李天寧

(中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院, 北京 100049)

隨著社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜化和公民參政議政意識(shí)的提升,電視問(wèn)政交流平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生且不斷發(fā)展。相比于傳統(tǒng)政府反饋機(jī)制來(lái)說(shuō),電視問(wèn)政提供了公開(kāi)的場(chǎng)景和更加廣泛的平臺(tái),豐富了公民表達(dá)訴求的形式,公民、政府等利益主體齊聚一堂,而媒體則作為中間人的角色,起到監(jiān)督調(diào)和的作用[1]。

電視問(wèn)政產(chǎn)生之初以監(jiān)督類(lèi)為主,讓官員直接站在臺(tái)前接受媒體的監(jiān)督和觀眾的質(zhì)詢(xún)。然而要真正解決社會(huì)問(wèn)題,監(jiān)督問(wèn)責(zé)有效但不能解決所有問(wèn)題,還需要常態(tài)化的官民溝通和民眾參與監(jiān)督[2]。基于這一觀點(diǎn),協(xié)商類(lèi)電視問(wèn)政應(yīng)運(yùn)而生,比較具有代表性的是杭州市的《我們圓桌會(huì)》和北京市的《向前一步》。

2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》,此后網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、電視問(wèn)政等模式成為政府政務(wù)公開(kāi)的重要手段。但目前的電視問(wèn)政發(fā)展還屬于探索性階段,沒(méi)有形成制度化規(guī)范化的體系。如何規(guī)范電視問(wèn)政過(guò)程,發(fā)揮電視問(wèn)政作用,是需要多參與主體集中探討、共同解決的問(wèn)題。本文將協(xié)同治理理論中的SFIC協(xié)同治理模型作為研究視角,探究國(guó)家電視問(wèn)政發(fā)展面臨的困境,并提出電視問(wèn)政協(xié)同治理的發(fā)展路徑。

1 文獻(xiàn)綜述

電視問(wèn)政指的是政府通過(guò)電視平臺(tái),與公民和其他相關(guān)利益方探討公共事務(wù)、進(jìn)行公共協(xié)商、接受公共監(jiān)督的政治傳播活動(dòng)。國(guó)內(nèi)學(xué)者在已有文獻(xiàn)中梳理了電視問(wèn)政目前發(fā)揮的作用:培育公民的參政意識(shí)和參政能力,增強(qiáng)公民的民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)[3-4]；提升政府公共服務(wù)的供給質(zhì)量,增強(qiáng)政府的服務(wù)和責(zé)任意識(shí),幫助政府提升治理水平和公信力[5-7]。但同時(shí)也指出了電視問(wèn)政目前存在的一些問(wèn)題:①公民參與的內(nèi)驅(qū)力欠缺[8]；②電視問(wèn)政主要依靠行政主導(dǎo),沒(méi)有形成一種常態(tài)化的問(wèn)政機(jī)制；③問(wèn)政的評(píng)價(jià)落實(shí)機(jī)制具有局限性,無(wú)法保證問(wèn)政效果[9-10]；④問(wèn)政主體之間互不信任,導(dǎo)致開(kāi)展問(wèn)政的過(guò)程進(jìn)行困難[5]。

協(xié)同治理的理念最初誕生于20世紀(jì)90年代。產(chǎn)生的原因是傳統(tǒng)的“命令-控制”管理模式無(wú)法解決多樣化復(fù)雜化的社會(huì)問(wèn)題,同時(shí)公民自身的參政意識(shí)與參政能力得到了提升,有更高的意愿參與社會(huì)生活。人們?cè)趯?shí)踐中逐漸發(fā)現(xiàn)公共事務(wù)已不再僅僅是政府機(jī)構(gòu)的事情, 而是通過(guò)由公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利組織共同組成的伙伴關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)來(lái)實(shí)現(xiàn)[11]。關(guān)于協(xié)同治理的概念,Ansell和Gash將其歸納為“一種治理安排,其中一個(gè)或多個(gè)公共機(jī)構(gòu)直接讓非國(guó)家利益相關(guān)者參與正式的、以共識(shí)為導(dǎo)向的、審慎的集體決策過(guò)程,旨在制定或?qū)嵤┕舱呋蚬芾砉岔?xiàng)目或資產(chǎn)”[12],Emerson等則補(bǔ)充了“多伙伴治理”的概念,包括國(guó)家、私營(yíng)部門(mén)、民間社會(huì)和社區(qū)之間的伙伴關(guān)系,還包括參與集體資源管理的各種基于社區(qū)的協(xié)作,政府間協(xié)作結(jié)構(gòu)[13]。

