[摘 要]隨著公私合作（PPP）模式在各個領域的廣泛應用，如何有效地管理和評價PPP項目的績效成了一個重要的課題。在PPP項目中，績效管理是強化項目全過程管理的重要手段，能夠在極大程度上保障項目的整體質(zhì)量，充分發(fā)揮項目工程的作用和價值，對于提高政府和項目合作方的經(jīng)濟效益有著重要幫助。在PPP項目運行中，良好的績效管理及績效評價是保證合作方誠信守約的重要內(nèi)容，有助于實現(xiàn)各方的健康運營?；诖?，本文首先探究了PPP項目績效管理概念，并對PPP項目績效管理及績效評價中的問題進行了探究。接著，探討了基于PPP模式的基礎設施項目績效管理的實施策略。最后，提出了改善基礎設施項目績效管理的一些建議，旨在提高PPP項目的績效管理水平。

[關鍵詞]PPP項目；績效管理；績效評價

PPP項目是政府和社會資本合作運營模式。自2014年9月開始在全國范圍內(nèi)廣泛應用以來，越來越多的政府在市政、交通、能源建設等領域嘗試利用PPP項目模式，以便更高效、快捷地為市民提供豐富、優(yōu)質(zhì)、便利的公共產(chǎn)品和公共服務。目前，PPP項目正從粗放野蠻的增長階段向越來越規(guī)范、有序的階段轉(zhuǎn)型。政府需及時調(diào)整政策思路，充分發(fā)揮PPP項目參與方的互補優(yōu)勢，以降低項目各方試錯難度和糾錯成本。為了實現(xiàn)合作方之間的互相激勵和互補相容，需要系統(tǒng)地加快對PPP項目進行全面績效評價，并對PPP項目績效管理進行優(yōu)化，這樣可以確保PPP項目各方實現(xiàn)利益的均衡共享和風險可控。

一、PPP項目績效管理概念

PPP項目的績效管理是基于合作方各自的經(jīng)濟需求，助力完成相關的目標，提高PPP項目合作各方的滿意度。PPP項目的績效管理是在項目從開始到結(jié)束的整個過程中，合理運用績效管理的知識和方法，結(jié)合具體的項目情況，制定特定的指標體系，并制定與項目發(fā)展目標相符的評估標

準[1]。與此同時，應嚴格遵循相關的管理流程，推行適當?shù)目己朔绞?，對項目在一定時間內(nèi)取得的成果進行多角度、綜合分析，并得出科學、合理、客觀的評估結(jié)論。有關管理人員應對相關的結(jié)論進行整合，得出在一定時間內(nèi)項目的實際盈利及發(fā)展運行情況，及時優(yōu)化相關的項目運作方式和管理模式，從而實現(xiàn)各方的經(jīng)濟效益目標。PPP項目中，績效管理是一個綜合性的過程，包括績效規(guī)劃設計、執(zhí)行、考評、績效反饋、績效整改和導入等幾個關鍵步驟。通過循環(huán)執(zhí)行這些步驟，逐步實現(xiàn)PPP項目的最終目標?；赑PP模式是公私間合作伙伴關系，項目績效管理需涉及私營和公共部門兩個方面。一方面，應重視產(chǎn)品質(zhì)量，另一方面，也應調(diào)查分析顧客滿意度，全力提升產(chǎn)品服務的公平公正性，盡量滿足社會對質(zhì)量和數(shù)量的需求。

二、當前PPP績效管理困境及原因分析

（一）各方企業(yè)對于PPP項目實施績效考核績效評價制度的意識相對不足

對于PPP項目績效考核績效評價制度的實施情況進行綜合分析發(fā)現(xiàn)，政府相關方和社會資本方似乎沒有充分關注企業(yè)在PPP項目中的績效考核績效評價制度。一個典型的例子是，當企業(yè)處于部分PPP項目的運營期階段時，由于缺乏對項目績效考核和評價機制的意識，對運行相關時間的要求設置過于寬松，僅僅滿足入庫要求即可。然而，這些行為實際上完全忽視了企業(yè)可以利用運營管理方面的績效考核和評價制度來實現(xiàn)的專業(yè)獨特價值。另外，合同中企業(yè)績效考核的績效評價方法編寫不夠嚴密，缺乏科學性和可操作性，這也是經(jīng)常發(fā)生的情況。為什么會出現(xiàn)上述現(xiàn)象，原因是政府部門和企業(yè)管理者在合作初期沒有意識到PPP項目企業(yè)績效考核的重要性，導致企業(yè)績效考核一直停留在表面。在這種情況下，可以推斷PPP項目企業(yè)績效考核方法的出臺必然面臨著很多困難[2]。

