孫 猛, 溫 文, 王曉楠, 徐 磊, 張子龍

(1.國家管網(wǎng)科學(xué)技術(shù)研究總院分公司, 河北 廊坊 065000； 2.遼寧石油化工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院, 遼寧 撫順 113001； 3.國家管網(wǎng)集團(tuán)工程技術(shù)創(chuàng)新有限公司, 天津 300456； 4.中國石油天然氣管道通信電力工程有限公司, 河北 廊坊 065000)

中國天然氣管道歷史最早可追溯到1963年的巴渝天然氣管道,經(jīng)過近半個世紀(jì)的發(fā)展,以陜京管道、西氣東輸管道為代表的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施相繼建成投產(chǎn),標(biāo)志著中國天然氣市場進(jìn)入了一個快速發(fā)展的黃金時期,綠色低碳的天然氣時代來臨。

國內(nèi)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施過去長期主要由3家一體化石油公司負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營,服務(wù)于各公司發(fā)展需要,對外開放程度較低,互聯(lián)互通能力不足,導(dǎo)致區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的負(fù)荷率高低不同,一定程度影響了全國天然氣供應(yīng)和消費(fèi)市場的整體規(guī)模增長。為提高油氣資源配置效率、促進(jìn)油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、保障國家能源安全、更好為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù),2019年12月9日,國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)公司(以下簡稱國家管網(wǎng)集團(tuán))正式掛牌成立。國家管網(wǎng)集團(tuán)負(fù)責(zé)國內(nèi)主干管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)和運(yùn)營,并通過定期向所有符合條件的用戶公開剩余管輸和儲存能力,助力基礎(chǔ)設(shè)施公平開放,實(shí)現(xiàn)真正意義的“全國一張網(wǎng)”。而國內(nèi)“全國一張網(wǎng)”的建設(shè)運(yùn)營才剛起步,需要借鑒吸收國外天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展較成熟國家的先進(jìn)管理做法,并深入結(jié)合中國當(dāng)前天然氣管網(wǎng)運(yùn)行現(xiàn)狀,找到適合中國特色的基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展路徑。

1 美國的經(jīng)驗(yàn)

美國的天然氣產(chǎn)業(yè)經(jīng)過100多年的漸進(jìn)式改革探索,現(xiàn)已成為世界上規(guī)模最大、體制機(jī)制最為完善成熟、市場化程度最高的天然氣市場之一。在天然氣基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行上,美國已建成天然氣管道系統(tǒng)超210個,天然氣管道超897條,天然氣管道總長度位居世界第一,管網(wǎng)覆蓋了美國48個州的大部分地區(qū),并且具有100多家從事管道運(yùn)輸?shù)墓?在市場上服務(wù)上下游,達(dá)到充分競爭[1]。

由于管道天然具有壟斷屬性,因而受到政府嚴(yán)格監(jiān)管,美國管道業(yè)的發(fā)展快慢與美國產(chǎn)業(yè)監(jiān)管政策的轉(zhuǎn)型與進(jìn)步密不可分。

美國天然氣管道發(fā)展歷程主要分為以下節(jié)點(diǎn):1935年公共事業(yè)法案和1938年天然氣法案的出臺,拆分州際控股公司,加強(qiáng)對天然氣管輸服務(wù)的價(jià)格監(jiān)管；1978年美國頒布天然氣政策法案,政府逐步放松管制,管道建設(shè)進(jìn)入發(fā)展期。1992年后美國逐漸完成了天然氣監(jiān)管與法律政策的優(yōu)化調(diào)整,天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)入成熟期[2]。

1.1 產(chǎn)業(yè)監(jiān)管框架的確立

美國天然氣利用始于19世紀(jì)中期利用煤制氣照明,該時期供需兩端規(guī)模較小,在區(qū)域城市生產(chǎn)和消費(fèi),因而天然氣管道主要是近距離的,受到市、州兩級的監(jiān)管。后期由于大規(guī)模氣田的發(fā)現(xiàn)和管道焊接技術(shù)的發(fā)展,長距離的州際運(yùn)輸管道出現(xiàn)。由于洲際管道管轄權(quán)不在州、市兩級政府,美國迅速形成數(shù)家縱向一體化的州際管道公司。州際管道公司通過市場優(yōu)勢地位,如捆綁管輸服務(wù)來銷售天然氣,不合理價(jià)格歧視等,提升終端用氣成本,形成壟斷收益,影響社會福利。