目前學(xué)界已經(jīng)有了運(yùn)用協(xié)同治理理論研究電視問(wèn)政的一些嘗試。張立榮等較早跳出了研究電視問(wèn)政普遍使用的新聞傳播視角,將其作為“城市治理創(chuàng)新平臺(tái)”進(jìn)行研究,并將城市治理定義為城市范圍內(nèi)政府、私營(yíng)部門(mén)、非營(yíng)利組織作為3種主要的組織形態(tài)組成相互依賴(lài)的多主體治理網(wǎng)絡(luò),在平等的基礎(chǔ)上按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機(jī)制,在解決城市公共問(wèn)題、提供城市公共服務(wù)、增進(jìn)城市公共利益的過(guò)程中相互合作的利益整合過(guò)程[7]。汪迎忠在以杭州市《我們圓桌會(huì)》為例介紹協(xié)商式電視問(wèn)政時(shí),提出了節(jié)目的創(chuàng)新特征具有以下5個(gè)特點(diǎn):話(huà)題選擇的公共性,參與主體的平等性,協(xié)商討論的開(kāi)放性,價(jià)值導(dǎo)向的建設(shè)性,結(jié)果反饋的有效性[14]。程晟則從政府的角度,運(yùn)用善治概念,提出培育公共精神, 實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治；搭建參與框架, 實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理；強(qiáng)化問(wèn)效反饋, 實(shí)現(xiàn)有效治理,最終建立善治政府[15]。以上學(xué)者的研究中,涉及多主體參與、理性協(xié)商、解決城市公共問(wèn)題等,這些要素都與協(xié)同治理的理念不謀而合。

圖1 SFIC協(xié)同治理模型

通過(guò)現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理可以得到,目前國(guó)家電視問(wèn)政在解決社會(huì)問(wèn)題、保障公民權(quán)益方面發(fā)揮了一定作用,但是依然存在主體之間不信任、公民參與積極性不高、政府依靠行政力量主導(dǎo)、評(píng)價(jià)體制不健全的問(wèn)題。而電視問(wèn)政這一問(wèn)題,與協(xié)同治理概念中的“目的在于解決公共問(wèn)題”“多主體參與”“追求共識(shí)”“集體決策”等要素相契合。因此,要提升電視問(wèn)政的效果,可以從協(xié)同治理的視角進(jìn)行分析,著眼于協(xié)同主體、協(xié)同過(guò)程以及各主體之間的互動(dòng)關(guān)系。目前學(xué)界已經(jīng)開(kāi)始嘗試運(yùn)用協(xié)同治理的概念分析電視問(wèn)政的問(wèn)題,但是理論化程度還不夠高,大多基于現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)。本文嘗試采用協(xié)同治理的理論模型對(duì)電視問(wèn)政進(jìn)行分析,提升研究的規(guī)范性與創(chuàng)新性。

2 電視問(wèn)政協(xié)同治理的理論框架構(gòu)建

本文選取的SFIC模型是協(xié)同治理領(lǐng)域的經(jīng)典模型,如圖1所示。這一模型是由Ansell和Gash對(duì)137個(gè)來(lái)自不同國(guó)家、不同政策領(lǐng)域的案例進(jìn)行“連續(xù)近似分析”(successive approximation)總結(jié)得出的。SFIC模型提出了影響協(xié)同治理效果的4個(gè)因素:起始條件(starting conditions)、催化領(lǐng)導(dǎo)(facilitative leadership)、制度設(shè)計(jì)(institutional design)和協(xié)同過(guò)程(collaborative process),協(xié)同過(guò)程是整個(gè)模型的核心,而其他部分則為其設(shè)定背景或進(jìn)行影響。整個(gè)協(xié)同過(guò)程是非線(xiàn)性的,因此將其表示為一個(gè)循環(huán)。SFIC模型超越了以往跨部門(mén)協(xié)同模型對(duì)協(xié)同過(guò)程描述不清的缺陷,對(duì)協(xié)同過(guò)程以及參與者的互動(dòng)給予了充分的關(guān)注[16]。

