□李俊清 付秋梅

（1.中央民族大學(xué)國(guó)家安全研究院，北京 100080；2.廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西南寧 530000）

習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中指出：“以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的民族工作?！盵1]我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，民族工作在黨和國(guó)家工作全局中占據(jù)重要地位，關(guān)系到民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定和中華民族偉大復(fù)興。在國(guó)家治理語(yǔ)境下，“民族整合”問(wèn)題是國(guó)家政治能力問(wèn)題的中心[2]，民族事務(wù)治理也是國(guó)家治理的重要組成部分。中國(guó)共產(chǎn)黨作為民族事務(wù)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，自誕生之日起就高度重視民族問(wèn)題，并自覺(jué)把民族工作納入國(guó)家治理范疇，在長(zhǎng)期的革命、建設(shè)和改革進(jìn)程中不斷豐富發(fā)展民族事務(wù)治理的指導(dǎo)思想，不斷建構(gòu)并完善民族事務(wù)治理的體制機(jī)制，最終走出了一條中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的正確道路。2021年8月在第五次中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出：“回顧黨的百年歷程，黨的民族工作取得的最大成就，就是走出了一條中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的正確道路。”[3]在新時(shí)代，立足“兩個(gè)大局”交織、“兩個(gè)一百年”交匯的特殊時(shí)期，習(xí)近平總書(shū)記也明確提出要“提升民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平”[3]，這意味著民族事務(wù)治理已被納入我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略體系之中，并被上升到了事關(guān)鑄牢中華民族共同體意識(shí)和實(shí)現(xiàn)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略高度。在此背景下，系統(tǒng)梳理中國(guó)共產(chǎn)黨民族事務(wù)治理的百年發(fā)展歷程，總結(jié)歷史實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索未來(lái)的發(fā)展路徑，是推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，對(duì)順利實(shí)現(xiàn)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)也具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、國(guó)家、民族與民族主義：聚合與離散的博弈

人是一種社會(huì)性存在，自人類誕生以來(lái)，就結(jié)合成了各種各樣的共同體，以滿足人的社會(huì)性本質(zhì)需要。其中，民族與國(guó)家是兩個(gè)具有獨(dú)特性的共同體。民族共同體是為了滿足人們精神、信仰、歸屬等方面的需要，基于生活習(xí)俗、語(yǔ)言、信仰、歷史記憶等系列文化符號(hào)所建構(gòu)的文化共同體。從歷史的宏觀視角觀察，民族也是一個(gè)不斷變化的動(dòng)態(tài)共同體，“各個(gè)族體都有一個(gè)產(chǎn)生、發(fā)展、吸引、擴(kuò)散、聚合、分解、消亡的過(guò)程”[4]，并遵循氏族—胞族—部落—部落聯(lián)盟—民族的演進(jìn)序列[5]，從而形成“原生性民族”“次生性民族”“歷史的民族”“現(xiàn)實(shí)的民族”的存在形態(tài)。目前，全世界約有3000多個(gè)民族，分布在200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，其中完整保留原生形態(tài)的民族很少，大部分民族都是在歷史上經(jīng)過(guò)文明之間的激蕩碰撞而分化、整合形成的次生性民族。由于受歷史、文化、傳統(tǒng)、居住環(huán)境等因素的影響，民族共同體間的發(fā)展存在著不同程度的差異。

如果說(shuō)民族的產(chǎn)生是為了滿足人們精神、信仰、歸屬感等方面的需要，那么國(guó)家則是人類自覺(jué)設(shè)計(jì)出來(lái)的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力體系，主要滿足人們對(duì)現(xiàn)實(shí)安全、秩序與利益追求的需要。國(guó)家的出現(xiàn)，是在原始社會(huì)人類形成的各類共同體都不足以維持社會(huì)秩序、化解社會(huì)矛盾之后作出的理性選擇。因此，可以認(rèn)為國(guó)家的形成一般都要晚于原生形態(tài)的民族，并對(duì)其他共同體具有支配性影響力。在歷史上，國(guó)家極大地影響甚至主導(dǎo)了民族的演變進(jìn)程，許多原先在各自區(qū)域自發(fā)形成和演變的民族，都被國(guó)家的力量重新建構(gòu)、分化、融合，進(jìn)而形成新的民族，甚至民族認(rèn)同與國(guó)家認(rèn)同難分彼此。也正是因?yàn)檫@一原因，國(guó)家與民族的關(guān)系愈加復(fù)雜，在部分區(qū)域，這兩類共同體甚至很難被區(qū)分開(kāi)來(lái)。但直接將民族與國(guó)家疊加到一起，試圖建立民族—國(guó)家（Nation-State），則是在近代資產(chǎn)階級(jí)興起、主權(quán)理論和契約國(guó)家觀念出現(xiàn)之后。而這一過(guò)程與西歐民族主義運(yùn)動(dòng)密不可分。

民族主義既是一種社會(huì)意識(shí)形態(tài)，也是一種社會(huì)政治運(yùn)動(dòng)，它堅(jiān)持政治與民族的單位應(yīng)該同一[6]，終極目標(biāo)是建立民族—國(guó)家。民族主義運(yùn)動(dòng)借助民族認(rèn)同中的文化、情感因素，通過(guò)激情渲染特定民族的歷史記憶，激發(fā)特定區(qū)域人民對(duì)國(guó)家的忠誠(chéng)，并在內(nèi)容上強(qiáng)調(diào)民族與國(guó)家等同，成為了動(dòng)員民眾的一股強(qiáng)大精神力量，為建構(gòu)近代民族國(guó)家發(fā)揮了重要作用。經(jīng)過(guò)民族主義運(yùn)動(dòng)的洗禮，1648年以《威斯特伐利亞和約》的簽訂為標(biāo)志，西歐諸國(guó)完成了從王朝國(guó)家向民族國(guó)家的轉(zhuǎn)型，并為世界各國(guó)建立民族國(guó)家提供了范式?！霸诿褡鍑?guó)家體系下，世界上所有的民族都被組織到了民族國(guó)家的政治框架中?！盵7]78但是，由于在一定區(qū)域內(nèi)居住的民族往往自古以來(lái)就是多元的，民族主義運(yùn)動(dòng)因而也引發(fā)了不同民族之間對(duì)于居住區(qū)域、享有權(quán)利的追求和政治目標(biāo)之間的矛盾和沖突，民族主義也成為邪惡的代名詞。鄧恩認(rèn)為民族主義是20世紀(jì)最徹底的政治羞恥，是1900年以來(lái)世界政治史上最深的、最頑固的，也是最難以預(yù)言的污點(diǎn)[8]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，二戰(zhàn)后全球發(fā)生過(guò)200多起重大國(guó)際國(guó)內(nèi)沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)，其中絕大多數(shù)都由民族矛盾引發(fā)或與民族矛盾直接關(guān)聯(lián)[7]106-107。蘇聯(lián)解體、巴以沖突、庫(kù)爾德人建國(guó)運(yùn)動(dòng)、北愛(ài)爾蘭和蘇格蘭問(wèn)題、盧旺達(dá)大屠殺……從發(fā)展中國(guó)家到發(fā)達(dá)國(guó)家，幾乎都是民族沖突引發(fā)的問(wèn)題。世界各國(guó)為了緩解族際間的矛盾和沖突，在民族治理上進(jìn)行了諸多理論嘗試，也采取了各種不同的政策舉措，如強(qiáng)制同化政策、一體化政策、保護(hù)區(qū)政策以及多元文化政策等[7]106-107。但由于各國(guó)存在內(nèi)在的制度缺陷，這些政策模式也導(dǎo)致了國(guó)家特性弱化、國(guó)民身份認(rèn)同解構(gòu)[9]，出現(xiàn)割裂的“平行社會(huì)”和“群體區(qū)隔”[10]等一系列社會(huì)問(wèn)題，民族之間隔閡、猜疑、仇視甚至激烈的沖突依然存在。

