蘇 藝，朱全勝，蘇 婉，周 悅

(1.江蘇警官學(xué)院 治安管理系治安學(xué)研究所，江蘇 南京 210031；2.安徽省來安縣人民檢察院，安徽 滁州 239200)

隨著司法責(zé)任制改革的推進及員額檢察官辦案制度的落實，我國開始在層級化考評運作下進行個人考評新階段。2019年1月17日最高人民檢察院檢察長在全國檢察長會議上提出建設(shè)案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系，通過對檢察機關(guān)51組87項評價指標(biāo)的應(yīng)用，將全部業(yè)務(wù)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)流程納入考評指標(biāo)體系，標(biāo)志著以“案—件比”為核心的案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系正式建立。該體系以人民群眾的獲得感為評價標(biāo)準，從質(zhì)量、效率、效果三個方面考查檢察機關(guān)辦案實效，以此推動檢察機關(guān)辦案質(zhì)量與效率的提升。

一、“案—件比”指標(biāo)體系解讀

“案—件比”是指一個具體的“案”與該案所經(jīng)歷的訴訟環(huán)節(jié)所形成的“件”數(shù)之和的對比關(guān)系。研究“案”與“件”數(shù)之比就不得不提我國特有的“案”與“件”分開的司法實踐。通常的理解，案件即有關(guān)訴訟和違法事件，簡稱為“案”。依照刑事訴訟法理論，刑事案件具有單一性，進入刑事訴訟程序后，法官僅能行使一個刑罰權(quán)，為一次裁判，不存在將“案件”拆分為“案”和“件”，并分別計數(shù)的問題。單一案件，始終屬于一個案件，即一人加一罪等于一個案件，審查起訴階段兩個案件特定情況可以并案處理，審判階段可以合并審理，但是在理論上確不可能有單一案件拆分為多個案件。

雖然“案”不能進行分割，但是“件”可以。將“案”進入司法程序中每經(jīng)歷一個環(huán)節(jié)，即認定為一個“件”，以此來統(tǒng)計“案”在司法程序中流轉(zhuǎn)的次數(shù)，并作為衡量案件質(zhì)量的指標(biāo)之一，即“案—件比”數(shù)越高，表明“案”衍生出來的“件”越多，一個案子經(jīng)歷的訴訟環(huán)節(jié)就越多。這意味著辦案周期越長，辦案效率越低，當(dāng)事人對辦案活動的評價就相對越低，辦案的社會效果就越差。例如，一個案件經(jīng)過三次延長審查起訴、兩次退回補充偵查、復(fù)議復(fù)核、撤回、上訴等程序，意味著這個案件因程序增加訴訟環(huán)節(jié)，延長辦案時間，浪費司法資源。因此，影響“案—件比”數(shù)的主要因素是“件”的數(shù)量，而“件”數(shù)取決于案件流程經(jīng)歷的常態(tài)化和非常態(tài)化程序。

二、“案—件比”質(zhì)量評價指標(biāo)體系的科學(xué)性及實效性

(一)“案—件比”質(zhì)量評價指標(biāo)體系建立的科學(xué)性

“案—件比”質(zhì)量評價指標(biāo)體系的建立，使得刑事訴訟活動中的“案”具有客觀的計數(shù)標(biāo)準，因訴訟環(huán)節(jié)衍生出來的“件”也能夠客觀計算。兩個數(shù)值的比較能較為客觀的反映檢察機關(guān)的辦案效率，因而各地檢察機關(guān)廣泛運用，其科學(xué)性具體表現(xiàn)為以下方面：

第一，可以對同一個檢察機關(guān)內(nèi)部，同一個業(yè)務(wù)部門、同一個檢察官的辦案質(zhì)量和效率進行評價，并可以在地區(qū)之間、上下級檢察院、上下級系統(tǒng)之間進行縱向比較?！鞍浮取睌?shù)越低，相對來說辦案效率較高，社會效果較好，對考評提供可行性標(biāo)準。

第二，可以就類案的辦理情況進行對比，特別是某一時間段司法機關(guān)重點辦理的類案，如涉黑惡犯罪、幫助信息網(wǎng)絡(luò)活動犯罪、洗錢犯罪等案件。通過觀測類案“案—件比”數(shù)分析辦案程序，如果程序衍生環(huán)節(jié)過多，“案—件比”數(shù)高，案件要么存在難度，要么存在辦案機關(guān)能力不足的問題，從而進一步分析，著手應(yīng)對。這樣由程序促進實體，有利于發(fā)現(xiàn)問題，找到解決辦法，提高類案辦理質(zhì)效。