（二）PPP績效考核標準參與部門眾多，績效考核容易形式化

PPP項目實施牽涉多個干系人，如政府監(jiān)督管理機構(gòu)、項目公司、產(chǎn)業(yè)綜合主管部門等。然而，這些相關干系人之間的內(nèi)部溝通渠道非常有限，溝通成本較大，實際工作中存在嚴重的信息不對稱問題，導致溝通工作效果不佳。不同項目的績效評估體系遵循的具體產(chǎn)業(yè)技術規(guī)范、框架和評估指標之間存在顯著的地域差異。而現(xiàn)階段，PPP項目打包已變得相當普遍，導致個別項目績效評估涵蓋了多個行業(yè)的需求。在這種極端情況下，項目績效的考核標準必須充分考慮各個行業(yè)和區(qū)域的特點。在具體項目實操階段，由于涉及多個PPP示范項目，各行業(yè)的應用領域主體眾多，同時方法標準也存在較大差異。相關部門干系人之間的目標需求各不相同，很難統(tǒng)一達成協(xié)調(diào)平衡。

（三）績效考核量化指標實踐操作性不足，增加考核管理成本

在實際項目實踐中，有一些項目的績效考核標準體系由很多非?；\統(tǒng)、粗糙和抽象的績效考核定量指標組成，而且缺乏明確、具體和有效的定性考核指標方法。在這些合同體系的設計中，發(fā)現(xiàn)了許多績效管理考核指標體系方法仍然采用簡單的定性方法，缺乏真正可用于量化指標的“負面清單”指標。由于目前的項目建設總體實施組織方案中存在一些問題，比如對項目管理績效考核體系的量化指標方面，指標設定不夠清晰具體，定量評價指標不夠豐富，而定性考核指標內(nèi)容過多單一，這些問題導致PPP項目績效管理考核評價的公正客觀性大打折扣。當前PPP項目績效評估仍面臨著相關領域績效評價考核體系指標的建立與完善的問題。雖然有很多項目指標已經(jīng)開始正式執(zhí)行，但在制訂考核項目指標體系的過程中存在滯后性。因此，在實際項目執(zhí)行過程中，不可避免地需要使用“再談判”等方法來進一步細化完善相關領域績效標準。

（四）PPP項目績效評價及結(jié)果分析運用手段不夠合理，不利于提高服務質(zhì)量

目前眾多省市PPP項目績效評價過程中的評價機制，包括“配置效率”和“總量控制”機制，實際發(fā)揮作用并不十分明顯。這主要是由于物有所值評價體系的有效量化程度不足，以及財政承受能力評價論證制度的科學性不夠徹底等問題所致，因此，對于PPP項目的績效綜合評價結(jié)果體系的綜合應用，是PPP項目績效管理的關鍵所在，也是企業(yè)預算績效目標管理工作的核心。然而，在實際項目操作中，綜合考核與成果評估的結(jié)合使用顯然不太合理。例如，目前許多地方在項目績效評估方案的執(zhí)行中，政府并沒有嚴格按照規(guī)定來區(qū)分可用性虧損行為和項目績效實施的付費行為，政府不會直接將從補貼中獲得的收入與績效考核結(jié)果聯(lián)系起來，而是以一定比例將其收益與績效項目考核實施結(jié)果直接掛鉤。這種做法違背了所謂的績效目標考核只是一種政績激勵手段而非目標的原則。有了罰則無獎，這也是我國市場經(jīng)濟體制中常見的一種PPP績效評價或結(jié)果指標應用不規(guī)范和合理性不足的現(xiàn)象[3]。

