張宏麗, 鄧少慧, 黃 何

(廣東省技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究發(fā)展中心, 廣州 510070)

2008年,英國(guó)商業(yè)、創(chuàng)新和技能部針對(duì)公共部門推出遠(yuǎn)期約定采購(gòu)政策。這一政策的實(shí)施,有效地解決了英國(guó)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)無(wú)法與市場(chǎng)緊密對(duì)接、傳統(tǒng)政府采購(gòu)與企業(yè)創(chuàng)新過(guò)程嚴(yán)重脫節(jié)而導(dǎo)致創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)需求疲軟、企業(yè)創(chuàng)新意愿不高的嚴(yán)重問(wèn)題,激發(fā)了企業(yè)的創(chuàng)新活力,使政府和企業(yè)雙雙獲益。中國(guó)政府也非常重視政府購(gòu)買政策對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的推動(dòng)?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出,運(yùn)用政府采購(gòu)政策支持創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)。2021年12月新修訂的《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》中也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)應(yīng)率先購(gòu)買首次投放市場(chǎng)的科技創(chuàng)新產(chǎn)品?；诖?極有必要研究借鑒英國(guó)遠(yuǎn)期約定購(gòu)買政策經(jīng)驗(yàn)。探索實(shí)施創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買制度有利于刺激企業(yè)加大創(chuàng)新投入力度、降低企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)、大范圍地推動(dòng)企業(yè)和科技人員積極進(jìn)行前沿技術(shù)的研發(fā)和創(chuàng)新。

1 實(shí)施遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買制度的必要性和意義

遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買是指政府部門委托第三方機(jī)構(gòu)向社會(huì)發(fā)布市場(chǎng)暫時(shí)未能滿足的需求,明確所需產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)規(guī)格、產(chǎn)品性能和采購(gòu)規(guī)模等,根據(jù)供應(yīng)商提交的解決方案擇優(yōu)明確供應(yīng)商并由政企雙方簽訂采購(gòu)合同,當(dāng)創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)滿足合同約定時(shí),政府部門按合同約定的規(guī)模和價(jià)格實(shí)施采購(gòu)[1]。遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買制度示意圖如圖1所示。

圖1 遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買制度示意圖

1.1 實(shí)施遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買制度的必要性

1)創(chuàng)新與市場(chǎng)對(duì)接的需要。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的大背景下,創(chuàng)新市場(chǎng)需求進(jìn)一步增大,涌現(xiàn)出一批具有創(chuàng)新、開拓精神的企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)及社會(huì)組織,具備開展前沿技術(shù)和顛覆性技術(shù)研究的能力,并且已經(jīng)研發(fā)出部分創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù),但是卻未能和創(chuàng)新市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接,創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)也就未能接受市場(chǎng)的檢驗(yàn)。進(jìn)而導(dǎo)致創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)的研發(fā)單位因?yàn)閾?dān)心市場(chǎng)能否接受其所研發(fā)出的產(chǎn)品或服務(wù),而不敢進(jìn)行技術(shù)研發(fā)和服務(wù)創(chuàng)新[2]。遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買可以通過(guò)政府采購(gòu)的方式來(lái)打通創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)和市場(chǎng)有效連接的通道,最大限度地降低創(chuàng)新主體的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn),激發(fā)創(chuàng)新主體創(chuàng)新活力。

2)政府采購(gòu)與創(chuàng)新過(guò)程對(duì)接的需要。傳統(tǒng)的公共政府采購(gòu)政策是政府一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),對(duì)于強(qiáng)化政府財(cái)政支出管理、提升企業(yè)創(chuàng)新能力具有一定的推動(dòng)作用。但是,政府部門作為國(guó)家執(zhí)法的行政機(jī)關(guān),對(duì)市場(chǎng)具體的創(chuàng)新需求不明確,因此無(wú)法有效地發(fā)揮政府采購(gòu)和公共財(cái)政對(duì)創(chuàng)新的引導(dǎo)功能,容易造成傳統(tǒng)的政府采購(gòu)與企業(yè)創(chuàng)新過(guò)程脫節(jié)的問(wèn)題。遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買制度通過(guò)政府向市場(chǎng)發(fā)布需求,并向企業(yè)購(gòu)買滿足其需求指標(biāo)的創(chuàng)新產(chǎn)品,從根本上發(fā)揮政府購(gòu)買和公共財(cái)政的引導(dǎo)功能,激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力。