在對(duì)協(xié)同治理的分析模型進(jìn)行梳理后,選擇SFIC模型作為電視問(wèn)政案例分析的模型,主要有以下幾個(gè)原因:①SFIC模型與已有的協(xié)同治理理論契合度比較高；②SFIC模型由兩位學(xué)者梳理大量的文獻(xiàn)獲得,案例涉及的領(lǐng)域也比較廣泛,因此在解釋協(xié)同治理的案例上,具有比較高的普適性；③SFIC模型在協(xié)同過(guò)程中首次應(yīng)用了環(huán)形結(jié)構(gòu),相對(duì)形象地反映了協(xié)同過(guò)程的復(fù)雜和協(xié)同各方的互動(dòng)；④已有在經(jīng)濟(jì)合作、共享單車(chē)環(huán)境保護(hù)、圖書(shū)管理等領(lǐng)域?qū)FIC模型的成功應(yīng)用案例[16-19]。目前的文獻(xiàn)中還未涉及用SFIC模型對(duì)電視問(wèn)政這一領(lǐng)域進(jìn)行研究,這也是本研究的創(chuàng)新之處。

2.1 起始條件

協(xié)同治理參與主體的社會(huì)資本是否平等和初始的信任水平高低,會(huì)共同影響協(xié)商主體的參與積極性強(qiáng)弱。電視問(wèn)政的參與主體涉及面比較廣泛,有不同身份的公民、社會(huì)組織、基層群眾自治組織(村委會(huì)、居委會(huì))工作人員、政府部門(mén)工作人員和協(xié)商領(lǐng)域的專(zhuān)家等。不同協(xié)商主體對(duì)議題的了解程度和表達(dá)自身訴求的能力、渠道暢通程度也存在差別。這與參與主體之間的交流情況,共同影響了不同主體對(duì)電視問(wèn)政的參與動(dòng)機(jī)。

2.2 催化領(lǐng)導(dǎo)

雖然“無(wú)人協(xié)助”的談判有時(shí)是可能的,但對(duì)文獻(xiàn)的分析有力地證明了,促進(jìn)型領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于將利益相關(guān)者聚集在一起并使他們以合作精神相互參與是重要的[12]。政府在整個(gè)電視問(wèn)政的過(guò)程中,既可以充當(dāng)過(guò)程中的推動(dòng)者,將多方參與主體召集起來(lái),使得協(xié)商成為可能,維持協(xié)商過(guò)程的完整性；也可以充當(dāng)結(jié)果中的調(diào)解人,如果利益相關(guān)者無(wú)法在調(diào)解的幫助下達(dá)成共識(shí),政府可以制定一個(gè)解決方案,以更加直接的方式推動(dòng)議程。

2.3 制度設(shè)計(jì)

制度設(shè)計(jì)在這里指的是合作的基本協(xié)議和基本規(guī)則,這對(duì)合作過(guò)程的程序合法性至關(guān)重要。電視問(wèn)政除了保障協(xié)商過(guò)程的順利進(jìn)行之外,事前的參與機(jī)制和事后的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制也是必不可少的。協(xié)商過(guò)程前,如何做到廣泛包容所有受該問(wèn)題影響或關(guān)心該問(wèn)題的利益相關(guān)方？協(xié)商過(guò)程后,如何完善電視問(wèn)政的評(píng)價(jià)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制,持續(xù)關(guān)注電視問(wèn)政解決實(shí)際問(wèn)題的效果？是電視問(wèn)政制度設(shè)計(jì)需要解決的問(wèn)題。另外,在電視問(wèn)政的過(guò)程中,為保障觀眾對(duì)節(jié)目的信任程度,整個(gè)程序的透明度至關(guān)重要。制度設(shè)計(jì)應(yīng)保證透明的協(xié)同過(guò)程、明確的角色和職責(zé)以及透明的利益分配。

2.4 協(xié)同過(guò)程

SFIC模型指出,協(xié)同治理的過(guò)程是環(huán)形的而非線(xiàn)性的。面對(duì)面的對(duì)話(huà)是進(jìn)行有效合作的必要條件,電視問(wèn)政的參與主體如果不能實(shí)現(xiàn)面對(duì)面的對(duì)話(huà),就無(wú)法進(jìn)行有效的合作。在面對(duì)面的談話(huà)中建立政府、公民與社會(huì)組織的信任,是協(xié)同治理前期最重要的工作。信任建立后,各協(xié)同主體在協(xié)同的流程中對(duì)過(guò)程實(shí)現(xiàn)共同控制,就電視問(wèn)政的議題形成對(duì)問(wèn)題的統(tǒng)一定義,確定清晰的目標(biāo)和價(jià)值,從而達(dá)成階段性的成果。取得的“小的勝利”能夠進(jìn)一步促進(jìn)雙方對(duì)話(huà),增進(jìn)信任,從而形成協(xié)同治理的良性循環(huán)。