1935年美國國會通過的《公共事業(yè)法案》和1938年美國聯(lián)邦政府頒布的《天然氣法案》,開始限制州際管道公司權(quán)力,授權(quán)聯(lián)邦電力委員會(FPC)執(zhí)行監(jiān)管職能,要求管道運(yùn)營實(shí)行執(zhí)照準(zhǔn)入,制定公正合理的管道服務(wù)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)和清晰的會計(jì)準(zhǔn)則,對新增管線的運(yùn)輸服務(wù)程序和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)也有詳盡的規(guī)定。1978年出臺的《天然氣政策法案》,明確將跨州和州內(nèi)井口價(jià)格統(tǒng)一納入定價(jià)監(jiān)管。通過以上政策法案,美國天然氣市場建立了天然氣管道的監(jiān)管體系,明確了運(yùn)輸管道的建設(shè)、擴(kuò)張、收購等需要執(zhí)照許可,并確定了管輸服務(wù)的合理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。其中《天然氣政策法案》賦予聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會代替聯(lián)邦電力委員會行使州際監(jiān)管權(quán)力。應(yīng)該說,美國自此確立了基于競爭的監(jiān)管與法律框架,為美國天然氣市場的長遠(yuǎn)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.2 管輸企業(yè)運(yùn)銷分離的確立

1985年10月,美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員436號法令出臺,要求州際管道公司自愿公平、無歧視地提供公開準(zhǔn)入的運(yùn)輸服務(wù),并且分拆天然氣銷售與管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)。州際管道公司可以“先到先服務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行非捆綁的第三方服務(wù),且收取的運(yùn)輸接入費(fèi)可自主決定,但必須在聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會設(shè)置的上限和下限之間。

1992年,聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會又頒布了636號法令,改為強(qiáng)制性要求管道公司剝離其銷售業(yè)務(wù),禁止管道公司涉足上下游市場,應(yīng)無歧視地為所有用戶提供平等的輸儲氣服務(wù)。并且法令鼓勵成立地區(qū)市場交易中心來交易管道多余容量和存儲能力,并及時披露相關(guān)信息,以提高管道運(yùn)輸服務(wù)的效率。

從1985年436號法令的出臺實(shí)施開始,美國天然氣管道產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)發(fā)生劇烈變化,管道企業(yè)不得銷售天然氣,運(yùn)輸服務(wù)成為管道公司的單一業(yè)務(wù)(圖1)。天然氣用戶不用被動接受管網(wǎng)公司固定氣量的管輸捆綁服務(wù),用戶可以自主選擇氣源和管網(wǎng)運(yùn)營商。此舉使天然氣市場交易的主體大大增加,市場活躍度得到提升,使得美國天然氣市場在一定程度上實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施公平開放。

圖1 “公平準(zhǔn)入后”美國天然氣行業(yè)結(jié)構(gòu)

隨后在2004年和2008年,聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會專門對管道公平接入的信息要求以法律法規(guī)的形式進(jìn)行了明確,要求管道運(yùn)營企業(yè)實(shí)現(xiàn)信息公開的規(guī)范統(tǒng)一。

美國路易安那州亨利樞紐中心(Henry Hub)天然氣實(shí)體交易樞紐,是美國最具影響力的實(shí)體樞紐,市場充分交易后形成的價(jià)格指數(shù),作為全球天然氣三大價(jià)格指數(shù)之一,被用作整個北美天然氣市場和部分全球液化天然氣(LNG)市場的基準(zhǔn)價(jià),在全球天然氣貿(mào)易中具備巨大的影響力。

總之,經(jīng)過美國天然氣產(chǎn)業(yè)政策的不斷推進(jìn)和變革,美國天然氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體系完善、管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)運(yùn)銷分離,終端用戶可以自由在交易所公開進(jìn)行買賣用氣量,選擇管輸運(yùn)營商提供服務(wù)、管輸基礎(chǔ)設(shè)施信息公開共享,促進(jìn)市場充分交易。至此,美國天然氣市場向真正意義上的競爭性市場邁進(jìn)了一大步。