1.2 實(shí)施遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買制度的意義

1)降低財(cái)政資金使用風(fēng)險(xiǎn)。遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買要求供應(yīng)商按照合同約定的時(shí)間、創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)指標(biāo)等要求提供符合條件的產(chǎn)品或服務(wù),如果供應(yīng)商不能按時(shí)提供,公共部門只需繼續(xù)購(gòu)買已存在的技術(shù)解決方案或服務(wù)即可,不會(huì)造成公共部門更大的損失,能夠有效降低政府財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)[3]。

2)激勵(lì)企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新。政府部門通過(guò)遠(yuǎn)期約定購(gòu)買的形式,對(duì)未來(lái)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新過(guò)程予以采購(gòu),拉動(dòng)潛在的、大規(guī)模的技術(shù)創(chuàng)新市場(chǎng)需求,創(chuàng)造一個(gè)新的技術(shù)創(chuàng)新市場(chǎng),引領(lǐng)全社會(huì)創(chuàng)新技術(shù)的發(fā)展和創(chuàng)新產(chǎn)品的推廣應(yīng)用。同時(shí),政府通過(guò)遠(yuǎn)期約定采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)優(yōu)先使用,一定程度上可以驗(yàn)證其性能和價(jià)值,為其提供市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化的改進(jìn)意見和建議,進(jìn)一步降低其市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn),激發(fā)企業(yè)大膽地進(jìn)行研發(fā)和創(chuàng)新。此外,政府采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)合同的形式對(duì)擬訂采購(gòu)商品的性能、規(guī)格和擬采購(gòu)服務(wù)的指標(biāo)提出明確要求,或與供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)商品和服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行具體的協(xié)商,進(jìn)而確定產(chǎn)品要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),從宏觀上引導(dǎo)企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新。

3)為中小企業(yè)提供創(chuàng)新與發(fā)展的機(jī)會(huì)。遠(yuǎn)期約定政府采購(gòu)注重消除企業(yè)進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)的壁壘[3],鼓勵(lì)中小企業(yè)參與政府采購(gòu),同時(shí)注重向中小企業(yè)分配政府采購(gòu)份額。為了確保中小企業(yè)能夠參與到政府采購(gòu)過(guò)程中來(lái),政府可通過(guò)拆分采購(gòu)合同,即把一些采購(gòu)價(jià)值大的大宗合同拆分成若干小份額合同的方式,保障中小企業(yè)能夠獲得被采購(gòu)資格從而獲得收益。此外,基于中小企業(yè)的特性,在重大政府采購(gòu)活動(dòng)中,中小企業(yè)往往難以獲得被采購(gòu)資格,政府通過(guò)設(shè)置相關(guān)采購(gòu)條件,鼓勵(lì)大供應(yīng)商與中小企業(yè)合作,進(jìn)一步激發(fā)中小企業(yè)的創(chuàng)新熱情。

4)最大限度地實(shí)現(xiàn)公開透明。遠(yuǎn)期約定政府采購(gòu)有嚴(yán)格的采購(gòu)程序要求。首先要提前發(fā)布政府采購(gòu)招標(biāo)信息,然后接受供應(yīng)商投標(biāo),在確認(rèn)公開供應(yīng)商中標(biāo)名單之后,仍需公開供貨合同的詳細(xì)條款,以便于接受監(jiān)察、審計(jì)和社會(huì)等多方面的監(jiān)督,減少尋租。此外,遠(yuǎn)期約定政府采購(gòu)方式采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu),有效規(guī)范了政府采購(gòu)行為,提高了政府采購(gòu)效率及資金的使用,同時(shí)通過(guò)透明公開的采購(gòu)程序,符合條件的供應(yīng)商均能夠參與到政府采購(gòu)過(guò)程中來(lái),有效防止共謀、串標(biāo)、圍標(biāo)等不良現(xiàn)象,確保政府采購(gòu)流程及應(yīng)用的透明度、公信力和合法性。