中國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，相對(duì)其他地方，傳統(tǒng)中國(guó)區(qū)分“他者”以禮儀，而不以種族。民族間競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)和緩，關(guān)系較為融洽?？v觀我國(guó)歷史長(zhǎng)河，五千多年中華文明的發(fā)展史就是一部各民族交往交流交融的歷史。先秦時(shí)期“五方之民”共存中華大地，“華夷一統(tǒng)”“夷夏一體”初步形成。秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后實(shí)行“書(shū)同文、車同軌”，形成了大一統(tǒng)、多民族融合的局面。自秦以降，大一統(tǒng)始終是歷史發(fā)展的主基調(diào)，封建朝代政治上的廟堂更迭，并沒(méi)有阻斷中國(guó)傳統(tǒng)“大一統(tǒng)”思想的歷史相承，也絲毫不影響各民族的交往交流交融。各民族在不斷交融進(jìn)程中形成了以中原黃河流域?yàn)楹诵牡娜A夏文明圈，成為凝聚各民族的文明核心，“蕃人舊日不耕犁，相學(xué)如今種禾黍”“一半胡風(fēng)似漢家”“萬(wàn)里羌人盡漢歌”即為真實(shí)寫照。與此同時(shí)，“大雜居、小聚居”的民族分布格局和“絲綢之路”“茶馬互市”的經(jīng)濟(jì)往來(lái)，也印證了各民族交往交流交融的歷史事實(shí)。歷代中央王朝在“天下觀”的指引下，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)也基本采取了“修其教不易其俗、齊其政不改其宜”的治理方式。秦漢時(shí)期設(shè)立了有別于郡縣制的“道”和“屬邦”，唐朝時(shí)期實(shí)行“羈縻”政策，元明清時(shí)期推行土司制度，清王朝還專門根據(jù)新疆、蒙古、西藏、云南景頗等地區(qū)實(shí)際，分別推行了伯克制度、盟旗制度、政教合一制度和山官制度，切實(shí)鞏固了多民族的國(guó)家版圖。

到了近代，鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)使中國(guó)陷入了深重的民族災(zāi)難之中，而中國(guó)境內(nèi)的民族關(guān)系也遭遇到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。西方列強(qiáng)為了瓜分中國(guó)，極力煽動(dòng)中國(guó)的民族矛盾，在中國(guó)境內(nèi)制造民族間仇視情緒，竭力策動(dòng)并支持民族分離運(yùn)動(dòng)。西藏、新疆、蒙古等地陸續(xù)被西方殖民者劃為自己的勢(shì)力范圍，并在殖民勢(shì)力支持下發(fā)生了一系列民族分離運(yùn)動(dòng)。為了挽救民族危機(jī)和邊疆危機(jī)，整合“民族”與“國(guó)家”的關(guān)系，中國(guó)各族精英進(jìn)行了不斷探索，既有左宗棠“我之疆素，尺寸不可讓人”誓死收復(fù)新疆的親身實(shí)踐，也有從“驅(qū)除韃虜”的“以族統(tǒng)國(guó)”到“五族共和”的“以國(guó)統(tǒng)族”的政治綱領(lǐng)變化，還有關(guān)于“中華民族是一個(gè)”的激烈爭(zhēng)論[11]。中國(guó)共產(chǎn)黨成立之后，在結(jié)合馬克思主義民族理論和中國(guó)民族關(guān)系實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，對(duì)處理中國(guó)的民族問(wèn)題，規(guī)劃中國(guó)民族關(guān)系未來(lái)的發(fā)展方向進(jìn)行了深入的思考，創(chuàng)立了極具中國(guó)特色的民族理論與民族政策體系，走出了一條正確解決民族問(wèn)題的中國(guó)道路。這不僅開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)的歷史新紀(jì)元，也使得民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，更為世界人權(quán)事業(yè)的發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)。有學(xué)者指出，“當(dāng)代中國(guó)民族事務(wù)治理的成功體現(xiàn)了中國(guó)方案的典范性，集中彰顯了民族事務(wù)治理的中國(guó)智慧”[12]。因此，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨百年民族事務(wù)治理的發(fā)展歷程進(jìn)行回顧與總結(jié)，不僅具有歷史和現(xiàn)實(shí)意義，還極具時(shí)代價(jià)值與世界意義。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨民族事務(wù)治理的歷史演進(jìn)

中國(guó)共產(chǎn)黨成立之初就提出“中華民族是代表中國(guó)境內(nèi)各民族之統(tǒng)稱，四萬(wàn)萬(wàn)五千萬(wàn)人民是共同祖國(guó)的同胞，是生死存亡利害一致的”[13]。當(dāng)代中國(guó)的民族關(guān)系，實(shí)際上是中國(guó)近現(xiàn)代歷史發(fā)展趨勢(shì)與中國(guó)共產(chǎn)黨的民族政策共同作用的結(jié)果。黨的十九屆六中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，將黨的百年歷程科學(xué)劃分為新民主主義革命時(shí)期、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期、改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期、新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義時(shí)期四個(gè)階段。在新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨從“革命救國(guó)”出發(fā)，民族工作由借鑒“蘇聯(lián)模式”逐步轉(zhuǎn)向創(chuàng)立符合我國(guó)國(guó)情的“民族區(qū)域自治”；在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨圍繞“興國(guó)”目標(biāo)，著手大規(guī)模發(fā)展保護(hù)少數(shù)民族利益的制度與行動(dòng)；在改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨一方面恢復(fù)并重塑在“文革”時(shí)期遭到破壞的民族區(qū)域自治制度，另一方面基于蘇聯(lián)解體、南斯拉夫分裂等世界性政治動(dòng)蕩，認(rèn)識(shí)到改革與發(fā)展才是解決中國(guó)社會(huì)存在所有問(wèn)題包括民族問(wèn)題的根本出路，于是圍繞“富國(guó)”目標(biāo)，按照改革開(kāi)放進(jìn)程，大力推動(dòng)民族政策與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的融合；在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義時(shí)期，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視民族工作，圍繞“強(qiáng)國(guó)”目標(biāo)不斷創(chuàng)新民族工作。因此，本文以四個(gè)階段時(shí)期作為時(shí)代劃分基準(zhǔn)，結(jié)合同期國(guó)情與黨推進(jìn)民族工作的階段性特征和時(shí)代特點(diǎn)，將建黨百年來(lái)的民族工作大體劃分為“借鑒與初創(chuàng)”“探索與發(fā)展”“重塑與改革”“完善與創(chuàng)新”四個(gè)階段。