2.5 協(xié)同效果

協(xié)同治理給電視問(wèn)政中參與治理的各方描繪了一幅更好的愿景,可以更好地?cái)U(kuò)大民主參與,實(shí)現(xiàn)各方共贏。但電視問(wèn)政的協(xié)同治理是否能夠發(fā)揮出這樣的效果,還需要在領(lǐng)導(dǎo)角色的促進(jìn)下,保障各方參與者權(quán)益,完善制度設(shè)計(jì)與規(guī)范協(xié)商過(guò)程。

根據(jù)上文分析和SFIC的理論模型,構(gòu)建了電視問(wèn)政協(xié)同治理的理論框架,如圖2所示。

圖2 電視問(wèn)政協(xié)同治理的理論框架

3 電視問(wèn)政協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)困境

電視問(wèn)政在解決公民訴求方面發(fā)揮作用的同時(shí),也在實(shí)際運(yùn)行中存在一些問(wèn)題。利用上文分析的SFIC模型,從起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)和協(xié)同過(guò)程4個(gè)角度分析電視問(wèn)政中協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)困境。

3.1 起始條件——電視問(wèn)政參與主體動(dòng)力不足

電視問(wèn)政的協(xié)同治理涉及的主體比較廣泛,主要涉及公民、政府工作人員、媒體、專(zhuān)家等主體。在參與主體方面,電視問(wèn)政的協(xié)同治理遇到的問(wèn)題主要是參與者的參與動(dòng)機(jī)和參與能力不足,以及在前期交涉中建立了怎樣的關(guān)系。下文從公民和政府兩個(gè)主要的參與主體來(lái)探討起始條件中存在的問(wèn)題。

首先,參與者的參與動(dòng)機(jī)和參與能力不足。從公民角度來(lái)看,由于電視問(wèn)政的協(xié)商議題屬于公共問(wèn)題,并不直接關(guān)系到每位公民的個(gè)人利益。因此公民花費(fèi)時(shí)間精力進(jìn)行參與的意愿相對(duì)較低。此外,部分公民即使在具有參與問(wèn)政意愿的前提下,依然可能限于自身的文化水平,或者受到“數(shù)字鴻溝”現(xiàn)象的影響,難以使用數(shù)字技術(shù)參與公共生活,無(wú)法找到渠道反饋?zhàn)约旱囊庖?jiàn)[20]。從政府角度來(lái)看,在眾多監(jiān)督類(lèi)問(wèn)政節(jié)目中,雖然能夠正確對(duì)待媒體,接受媒體和公眾監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)干部還是多數(shù),但不可否認(rèn)的是,不知如何面對(duì)媒體和回避問(wèn)題排斥參與問(wèn)政的政府官員依然存在。另外,為了追求問(wèn)政節(jié)目的沖突性,提升觀眾對(duì)節(jié)目的關(guān)注度,問(wèn)政節(jié)目?jī)A向于選擇當(dāng)?shù)氐摹耙话咽帧边M(jìn)行參與,這就導(dǎo)致負(fù)責(zé)宏觀制度管理的“一把手”對(duì)問(wèn)政公民生活中遇到的微觀問(wèn)題不盡了解,從而使問(wèn)政節(jié)目失于精準(zhǔn)。從中可以看出,作為重要參與者的公民和政府工作人員,都在參與動(dòng)機(jī)和參與能力方面存在一些障礙。

此外,在前期交涉中建立的關(guān)系也會(huì)影響到協(xié)商過(guò)程中信任的建設(shè)。在電視問(wèn)政協(xié)同各方前期交流已經(jīng)產(chǎn)生矛盾的前提下,要建立信任關(guān)系就需要付出更多的時(shí)間成本進(jìn)行協(xié)商。例如在一些社區(qū)問(wèn)題的案例中,業(yè)主之間或者業(yè)主和居委會(huì)間在前期溝通時(shí)產(chǎn)生嫌隙,在這樣的前提下,雙方要相互理解達(dá)成共識(shí),很大程度上依賴(lài)第三方調(diào)解人的作用,而在協(xié)商民主中,擔(dān)當(dāng)這一任務(wù)的通常是政府。