2 英國(guó)遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買的實(shí)踐探索

2006年,英國(guó)“可持續(xù)采購(gòu)行動(dòng)計(jì)劃”中開始實(shí)行遠(yuǎn)期約定采購(gòu)模式,在“物有所值”的原則指引下,將可持續(xù)采購(gòu)的理念貫穿整個(gè)政府采購(gòu)過(guò)程。2008年,英國(guó)商業(yè)、創(chuàng)新和技能部更是啟動(dòng)“創(chuàng)新促進(jìn)可持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)計(jì)劃”,深入推動(dòng)遠(yuǎn)期約定采購(gòu)的應(yīng)用。

2.1 英國(guó)遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買政策出臺(tái)背景

1)研發(fā)政策對(duì)市場(chǎng)創(chuàng)新推動(dòng)乏力。傳統(tǒng)的政府采購(gòu)方式往往引導(dǎo)企業(yè)形成先有創(chuàng)新產(chǎn)品才能進(jìn)入政府采購(gòu)目錄的政策預(yù)期,一定程度上推動(dòng)企業(yè)先投入研發(fā),形成較為成熟的創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)后才開始尋找市場(chǎng),提出商業(yè)化方案。但這種研發(fā)導(dǎo)向并不能自動(dòng)促進(jìn)用戶市場(chǎng)的增加、推動(dòng)創(chuàng)新產(chǎn)品的市場(chǎng)化。反而,因?yàn)檠邪l(fā)失敗率較高、研發(fā)政策的補(bǔ)償有限,加之企業(yè)的逐利和趨避風(fēng)險(xiǎn)的本性,不斷減少企業(yè)在研發(fā)活動(dòng)領(lǐng)域的投入。

2)市場(chǎng)需求對(duì)研發(fā)創(chuàng)新拉動(dòng)失靈。新產(chǎn)品、新技術(shù)進(jìn)入市場(chǎng)的轉(zhuǎn)化成本較高,供應(yīng)商、用戶等相關(guān)利益主體對(duì)新產(chǎn)品和新技術(shù)的吸收能力有限,同時(shí)潛在的市場(chǎng)需求較弱,這都會(huì)影響創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)入市場(chǎng)和創(chuàng)新擴(kuò)散,進(jìn)而造成市場(chǎng)失靈。總之,創(chuàng)新是供給方和需求方不斷互動(dòng)試錯(cuò)的結(jié)果,在市場(chǎng)需求對(duì)創(chuàng)新的勞動(dòng)失靈的狀況下,就會(huì)導(dǎo)致企業(yè)不愿投資高風(fēng)險(xiǎn)的研發(fā)和試生產(chǎn),從而致使創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)緩慢甚至部分創(chuàng)新終止。因此,極有必要充分挖掘政府公共需求,為創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)提供初始市場(chǎng),引導(dǎo)企業(yè)加大研發(fā)創(chuàng)新。

3)傳統(tǒng)公共采購(gòu)未能有效捕捉創(chuàng)新點(diǎn)。傳統(tǒng)的公共采購(gòu)招投標(biāo)方式單一,政府采購(gòu)目的多圍繞財(cái)政資金的規(guī)范化使用和管理,導(dǎo)致在政府采購(gòu)過(guò)程中不能夠及時(shí)有效的對(duì)接創(chuàng)新主體的創(chuàng)新需求。同時(shí),基于財(cái)政資金保值增值及使用安全的要求,負(fù)責(zé)政府采購(gòu)人員不愿意承擔(dān)過(guò)多的行政行為風(fēng)險(xiǎn),更傾向于對(duì)現(xiàn)有的創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)中予以購(gòu)買,進(jìn)而造成政府采購(gòu)與企業(yè)創(chuàng)新過(guò)程相脫節(jié)。這就會(huì)造成創(chuàng)業(yè)起步階段的、盈利情況不佳甚至虧損的中小微企業(yè)急需政府采購(gòu)進(jìn)入扶持的時(shí)候,政府支持的力度反而越小,嚴(yán)重影響企業(yè)開展研發(fā)活動(dòng)的積極性。