（一）借鑒與初創(chuàng)：新民主主義革命時(shí)期黨的民族工作

新民主主義革命時(shí)期，由借鑒蘇聯(lián)“民族自決”模式向創(chuàng)建“民族區(qū)域自治”轉(zhuǎn)變，是中國(guó)共產(chǎn)黨成立后民族工作的重大探索。在成立初期，由于對(duì)我國(guó)民族關(guān)系發(fā)展歷史和當(dāng)時(shí)所面臨的民族災(zāi)難本質(zhì)認(rèn)識(shí)尚淺，在思考少數(shù)民族地區(qū)治理問(wèn)題時(shí)更多地受到了西方民族主義思想的影響，特別是由于對(duì)列寧民族理論和蘇聯(lián)處理民族關(guān)系模式的崇拜，中國(guó)共產(chǎn)黨在成立初期幾乎毫無(wú)保留地接受了蘇聯(lián)以“民族自決”為核心的民族政策。中共二大、三大、六大會(huì)議決議以及《中華蘇維埃憲法大綱》都主張并承認(rèn)“民族自決”?？箲?zhàn)爆發(fā)后，中國(guó)共產(chǎn)黨一方面需要在建立的根據(jù)地直接應(yīng)對(duì)少數(shù)民族地區(qū)治理的實(shí)踐問(wèn)題，另一方面受國(guó)內(nèi)外局勢(shì)影響，對(duì)中國(guó)的歷史和中國(guó)當(dāng)時(shí)所面臨的民族災(zāi)難有了更深刻的認(rèn)識(shí)，便意識(shí)到“民族—區(qū)域—政治權(quán)力”三者緊密結(jié)合在一起的“民族自決”政策不完全適用于中國(guó)民族關(guān)系的處理，如果繼續(xù)照搬勢(shì)必加劇中國(guó)的“四分五裂”，難以形成全民族抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨圍繞“救國(guó)”目標(biāo)，不斷修正自己的民族政策理論內(nèi)容，最終揚(yáng)棄了“民族自決”，主張確立更加符合我國(guó)國(guó)情的“民族區(qū)域自治”。1936年陜甘寧回民自治，成立了中國(guó)歷史上第一個(gè)民族自治縣——豫?；孛褡灾慰h。1941年起“民族區(qū)域自治”頻繁地出現(xiàn)在黨和邊區(qū)政府的重要文件中，《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》《中華民國(guó)陜甘寧邊區(qū)自治憲法草案（修正稿）》等憲法性文件對(duì)民族區(qū)域自治作了較為詳細(xì)的規(guī)定，《建設(shè)回民自治區(qū)》則清晰地梳理出了建立少數(shù)民族自治區(qū)的基本思路。1945年內(nèi)蒙古成立了內(nèi)蒙古自治運(yùn)動(dòng)聯(lián)合會(huì)，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨正式確定以民族區(qū)域自治方式處理中國(guó)的民族問(wèn)題。1947年內(nèi)蒙古自治區(qū)成立，意味著民族區(qū)域自治真正從一種思想變成具有現(xiàn)實(shí)操作性的制度體系，并為全國(guó)實(shí)行民族區(qū)域自治積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（二）探索與發(fā)展：社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期黨的民族工作

社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨圍繞“興國(guó)”目標(biāo)，對(duì)民族工作的探索與發(fā)展主要體現(xiàn)在建立民族區(qū)域自治制度、開(kāi)展民族識(shí)別工作、建設(shè)民族自治地方政權(quán)和培養(yǎng)少數(shù)民族干部四個(gè)方面。

第一，確立民族區(qū)域自治制度，保障各民族一律平等。1949年新中國(guó)成立，具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》專門用一章闡述了中國(guó)的民族政策，并原則性地規(guī)定了民族區(qū)域自治制度的主要內(nèi)容。1954年頒布的新中國(guó)第一部憲法《中華人民共和國(guó)憲法》，進(jìn)一步明確了中國(guó)處理民族問(wèn)題的基本政策制度，并用一節(jié)6條條文更加細(xì)致地規(guī)定了民族區(qū)域自治制度的內(nèi)容。民族區(qū)域自治入憲，標(biāo)志著其作為一項(xiàng)政治制度正式確立，并成為新中國(guó)解決民族問(wèn)題、處理民族關(guān)系的核心制度。

第二，開(kāi)展民族識(shí)別工作，確定民族成分。民族區(qū)域自治制度作為全新的制度體系，需要根據(jù)少數(shù)民族聚居程度和具體的族屬來(lái)設(shè)計(jì)民族自治地方政權(quán)體系、制定和執(zhí)行符合民族地區(qū)實(shí)際的政策法規(guī)以及開(kāi)展有針對(duì)性的社會(huì)事業(yè)。而民族身份認(rèn)識(shí)上的混亂，無(wú)疑使得這些工作難以開(kāi)展。為此，自1950年始，國(guó)家陸續(xù)展開(kāi)了對(duì)少數(shù)民族成分進(jìn)行調(diào)查識(shí)別的工作。1979年基諾族的確認(rèn)，標(biāo)志著民族識(shí)別工作基本完成。

第三，開(kāi)展民族自治地方政權(quán)建設(shè)，規(guī)范民族事務(wù)管理。新中國(guó)成立后，國(guó)家一方面支持在少數(shù)民族聚居區(qū)建立民族自治地方，另一方面也對(duì)民族自治地方建置的規(guī)范化作出了詳細(xì)規(guī)定。1950—1966年，全國(guó)共建立了96個(gè)民族自治地方，包括5個(gè)自治區(qū)，29個(gè)自治州，62個(gè)自治縣①數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)政府門戶網(wǎng)站公布的《中國(guó)民族自治區(qū)、自治州、自治縣一覽表》統(tǒng)計(jì)。。在當(dāng)時(shí)經(jīng)過(guò)識(shí)別認(rèn)定的民族中，人口規(guī)模達(dá)到一定程度以及聚居程度較高的少數(shù)民族，基本上都建立了自己的民族自治地方②20世紀(jì)80年代我國(guó)掀起新一波建立民族自治地方的高潮，許多聚居程度較低的少數(shù)民族也建立了自己的自治縣，到20世紀(jì)90年代以后，這一工作基本完成。截至2008年，我國(guó)有44個(gè)少數(shù)民族共建立了155個(gè)民族自治地方，即5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣（旗）。作為民族區(qū)域自治制度的補(bǔ)充，我國(guó)還設(shè)立了1100多個(gè)民族鄉(xiāng)，11個(gè)因人口較少且聚居區(qū)域較少而沒(méi)有實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族，有9個(gè)建有民族鄉(xiāng)。參見(jiàn)中華人民共和國(guó)中央人民政府官網(wǎng)，《民族政策白皮書(shū)：我國(guó)共建立155個(gè)民族自治地方》，http：//www.gov.cn/jrzg/2009-09/27/content_1427937.htm，訪問(wèn)日期，2022年8月20日。。在規(guī)范民族自治地方建置中，國(guó)家出臺(tái)了《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，對(duì)民族自治地方區(qū)劃、名稱的界定和建置審批、自治機(jī)關(guān)的組織方式和地位、自治權(quán)利和權(quán)力、自治地方內(nèi)部民族關(guān)系的處理原則等方面作了詳細(xì)規(guī)定。

第四，培養(yǎng)少數(shù)民族干部，落實(shí)民族平等政策。新中國(guó)成立后，隨著民族自治地方的大量建立，黨的民族工作對(duì)少數(shù)民族干部的需求猛然增加，這對(duì)中國(guó)民族干部培養(yǎng)和任用制度提出了新的挑戰(zhàn)。為此，黨中央和國(guó)務(wù)院（政務(wù)院）高度重視少數(shù)民族干部的培養(yǎng)工作。毛澤東、周恩來(lái)對(duì)民族干部的培養(yǎng)任用多次做了指示。毛澤東強(qiáng)調(diào)：“要徹底解決民族問(wèn)題，完全孤立民族反動(dòng)派，沒(méi)有大批從少數(shù)民族出身的共產(chǎn)主義干部，是不可能的。”[14]42“縣、州、區(qū)的少數(shù)民族干部要逐年增加。”[15]周恩來(lái)也強(qiáng)調(diào)，“要把培養(yǎng)少數(shù)民族干部當(dāng)作一項(xiàng)重要的政治任務(wù)來(lái)完成”[14]49，“要有步驟、有計(jì)劃地培養(yǎng)民族干部，要派好的干部到中央、省來(lái)學(xué)習(xí)，也要多把好的干部派回去”[16]。在中央領(lǐng)導(dǎo)的直接推動(dòng)下，1950年政務(wù)院通過(guò)《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》和《籌辦中央民族學(xué)院試行方案》，明確提出了培養(yǎng)少數(shù)民族干部的工作方針、基本原則和具體方式。隨后，各地加大了培養(yǎng)任用少數(shù)民族干部的力度，少數(shù)民族干部隊(duì)伍不斷壯大，1966年已由1950年的1萬(wàn)多人發(fā)展到80萬(wàn)左右[17]。