3.2 催化領(lǐng)導(dǎo)——政府的推動(dòng)和調(diào)節(jié)作用發(fā)揮不足

目前的電視問(wèn)政節(jié)目很多都是由政府牽頭,在行政力量的主導(dǎo)下設(shè)立的,可以說(shuō)政府領(lǐng)導(dǎo)的推動(dòng)對(duì)電視問(wèn)政的產(chǎn)生和發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。但政府在協(xié)同治理過(guò)程中發(fā)揮的作用依然存在不足,主要體現(xiàn)在履行推動(dòng)者和調(diào)解人的職責(zé)上,政府存在進(jìn)一步的改進(jìn)空間。

在政府的推動(dòng)者職責(zé)履行上,雖然政府做到了將各個(gè)參與主體召集起來(lái),參與到協(xié)商過(guò)程中,但是在激發(fā)各方積極性、鼓勵(lì)多方參與、激發(fā)協(xié)商精神上比較欠缺。政府如何采取措施激發(fā)公民、社會(huì)組織等主體在電視問(wèn)政的積極性,提升各方的參與效果,而不是僅僅將電視問(wèn)政的節(jié)奏掌控在政府和媒體手中,是一個(gè)需要解決的問(wèn)題。

政府的調(diào)解人職責(zé)主要是要求在協(xié)同過(guò)程陷入僵局,協(xié)同各方無(wú)法達(dá)成共識(shí)的情況下,確保共識(shí)過(guò)程形成的完整性,盡可能制定一個(gè)暫時(shí)性的解決方案,推動(dòng)合作進(jìn)程繼續(xù)向前發(fā)展。在電視問(wèn)政的實(shí)際進(jìn)行過(guò)程中,當(dāng)談判陷入僵局時(shí),政府提出的解決方案往往相對(duì)比較粗糙,更像是一個(gè)督促日后進(jìn)行整改的承諾,再加上電視問(wèn)政的監(jiān)督反饋機(jī)制不夠健全,現(xiàn)場(chǎng)制定的解決方案實(shí)際效果很難得到保證。

3.3 制度設(shè)計(jì)——電視問(wèn)政缺乏制度化建構(gòu)

為了研究電視問(wèn)政的制度化水平,通過(guò)北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù),以“電視問(wèn)政”為標(biāo)題,檢索得到相關(guān)政策文件12條,其中地方規(guī)范性文件2份,地方工作文件10份。在以上12份文件中,其中9份涉及電視問(wèn)政的事后整改問(wèn)題,1份是部門(mén)將要參與電視問(wèn)政節(jié)目的通知,只有2份是電視問(wèn)政的年度性工作計(jì)劃。將“電視問(wèn)政”作為檢索詞,擴(kuò)展到全文后,總共檢索到中央法規(guī)5部,主要內(nèi)容涉及政民互動(dòng)、公民監(jiān)督、政策宣傳等領(lǐng)域。可以看出,涉及電視問(wèn)政的政策數(shù)量很少,在中央層級(jí)主要是作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段之一被提及；而在地方層級(jí),有關(guān)于電視問(wèn)政的文件也大多屬于臨時(shí)推動(dòng)性的工作文件,電視問(wèn)政在全國(guó)范圍內(nèi),尚未有完整的制度化法律化體系可以遵循。

從事前事中事后3個(gè)角度來(lái)考慮電視問(wèn)政的制度設(shè)計(jì),電視問(wèn)政的過(guò)程全程進(jìn)行直播,接受廣大人民群眾的監(jiān)督,過(guò)程的公開(kāi)透明性具有一定的保證。但是在問(wèn)政過(guò)程之前的選題機(jī)制和問(wèn)政過(guò)程之后的監(jiān)督機(jī)制還存在一些問(wèn)題。首先是選題機(jī)制,電視問(wèn)政節(jié)目一般會(huì)選擇民生和公共服務(wù)領(lǐng)域的具體問(wèn)題,而避開(kāi)涉及范圍廣、矛盾較深、需要付出長(zhǎng)期努力才能夠解決的議題,如政府治理體系問(wèn)題,這導(dǎo)致電視問(wèn)政的議題不夠深入。另外是監(jiān)督機(jī)制,眾多電視問(wèn)政監(jiān)督整改方案的出臺(tái)體現(xiàn)出各地確實(shí)有電視問(wèn)政后續(xù)監(jiān)督追責(zé)的需求,但受限于沒(méi)有統(tǒng)一的制度規(guī)范,后續(xù)的整改效果難以有效考評(píng)和反饋,沒(méi)有形成一個(gè)公開(kāi)化常態(tài)化的監(jiān)督體系。