2 英國及歐盟的經(jīng)驗(yàn)

2.1 英國經(jīng)驗(yàn)

英國的天然氣工業(yè)起源于1965年在北海發(fā)現(xiàn)大規(guī)模天然氣氣田。為了促進(jìn)天然氣規(guī)模化利用,英國政府設(shè)立國家天然氣公司British Gas corporation(BG)統(tǒng)一進(jìn)行天然氣管網(wǎng)的勘探開發(fā)、建設(shè)運(yùn)營和配售,極大地促進(jìn)了英國管線建設(shè)進(jìn)度。到20世紀(jì)80年代,全國性干線輸氣管網(wǎng)基本形成。

為了將天然氣行業(yè)向市場化改革,1982年英政府頒布《石油天然氣法》,取消了BG從海上和陸上購買天然氣的優(yōu)先權(quán),允許第三方進(jìn)入BG的天然氣輸送管網(wǎng)。但是因監(jiān)管不力,天然氣行業(yè)并不存在競爭。1985年英國政府出臺《天然氣法案》,對英國天然氣公司(BG)實(shí)行私有化,并成立天然氣監(jiān)管辦公室,同時放開天然氣批發(fā)市場,允許年用氣量在25 000英熱單位以上的大用戶可以直接與天然氣生產(chǎn)商簽訂供需合同,委托BG管網(wǎng)輸送。

由于BG公司控制了全國管輸系統(tǒng),以及此前與上游生產(chǎn)商簽訂的長期供氣合同仍然有效,具備絕對優(yōu)勢的話語權(quán),有能力操縱天然氣批發(fā)市場,新的供氣商實(shí)際上很難使用管網(wǎng)和進(jìn)入批發(fā)市場,即便進(jìn)入批發(fā)市場,面對的也是一個占統(tǒng)治地位的運(yùn)營商的威逼利誘,很難生存下去。為了促進(jìn)市場競爭,英國天然氣供應(yīng)辦公室起初是采取強(qiáng)制性要求BG公司向獨(dú)立供氣商出售一定比例的天然氣。這種方法顯然效果不佳。1995年,英國再次修訂《天然氣法案》,對BG公司進(jìn)行內(nèi)部重組,將長輸、配氣、儲存和天然氣上游氣源供應(yīng)業(yè)務(wù)相分離。BG公司拆分后成立英國能源集團(tuán)(Centrica)、萊迪思集團(tuán)(Lattice Group)、英國天然氣集團(tuán)(BG Group)3家公司,其中 Lattice Group專業(yè)從事天然氣跨區(qū)域輸送、區(qū)域配氣和相關(guān)技術(shù)服務(wù)。2002年,Lattice Group與英國國家電網(wǎng)公司合并為一個國家管網(wǎng)公司National Grid[3]。

英國通過許可證制度來實(shí)行天然氣行業(yè)的第三方準(zhǔn)入管理,確保天然氣輸送和供應(yīng)領(lǐng)域的公平開放和競爭。天然氣與電力市場辦公室成為英國天然氣行業(yè)監(jiān)管部門,負(fù)責(zé)為管道運(yùn)輸公司、托運(yùn)人和下游配送企業(yè)頒發(fā)許可證。

英國首先開創(chuàng)了國家平衡點(diǎn)(NBP),建立了統(tǒng)一的天然氣交易市場并成為歐洲天然氣市場的交易中心。后來荷蘭TTF逐漸超過了英國 NBP,成為歐洲首屈一指的天然氣交易中心。

現(xiàn)代天然氣市場的典型特征除了管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施獨(dú)立運(yùn)營外,還包括所有終端用戶都能自由選擇天然氣供應(yīng)商。英國天然氣市場改革取得了巨大成功,是歐洲唯一實(shí)現(xiàn)居民零售供氣充分競爭的國家,居民用氣價(jià)格不僅在歐洲,在全世界都屬低水平。2018年,天然氣消費(fèi)在英國一次性能源消費(fèi)中所占的比例達(dá)到35.3%。