（三）重塑與改革：改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期黨的民族工作

黨的十一屆三中全會(huì)后，黨在全面恢復(fù)民族政策的基礎(chǔ)上，圍繞“富國(guó)”目標(biāo)，將推進(jìn)民族區(qū)域自治制度法制化、促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、反對(duì)民族分裂勢(shì)力作為這一時(shí)期民族工作的主線。

第一，推進(jìn)民族區(qū)域自治制度法制化。在民族工作領(lǐng)域的撥亂反正工作完成后，為了確保社會(huì)穩(wěn)定和各項(xiàng)事業(yè)得以平穩(wěn)進(jìn)行，以法制形式保障民族區(qū)域自治制度的穩(wěn)定被提上了政治日程。1978—1982年，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)憲法中關(guān)于民族問(wèn)題的規(guī)范做了三次修改和完善。1984年專門規(guī)范少數(shù)民族事務(wù)的基本法《民族區(qū)域自治法》出臺(tái)，而且?guī)缀跛械闹匾啥紴榱诉m應(yīng)憲法和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，對(duì)涉及少數(shù)民族和民族地區(qū)的內(nèi)容做了修正，如《選舉法》《組織法》《刑法》《婚姻法》等。1993年出臺(tái)了專門保護(hù)散雜居少數(shù)民族權(quán)利的《民族鄉(xiāng)工作條例》《城市民族工作條例》。2001年全國(guó)人大常委會(huì)修訂了《民族區(qū)域自治法》，將民族區(qū)域自治明確規(guī)定為“國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度”。同時(shí)，各民族自治地方出臺(tái)的地方性法規(guī)更如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)。

第二，實(shí)施幫扶政策，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。改革開(kāi)放前期，中國(guó)共產(chǎn)黨主要通過(guò)法制建設(shè)和制度建設(shè)保障少數(shù)民族的平等權(quán)利，對(duì)民族地區(qū)的發(fā)展幫扶更多體現(xiàn)在“輸血式”的照顧。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，黨在繼續(xù)提供財(cái)政和其他支持的同時(shí)，更加突出市場(chǎng)的資源配置作用，幫助民族自治地方提升自我發(fā)展能力。主要包括支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放、設(shè)立專項(xiàng)支出、實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、興邊富民行動(dòng)、對(duì)口支援戰(zhàn)略、東西協(xié)作扶貧、扶持人口較少民族發(fā)展、少數(shù)民族事業(yè)規(guī)劃、專門針對(duì)特定自治地方的發(fā)展規(guī)劃、召開(kāi)中央民族工作會(huì)議、中央西藏工作座談會(huì)、中央新疆工作座談會(huì)等。“輸血式”幫扶與“造血式”幫扶相結(jié)合的幫扶政策，有力加速了民族地區(qū)市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程。

第三，遏制民族分裂，堅(jiān)決捍衛(wèi)國(guó)家統(tǒng)一。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著“文明的沖突取代了意識(shí)形態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)”[18]，以民族分離主義為主流的第三次民族主義浪潮勃興并席卷全球。受此沖擊以及國(guó)外反華勢(shì)力的支使，我國(guó)邊疆“民族”分離勢(shì)力有所抬頭。他們打著民族旗號(hào)，披著宗教外衣，猖獗制造暴力恐怖活動(dòng)。我們黨在處理這一問(wèn)題時(shí)，正確認(rèn)識(shí)矛盾性質(zhì)，認(rèn)為民族問(wèn)題屬于人民內(nèi)部矛盾，分裂問(wèn)題則是敵我矛盾，不能將民族問(wèn)題等同于民族分裂問(wèn)題，旗幟鮮明地反對(duì)民族分裂主義，嚴(yán)厲打擊各種分裂破壞活動(dòng)。1981年，鄧小平在新疆視察時(shí)指出，“新疆穩(wěn)定是大局，不允許搞分裂，誰(shuí)搞分裂就處理誰(shuí)”[19]，并恢復(fù)了穩(wěn)定新疆核心的新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)建制。江澤民在多種場(chǎng)合明確強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)厲打擊暴力恐怖勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力和‘法輪功’等邪教組織的各種破壞活動(dòng)”[20]。僅1990—2003年的13年間，新疆就打掉了591個(gè)暴力恐怖團(tuán)伙，收繳了大批槍支彈藥和制槍制爆原料、裝置[21]。此后我國(guó)相繼頒布了一系列相關(guān)法律法規(guī)，為遏制分裂勢(shì)力提供了法制保障。

（四）完善與創(chuàng)新：新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義時(shí)期黨的民族工作

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央圍繞“強(qiáng)國(guó)”目標(biāo)，站在中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度，統(tǒng)籌謀劃新時(shí)代黨的民族工作，提出了一系列新思想、新戰(zhàn)略、新論斷，開(kāi)啟了民族事務(wù)治理的新征程。

第一，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略布局。黨的十八大以來(lái)，面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，黨中央要求全黨“必須從中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略高度把握新時(shí)代黨的民族工作的歷史方位”“必須把推動(dòng)各民族為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家共同奮斗作為新時(shí)代黨的民族工作的重要任務(wù)”“必須以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為新時(shí)代黨的民族工作的主線”[3]。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民族工作歷史方位的研判、重要任務(wù)的部署、工作主線的確立，深刻揭示了民族發(fā)展的規(guī)律，形成了系統(tǒng)科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，為新時(shí)代民族工作擘畫了宏偉藍(lán)圖。尤其是鑄牢中華民族共同體意識(shí)由原創(chuàng)性論斷提出到寫入黨章、納入“十四五”規(guī)劃重點(diǎn)，再到最終提升至民族工作的“綱”和“主線”，為新時(shí)代黨的民族工作指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循。

第二，健全民族工作體制機(jī)制，全面加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。2015年中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議召開(kāi)后，從中央到地方普遍成立了統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，2018年在新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中將國(guó)家民委歸口中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并不斷完善民委委員制，初步形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法管理、統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協(xié)調(diào)、民族工作部門履職盡責(zé)、各部門通力合作的民族工作新格局。

第三，實(shí)施脫貧攻堅(jiān)，確保全面小康“一個(gè)民族都不能少”。2013年習(xí)近平總書(shū)記提出“精準(zhǔn)扶貧”的反貧困新模式，并將其上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。民族地區(qū)作為精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，黨中央將脫貧攻堅(jiān)政策體系全覆蓋民族地區(qū)的同時(shí)，專門發(fā)布了《“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策規(guī)劃，加大中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入和對(duì)口援助，并聚焦集中連片特困地區(qū)、“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)及其他深度貧困地區(qū)，召開(kāi)了深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)，聚力攻克最難啃的“硬骨頭”。最終取得了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下民族八省區(qū)農(nóng)村貧困人口全部脫貧、民族自治地方420個(gè)貧困縣全部脫貧摘帽、28個(gè)人口較少民族全部實(shí)現(xiàn)整族脫貧的歷史性成就[22]。伴隨著民族地區(qū)絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困的全面消除，習(xí)近平總書(shū)記確立了民族地區(qū)融入新發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的路線圖。