2.2 英國(guó)遠(yuǎn)期約定采購(gòu)的基礎(chǔ)條件

1)政府采購(gòu)部門成為創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)的能動(dòng)采購(gòu)者。英國(guó)遠(yuǎn)期約定采購(gòu)的主導(dǎo)意圖是推動(dòng)政府部門成為研發(fā)創(chuàng)新的智慧采購(gòu)者和智能的供應(yīng)鏈管理者。政府作用主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面:一是采購(gòu)部門與向市場(chǎng)主體提出明確的創(chuàng)新采購(gòu)需求,并以技術(shù)中立性的語(yǔ)言描述當(dāng)前市場(chǎng)上還不存在的創(chuàng)新解決方案和要求,同時(shí),政府部門需對(duì)外部市場(chǎng)保持緊密聯(lián)系,明確所需創(chuàng)新產(chǎn)品的性能、成本和質(zhì)量；二是政府采購(gòu)部門需要通過(guò)與創(chuàng)新產(chǎn)品的供應(yīng)者建立穩(wěn)定有效的溝通機(jī)制,一方面盡量減少雙方在溝通過(guò)程中存在信息不對(duì)稱的問(wèn)題,另一方面則是盡量向市場(chǎng)表明政府采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品的決心和意愿,提高企業(yè)開展創(chuàng)新研發(fā)的政策預(yù)期,引導(dǎo)企業(yè)開展以政府實(shí)際應(yīng)用為導(dǎo)向的研發(fā)創(chuàng)新；三是政府部門通過(guò)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品及服務(wù)的遠(yuǎn)期約定采購(gòu)成為其第一批用戶,在驗(yàn)證新產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)值的同時(shí),降低企業(yè)研發(fā)技術(shù)外溢所帶來(lái)的成本投入,并通過(guò)政府對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)使用過(guò)程中的反饋,促進(jìn)并建立創(chuàng)新產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),提升企業(yè)創(chuàng)新能力及競(jìng)爭(zhēng)力。

2)政府采購(gòu)部門成為創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)鏈管理者。創(chuàng)新鏈主要由創(chuàng)意設(shè)計(jì)、研究開發(fā)、規(guī)模生產(chǎn)、市場(chǎng)營(yíng)銷、售后服務(wù)5個(gè)環(huán)節(jié)組成。政府部門可以通過(guò)發(fā)揮其宏觀調(diào)控能力,對(duì)創(chuàng)新過(guò)程所形成的供應(yīng)鏈進(jìn)行智能管理,進(jìn)而有效整合現(xiàn)有市場(chǎng)中的創(chuàng)新資源,推動(dòng)創(chuàng)新行為效益最大化和成本最小化的實(shí)現(xiàn)。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是在創(chuàng)意設(shè)計(jì)階段,政府在有效識(shí)別市場(chǎng)創(chuàng)新需求的基礎(chǔ)上,向市場(chǎng)提供創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的需求信息,從而引導(dǎo)符合資質(zhì)的企業(yè)開展創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)研發(fā)；二是政府可以充分組合利用孵化器、加速器、公共研發(fā)平臺(tái)等公共創(chuàng)新資源,以及財(cái)稅政策、科技金融政策、風(fēng)險(xiǎn)投資政策等工具,為企業(yè)提供良好的創(chuàng)新環(huán)境,多重并舉推動(dòng)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。

3)政府采購(gòu)部門需具備相應(yīng)的實(shí)施條件。遠(yuǎn)期約定政府采購(gòu)涉及政府采購(gòu)方、采購(gòu)運(yùn)行方、技術(shù)創(chuàng)新方等多個(gè)參與主體。因此,實(shí)施遠(yuǎn)期約定政府采購(gòu)需要滿足以下3個(gè)條件:一是政府部門需要具備遠(yuǎn)期約定采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的需求,并且足以形成支撐向社會(huì)發(fā)布采購(gòu)需求的規(guī)模；二是政府部門要提供能夠滿足其進(jìn)行遠(yuǎn)期約定采購(gòu)的財(cái)政預(yù)算,并且給予技術(shù)創(chuàng)新主體足夠的時(shí)間用于創(chuàng)新方案的提出和創(chuàng)新產(chǎn)品的研發(fā)；三是要有創(chuàng)新思維的專業(yè)采購(gòu)人員,能夠與政府采購(gòu)部門、政策制定部門、利益相關(guān)者開展密切聯(lián)系,為遠(yuǎn)期約定政府采購(gòu)的實(shí)施提供便利。目前,英國(guó)已經(jīng)成立了項(xiàng)目管理小組的方式向社會(huì)發(fā)布政府遠(yuǎn)期約定采購(gòu)需求,項(xiàng)目管理小組具備項(xiàng)目管理能力和復(fù)雜合同談判能力等,項(xiàng)目管理組長(zhǎng)由具有豐富經(jīng)驗(yàn)和對(duì)遠(yuǎn)期約定采購(gòu)有透徹理解的人員擔(dān)任,小組成員包括采購(gòu)預(yù)算擁有者、與項(xiàng)目有關(guān)的政策制定者、采購(gòu)專家和關(guān)鍵利益相關(guān)者,并保證在項(xiàng)目實(shí)施各階段有采購(gòu)專家指導(dǎo)。