第三，可以就特定主體、特定訴訟環(huán)節(jié)辦案質(zhì)量和效率進行評價，如在適用認罪認罰從寬制度的類案中，對比分析“案—件比”情況，對指數(shù)異常的案件發(fā)掘問題所在，如上訴率情況，因上訴程序衍生的“件”數(shù)，說明認罪認罰從寬制度適用效果不好，頻繁發(fā)生犯罪嫌疑人在審查起訴階段認罪認罰后又上訴。因此，檢察機關(guān)要么考慮提起抗訴，要么在辦案過程中對犯罪嫌疑人做充分的釋法說理。

(二)“案—件比”質(zhì)量評價指標(biāo)體系建立的實效性

“案—件比”不單是一個新的概念，而是要對檢察機關(guān)的各項檢察業(yè)務(wù)進行綜合評價，提供切實可行的評價方式。最高人民檢察院在設(shè)定“案—件比”指標(biāo)體系時未雨綢繆，在經(jīng)濟適用和公平公正方面作如下探索：

其一，依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)自動采集數(shù)據(jù)?！鞍浮取鄙婕暗矫恳粋€案件的辦案流程，測算數(shù)據(jù)的工作量極大。依托檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集功能，設(shè)置“案—件比”統(tǒng)計功能，自動抓取數(shù)據(jù)，自動進行測算，直觀了解各地“案—件比”情況。一方面減輕檢察官的負擔(dān)，減少在數(shù)據(jù)采集、測算上的投入，集中精力辦案件；另一方面也減少人為因素對考評結(jié)果的干擾，保證數(shù)據(jù)的準確性，確保“案—件比”的真實性。

其二，附加案件質(zhì)量評價體系的配套機制。“案—件比”評價指標(biāo)具有量化性特征，其數(shù)值能客觀反映案件所經(jīng)歷的訴訟流程長短。但司法辦案具有一定的復(fù)雜性，僅用“案—件比”指標(biāo)評價案件的全部質(zhì)量顯然不客觀。比如，法院退回案件，可能是審查起訴質(zhì)量問題，也有可能是案件偵查質(zhì)量問題，還有可能是法律、司法解釋發(fā)生變化等客觀原因；又如，文書制作、案件程序違規(guī)等問題無法簡單的通過“案—件比”指數(shù)進行評價。因此，還需要以案件質(zhì)量評查機制作為配套機制，借助個案質(zhì)量評查，校準“案—件比”指標(biāo)體系的量化性，從而全面把握案件的質(zhì)量和效率。

三、實踐中“案—件比”指標(biāo)體系適用現(xiàn)狀及偏高原因

理想狀態(tài)下的“案—件比”數(shù)應(yīng)該是1:1,但根據(jù)最高人民檢察院對2015年1月至2018年11月檢察機關(guān)辦理的490多件案件所做的統(tǒng)計分析，檢察機關(guān)近四年總體的“案—件比”是1:1.4。但各省也有較大差距，相當(dāng)部分的“案—件比”為1:2或1：3，特別是基層院的“案—件比”數(shù)偏高。

(一)影響“案—件比”的關(guān)鍵訴訟環(huán)節(jié)

經(jīng)統(tǒng)計，某市級院2020年度“案—件比”為1.71，進入有關(guān)訴訟環(huán)節(jié)的“件”數(shù)為5 064件，審查起訴受理案件2 964件(占58.53%)，延長審查起訴案件833件(占16.4%)，退回補充偵查案件667件(占13.17%)，上訴案件541件(占10.68%)，其他不捕復(fù)議復(fù)核、撤回起訴、法院退回、建議延期審理、國家賠償?shù)取凹睌?shù)僅占比1.22%。因此，影響“案—件比”數(shù)的因素主要集中在延長審查起訴、退回補充偵查、上訴等三大環(huán)節(jié)的“件”數(shù)上。

除此之外，基層院的“案—件比”也存在上述規(guī)律。以某基層院2018—2020年度“案—件比”數(shù)為例，其三年來受理的案件數(shù)分別為282件、343件、343件，案件進入司法程序后所經(jīng)歷的有關(guān)訴訟環(huán)節(jié)統(tǒng)計出的“件”為533件、681件、538件，“案—件比”為1.89、1.98、1.57?？梢钥闯觯?019年與2020年受理案件數(shù)(基準案件量)不變的情況下，案件比下降0.41，究其原因就在于“件”數(shù)的變化。2020年度進入訴訟環(huán)節(jié)的“件”數(shù)相比2019年減少143件，其中延長審查起訴69件(占比48.25%)，退回補充偵查42件(占比29.37%)，上訴案件30件(占比20.98%)，三個項目合計占比98.6%，其他如復(fù)議、復(fù)核、申訴、法院退回、撤回起訴、國家賠償?shù)取凹睌?shù)總和僅占1.4%。由此可見，一個地區(qū)、不同級別檢察院及檢察機關(guān)內(nèi)部的延長審查起訴、退回補充偵查、上訴“件”數(shù)越低，“案—件比”數(shù)就越低。