第四，全面開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作。2014年中央民族工作會(huì)議以來(lái)，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)在全國(guó)不斷深入開(kāi)展，國(guó)家民委重點(diǎn)指導(dǎo)民族地區(qū)開(kāi)展示范州（地、市、盟）創(chuàng)建，并將其納入“全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建示范區(qū)（單位）”評(píng)審命名范圍，推動(dòng)了民族地區(qū)的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)由試點(diǎn)轉(zhuǎn)為全面推進(jìn)階段。“十三五”期間，國(guó)家民委以推進(jìn)“七進(jìn)”①民族團(tuán)結(jié)創(chuàng)建工作“七進(jìn)”活動(dòng)：進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)連隊(duì)、進(jìn)宗教活動(dòng)場(chǎng)所?；顒?dòng)、深化典型培養(yǎng)、加強(qiáng)宣傳教育、改進(jìn)測(cè)評(píng)體系和考核辦法等手段，先后在民族八省區(qū)命名了536個(gè)全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)（單位），42個(gè)全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育基地。2019年全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)表彰了民族八省區(qū)233個(gè)模范集體和33位模范個(gè)人②數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)官網(wǎng)統(tǒng)計(jì)整理。。

第五，促進(jìn)各民族廣泛交往交流交融。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記在第五次西藏工作座談會(huì)、第二次新疆工作座談會(huì)、黨的十九大報(bào)告、黨的二十大報(bào)告、2019年全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)、第四和第五次中央民族工作會(huì)議等重要場(chǎng)合中多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)各民族交往交流交融，并就中華民族的關(guān)系以及如何促進(jìn)各民族“三交”作出了科學(xué)闡述和方法論指導(dǎo)。關(guān)于中華民族的關(guān)系，習(xí)近平總書(shū)記創(chuàng)新性地提出了“石榴籽”論、“同心圓”論、“大家庭”論和“中華民族命運(yùn)共同體”論，強(qiáng)調(diào)各民族間的一體性特征。就促進(jìn)各民族“三交”而言，召開(kāi)了第一次全國(guó)城市民族工作會(huì)議，提出了構(gòu)建各民族嵌入式社會(huì)結(jié)構(gòu)與社區(qū)環(huán)境、推廣普及國(guó)家通用語(yǔ)言文字、全面推行“雙語(yǔ)”教育、推進(jìn)中華民族共有精神家園建設(shè)、推動(dòng)各民族跨區(qū)域流動(dòng)、打造網(wǎng)絡(luò)空間等具體舉措。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨民族事務(wù)治理的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）堅(jiān)持馬克思主義中國(guó)化是做好民族工作的理論之基

一個(gè)國(guó)家、一個(gè)政黨要勇立時(shí)代潮頭、走在時(shí)代前列，須臾離不開(kāi)科學(xué)理論的指引。習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨為什么能，中國(guó)特色社會(huì)主義為什么好，歸根到底是因?yàn)轳R克思主義行，是中國(guó)化時(shí)代化的馬克思主義行?！盵1]透視中國(guó)共產(chǎn)黨民族事務(wù)治理的百年奮斗歷程發(fā)現(xiàn)，黨從一開(kāi)始的照搬“蘇聯(lián)模式”到發(fā)展馬克思主義中國(guó)化，以摸著石頭過(guò)河、在“事實(shí)中發(fā)現(xiàn)聯(lián)系”的方式，創(chuàng)造性地將馬克思主義民族理論與中國(guó)民族關(guān)系發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀相結(jié)合，并不斷提升和豐富中國(guó)化馬克思主義民族理論，最終形成了以民族區(qū)域自治制度為核心的民族理論和民族政策體系。中國(guó)化的馬克思主義民族理論有包括民族和民族問(wèn)題論、民族平等和民族團(tuán)結(jié)論、民族區(qū)域自治論、少數(shù)民族發(fā)展論的毛澤東民族理論，也有改革開(kāi)放以來(lái)黨的民族理論、民族政策的創(chuàng)新與發(fā)展和新時(shí)代習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作的重要思想。這些民族理論都是中國(guó)共產(chǎn)黨在馬克思主義的指導(dǎo)下，與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合，不斷摸索、積累、與時(shí)俱進(jìn)形成的。正是中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持用馬克思主義分析民族問(wèn)題，不斷推進(jìn)馬克思主義中國(guó)化的理論飛躍和實(shí)踐創(chuàng)新，才勾勒出了中國(guó)特色解決民族問(wèn)題正確道路的基本框架，進(jìn)而使“中國(guó)之治”呈現(xiàn)出光明燦爛的圖景。

（二）堅(jiān)持黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是民族工作取得歷史性成就的根本前提

黨的領(lǐng)導(dǎo)“是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)”[23]34，是“做好黨和國(guó)家各項(xiàng)工作的根本保證”[23]30-31。

百年來(lái)，民族事務(wù)由亂到治、民族工作由起步到完善，歸根結(jié)底離不開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)民族工作的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在政治領(lǐng)導(dǎo)、思想引領(lǐng)和組織保障三個(gè)方面。首先，在政治領(lǐng)導(dǎo)中，中國(guó)共產(chǎn)黨始終將民族事務(wù)治理擺在治國(guó)理政的突出位置，不僅創(chuàng)造性地建立了民族區(qū)域自治制度，將民族事務(wù)納入制度化、法治化軌道，還對(duì)不同時(shí)代背景的民族重大問(wèn)題作出正確的判斷和決策，形成了比較完備的民族政策體系，并走出了一條中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的正確道路。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將民族工作納入大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局，推動(dòng)“國(guó)家民族事務(wù)”向“黨的民族工作”轉(zhuǎn)變，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用得到進(jìn)一步加強(qiáng)。其次，在思想引領(lǐng)中，中國(guó)共產(chǎn)黨在發(fā)揮理論優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，始終以高度的理論自覺(jué)推進(jìn)馬克思主義同中國(guó)民族事務(wù)實(shí)踐相結(jié)合，不斷開(kāi)辟、建構(gòu)、深化馬克思主義民族理論中國(guó)化的新境界與新形態(tài)，而鑄牢中華民族共同體意識(shí)正是新時(shí)代馬克思主義中國(guó)化的最新理論成果。最后，在組織保障中，民族工作的實(shí)施主體是中國(guó)共產(chǎn)黨，黨的各級(jí)委員會(huì)是做好轄區(qū)內(nèi)民族工作的統(tǒng)攬者和決策者，各級(jí)黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門和政府民族事務(wù)部門是處理民族問(wèn)題、做好民族工作的執(zhí)行者，廣大黨員積極發(fā)揮民族團(tuán)結(jié)模范帶頭作用[24]。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨也都非常重視民族地區(qū)基層黨組織和黨員隊(duì)伍建設(shè)，致力于通過(guò)加強(qiáng)黨的建設(shè)確保黨的領(lǐng)導(dǎo)?！澳壳叭珖?guó)共有少數(shù)民族黨員728.5萬(wàn)名，二十大代表中少數(shù)民族黨員264名，占11.5%，涵蓋40個(gè)少數(shù)民族?！盵25]因此，民族工作的理論政策源于黨、決策部署統(tǒng)于黨、利益協(xié)調(diào)在于黨，百年民族工作的豐功偉績(jī)也成于中國(guó)共產(chǎn)黨[24]。