2.3 英國(guó)遠(yuǎn)期約定采購(gòu)的基本流程

概括起來(lái),英國(guó)遠(yuǎn)期約定采購(gòu)基本經(jīng)歷需求識(shí)別、市場(chǎng)參與、招標(biāo)采購(gòu)、合同驗(yàn)收4個(gè)階段(圖2),最終達(dá)到滿足政府部門需求的目的。

圖2 英國(guó)遠(yuǎn)期約定政府采購(gòu)基本流程

1)需求識(shí)別。政府部門從現(xiàn)有的待以解決問(wèn)題和擬實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)中對(duì)未滿足的需求進(jìn)行有效識(shí)別,同時(shí)采購(gòu)專家、業(yè)務(wù)人員、政策領(lǐng)導(dǎo)和關(guān)鍵利益相關(guān)者等多方主體共同參與到政府采購(gòu)中來(lái),從政府政策目標(biāo)、政府具體工作目標(biāo)、投資計(jì)劃項(xiàng)目、重大合同等方面識(shí)別出政府的有效需求[4]。經(jīng)過(guò)評(píng)估后,政府會(huì)以站在需求方的角度,以中性的成果導(dǎo)向的表述方式向市場(chǎng)公布其具體需求,進(jìn)而通過(guò)政府遠(yuǎn)期約定采購(gòu)的形式予以實(shí)現(xiàn)。

2)市場(chǎng)參與。政府部門向市場(chǎng)提出明確的需求信息后,主要通過(guò)市場(chǎng)探測(cè)、市場(chǎng)咨詢、市場(chǎng)發(fā)布3個(gè)階段體現(xiàn)市場(chǎng)參與度。市場(chǎng)探測(cè)相當(dāng)于早期供應(yīng)商參與,也就是政府部門向市場(chǎng)提出需求后,根據(jù)市場(chǎng)的反映情況予以評(píng)估的一個(gè)過(guò)程,在這一階段供應(yīng)商成為市場(chǎng)主體。市場(chǎng)探測(cè)階段結(jié)束后,采購(gòu)小組與供應(yīng)商討論要求和解決方案時(shí)便進(jìn)入市場(chǎng)咨詢階段。市場(chǎng)咨詢階段監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織和其他的利益相關(guān)主體都會(huì)參與進(jìn)來(lái),對(duì)政府采購(gòu)的細(xì)節(jié)予以商討,以期形成市場(chǎng)咨詢報(bào)告達(dá)成可行的解決方案,并最終向所有參與市場(chǎng)探測(cè)活動(dòng)的供應(yīng)商發(fā)布。

3)招標(biāo)采購(gòu)。政府部門根據(jù)前期市場(chǎng)參與情況,完善采購(gòu)要點(diǎn)和采購(gòu)流程,并依據(jù)采購(gòu)策略向供應(yīng)商發(fā)布招標(biāo)方案,明確具體的招標(biāo)要求和條件。一般來(lái)說(shuō),政府采購(gòu)部門會(huì)依據(jù)創(chuàng)新產(chǎn)品所需技術(shù)特征和開發(fā)時(shí)間長(zhǎng)短等因素預(yù)留6～24個(gè)月的時(shí)間給供應(yīng)商準(zhǔn)備創(chuàng)新方案,時(shí)間的長(zhǎng)短會(huì)根據(jù)具體招標(biāo)項(xiàng)目的特征而有所變化。為了更有效地激勵(lì)企業(yè)參與研發(fā)創(chuàng)新,英國(guó)更多采用“競(jìng)爭(zhēng)性談判”的招標(biāo)方法,推動(dòng)供應(yīng)商、政府部門等各方主體實(shí)現(xiàn)充分談判,提出最優(yōu)解決方案。