2.2 歐盟其他國家經(jīng)驗(yàn)

除英國之外,歐盟其他國家的天然氣改革是在建立歐盟統(tǒng)一市場的大框架下進(jìn)行的,1990年發(fā)布的《關(guān)于提高工業(yè)最終用戶天然氣和電力價(jià)格透明度的程序》以及1991年發(fā)布的《關(guān)于通過管網(wǎng)輸送天然氣》,都只是旨在建立統(tǒng)一的歐盟內(nèi)部天然氣市場,并沒有能夠明確提出第三方準(zhǔn)入的概念。借助英國天然氣產(chǎn)業(yè)成功改革的經(jīng)驗(yàn),歐盟于1998年6月發(fā)布98/30/EC指令,要求成員國逐步消除本國天然氣競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的壟斷,管制基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營,促進(jìn)公平競爭,實(shí)施天然氣管道第三方公平準(zhǔn)入。98/30/EC指令規(guī)定的市場開放是逐步向前推進(jìn)的,在指令生效后5年內(nèi),國家天然氣市場開放程度達(dá)到28%,10年內(nèi)達(dá)到33%。98/30/EC指令雖然對各國開放天然氣市場規(guī)定了時間表和階段性指標(biāo),但是考慮各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異,允許一些國家在一定期限內(nèi)豁免履行義務(wù)。這一妥協(xié)使98/30/EC指令無法達(dá)到預(yù)期效果。于是2005年6月,歐盟發(fā)布了更加激進(jìn)的2003/55/EC指令,不僅細(xì)致地規(guī)定了業(yè)務(wù)分拆和公平準(zhǔn)入,還規(guī)定了比98/30/EC指令更加緊迫的時間表:從2004年7月1日起,實(shí)現(xiàn)全部工業(yè)和商業(yè)用戶有權(quán)自由選擇供氣商；2007年7月1日起,包括居民用戶在內(nèi)的所有消費(fèi)者均有權(quán)自由選擇供氣商。相應(yīng)地,2004年之前實(shí)現(xiàn)天然氣運(yùn)輸業(yè)務(wù)和銷售業(yè)務(wù)的分離,2007年之前實(shí)現(xiàn)配氣網(wǎng)絡(luò)和零售業(yè)務(wù)的分離。2005年開始,歐盟進(jìn)行了一次大規(guī)模市場調(diào)查,結(jié)果大多數(shù)人認(rèn)為歐盟天然氣市場競爭仍不充分,于是又頒布2009/73/EC指令,進(jìn)一步推動一體化公司的業(yè)務(wù)分拆,消除管網(wǎng)公司在準(zhǔn)入方面實(shí)行差別對待的誘因。截至目前,歐盟其他國家的天然氣市場還不是充分競爭的。

3 日韓國家的經(jīng)驗(yàn)

3.1 日本

日本天然氣市場化改革始于20世紀(jì)90年代,主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)終端用戶自主選擇供氣商的同時促使天然氣管輸與銷售業(yè)務(wù)分離,推動天然氣管道和儲氣庫向第三方公平開放,和順價(jià)機(jī)制暢通。

日本天然氣產(chǎn)業(yè)改革出臺的最高級法律文件是《天然氣公用事業(yè)法》,在1995年頒布實(shí)施,根據(jù)本國產(chǎn)業(yè)改革實(shí)踐的需要,進(jìn)行多次修訂。日本天然氣行業(yè)市場化改革的行政管轄部門是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省資源和能源廳下的電力和天然氣產(chǎn)業(yè)處,監(jiān)管部門是2015年才成立的電力和天然氣市場監(jiān)督委員會,受電力和天然氣產(chǎn)業(yè)處指導(dǎo)管轄,但在實(shí)際業(yè)務(wù)中獨(dú)立行使監(jiān)管權(quán)力。

由于多山地、地勢起伏大的特點(diǎn),日本國內(nèi)跨區(qū)域天然氣長輸管道較少,多依賴臨海接收站進(jìn)口LNG并氣化就近銷售,因而日本早期的天然氣市場被分割成許多垂直一體化的區(qū)域公司,直到政府在1995年出臺《天然氣公用事業(yè)法》明確市場化改革方向,天然氣市場化改革才逐步推進(jìn)。