（三）加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是解決民族問(wèn)題的根本途徑

“新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的民族工作主要有兩大歷史任務(wù)，一是通過(guò)社會(huì)制度變革，引導(dǎo)翻身解放的各民族人民走上社會(huì)主義道路；二是通過(guò)社會(huì)主義建設(shè)，加快各民族特別是少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)各民族的共同繁榮?！盵26]隨著社會(huì)主義基本制度尤其是民族區(qū)域自治制度的確立，民族壓迫和剝削徹底被消滅，第一個(gè)歷史任務(wù)完成。完成第二個(gè)歷史任務(wù)，解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，增加物質(zhì)財(cái)富，縮小區(qū)域間發(fā)展差距就成了中國(guó)共產(chǎn)黨民族政策的重心。毛澤東的民族平等論和少數(shù)民族發(fā)展論；鄧小平將生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)引入民族工作，把發(fā)展生產(chǎn)力作為黨的民族工作的中心任務(wù)；以江澤民同志為核心的黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體提出并貫徹實(shí)施了沿邊開(kāi)放戰(zhàn)略、西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以及推進(jìn)民族地區(qū)趕超發(fā)展的系列幫扶政策和舉措；以胡錦濤同志為總書(shū)記的中央領(lǐng)導(dǎo)集體強(qiáng)調(diào)以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，并將“各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展”作為新世紀(jì)民族工作的主題；黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記將推動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展確定為黨的民族工作的重要任務(wù)，并強(qiáng)調(diào)完善差別化區(qū)域支持政策，推動(dòng)民族地區(qū)融入新發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。此外，2013年提出的“一帶一路”倡議也可以看成是對(duì)西部大開(kāi)發(fā)的延伸。由此可見(jiàn)，百年來(lái)黨的民族政策都一以貫之地致力于推動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。也正是民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，少數(shù)民族群眾一道邁進(jìn)全面小康社會(huì)，才使得中國(guó)民族關(guān)系朝著更加融洽的方向發(fā)展。

（四）深化民族團(tuán)結(jié)是做好民族工作的重要保證

自1922年中國(guó)共產(chǎn)黨在《中國(guó)共產(chǎn)黨第二次全國(guó)代表大會(huì)宣言》中提出民族聯(lián)合（團(tuán)結(jié)）的主張，民族團(tuán)結(jié)已在中國(guó)實(shí)踐了一百多年，并貫穿于政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化理念和社會(huì)交往等多個(gè)領(lǐng)域。一是在政治制度領(lǐng)域，民族區(qū)域自治制度的創(chuàng)建與完善、民族自治地方政權(quán)的建設(shè)、少數(shù)民族干部的培養(yǎng)、民族工作體制機(jī)制的健全都是維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的制度保證，尤其是建立在民族團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)上的民族區(qū)域自治制度，更是推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)的核心制度保障。二是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，黨歷來(lái)重視通過(guò)加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善來(lái)增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)在政策、資金、人力、物力等方面實(shí)施的系列幫扶舉措，都是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域互助互惠、合作互補(bǔ)的團(tuán)結(jié)表現(xiàn)。三是在文化理念領(lǐng)域，新民主主義革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨為了抵抗日本侵略，建立了“抗日民族團(tuán)結(jié)統(tǒng)一戰(zhàn)線”。新中國(guó)成立后，毛澤東意識(shí)到民族團(tuán)結(jié)對(duì)新生國(guó)家的重要性，將民族平等與民族團(tuán)結(jié)作為解決民族問(wèn)題的基本原則。改革開(kāi)放以來(lái)，鄧小平提出以四項(xiàng)基本原則為政治基礎(chǔ)促進(jìn)全國(guó)各族人民團(tuán)結(jié)；江澤民提出了“三個(gè)離不開(kāi)”①1990年江澤民提出了“三個(gè)離不開(kāi)”思想：漢族離不開(kāi)少數(shù)民族、少數(shù)民族離不開(kāi)漢族、少數(shù)民族之間也互相離不開(kāi)。思想；胡錦濤將社會(huì)主義民族關(guān)系的本質(zhì)特征概括為“平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧”，并提出“兩個(gè)共同”思想。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)一步推動(dòng)理論創(chuàng)新，提出了鑄牢中華民族共同體意識(shí)和“石榴籽”論，并強(qiáng)調(diào)“民族團(tuán)結(jié)是我國(guó)各族人民的生命線，做好民族工作最關(guān)鍵的是搞好民族團(tuán)結(jié)”[27]。四是在社會(huì)交往領(lǐng)域，“嵌入式”多民族居住社區(qū)和“各民族交往交流交融”等是民族團(tuán)結(jié)的生動(dòng)實(shí)踐?；仡欬h的百年民族工作可以發(fā)現(xiàn)，多層次、寬領(lǐng)域、長(zhǎng)鏈條地深化民族團(tuán)結(jié)是我國(guó)民族工作不斷向前發(fā)展的重要保證。

（五）依法治理民族事務(wù)是解決民族問(wèn)題的基本方略

法治是治國(guó)理政的基本方式，依法治理民族事務(wù)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組成部分。新中國(guó)成立70多年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨依法治理民族事務(wù)，統(tǒng)籌推進(jìn)民族法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系和法治監(jiān)督體系，不僅有力地維護(hù)了少數(shù)民族群眾的切身利益，也為促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了法律支撐，更切實(shí)捍衛(wèi)了國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定與民族團(tuán)結(jié)。在民族事務(wù)立法體系中，目前我國(guó)現(xiàn)行有效的267件法律中有90件涉及民族事務(wù)，755件行政法規(guī)中有68件涉及民族事務(wù)，自治地方制定了139件自治條例、753件單行條例、64件變通和補(bǔ)充規(guī)定[28]。這表明我國(guó)以憲法為基礎(chǔ)，以民族區(qū)域自治法為主干，與其他法律、法規(guī)、規(guī)章相銜接的民族法律法規(guī)體系基本形成。在民族法治實(shí)施體系中，職權(quán)機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)處理民族事務(wù)，在嚴(yán)厲打擊民族分裂勢(shì)力、依法取締非法宗教活動(dòng)的同時(shí)，也積極探索出了流動(dòng)法律服務(wù)模式①流動(dòng)法律服務(wù)中流動(dòng)司法所、流動(dòng)調(diào)解室、車載流動(dòng)法庭、流動(dòng)法律宣傳車、流動(dòng)訴訟服務(wù)中心、“草原110”等具體服務(wù)形式。，通過(guò)法庭和法律下鄉(xiāng)入村的法治方式化解基層社會(huì)矛盾。在民族法治監(jiān)督體系中，民族事務(wù)依法公開(kāi)，權(quán)力監(jiān)督、人民監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督的多元主體監(jiān)督體系逐漸織密織牢。我國(guó)民族工作的百年發(fā)展證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理，是實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的基本方式。

四、治理現(xiàn)代化背景下民族事務(wù)治理的未來(lái)走向：挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)方略

當(dāng)前我國(guó)已邁入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新發(fā)展階段，民族事務(wù)治理也已被納入國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略體系之中。在國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下，新發(fā)展階段的民族事務(wù)治理既需要適應(yīng)民族發(fā)展的新形勢(shì)、新任務(wù)，還需要應(yīng)對(duì)國(guó)際環(huán)境“百年未有之大變局”所帶來(lái)的新挑戰(zhàn)、新問(wèn)題。

（一）當(dāng)前面臨的新形勢(shì)與新挑戰(zhàn)