4)合同驗(yàn)收。招標(biāo)階段完成后,政府部門會(huì)與中標(biāo)者簽訂遠(yuǎn)期約定采購(gòu)合同,中標(biāo)者需在合同期內(nèi)完成創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的研發(fā)。在簽訂采購(gòu)合同時(shí),其具體標(biāo)準(zhǔn)是達(dá)到在產(chǎn)品生命周期內(nèi)滿足用戶成本和質(zhì)量要求的最優(yōu)組合,統(tǒng)籌考慮價(jià)格、產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)品功能等多重特征。合同期結(jié)束后,中標(biāo)者需按時(shí)向政府采購(gòu)部門提交驗(yàn)收申請(qǐng),政府采購(gòu)部門以成果和功能實(shí)現(xiàn)雙重導(dǎo)向,按照合同規(guī)定開展項(xiàng)目驗(yàn)收。

3 中國(guó)遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買的經(jīng)驗(yàn)做法及存在問(wèn)題

當(dāng)前,中國(guó)遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買制度還處于探索階段。為充分發(fā)揮政府購(gòu)買和公共財(cái)政的引導(dǎo)功能,降低企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)[2],廣東借鑒英國(guó)遠(yuǎn)期約定政府采購(gòu)制度經(jīng)驗(yàn),在全國(guó)率先提出試行創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買制度。四川、重慶等多個(gè)省市紛紛跟進(jìn),并先后出臺(tái)遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買政策文件。山東、上海部分省份也積極開展創(chuàng)新產(chǎn)品首購(gòu)訂購(gòu)政策的探索,希望通過(guò)政府購(gòu)買的方式,穩(wěn)定創(chuàng)新產(chǎn)品開發(fā)者和服務(wù)提供者的市場(chǎng)預(yù)期,降低其創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn),激發(fā)其創(chuàng)新活力。

3.1 粵川渝遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買的經(jīng)驗(yàn)做法

粵川渝3省市雖然均提出了遠(yuǎn)期約定政府采購(gòu)制度,但是發(fā)文主體各不相同,廣東省主要是由財(cái)政部門牽頭聯(lián)合科技部門發(fā)布,重慶市則由經(jīng)信部門牽頭聯(lián)合科技部門、保監(jiān)部門、財(cái)政部門發(fā)布,四川省則由財(cái)政部門牽頭聯(lián)合科技部門、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門發(fā)布。但是,無(wú)論其政策的發(fā)布主體是哪個(gè)政府部門,其政策文件中都對(duì)遠(yuǎn)期約定政府采購(gòu)的適用主體、資金來(lái)源、購(gòu)買對(duì)象單位條件、實(shí)施流程、監(jiān)督管理等方面做了明確的規(guī)定,其最終的目的均是希望通過(guò)遠(yuǎn)期約定政府采購(gòu)的方式,穩(wěn)定創(chuàng)新產(chǎn)品開發(fā)者和服務(wù)提供者的市場(chǎng)預(yù)期,降低其創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn),激發(fā)其創(chuàng)新活力。

1)購(gòu)買主體及購(gòu)買對(duì)象單位條件各不相同。3省市的遠(yuǎn)期約定政府采購(gòu)主體均包括政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè),政府財(cái)政性資金全額投資或部分投資項(xiàng)目的出資、建設(shè)和管理單位[3]。但是,對(duì)于政府出資、建設(shè)和管理單位的限定上3省市則有所不同,其中廣東和重慶將其限定在省級(jí)、市級(jí)財(cái)政性資金,四川省則限定到地方財(cái)政性資金,包含省市縣多級(jí)財(cái)政性資金。此外,重慶市擴(kuò)大了購(gòu)買主體范圍,將非使用財(cái)政資金的法人、其他組織等市場(chǎng)主體也同等視為購(gòu)買單位。3省市均要求遠(yuǎn)期約定購(gòu)買對(duì)象單位主體為獨(dú)立法人,但具體的條件各不相同,廣東、重慶對(duì)購(gòu)買對(duì)象單位的科技人員占比、研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入占營(yíng)業(yè)收入比例等進(jìn)行了較為詳細(xì)的限定,四川則將具備完成履約能力的參與購(gòu)買創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)、首創(chuàng)、制造的提供者都作為購(gòu)買對(duì)象。

