以增加考核主體?，F(xiàn)在越來越強調(diào)政府政務公開化,所以應該打破傳統(tǒng)封閉式的政府內(nèi)部互評機制,強調(diào)多元化的開放評估機制,鼓勵公眾參與到評估中去,促進政府公信力的提高。也可以成立獨立的評估機構(gòu),對政府已經(jīng)審核通過的評估項目進行再次評估,以提升評估的客觀公正性。

第三,完善對地方政府工作人員的監(jiān)督問責制度。一方面,要落實地方政府工作人員的監(jiān)督責任,強化監(jiān)督效力,就需要重視發(fā)揮機構(gòu)內(nèi)監(jiān)督部門的作用。另一方面,完善媒體監(jiān)督制度。尊重媒體監(jiān)督權(quán),引導政府與公眾的良性互動。在鄰避型矛盾糾紛中,媒體在政府與公眾的關(guān)系上具有重要的調(diào)節(jié)功能。因此政府應該自覺接受媒體的監(jiān)督,媒體也應該在尊重事實的基礎(chǔ)上對事件如實報道。

(三)暢通多層次的民主溝通渠道

暢通合理有序的民主溝通渠道是社會主義民主政治發(fā)展的必然要求。在處理鄰避型矛盾糾紛的過程中發(fā)揚全過程人民民主,要注重民主溝通渠道的拓寬。

第一,應充分注重黨內(nèi)民主溝通的功能。在處理鄰避型矛盾糾紛的過程中黨內(nèi)民主溝通的作用就是要將黨內(nèi)民主充分體現(xiàn)在地方各級黨委的民主決策中去。為此,要落實好黨委集體領(lǐng)導和集體決策制度,堅定貫徹“集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則,每位黨委委員都具有民主性的一票。

第二,充分展現(xiàn)地方各級人民代表大會的民主溝通功能。地方各級人民代表大會是我國政治制度的重要組成部分,依法享有討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項的權(quán)力[12],可以糾正地方環(huán)境政策執(zhí)行偏差,為公眾參與提供有效平臺、渠道和保障[13]。在鄰避型矛盾糾紛的處理中,就是要把重大鄰避項目的決定權(quán)交到地方人大手中;就是要明確人民代表大會的議事范圍以及健全其議事制度,進而擴大公民參與,提高處理鄰避型矛盾糾紛這項工作的公開透明度。

第三,要充分展現(xiàn)基層群眾自治組織的民主溝通功能?；鶎尤罕娮灾谓M織直接接觸基層群眾和基層社會問題,能夠掌握基層群眾的真實意愿,在信息的上傳下達以及利益綜合等方面具有重要作用。充分展現(xiàn)其在處理基層公共事務的民主溝通作用,是化解鄰避型矛盾糾紛,實現(xiàn)和諧治理的重要手段。

第四,要充分發(fā)揮思想庫的民主溝通功能。鄰避型矛盾糾紛涉及治理主體之間的信任、利益等方面的問題,具有一定的復雜性。部分地方政府由于知識經(jīng)驗的不足致使在面對這些問題時措手不及、應對不當。而思想庫是專門從事開發(fā)性研究的咨詢研究機構(gòu),能夠?qū)⒏鲗W科的專家學者聚集起來,可以在政府對某個鄰避項目做出重大決策之前,幫助政府對鄰避項目設施的科學性、可行性和風險性等方面做出合理的評估,從而避免出現(xiàn)盲目決策。

(四)完善利益補償方式

完善利益補償方式的目的是為了平衡鄰避型矛盾糾紛中各治理主體的利益,這里補償?shù)膶ο笾饕侵柑幱卩彵茉O施選址附近的居民。合理公平的利益補償機制在化解鄰避型矛盾糾紛的過程中具有重要作用。因此,地方政府要豐富利益補償方式。

第一,受益的直接方應給予利益受損方以補償。例如在鄰避設施的建設事件當中,政府部門可以號召只享受鄰避設施公共效益卻不承擔負外部效應的群眾給予處于鄰避設施附近的居民一定的經(jīng)濟補償。

第二,政府部門通過財政的公共支出進行補償。在諸多鄰避型矛盾糾紛當中,靠發(fā)動外界進行籌款去給予那些受鄰避設施所帶來的負外部性影響的群眾以補償,這在實際中很難達到預期效果,這時就只能由地方政府通過財政的公共支出對這類群眾進行補償。

第三,政府部門要健全市場機制,建設一個良好的市場環(huán)境,在對社會公共事務進行管理的過程中,難免會出現(xiàn)市場失靈或者市場缺位現(xiàn)象,因此必須通過政府來進行干預,政府部門應通過確定一系列的配套規(guī)則,實現(xiàn)對群眾的利益補償。在鄰避型矛盾糾紛中,事件主體還會涉及到企業(yè),企業(yè)作為一種以營利為目的的組織,其運轉(zhuǎn)遵循市場規(guī)律,在這類事件中也往往存在著企業(yè)與居民之間的利益糾紛,因此相關(guān)政府部門要通過出臺一系列的配套規(guī)定來平衡企業(yè)和居民兩者之間的利益關(guān)系。

(五)提升政府官員的能力素質(zhì)

全過程人民民主是一種強調(diào)民主溝通的民主,政府與其他民主主體之間的民主溝通是全過程人民民主的核心,而確保鄰避型矛盾糾紛中沖突各方有充足的能力開展民主溝通,是以全過程人民民主治理鄰避型矛盾糾紛的必然要求。因此,地方政府及其官員有必要掌握相關(guān)的民主溝通技巧,進而不斷提升自身民主溝通技術(shù)以形成政府內(nèi)部制度的良性循環(huán)。具體可從以下幾方面入手:

第一,通過培訓提升政府工作人員的溝通技巧。各級政府部門的上級領(lǐng)導定期安排人員對本部門工作人員展開培訓,促使各級政府工作人員在處理鄰避型矛盾糾紛的過程中,掌握與群眾溝通的相關(guān)技巧,最終具備較好的語言表達能力、傾聽能力以及熟練使用各種溝通工具的能力,養(yǎng)成膽大心細的優(yōu)良品格。

第二,地方各級政府組織內(nèi)部開展多方學習,對處于鄰避設施附近的居民的生活習慣、公共設施的需求情況、人口組成情況有一個較為清晰的了解,有利于必要時從容應對鄰避型矛盾糾紛。

第三,要保持中立性民主溝通,跳出前期與負責建設鄰避設施的企業(yè)聯(lián)合支持,后期地方政府單方面叫停的怪圈。在與負責建設鄰避設施的企業(yè)的民主溝通中,地方政府應該做好信息供給、制度管理、責任監(jiān)督等職責性工作,要認真審查負責建設鄰避設施的企業(yè)所提供的施工方案,對于重要性的問題數(shù)據(jù)要向處于鄰避設施附近的居民進行公開,讓政府工作傾向于民主溝通和調(diào)節(jié)。