日本在1995出臺《天然氣公用事業(yè)法》,明確要實(shí)現(xiàn)終端用戶(中小型、大型工商業(yè)用戶、居民用戶)自主選擇供應(yīng)商。但在實(shí)施階段是分階段推進(jìn)的,通過設(shè)置可自主選擇供應(yīng)商的最低合同用氣量條件,從200萬m3到0,逐步放寬,最終實(shí)現(xiàn)全面覆蓋終端用戶。

為配合終端用戶充分自主選擇供氣商,日本天然氣基礎(chǔ)設(shè)施在天然氣法案的行政干預(yù)下推行運(yùn)銷分離和第三方公平開放。天然氣管道實(shí)現(xiàn)公平開放經(jīng)歷了從自由協(xié)商向強(qiáng)制開放的過渡。早期由于《天然氣公用事業(yè)法》未明確公平開放的規(guī)則和要求,日本國內(nèi)市場份額最大的4家一體化城燃公司或開放的容量有限,或是信息不透明,市場新增供應(yīng)商較少,公平開放收效甚微。直到《天然氣公用事業(yè)法》修訂(表1),規(guī)定管道容量公開開放利用的規(guī)則和條件,并發(fā)布對第三方開放的標(biāo)準(zhǔn)化合同,市場供氣主體才逐漸增加。

表1 日本《天然氣公用事業(yè)法》規(guī)定的供應(yīng)商最低合同用氣量條件

LNG接收站也被強(qiáng)制推進(jìn)公平開放,但在開放的范圍上僅限于超過20萬m3儲罐的LNG 接收站,儲罐能力較小及接收站專用性較高的接收站獲得了第三方開放豁免。

隨著天然氣基礎(chǔ)設(shè)施公平開放的推進(jìn),市場內(nèi)新增供氣商不斷增加,占市場用氣量比例不斷提升。據(jù)日本電力和天然氣監(jiān)督委員會匯總,國內(nèi)新增供氣商由39個(2017年)上升至75個(2021年)。截至2021年4月,新增供應(yīng)商銷售氣量分別在工業(yè)和居民用氣量中占比為19.5%,13.7%[4]。

3.2 韓國

韓國也是一個完全依賴LNG進(jìn)口的國家。與日本不同的是,在1997年改革之前,韓國有一個壟斷全國天然氣供應(yīng)的韓國天然氣公司(KOGAS)公司,和一個全國性的天然氣管道網(wǎng)絡(luò),沒有地下儲氣庫。韓氣公司是韓國唯一的LNG進(jìn)口商,也是世界上前三的LNG進(jìn)口商,控制著韓國全部的LNG接收站、儲氣罐和運(yùn)輸管網(wǎng),負(fù)責(zé)從LNG進(jìn)口、儲存、氣化、運(yùn)輸、到銷售的天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈。各個城市的城市燃?xì)夤?只能從韓氣公司購買天然氣,在本地區(qū)提供捆綁式的配送和零售服務(wù)。發(fā)電企業(yè)需用的天然氣也從韓氣公司購買。

為改善行業(yè)效率低下問題,在天然氣行業(yè)引入競爭,韓國試圖將對韓氣公司私有化。1997年10月,韓國國會通過了《國有公司私有化專項(xiàng)法案》,為國有公司私有化奠定了法律基礎(chǔ),同時在出臺的《第一個國家能源規(guī)劃》中明確提出在電力和天然氣行業(yè)中建立競爭性環(huán)境。隨后,韓氣公司的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施(包括LNG接收站、運(yùn)輸管道和儲氣設(shè)施)運(yùn)營和天然氣進(jìn)口、銷售業(yè)務(wù)試圖被拆分,雖然由于能源安全等原因又?jǐn)R淺,但同時允許了其他大型用戶(諸如電力公司)直接進(jìn)口LNG,明確了天然氣直接進(jìn)口商在穩(wěn)定供需管理中的責(zé)任,天然氣產(chǎn)業(yè)市場化改革取得一定進(jìn)步。天然氣行業(yè)改革后,據(jù)資訊公司IHS統(tǒng)計(jì),2018年韓國具有直接進(jìn)口權(quán)的大型用戶進(jìn)口共計(jì)618萬t,占韓國LNG總進(jìn)口量的13.9%；2019年進(jìn)口增加至673萬t,占比也上升到16.5%[5]。