3.4 協(xié)同過(guò)程——電視問(wèn)政主體間缺乏持續(xù)性交流

在SFIC模型中,關(guān)于協(xié)同過(guò)程的一個(gè)重要論斷就是協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)是環(huán)形結(jié)構(gòu),在階段性結(jié)果達(dá)成后,下一輪的協(xié)商還會(huì)繼續(xù)進(jìn)行。在當(dāng)今的電視問(wèn)政協(xié)商過(guò)程中,整期節(jié)目基本可以滿(mǎn)足既定的流程:協(xié)同治理各主體能夠在面對(duì)面談話(huà)的基礎(chǔ)上建立信任,承認(rèn)多方的共存關(guān)系并追求多方利益共贏,達(dá)成共識(shí)并取得階段性成果。但是電視問(wèn)政目前基本停留在了階段性成果的達(dá)成這一層面,在節(jié)目結(jié)束之后,政府承諾對(duì)問(wèn)題進(jìn)行整改,并將整改后的結(jié)果通過(guò)媒體進(jìn)行通報(bào),這往往意味著電視問(wèn)政程序的結(jié)束。

電視問(wèn)政階段性成果達(dá)成后協(xié)同過(guò)程的斷裂,表明電視問(wèn)政至今并未形成一種常態(tài)化的過(guò)程,整個(gè)協(xié)商過(guò)程的目的停留在事情發(fā)生后對(duì)問(wèn)題的解決,而未將著眼點(diǎn)放在未來(lái)工作計(jì)劃的交流和對(duì)即將出現(xiàn)的問(wèn)題的預(yù)防?？梢哉f(shuō),現(xiàn)階段的電視問(wèn)政主要的作用是“亡羊補(bǔ)牢”而非“未雨綢繆”,政府官員也在問(wèn)政過(guò)程中摸索出了一套“主動(dòng)承認(rèn)錯(cuò)誤-指出自身不足-承諾落實(shí)整改”的回復(fù)模式。這套模式雖然在解決實(shí)際的微觀民生問(wèn)題中確實(shí)發(fā)揮了作用,但對(duì)于相對(duì)宏觀的政府計(jì)劃和公共政策的調(diào)整,由于問(wèn)政主體之前不能進(jìn)行定期的穩(wěn)定交流,政府也就無(wú)法得到持續(xù)性的反饋,無(wú)法為長(zhǎng)期的政策制定提供參考。

4 電視問(wèn)政協(xié)同治理的路徑選擇

分析了電視問(wèn)政在協(xié)同治理中面臨的現(xiàn)實(shí)困境后,針對(duì)上文提出的問(wèn)題,從4個(gè)方面總結(jié)電視問(wèn)政協(xié)同治理可行的發(fā)展路徑。

4.1 起始條件——構(gòu)建電視問(wèn)政協(xié)同治理的主體激勵(lì)機(jī)制

調(diào)動(dòng)協(xié)同治理參與者的協(xié)同積極性,對(duì)于協(xié)同關(guān)系的建立至關(guān)重要。要實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)電視問(wèn)政的協(xié)同主體,就應(yīng)當(dāng)構(gòu)建電視問(wèn)政協(xié)同治理的主體激勵(lì)機(jī)制,主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

1)提升各主體參與電視問(wèn)政的意識(shí)和能力。電視問(wèn)政的協(xié)同治理是多主體綜合參與的結(jié)果,有必要促進(jìn)各類(lèi)主體的積極有效參與。對(duì)于公民來(lái)說(shuō),應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公民參政的政治宣傳,提升公民的參與能力；進(jìn)一步暢通電視問(wèn)政的參與渠道,將線(xiàn)上報(bào)名、熱線(xiàn)電話(huà)和現(xiàn)場(chǎng)接待等方式結(jié)合起來(lái),爭(zhēng)取讓具有電視問(wèn)政參與意愿的公民都能找到合適的參與方式,保證參與的積極有效。對(duì)于政府來(lái)說(shuō),在加大政務(wù)公開(kāi)力度的發(fā)展趨勢(shì)下,要引導(dǎo)政府工作人員正確對(duì)待電視問(wèn)政,消除少數(shù)工作人員對(duì)參與問(wèn)政的茫然和抵觸情緒,誠(chéng)懇積極面對(duì)觀眾和媒體。