（五）PPP類第三方績效綜合評估服務水平參差不齊，不利于提升服務質(zhì)量

第三方績效評估行業(yè)的水平普遍參差不齊，服務結(jié)果質(zhì)量良莠不齊，并且缺乏經(jīng)驗豐富的專業(yè)人員。目前我國已建成世界上最大的PPP項目庫，第三方績效咨詢評估的業(yè)務量逐漸增加，然而，許多第三方專業(yè)績效管理評估研究機構(gòu)的人員能力并不能很好地滿足PPP項目的績效管理評估需求。由于涉及專業(yè)范圍廣泛且業(yè)務領域不同，這對于整個PPP基礎設施項目的績效評估咨詢的業(yè)務質(zhì)量和運行效率產(chǎn)生了一定的影響。

三、優(yōu)化PPP項目績效管理與績效評價分析

（一）關鍵績效指標法

關鍵績效指標法（KPI）是在制定PPP項目管理績效考核評價指標方案時最常用的一種方法，具有現(xiàn)實操作性強的特點。該方法的核心思想是從多個綜合指標中選擇一種最基本、最能綜合體現(xiàn)企業(yè)管理運行效率的評估指標，用來衡量PPP融資項目績效的高低[4]。

相對于傳統(tǒng)的EFQM和BSC方法，關鍵績效指標法在全面權衡PPP項目運行中所涉及的財務管理問題上表現(xiàn)出更明顯的優(yōu)勢。傳統(tǒng)方法偏重于突出財務效率目標，而關鍵績效指標法注重突出關鍵企業(yè)指標。通過關鍵績效指標法，可以更好地分析企業(yè)在不同層次上產(chǎn)生的財務管理問題。

關鍵績效指標法的核心思想源于帕累托的“二八原則”。該原則認為，在全球經(jīng)濟的任何特定群體中，僅20%的關鍵因素通常占據(jù)了80%的影響力。在企業(yè)制訂有關PPP項目的綜合績效目標考核與評價指標時，過多的指標可能導致項目評價結(jié)果繁復且缺乏重點管理，為了避免遺漏重要的管理因素，確保決策的合理性，考核的結(jié)果指標個數(shù)應該足夠豐富。

（二）目標管理與量化考核相結(jié)合

在各級PPP合作項目的績效考核或評價工作中，首要的是注重對工作任務的分解和選擇。這一過程需要逐層進行詳細劃分，還要確保各級政府在考核過程中的任務劃分與項目建設的整體要求不脫節(jié)。此外，還需強調(diào)科學性要求和項目管理的完整性，盡可能避免強相關或重復的項目管理。

在研究制訂分類和科學篩選各類PPP建設項目績效考核指標時，需要盡量選擇明確、易于理解的具體量化測評指標，以反映建設目標成果質(zhì)量。這樣的選擇有助于研究者進行實際數(shù)值綜合計算檢驗和定量比較，提高考核評價的可確定性和可操作性。

（三）重視選擇階段和調(diào)整

PPP項目建設的特點主要體現(xiàn)在政府績效項目考核及評價等指標設計上，根據(jù)投資過程的不同，針對不同的政府項目，需要選取適合具體情況的評估指標。由于企業(yè)自身的建設特點和需求各不相同，所選取的評估指標可能會有所偏重或不同。此外，績效評價機構(gòu)的管理主體職能也不盡相同，這也會導致所選取的業(yè)績指標的高低存在一定的差異。

在設計制訂生命周期評價體系指標時，應在項目的建設期、運營期和移交期前后三個主要階段分別評價其主要特點內(nèi)容，對項目進行具體設置。在全壽命周期的三個階段中，可以根據(jù)項目階段性的生命周期評價指標不斷補充調(diào)整或完善，以最大限度地滿足各類不同類型項目目標用戶和各類利益相關方客戶的需求。