雖然韓國天然氣公司的拆分和私有化改革沒能持續(xù)下去,但韓國天然氣基礎(chǔ)設(shè)施向第三方開放不斷在推進(jìn)。韓國1999年通過的《城市燃?xì)馍虡I(yè)法》廢止了韓國天然氣公司接收站建設(shè)的獨(dú)家壟斷權(quán),其他企業(yè)(指工業(yè)和發(fā)電大用戶)在向主管部門提出申請后,可以自行建設(shè)LNG接收站,或與韓國天然氣公司協(xié)商租用LNG接收站,通過韓國天然氣公司管網(wǎng)輸送天然氣。

在下游配氣領(lǐng)域,韓國仍實(shí)行配供氣和銷售捆綁模式,商業(yè)、工業(yè)、居民、發(fā)電等終端用戶只能通過區(qū)域城市燃?xì)馄髽I(yè)購氣。政府的關(guān)注點(diǎn)主要集中在價(jià)格透明和公平合理方面。

韓國天然氣儲備以生產(chǎn)儲備為主,主要是應(yīng)對季節(jié)調(diào)峰和緊急事件,以保障安全穩(wěn)定供氣。截至2019年,韓國共有6個LNG接收站,總罐容為44.8萬m3,年接受能力為1.26億m3。

4 中國天然氣管道公平開放現(xiàn)狀

跟英美一樣,中國天然氣管網(wǎng)體制改革也是隨著天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和市場的開放逐步調(diào)整。為了快速形成規(guī)模化優(yōu)勢,集聚國家力量,抵御國際油氣價(jià)格沖擊,中國在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期,采取上中下游一體化運(yùn)作模式,上游勘探開發(fā)和中游輸送環(huán)節(jié)由同一家公司承擔(dān),并通過捆綁銷售協(xié)議將天然氣輸送至城市門站或者直供用戶,配送環(huán)節(jié)再通過捆綁銷售協(xié)議銷售至其終端用戶。中游儲運(yùn)環(huán)節(jié)的費(fèi)用在垂直一體化企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行結(jié)算。各家公司管道之間沒有互聯(lián)互通或程度較低,僅有部分公司的代輸或串換,且存在重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。

國內(nèi)曾試圖推進(jìn)管網(wǎng)公平開放,但收效甚微。2014年,國家能源局下發(fā)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》,要求國家石油公司向社會公開管道等基礎(chǔ)設(shè)施的剩余能力,2019年出臺新修訂《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》。由于管道所有權(quán)、運(yùn)營權(quán)及管道利用均屬于三大石油公司,三大石油公司明顯具備信息優(yōu)勢,公平開放也僅限于通過公司官網(wǎng)和部分平臺公布的有限管道歷史信息,即時性和申請程序均無法落地,有限的開放導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施公平利用浮于表面,其他公司根本無法利用管道剩余能力。

2019年9月,在油氣體制改革的背景下,國家管網(wǎng)集團(tuán)正式組建成立,并于2020年9月正式運(yùn)營,標(biāo)志著國內(nèi)天然氣市場格局進(jìn)入新階段“X+1+X”,公平開放向前邁出一大步。國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施公平開放監(jiān)管工作,主要是從政府行政的角度進(jìn)行指導(dǎo),相對缺乏獨(dú)立性。針對管網(wǎng)、LNG接收站公平開放,國家管網(wǎng)公司建立了行業(yè)信息開放共享機(jī)制,構(gòu)建了開放服務(wù)及交易平臺,推動現(xiàn)有管道互聯(lián)互通,完善落實(shí)公平開放、管容分配和客戶服務(wù)制度。2021年國內(nèi)新增天然氣托運(yùn)商35家,累計(jì)托運(yùn)商近150家,新增管輸服務(wù)氣量35億m3、原油托運(yùn)量201萬t,完成儲氣庫管容交易3.6億m3,新增LNG接卸量168萬t,凸顯國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施公平開放成果。