1.區(qū)域發(fā)展差距形成結(jié)構(gòu)性張力

在中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，取得了重要的發(fā)展成就。但由于條件差、底子薄、市場(chǎng)制約性強(qiáng)，民族地區(qū)尤其是邊疆地區(qū)依然普遍存在著速率的高增長(zhǎng)與絕對(duì)數(shù)量的相對(duì)低增長(zhǎng)并存、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式相對(duì)落后、可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題突出、人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值與全國(guó)有較大差距等挑戰(zhàn)。這些現(xiàn)存的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)使得民族地區(qū)與其他地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面存在的結(jié)構(gòu)性張力始終較大，區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題突出。而區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)性張力的存在，不僅可能導(dǎo)致少數(shù)民族群眾產(chǎn)生“心理落差”和“公正焦慮”，還可能誘發(fā)狹隘民族情緒增強(qiáng)，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)，尤其當(dāng)發(fā)展差距與民族、宗教等敏感問(wèn)題交織在一起，會(huì)使問(wèn)題更加復(fù)雜。

2.社會(huì)矛盾糾紛錯(cuò)綜復(fù)雜

除了區(qū)域發(fā)展差距形成的結(jié)構(gòu)性張力之外，民族地區(qū)的社會(huì)治理也呈現(xiàn)出社會(huì)矛盾糾紛錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢(shì)。一是城市化發(fā)展過(guò)程中影響各民族交往交流交融的因素仍然復(fù)雜多樣，不僅包括民族地區(qū)自身城市化發(fā)展中的社會(huì)轉(zhuǎn)型與適應(yīng)問(wèn)題、工商業(yè)發(fā)展與資源開(kāi)發(fā)中的利益分配問(wèn)題、不同族群成員高度聚居帶來(lái)的相互適應(yīng)與包容等問(wèn)題，還包含少數(shù)民族流動(dòng)人口的城市融入困難、公共服務(wù)與管理困難等。二是民族地區(qū)快速現(xiàn)代化過(guò)程中各種社會(huì)矛盾凸顯。誠(chéng)如美國(guó)學(xué)者亨廷頓所言，現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過(guò)程則容易誘發(fā)社會(huì)震蕩[29]。由于利益格局的日益多元化，各種資源的快速流動(dòng)，人員流動(dòng)的加快以及相伴而來(lái)的生活方式、價(jià)值觀念、現(xiàn)實(shí)利益的碰撞與激蕩，誘發(fā)矛盾沖突的因素正不斷增加。而民族地區(qū)普通的社會(huì)沖突，也很有可能被渲染、演繹上升為影響邊疆穩(wěn)定與國(guó)家安全的重大政治問(wèn)題。三是民族地區(qū)快速世俗化，一定程度上也帶來(lái)了信教群眾因信仰方式改變引發(fā)的宗教生活與現(xiàn)實(shí)生活的矛盾。

3.民族分裂勢(shì)力趨于國(guó)際化、隱性化

黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)一系列有效措施，活躍在部分地區(qū)的暴恐活動(dòng)得到有效遏制，反分裂斗爭(zhēng)取得階段性成果。但隨著我國(guó)綜合國(guó)力的不斷提升和國(guó)際局勢(shì)的劇烈變革，美國(guó)等西方國(guó)家不僅支持和操縱境外民族分裂勢(shì)力伺機(jī)對(duì)我國(guó)邊疆民族地區(qū)進(jìn)行滲透破壞活動(dòng)，還加緊利用所謂的“民族問(wèn)題”“宗教問(wèn)題”對(duì)我國(guó)實(shí)施遏制、分化，并竭力推行反恐“雙標(biāo)化”。美國(guó)從阿富汗撤軍后，“伊扎布特”“烏伊運(yùn)”“東伊運(yùn)”等恐怖組織試圖東移，其可能產(chǎn)生的外溢效應(yīng)也直接影響我國(guó)新疆的安全穩(wěn)定?！叭蓜?shì)力”和“藏獨(dú)”集團(tuán)在“雙泛”思潮、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和境外支持等因素的加持下，竭力推動(dòng)所謂“新疆問(wèn)題”“西藏問(wèn)題”的國(guó)際化，企圖挾洋自重，迎合國(guó)際反華勢(shì)力的需要以實(shí)現(xiàn)其分裂國(guó)家的目的。總之，民族分裂勢(shì)力“境外有種子、境內(nèi)有土壤”的狀況依然存在，民族領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)隱患防范壓力較大。

4.民族領(lǐng)域意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)尖銳復(fù)雜

在百年未有之大變局的國(guó)際形勢(shì)下，我國(guó)民族領(lǐng)域意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)尖銳復(fù)雜。首先，外來(lái)文化中的一些極具極端色彩的民族意識(shí)和宗教意識(shí)極易在少數(shù)民族地區(qū)傳播滲透，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。由于中華文化所面臨的外部環(huán)境變得更為復(fù)雜，中華文化內(nèi)部的整合，尤其是對(duì)處于相對(duì)邊緣地區(qū)的少數(shù)民族文化的整合也相應(yīng)變得更加困難。其次，“族裔民族主義”的復(fù)興和“歷史虛無(wú)主義”的傳播，遮蔽、消解主流意識(shí)形態(tài)，易使人們對(duì)主權(quán)國(guó)家的政治忠誠(chéng)和邊界意識(shí)淡化，導(dǎo)致個(gè)體原有對(duì)“祖國(guó)”的情感歸屬轉(zhuǎn)向族群的歸屬，滋長(zhǎng)狹隘地方民族主義情緒，進(jìn)而使得國(guó)家認(rèn)同與民族認(rèn)同之間的關(guān)系趨于復(fù)雜化，涉民族因素的意識(shí)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)隱患凸顯。如新疆的“三本書(shū)”和“毒教材”問(wèn)題，個(gè)別地區(qū)推行國(guó)家統(tǒng)編教材和通用語(yǔ)言遇到的阻力等，折射出民族領(lǐng)域意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)仍然尖銳復(fù)雜。最后，美國(guó)等西方國(guó)家為維持其霸權(quán)和既得利益，常常打著“自由、民主、人權(quán)”的旗號(hào)抹黑我國(guó)的民族政策，變本加厲地對(duì)我國(guó)進(jìn)行滲透、西化和分化，并肆意操縱大眾傳媒妖魔化中國(guó)并美化分裂勢(shì)力，大大增加了民族問(wèn)題的復(fù)雜程度。

（二）應(yīng)對(duì)策略與未來(lái)展望

在國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下，民族事務(wù)治理現(xiàn)代化包括治理體系和治理能力的“雙重”現(xiàn)代化，具有復(fù)合型、整體性的特征，是黨政領(lǐng)導(dǎo)下的規(guī)則程序系統(tǒng)法治化、制度化和規(guī)范化，組織協(xié)調(diào)框架復(fù)合性、開(kāi)放性和多元化，“各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”的一體化、系統(tǒng)化的國(guó)家治理行動(dòng)，其目標(biāo)是“實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興”[30]。要推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化，需要從以下幾個(gè)方面著力。