2)購(gòu)買范圍各不相同。廣東和重慶對(duì)具體的購(gòu)買范圍有所界定,其主要購(gòu)買范圍包括針對(duì)政府行政辦公、環(huán)保和資源循環(huán)利用、公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、交通管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其他重點(diǎn)范疇[4],另外,重慶市根據(jù)其購(gòu)買主體的不同還提出購(gòu)買范圍還包括市場(chǎng)主體之間購(gòu)買的創(chuàng)新產(chǎn)品及服務(wù)。四川省對(duì)購(gòu)買范圍則主要圍繞省內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大戰(zhàn)略需求以及政府購(gòu)買實(shí)際需求的創(chuàng)新產(chǎn)品及服務(wù)。

3)購(gòu)買流程基本相同。由政府部門委托第三方機(jī)構(gòu)向社會(huì)發(fā)布遠(yuǎn)期購(gòu)買需求,按照政府采購(gòu)規(guī)定確定創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)的供應(yīng)商,與供應(yīng)商簽訂遠(yuǎn)期約定購(gòu)買合同,并在合同到期后供應(yīng)商提出驗(yàn)收申請(qǐng),由第三方機(jī)構(gòu)組織驗(yàn)收,驗(yàn)收合格后,采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照合同約定的規(guī)模和價(jià)格實(shí)施購(gòu)買。

此外,3省市對(duì)于中標(biāo)單位存在弄虛作假、偽造成果、以不當(dāng)方式參與競(jìng)標(biāo)的,一經(jīng)發(fā)現(xiàn),取消或終止執(zhí)行遠(yuǎn)期約定購(gòu)買合同,并記入誠(chéng)信檔案。情節(jié)嚴(yán)重涉嫌犯罪的,依法追究法律責(zé)任。重慶市則在其辦法中單列一節(jié),對(duì)市場(chǎng)主體間遠(yuǎn)期約定購(gòu)買及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償實(shí)施程序予以明確。

3.2 實(shí)施遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買存在的問(wèn)題

相對(duì)于英國(guó)相對(duì)成熟的遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買支持創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)制度,中國(guó)在該方面仍處于探索階段,且在制度實(shí)施過(guò)程中在國(guó)際規(guī)則對(duì)接、制度配套完善等方面仍存在一些問(wèn)題。

1)地方性政府采購(gòu)政策法律與GPA國(guó)際規(guī)則有待適應(yīng)調(diào)整。國(guó)家及部分省市出臺(tái)創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)政策,多數(shù)從本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及創(chuàng)新發(fā)展需求出發(fā),對(duì)GPA國(guó)際規(guī)則條款的研究相對(duì)較少,遭到以美國(guó)和歐盟為主的西方國(guó)家(地區(qū))對(duì)中國(guó)政府采購(gòu)政策存在歧視性傾向的抨擊和批評(píng)。

2)支持創(chuàng)新的政府采購(gòu)制度有待完善。一項(xiàng)政策的實(shí)施效果與政策的執(zhí)行環(huán)境息息相關(guān)。2021年,新修訂的《科技進(jìn)步法》在法律上明確“政府采購(gòu)的產(chǎn)品尚待研究開發(fā)的,通過(guò)訂購(gòu)方式實(shí)施”。但是,具體通過(guò)何種方式來(lái)開展訂購(gòu),如何確定哪些產(chǎn)品歸屬于訂購(gòu)范疇,各省市是否需要開展創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定等均有待進(jìn)行細(xì)化和明確。