國內(nèi)天然氣價(jià)格改革方面,主干管道運(yùn)輸價(jià)格遵循“準(zhǔn)許成本加合理收益”的原則,并實(shí)行“兩部制”計(jì)價(jià),為管道向第三方公平開放創(chuàng)造了條件,同時有利于天然氣回歸商品屬性,促進(jìn)氣氣競爭,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)終端用氣成本下降的目標(biāo)。同其他發(fā)達(dá)國家相比,國內(nèi)的終端用氣成本尚不能有效傳導(dǎo),企業(yè)用氣已實(shí)現(xiàn)上下游價(jià)格聯(lián)動,而居民用氣受管制影響,尚在逐步放寬,還不能實(shí)現(xiàn)有效聯(lián)動。

天然氣基礎(chǔ)設(shè)施改革的目標(biāo)是不僅管道要向市場公平開放,接收站也要推進(jìn)公平開放。2021年國家能源局下發(fā)《天然氣管網(wǎng)和LNG接收站公平開放專項(xiàng)監(jiān)管工作方案》,對國家管網(wǎng)和三大油等公司的公平開放工作做出了進(jìn)一步規(guī)定。

從當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成果來看,國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)入到建設(shè)和投資、運(yùn)營的快車道,截至2021年,全國主干天然氣管道總里程達(dá)到11.6萬km,管道總里程年均增速為10.2%；城市配氣管網(wǎng)總里程超過100萬km；在役儲氣庫(群)15座,形成儲氣調(diào)峰能力約171億m3；已建成投產(chǎn)LNG接收站22座,總接收能力超過9 000萬t。

近年來,國內(nèi)持續(xù)推動交易中心建設(shè),陸續(xù)組建了上海石油天然氣交易中心、重慶石油天然氣交易中心、深圳天然氣交易中心等油氣現(xiàn)貨交易平臺,同時在上海國際能源交易中心上市了國內(nèi)第一個國際化期貨品種SC原油期貨,為推動中國油氣市場體系建設(shè)發(fā)揮了重要作用。上海天然氣交易中心2020年的天然氣交易量達(dá)到811.48億m3(雙邊),是亞太最大天然氣現(xiàn)貨交易中心。但截至目前,這些交易平臺都還處于成長階段,距離能夠發(fā)揮優(yōu)化資源配置、形成全國或國際化影響力,比如成為亞太地區(qū)定價(jià)基準(zhǔn)的成熟階段,仍有較大空間。

通過對比國外典型國家天然氣產(chǎn)業(yè)的階段特征,可以判斷美英的天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展已較為完善,中日韓的天然氣產(chǎn)業(yè)尚在發(fā)展期(表2)。

表2 國外典型國家與中國天然氣產(chǎn)業(yè)特征對比

5 相關(guān)建議

基于中國天然氣產(chǎn)業(yè)公平開放發(fā)展現(xiàn)狀,從基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制、產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制3個方面提出建議,助力國內(nèi)早日實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的天然氣產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施公平開放,提高行業(yè)效率。

5.1 加快天然氣管網(wǎng)建設(shè)和互聯(lián)互通

2021年國內(nèi)天然氣表觀消費(fèi)量為3 726億m3,同比增長12.7%。作為“雙碳”目標(biāo)關(guān)鍵的過渡型清潔能源,預(yù)計(jì)2030年中國天然氣的消費(fèi)比重將占一次能源消費(fèi)量的15%[6]。加快天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及互聯(lián)互通是深化油氣體制市場化改革、滿足天然氣產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展的必要條件。目前全國天然氣管道總里程達(dá)到約11萬km,以地下儲氣庫為代表的儲氣庫工作氣量也僅約140億m3,與歐美等天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國家儲運(yùn)設(shè)施規(guī)模存在較大差距,天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需大力推進(jìn)。國家能源局在今年能源工作指導(dǎo)意見中,也明確提到要推進(jìn)中俄東線南段、西三線中段、西四線、川氣東送二線、龍口LNG-文23儲氣庫等重大管網(wǎng)工程建設(shè)[7]。天然氣管道規(guī)?；ㄔO(shè)不僅能推動管道沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而且有利于提高管網(wǎng)靈活性和可靠性,對于實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo),保障國家能源供應(yīng)等提供重要支撐。