(二)導(dǎo)致“案—件比”偏高的原因

1.延長審查起訴案件占比較高的原因

其一，司法責(zé)任制改革下賦予員額檢察官獨立辦案權(quán)限，導(dǎo)致延長審查起訴期限隨意遞增。以某基層院2019年度數(shù)據(jù)為例，延長審查起訴“件”數(shù)130件，占比19.1%，三次延長“件”數(shù)均呈上升趨勢，尤其是第三次延長審查起訴，同比增長50%。該院2018年初貫徹員額制改革，內(nèi)部機構(gòu)進行重組，將退回補充偵查、延長審查起訴案件的權(quán)限下放給員額檢察官個人，不再實行程序?qū)徟?。在監(jiān)督乏力的情況下，檢察官缺乏辦案壓迫感，導(dǎo)致程序空轉(zhuǎn)，隨意延長案件審查期限的情況時有發(fā)生。

其二，自行補充偵查未得到落實，致使案件久拖不決。刑事訴訟法賦予檢察官自行補充偵查的權(quán)力，但在實際辦案中，行使該權(quán)力的少之又少。尤其是在基層檢察院，案多人少，辦案壓力較大，利用自行補充偵查權(quán)辦理案件的案例較少?，F(xiàn)行法律對自行補充偵查的范圍、手段、程序等法律規(guī)定不明確，對檢察官是否需要依職權(quán)開展自行補充偵查沒有強制性規(guī)定，導(dǎo)致實踐中部分檢察官以案件積壓為由怠于行使補充偵查權(quán)，僅簡單地以延長或退偵等形式要求偵察機關(guān)補充偵查。

2.退回補充偵查案件占比較高的原因

其一，無效退偵，即為了退偵而退偵。檢察官囿于辦案壓力，在案件積壓的情況下會作出技術(shù)性退偵的決定，變相延長辦案時間導(dǎo)致程序空轉(zhuǎn)。其次，退查提綱不規(guī)范導(dǎo)致無效退偵。使用籠統(tǒng)、概括性語言，如“補充某某犯罪事實的相關(guān)證據(jù)”“進一步查找其他犯罪嫌疑人”“證據(jù)之間存在矛盾，請進一步核實”等。補充偵查提綱中未明確具體需要補充哪些證據(jù)，用以證明什么目的，導(dǎo)致偵查機關(guān)在補充偵查階段缺乏針對性，偵查結(jié)果難以滿足案件辦理需要。

其二，訴前引導(dǎo)不充分，“捕訴一體”制度優(yōu)勢難以顯現(xiàn)?，F(xiàn)行“捕訴一體”機制運行模式下，做好批捕、起訴兩個環(huán)節(jié)的有效銜接是刑事檢察工作的創(chuàng)新之舉，但其前提是要做實訴前引導(dǎo)偵查取證工作。然而在實際辦案過程中，很大一部分案件審查逮捕和審查起訴環(huán)節(jié)是脫離開來的。在審查逮捕階段，由于辦案期限限制，檢察官僅對是否構(gòu)罪進行審查，對部分不影響構(gòu)罪的其他犯罪事實審查不細致，逮捕案件要求公安機關(guān)繼續(xù)偵查取證的也很少。進入審查起訴階段后，檢察官更多的是根據(jù)偵查卷宗審查案件，訴前引導(dǎo)偵查取證積極性不高，尤其是在基層院，普遍存在檢察官一心扮演公訴人的角色，對偵查階段工作置若罔聞，“捕訴一體”制度優(yōu)勢難以顯現(xiàn)。

其三，退偵跟進乏力。在案件退偵之后，檢察官與辦案民警溝通不暢、協(xié)作不強，相當(dāng)一部分案件在退偵后甚至無溝通、無跟進；等偵查機關(guān)完成退偵工作后，才發(fā)現(xiàn)未按照檢察官要求的退查提綱開展工作，退偵結(jié)果難以滿足辦案需要，要么導(dǎo)致新的一輪退偵，要么經(jīng)過二次退偵后仍然無法補救，嚴重浪費司法資源，極大降低辦案效率和社會效果。

3.上訴案件占比較高的原因

其一，認罪認罰從寬制度適用效果不佳。最高人民檢察院推出檢察機關(guān)適用認罪認罰從寬制度，目的之一就在于優(yōu)化司法資源配置，提高刑事訴訟效率，化解矛盾糾紛。但在實際辦案中，認罪認罰從寬制度效果未能充分顯現(xiàn)，部分檢察官為了追求認罪認罰率，僅局限于讓犯罪嫌疑人簽下認罪認罰具結(jié)書，認罪認罰流于形式，導(dǎo)致適用認罪認罰從寬的犯罪嫌疑人一審判決后又上訴，導(dǎo)致上訴案件居高不下。