2)促進(jìn)信息和資源的共享,構(gòu)建各參政主體之間和諧的初始關(guān)系。進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開(kāi),把大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”與傳統(tǒng)新聞媒體相結(jié)合,將電視問(wèn)政議題的相關(guān)信息明確公布。在消除不同主體之間的信息差距,突破各參與主體的“孤島效應(yīng)”的同時(shí),也能夠加深各方的相互理解,使電視問(wèn)政各方提升對(duì)協(xié)同治理重要性的認(rèn)識(shí)。

4.2 催化領(lǐng)導(dǎo)——構(gòu)建電視問(wèn)政協(xié)同治理的政府促進(jìn)機(jī)制

在電視問(wèn)政的協(xié)同治理中,充分發(fā)揮政府對(duì)整個(gè)過(guò)程催化領(lǐng)導(dǎo)的作用。政府從推動(dòng)者和調(diào)解人兩個(gè)方向,引導(dǎo)各協(xié)同方參與協(xié)同并激發(fā)協(xié)同精神。

1)從電視問(wèn)政的推動(dòng)者角度考慮,政府不應(yīng)當(dāng)僅僅滿(mǎn)足于通過(guò)電視問(wèn)政將各參政主體聚集起來(lái),更是要善于利用傳統(tǒng)媒體與新興媒體融合的趨勢(shì),通過(guò)長(zhǎng)時(shí)期的問(wèn)政實(shí)踐,培養(yǎng)和鍛煉公民參政議政的意識(shí)和能力,從而造就社會(huì)治理的問(wèn)政傳統(tǒng)與民意基礎(chǔ)。在公民的參政積極性得到充分調(diào)動(dòng)后,協(xié)同治理觀念深入人心后,如果再出現(xiàn)問(wèn)政作秀、承諾落空等問(wèn)題,就會(huì)面臨巨大的民意壓力,從而實(shí)現(xiàn)有效的電視問(wèn)政社會(huì)監(jiān)督。

2)從電視問(wèn)政的調(diào)解人角度考慮,政府在協(xié)商過(guò)程中,在雙方無(wú)法達(dá)成共識(shí)的情況下,作為調(diào)解人保障問(wèn)政過(guò)程的平穩(wěn)運(yùn)行,制定解決問(wèn)題的階段性方案。在確定電視問(wèn)政解決問(wèn)題的臨時(shí)方案時(shí),要充分考慮到各方的意見(jiàn)和立場(chǎng),在現(xiàn)有的政策框架下達(dá)成相對(duì)一致的意見(jiàn),并且在制定階段性解決方案的同時(shí),就制度性和機(jī)制性問(wèn)題進(jìn)行總結(jié),提出公共政策的后續(xù)完善建議,使民意成為政府改進(jìn)工作的參考。

4.3 制度設(shè)計(jì)——構(gòu)建電視問(wèn)政協(xié)同治理的選題監(jiān)督機(jī)制

電視問(wèn)政目前在解決社會(huì)問(wèn)題方面發(fā)揮了重要的作用,但是整體的制度化水平還比較低,尤其是沒(méi)有一個(gè)固定的選題制度和監(jiān)督制度,一定程度上影響了電視問(wèn)政的規(guī)范化發(fā)展。

1)建立電視問(wèn)政的選題制度。電視問(wèn)政的議題主要包括以下兩個(gè)方面:聚焦于民生和城市公共服務(wù)的微觀領(lǐng)域問(wèn)題和政府工作計(jì)劃、政府治理體系等宏觀領(lǐng)域的問(wèn)題。在電視問(wèn)政的議題選擇上,要廣泛征集公民、社會(huì)組織、專(zhuān)家學(xué)者等參與主體的意見(jiàn),真正做到問(wèn)政選題反映參與主體意愿。同時(shí)電視問(wèn)政領(lǐng)域的選題要爭(zhēng)取做到民生領(lǐng)域和治理體系相結(jié)合,既回應(yīng)公民對(duì)社會(huì)生活的意見(jiàn)和建議,做到充分尊重民意,又能夠?yàn)楣舱咛峁┙ㄗh,做到充分挖掘民智。