5.2 深入推動管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制變革

天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展不光要實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?也要實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、協(xié)同化、創(chuàng)新發(fā)展。管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革要始終跟隨管網(wǎng)規(guī)模發(fā)展適度優(yōu)化。管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制的優(yōu)化可以從以下幾個方面考慮:

1)推動信息公開及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化。管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)要主動定期公開天然氣管網(wǎng)設(shè)施剩余能力、設(shè)施利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等各類信息以及統(tǒng)一規(guī)范管網(wǎng)及接收站運(yùn)輸計(jì)量與結(jié)算方法等標(biāo)準(zhǔn),推動全國管網(wǎng)有序規(guī)范開放服務(wù)市場主體。

2)增強(qiáng)公平開放與保供協(xié)同發(fā)展。在當(dāng)前實(shí)施公平開放與保供界面不明晰的階段,動態(tài)優(yōu)化托運(yùn)商準(zhǔn)入條件,優(yōu)先鼓勵有保供能力的托運(yùn)商進(jìn)入市場,從制度層明確享受公平開放權(quán)利與承擔(dān)保供責(zé)任的義務(wù)相統(tǒng)一,有利于天然氣產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展。

3)創(chuàng)新容量交易產(chǎn)品。針對托運(yùn)商“租而不用”的現(xiàn)象,對托運(yùn)商棄用的部分基礎(chǔ)設(shè)施剩余能力可重新投入市場,以可中斷方式向合格的全體托運(yùn)商公平開放,提高管道利用率。

4)探索建立天然氣管網(wǎng)容量市場和區(qū)域交易市場,增加交易主體,逐步取消對投機(jī)的限制,畢竟充分活躍的市場交易需要各類主體的參與。另外,除現(xiàn)行合同容量分配外,可設(shè)計(jì)容量交易市場、公開拍賣等交易機(jī)制,鼓勵油氣管網(wǎng)服務(wù)合同涵蓋長期、短期,且實(shí)現(xiàn)可中斷服務(wù)、不可中斷服務(wù)等多樣化疊加利用,提高管網(wǎng)設(shè)施服務(wù)能力,促進(jìn)市場向更高層次發(fā)展。

5)大力推進(jìn)管網(wǎng)數(shù)字化運(yùn)營。按照國家油氣體制改革思路,結(jié)合當(dāng)前發(fā)展需要,管網(wǎng)運(yùn)營下一步的發(fā)展方向是各項(xiàng)業(yè)務(wù)均利用數(shù)字化、信息化手段,將平臺共享等發(fā)展理念融入管道經(jīng)營,推動商業(yè)模式數(shù)字生態(tài)化,通過數(shù)據(jù)驅(qū)動提升運(yùn)營水平,基礎(chǔ)設(shè)施公平開放力度進(jìn)一步加大,引領(lǐng)管道行業(yè)縱深發(fā)展,助力實(shí)現(xiàn)覆蓋范圍最廣、開放力度最大、管輸成本最優(yōu)的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量公平開放體系。

5.3 完善監(jiān)管法律法規(guī)

歐美日韓的天然氣改革實(shí)踐,均遵循“立法先行”的特征。現(xiàn)代化市場體系的構(gòu)建離不開法律法規(guī)的支撐,中國應(yīng)該出臺以“天然氣法”為基礎(chǔ)、天然氣管理?xiàng)l例以及配套實(shí)施辦法等為支撐的制度體系。

目前,中國天然氣管輸及儲氣服務(wù)的監(jiān)管主要依賴能源局等部門規(guī)章和一些政策性文件,相關(guān)政策和管理制度的權(quán)威性不強(qiáng),要推動從國家層面形成權(quán)威性的政策法規(guī),完善天然氣管理體系。

另外,結(jié)合美歐等國經(jīng)驗(yàn),分離能源管理和監(jiān)督的職能,可設(shè)立專門的獨(dú)立行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu),深化油氣管網(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管,加大公平開放、調(diào)度交易、價(jià)格成本、合同履約等方面的監(jiān)管力度。