其二，釋法說理不到位。實際辦案中，檢察官往往忽視說理作用，一方面因案件造成的矛盾糾紛難以化解，衍生刑事申訴案件，且容易引發(fā)信訪隱患；另一方面，在適用認罪認罰從寬制度時，僅限于審查結(jié)案，對犯罪嫌疑人未能起到教育引導(dǎo)作用，對于一些事實清楚證據(jù)充分的案件，進入一審判決階段后仍然啟動上訴程序。

四、降低“案—件比”改善檢察工作質(zhì)效之建議

其一，壓實辦案責(zé)任，落實配套設(shè)施。進一步培養(yǎng)“案—件比”理念，以極致辦案標(biāo)準提高辦案質(zhì)效，將“案—件比”納入檢察官年度績效考核，加強結(jié)果運用?！鞍浮取辟|(zhì)量評價指標(biāo)體系為檢察機關(guān)層級化考評向個人化考評傾斜提供了可能，將“案—件比”數(shù)與員額檢察官年度績效考核直接掛鉤，增強檢察官辦案的緊迫感和責(zé)任感。一方面督促檢察官提高辦案效率，避免程序空轉(zhuǎn)；另一方面引導(dǎo)檢察官加強主導(dǎo)觀念，注重與偵查機關(guān)的溝通協(xié)作，引導(dǎo)偵查取證，避免無效退查。此外，加強與案件當(dāng)事人的溝通，提高釋法說理能力，降低無謂申訴程序的衍生。

其二，加強訴前引導(dǎo)，優(yōu)化“捕訴一體”辦案質(zhì)效。樹立新的辦案理念，即以審判為中心，將審查逮捕與審查起訴兩階段銜接起來，在審查逮捕階段就充分審查案件，形成全局觀念，在作出批捕(不批捕)決定時，對全案證據(jù)進行梳理。以庭審為標(biāo)準引導(dǎo)偵查取證，加強同偵查機關(guān)溝通協(xié)作，對于案件中的證據(jù)瑕疵、證據(jù)缺失等問題，第一時間向偵查機關(guān)反映，要求有針對性的查缺補漏。檢察官訴前專業(yè)性引導(dǎo)能夠幫助偵查人員從經(jīng)驗性偵查到法律專業(yè)性偵查轉(zhuǎn)變，從而提高偵查取證的專業(yè)性、精準性，讓整個案件的訴訟流程干凈利落，不拖沓。

其三，規(guī)范偵查取證，提高退偵質(zhì)量。加強同偵查機關(guān)的溝通協(xié)作，對移送案件進行全面分析，在退回補充偵查提綱制作上下功夫。各級檢察機關(guān)要重視退查提綱的明確性、指導(dǎo)性，提高退偵質(zhì)量，避免多次退查、延長。這就要求檢察官加強對退回補充偵查的主導(dǎo)意識，整體把握案件，抓住關(guān)鍵性問題，制作出具有科學(xué)性、可操作性的退查提綱，偵查人員才能在有限的時間內(nèi)快速的補充必要證據(jù)。此外，對退查提綱作出明確規(guī)范，如江蘇省檢察機關(guān)《刑事案件審查指引》明確指出：補充偵查提綱不得出現(xiàn)類似“請補充主觀故意的證據(jù)”“請補充客觀行為的證據(jù)”等模糊性表述。

其四，加強釋法說理，緩解辦案阻力。釋法說理，有利于緩解辦案阻力，減少不必要的案件流程。根據(jù)最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于實行檢察官以案釋法制度的規(guī)定》《關(guān)于加強檢察機關(guān)法律文書說理工作的意見》等相關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮釋法說理的引導(dǎo)功能。一方面，案件情況及時同偵查機關(guān)溝通，提出法律專業(yè)性意見，引導(dǎo)偵查取證；另一方面，對當(dāng)事人進行說理、推理、論證，運用法律邏輯和專業(yè)知識，將認定的案件事實和證據(jù)理由、所依據(jù)的法律法規(guī)、司法解釋向當(dāng)事人充分解釋清楚，讓每一個階段的處理決定都得到當(dāng)事人的了解和認可，減少復(fù)議、復(fù)核、申訴等案件流程，從而減少不必要的“件”數(shù)。

其五，加強公開聽證，充分聽取社會各方意見。對社會影響力較大的刑事案件，犯罪嫌疑人、當(dāng)事人等對案件事實、證據(jù)存在較大爭議的案件召開公開聽證會，邀請社會各界代表聽取意見，核實案件事實證據(jù)，形成聽證結(jié)果。一方面，自主接受各界監(jiān)督，讓社會公正參與到案件討論過程中，提高案件審查結(jié)果的公開公正性；另一方面，緩解辦案阻力，在法定程序中減少復(fù)議、申訴等“件”數(shù)的產(chǎn)生。