3)企業(yè)落實(shí)政府采購(gòu)的積極性有待提升。企業(yè)自身存在的問(wèn)題使得遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買政策的效果與預(yù)期有偏差。當(dāng)前,部分企業(yè)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)政策重視不足,參與積極性不高；對(duì)相關(guān)政府采購(gòu)信息缺乏收集,許多企業(yè)內(nèi)部沒有專門的部門或負(fù)責(zé)人來(lái)收集相關(guān)信息；企業(yè)缺乏專業(yè)人才,政府采購(gòu)流程涉及的環(huán)節(jié)較多,對(duì)員工的知識(shí)、素質(zhì)等有著較高的要求,中國(guó)政府采購(gòu)起步較晚且企業(yè)內(nèi)部不重視,缺少對(duì)人才的培養(yǎng)。

4 英國(guó)遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買制度對(duì)中國(guó)的啟示

全面深入解析英國(guó)政府遠(yuǎn)期約定采購(gòu)制度,對(duì)各省份探索推行遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買制度具有現(xiàn)實(shí)意義。未來(lái),中國(guó)可借鑒英國(guó)的遠(yuǎn)期約定采購(gòu)模式對(duì)創(chuàng)新初期的產(chǎn)品予以訂制和合同研發(fā),同時(shí)加緊研究制定符合國(guó)際規(guī)則的遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買制度,增加中小企業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展的機(jī)會(huì)。

4.1 研究制定符合GPA國(guó)際規(guī)則的遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買制度

政府購(gòu)買是推動(dòng)創(chuàng)新產(chǎn)品市場(chǎng)化發(fā)展的重要途徑和手段,在科技創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)的供給中,政府部門作為創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)的直接“購(gòu)買者”“監(jiān)管者”和“引導(dǎo)者”,需要在有效識(shí)別市場(chǎng)上產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新需求的基礎(chǔ)上,結(jié)合自身實(shí)際需要,向社會(huì)發(fā)布現(xiàn)有市場(chǎng)未能滿足的產(chǎn)品與服務(wù)的采購(gòu)需求[5]。目前,中國(guó)政府加快推進(jìn)GPA談判,政府部門需要制定完善符合GPA國(guó)際規(guī)則的遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買的政策制度,理順遠(yuǎn)期約定政府購(gòu)買的體制機(jī)制,正確認(rèn)識(shí)購(gòu)買契約關(guān)系中政府的角色定位,選擇合適的創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)的供應(yīng)商、技術(shù)專家等利益和技術(shù)相關(guān)者參與到購(gòu)買過(guò)程中來(lái)。同時(shí),通過(guò)競(jìng)標(biāo)形成創(chuàng)新約定采購(gòu)合同,向社會(huì)、市場(chǎng)展示政府購(gòu)買創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)的決心,按合同完成創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)的采購(gòu),強(qiáng)化買方市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。

4.2 加大對(duì)中小企業(yè)產(chǎn)品的采購(gòu)

中小企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分,但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程的不斷推進(jìn),尤其受當(dāng)前新冠肺炎疫情影響,中小企業(yè)的生存狀況不容樂觀,更加需要政府加大對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的采購(gòu)力度,支持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能,尤其是在節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)和醫(yī)療衛(wèi)生等民生領(lǐng)域,試點(diǎn)推動(dòng)政府采購(gòu)向中小企業(yè)傾斜。合理制定遠(yuǎn)期約定政府采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、明確政府采購(gòu)中由中小企業(yè)承擔(dān)的具體份額和采購(gòu)比例、落實(shí)中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠及優(yōu)先采購(gòu)等一系列促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政府采購(gòu)政策,從政策上引導(dǎo)和促進(jìn)企業(yè)尤其是中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

4.3 建立創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)使用信息反饋機(jī)制和數(shù)據(jù)平臺(tái)

實(shí)施政府采購(gòu)創(chuàng)新商業(yè)化試點(diǎn),建立國(guó)有企業(yè)首購(gòu)、訂購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品機(jī)制,支持國(guó)有企業(yè)采用首購(gòu)、訂購(gòu)等非招標(biāo)方式采購(gòu)首臺(tái)(套)重大技術(shù)裝備等創(chuàng)新產(chǎn)品,促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)品市場(chǎng)化應(yīng)用。建立創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)使用信息反饋機(jī)制和數(shù)據(jù)平臺(tái),將創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)的使用結(jié)果反饋給企業(yè),為企業(yè)進(jìn)一步優(yōu)化改進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)、實(shí)現(xiàn)真正市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化提供必要的使用信息支撐[6]。