1.增強(qiáng)各族人民公民意識(shí)，強(qiáng)化國(guó)家認(rèn)同

國(guó)家認(rèn)同是構(gòu)建中華民族共同意識(shí)的重要內(nèi)容，公共服務(wù)作為政府社會(huì)職能及公共利益實(shí)現(xiàn)的主要形式，具有連接國(guó)家與國(guó)民的政治紐帶作用，承載著國(guó)家認(rèn)同功能。習(xí)近平總書(shū)記在第五次中央民族工作會(huì)議上明確指出，鑄牢中華民族共同體意識(shí)更加強(qiáng)調(diào)政治歸屬和政治認(rèn)同，核心是引導(dǎo)各族人民對(duì)偉大祖國(guó)、中華民族、中華文化、中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)特色社會(huì)主義的認(rèn)同，增強(qiáng)國(guó)家意識(shí)、公民意識(shí)和法治意識(shí)[31]。對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家而言，以公共服務(wù)方式贏得國(guó)民認(rèn)同正日益成為重要的選擇。因此，為了解決好民族問(wèn)題，推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化，亟需加強(qiáng)以公共服務(wù)為載體的政治鏈接紐帶作用，增強(qiáng)各族人民公民意識(shí)，強(qiáng)化國(guó)家認(rèn)同。一是持續(xù)推進(jìn)公共服務(wù)均等化、普惠化和便捷化，讓各族人民群眾在“在公共服務(wù)中感知國(guó)家”。二是在公共生活的過(guò)程中，要逐步淡化對(duì)族群差異的強(qiáng)化、固化和渲染，加強(qiáng)民主法治、權(quán)利義務(wù)等現(xiàn)代政治價(jià)值得宣傳和引導(dǎo)。三是堅(jiān)持物質(zhì)和精神并重，在尊重和包容差異性的基礎(chǔ)上大力發(fā)展公共教育、公共文化，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和社會(huì)主義核心價(jià)值觀[32]。四是以正義的制度保障各族人民群眾平等享有社會(huì)的基本權(quán)利，促進(jìn)各民族共同繁榮發(fā)展，使各族人民群眾共享改革發(fā)展的成果。

2.從經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)關(guān)系入手，多維紐帶形塑中華民族凝聚力

一是加強(qiáng)民族地區(qū)與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)融合的利益連接紐帶，縮小區(qū)域間發(fā)展差距。歷史經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)情況表明，沒(méi)有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，就不可能全面實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化。要從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域著手，持續(xù)推動(dòng)民族地區(qū)融入新發(fā)展格局，完善差別化區(qū)域支持政策，強(qiáng)化新時(shí)代安邊固邊興邊工作，實(shí)現(xiàn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)一體化。二是加強(qiáng)民族地區(qū)與內(nèi)地文化交融的文化連接紐帶，鑄牢中華民族共同體意識(shí)。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的：“文化認(rèn)同是最深層次的認(rèn)同?！盵33]要充分發(fā)揮文化作為社會(huì)成員黏合劑的作用。一方面大力推廣國(guó)家通用語(yǔ)言文字，發(fā)展公共教育、公共文化、文化市場(chǎng)方式，推進(jìn)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化進(jìn)基層，豐富少數(shù)民族群眾的精神文化生活，使得少數(shù)民族群眾通過(guò)對(duì)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的推崇獲取其在情感上對(duì)國(guó)家的忠誠(chéng)；另一方面，向少數(shù)民族群眾普及國(guó)家提倡的價(jià)值觀念、思維方式和生活方式，推動(dòng)各族群眾牢固樹(shù)立正確的國(guó)家觀、民族觀，使少數(shù)民族群眾在心理與生活上融入國(guó)民共同體中。三是引導(dǎo)人力資源跨區(qū)域流動(dòng)，加強(qiáng)各民族交往交流交融，塑造和諧互助的社會(huì)關(guān)系紐帶。要借助市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展形成的勢(shì)能，引導(dǎo)和鼓勵(lì)邊疆民族地區(qū)人口流動(dòng)，引導(dǎo)中東部市場(chǎng)主體在合理的逐利動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)下到邊疆民族地區(qū)發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)人口和社會(huì)資源的國(guó)內(nèi)循環(huán)流動(dòng)，形成各民族相互嵌入式的社會(huì)結(jié)構(gòu)，搭建起熟悉甚至親密的族際互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。

3.以法治化、制度化、規(guī)范化多重治理模式提升治理效能

法治化、制度化、規(guī)范化是民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的必然要求。要以法治為經(jīng)、制度為緯、規(guī)范為線的治理模式，提升民族事務(wù)治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平?；诜ㄖ沃S，要在嚴(yán)厲打擊民族分裂勢(shì)力，繼續(xù)鞏固反恐與去極端化成果的同時(shí)，健全民族政策和法律法規(guī)體系，加大依法治理民族事務(wù)的力度?；谥贫戎S，應(yīng)完善復(fù)合型治理的民族工作體制機(jī)制，提升化解民族領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患的制度韌性。要健全民族事務(wù)治理的黨建引領(lǐng)機(jī)制、多元共治機(jī)制、協(xié)同響應(yīng)機(jī)制、信息溝通機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制，激活民族地區(qū)基層黨政資源、組織資源、行政資源、自治資源、民間內(nèi)生性社會(huì)力量等德治資源，系統(tǒng)建構(gòu)民族事務(wù)治理共建共治共享格局，將涉民族因素的矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。基于規(guī)范之維，應(yīng)合理引導(dǎo)群眾宗教信仰與宗教生活。要全面理解并嚴(yán)格貫徹宗教信仰自由政策，依法規(guī)范宗教活動(dòng)，打破“教族捆綁”，嚴(yán)厲打擊宗教極端勢(shì)力，推進(jìn)藏傳佛教、伊斯蘭教的中國(guó)化，引導(dǎo)宗教與中國(guó)社會(huì)主義相適應(yīng)。

4.加強(qiáng)外宣、內(nèi)宣、網(wǎng)宣，增強(qiáng)多陣地建設(shè)社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)

面對(duì)尖銳復(fù)雜的民族領(lǐng)域意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)，需要外宣、內(nèi)宣、網(wǎng)宣統(tǒng)籌發(fā)力，多陣地建設(shè)社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)。一是擴(kuò)大對(duì)外宣傳，搶占輿論陣地，牢牢把握國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。一方面，面對(duì)西方話語(yǔ)霸權(quán)對(duì)我國(guó)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的攻擊，要深入開(kāi)展涉民族事務(wù)外宣斗爭(zhēng)，綜合運(yùn)用政治、外交、經(jīng)濟(jì)、法律政策、文化等手段多拳出擊；另一方面，以正面的輿論引導(dǎo)，多角度、全方位、立體式地講好中國(guó)故事，并發(fā)動(dòng)境內(nèi)外民間力量進(jìn)行廣泛宣傳，讓國(guó)際社會(huì)更多更真實(shí)地了解中國(guó)。二是強(qiáng)化對(duì)內(nèi)宣傳，凝聚合力。既要加強(qiáng)反分裂宣傳工作，又要鞏固擴(kuò)大社會(huì)主義核心價(jià)值觀的主流思想輿論，還要多挖掘鮮活的正面典型，倡導(dǎo)傳播正能量。特別要大力宣傳邊疆民族地區(qū)如“家在玉麥，國(guó)在中國(guó)”“沒(méi)有祖國(guó)的界碑，哪有我們的牛羊”以及助人后亮出黨員徽章的阿布都加帕爾等典型事跡。三是優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)宣傳，維護(hù)國(guó)家安全。網(wǎng)絡(luò)就如本尼迪克特·安德森將印刷技術(shù)看作民族想象共同體形成與擴(kuò)散的媒介一樣，是現(xiàn)代社會(huì)凝聚中華民族共同體想象的重要工具和平臺(tái)。要健全涉民族因素網(wǎng)絡(luò)信息管理機(jī)制，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)社群發(fā)展，嚴(yán)防境外有害信息倒灌和滲透，形成良好網(wǎng)絡(luò)生態(tài)，并加強(qiáng)全媒體傳播體系建設(shè)，讓互聯(lián)網(wǎng)成為鑄牢中華民族共同體意識(shí)的最大增量。