2)建立電視問(wèn)政的監(jiān)督制度。從各地下發(fā)的督促電視問(wèn)政落實(shí)整改文件來(lái)看,電視問(wèn)政的評(píng)價(jià)監(jiān)督制度亟須出臺(tái)。在后續(xù)督辦整改上,有必要進(jìn)一步追蹤事件的整改情況,將整改落實(shí)情況統(tǒng)一在網(wǎng)站上通報(bào),或者在電視節(jié)目中設(shè)立反饋專(zhuān)欄,定期通報(bào)之前問(wèn)題的解決情況。同時(shí),可以將電視問(wèn)政中政府的處理情況適當(dāng)納入部門(mén)的績(jī)效考核機(jī)制,引導(dǎo)政府工作人員認(rèn)真嚴(yán)肅對(duì)待問(wèn)政,同時(shí)激發(fā)政府工作人員解決問(wèn)政問(wèn)題的積極性。

4.4 協(xié)同過(guò)程——構(gòu)建電視問(wèn)政協(xié)同治理的長(zhǎng)效持久機(jī)制

目前電視問(wèn)政節(jié)目的設(shè)立,很大程度上受到行政主導(dǎo)的影響,即靠黨政一把手親自推動(dòng),從而增強(qiáng)對(duì)政府工作人員的影響力。政府的推動(dòng)確實(shí)對(duì)初創(chuàng)期的電視問(wèn)政產(chǎn)生了積極的影響,但是從長(zhǎng)久來(lái)看,并不利于電視問(wèn)政制度剛性的發(fā)揮。要實(shí)現(xiàn)電視問(wèn)政的持續(xù)化長(zhǎng)效化發(fā)展,需要從各主體角度出發(fā),在建立信任的基礎(chǔ)上,追求共同利益,凝聚共識(shí),達(dá)成階段性成果,如此循環(huán)往復(fù),維護(hù)電視問(wèn)政機(jī)制的持續(xù)運(yùn)行。

其中最為重要的一點(diǎn)就是在階段性成果達(dá)成后,協(xié)商過(guò)程是否能夠繼續(xù)下去。針對(duì)解決民生問(wèn)題的微觀議題,在公民的訴求得到滿(mǎn)足,后續(xù)處理得當(dāng)?shù)那闆r下可以結(jié)束此次協(xié)商議程,但同時(shí)社會(huì)生活中還會(huì)有新的同類(lèi)問(wèn)題出現(xiàn)。在涉及公共政策討論的議題上,公共政策是宏觀可持續(xù)的,單純依靠一次或者數(shù)次的現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)政并不能完整地解決整個(gè)制度化體系化的問(wèn)題,因此需要整個(gè)協(xié)商過(guò)程持續(xù)下去。

電視問(wèn)政要長(zhǎng)效持續(xù)下去,是一個(gè)綜合性的過(guò)程,需要將起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)三者結(jié)合。在充分發(fā)揮各參與主體的積極性的同時(shí),政府采用恰當(dāng)?shù)氖侄我龑?dǎo)電視問(wèn)政的議程,推進(jìn)電視問(wèn)政的制度化建設(shè),三管齊下,共同促進(jìn)電視問(wèn)政的長(zhǎng)效持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

電視問(wèn)政作為一種問(wèn)政手段,“電視”是大眾的傳播媒介,發(fā)揮了傳播與放大的作用,而“問(wèn)政”才是根本目的。問(wèn)政的精髓在于在政府推動(dòng)下,相關(guān)主體以平等的姿態(tài)就公共問(wèn)題進(jìn)行交流協(xié)商,最終達(dá)成共識(shí)。

本文借助協(xié)同治理的經(jīng)典模型SFIC模型,從起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)和協(xié)同過(guò)程4個(gè)方面入手,構(gòu)建電視問(wèn)政協(xié)同治理的理論模型,并分析了電視問(wèn)政的困境和發(fā)展路徑。研究認(rèn)為電視問(wèn)政目前的發(fā)展趨勢(shì)還是常態(tài)化持續(xù)化,這需要參與主體提升參與意愿和參與能力,政府以合理的方式推動(dòng)電視問(wèn)政發(fā)展,完善電視問(wèn)政的選題和監(jiān)督機(jī)制,使得電視問(wèn)政更好地反映民意,解決實(shí)際問(wèn)題。