（四）建立誠信政府

在實踐PPP項目績效管理時，政府的參與和提示囊括了為外界提供保障、維護良好政府信用水平以及與私營部門保持良好溝通等方面的內(nèi)容。因此，為了最大程度提升PPP項目的績效水平，必須確保政府擁有可信度。在PPP項目中，政府部門扮演多重角色，既需要參與項目建設實踐，制訂相關規(guī)則，也要負責宏觀環(huán)境的調(diào)控。然而，當存在嚴重的信息不對稱和政府信用不足時，可能會在一定程度上造成合作方的經(jīng)濟效益受到影響。在PPP項目實施過程中，政府是重要的領導人和牽頭人，對于項目的順利運行起到了極大的保障作用。因此，政府方應嚴格遵守相關的規(guī)章制度，避免出現(xiàn)參與方利益失衡現(xiàn)象。鑒于上述情況，需要實現(xiàn)以下幾點：首先，必須按照法律行政原則，確保歷屆政府政策的連續(xù)性；其次，應建立失信懲罰及問責機制，明確政府誠信度與政績之間的關系，嚴厲打擊失信行為，要求行為人對其行為承擔最終責任；最后，建立和執(zhí)行賠償機制。由于政府部門失信可能會損害其他合作伙伴的利益，因此通過設立這種機制能夠減少對私人部門造成的損失，有助于緩解公私部門之間的緊張關系。

（五）加強績效評價工作的基本認識，重視項目績效評價工作的開展

對于所有工作的完成，都要重視思想觀念的重要性，這一點在當前的PPP項目管理績效評價和考核管理體系中同樣適用。然而，根據(jù)實際情況，當前的PPP項目管理績效評價制度存在許多問題，主要是由于對項目績效評價管理工作缺乏重視所致。這主要是因為缺乏對建設項目績效評價管理工作的基本意識和重視程度不夠所導致的。因此，為進一步完善PPP項目績效評價管理工作體系，必須加強對PPP項目績效管理績效考核的基本認識，提高重視程度。關于如何體現(xiàn)大家對PPP管理考核制度工作的重視程度，筆者認為有以下幾點需要注意：首先，要深入開展頂層設計工作，確保與績效管理考核制度工作指標相符。其次，要根據(jù)科學、細致、業(yè)績導向的原則，進行績效工程評價和績效考核。最后，要注重宗旨管理，確?？冃Чこ淘u價和績效考核與管理宗旨相一致，當前《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）文件提出了評價管理方法，要求項目參與方重點了解考核方法，保證其操控性、客觀性、公正性和可操作性。PPP績效評估需要在良好的政府環(huán)境下得以有效進行。這即意味著政府一方面應該制訂規(guī)范舉措來管理和考核工作，另一方面也為有效展開管理和考核工作提供了相應的政策依據(jù)。而政府亦需積極引導與推廣，以促進社會各方主體更關注項目管理績效考核評價工作。只有當參與PPP項目的社會各方主體都形成這一基本意識后，項目管理績效考核評價機制的管理工作才能得以順利開展。

結(jié)束語

PPP模式是政府與社會資本合作的重要體現(xiàn)，為了協(xié)調(diào)各方工作，績效管理需要不斷改進，包括主體評價、績效指標和評估方法的完善。在遵循PPP模式下，還需加強基礎項目預算管理和公開透明財政管理的要求，并完善編制、審核、執(zhí)行和監(jiān)督等相關內(nèi)容。PPP模式可以優(yōu)化財政資金配置，提高管理的科學化和精細化水平，促進政府和社會資本合作。此外，績效管理不僅僅是為了確定勞動報酬支出，更是協(xié)調(diào)和聯(lián)系各參與方優(yōu)勢的橋梁，共同提升基礎設施項目的建設質(zhì)量，更好地為公眾提供服務。

參考文獻

[1]孟海玲.PPP項目績效管理應用研究：以山東省金鄉(xiāng)縣為例[J].財政監(jiān)督，2022（12）：30-33.

[2]朱玲.建立PPP項目績效管理千分制評價[J].新理財（政府理財），2019（12）：28-29.

[3]薛浩然.PPP相關參與方在項目績效管理中的定位及職責[J].中國招標，2022（1）：106-107.

[4]吳婭萍.以PPP模式為基礎的基礎設施項目績效管理研究[J].中小企業(yè)管理與科技（下旬刊），2021（9）：1-3.

作者簡介：楊鵬濤（1984— ），男，漢族，河北石家莊人，唐山市清水潤城生態(tài)建設有限公司，高級會計師，本科。

研究方向：投資項目管理。