摘 要：公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度是公平競(jìng)爭(zhēng)審查的子制度，具有構(gòu)建有效市場(chǎng)、建設(shè)有為政府和維護(hù)公共利益等三個(gè)層面的應(yīng)然使命和價(jià)值向度。當(dāng)前，例外制度尚處于“強(qiáng)行政、弱法治”的1.0版階段，適用的實(shí)體條件抽象模糊，程序規(guī)則不健全。為實(shí)現(xiàn)制度預(yù)設(shè)功能，需要將其升級(jí)改造成“弱行政、強(qiáng)法治”的2.0版。具體路徑包括提升立法層級(jí)和完善適用標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施機(jī)制、責(zé)任機(jī)制等具體制度。

關(guān)鍵詞：公平競(jìng)爭(zhēng)審查；例外規(guī)定；有效市場(chǎng)；有為政府；公共利益

中圖分類號(hào)：?D922.294??????????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A?????????????????? 文章編號(hào)：1674-8557（2023）01-0095-07

一、問題的提出

公平競(jìng)爭(zhēng)審查是公平競(jìng)爭(zhēng)的下屬子制度，也是對(duì)國家（政府）限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制制度。而例外制度又屬于公平競(jìng)爭(zhēng)審查的子制度。我國有關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的例外規(guī)定最早可以追溯到2016年頒布的《國務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱為《公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見》）?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查意見》的出臺(tái)標(biāo)志著我國在國家層面正式建立了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，其第三部分明確了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的例外規(guī)定，以“列舉+兜底”的方式規(guī)定了四種例外情形。^[1]隨后，為推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的落地實(shí)施，原國家工商行政管理總局、國家發(fā)展改革委等五部委于2017年制定出臺(tái)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱為《暫行細(xì)則》），^[2]國家市場(chǎng)監(jiān)管總局、國家發(fā)展改革委、司法部五部委于2021年頒布《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱為《實(shí)施細(xì)則》）?！稌盒屑?xì)則》《實(shí)施細(xì)則》都設(shè)專章對(duì)例外制度作出規(guī)定?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查意見》《暫行細(xì)則》《實(shí)施細(xì)則》構(gòu)建了公平競(jìng)爭(zhēng)審查“原則+例外”的規(guī)范框架。即在常規(guī)制度之外規(guī)定了例外制度。詳言之，具有排除限制競(jìng)爭(zhēng)效果的政策措施對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成損害，原則上應(yīng)被禁止，但基于國家利益、社會(huì)保障、社會(huì)公共利益、法律行政法規(guī)的特別規(guī)定等正當(dāng)目的，且符合“不可或缺”（實(shí)施必要性限制）、“不會(huì)嚴(yán)重排除和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”（損害程度限制）、“明確實(shí)施期限”（實(shí)施時(shí)間限制）等三個(gè)限定要件，^[3]賦予若干類型的干預(yù)行為以合法化。此后，各地紛紛出臺(tái)實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查的規(guī)范性文件，不過，各地的文本規(guī)范同質(zhì)化嚴(yán)重，未形成可復(fù)制可推廣的制度規(guī)范和實(shí)踐樣本。2022年修訂的《反壟斷法》在總則中將公平競(jìng)爭(zhēng)審查確立為反行政性壟斷的重要制度，第5條1款規(guī)定“國家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”，但在分則中并未規(guī)定配套的實(shí)施機(jī)制，也未規(guī)定適用例外規(guī)定的情形。易言之，我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的建設(shè)尚處于規(guī)范性文件階段。從法律屬性而言，例外制度是公平競(jìng)爭(zhēng)審查的下位制度，但現(xiàn)階段其不具有基本法律制度的屬性，也不具有行政法規(guī)制度屬性。從法律功能學(xué)角度而言，例外制度效力的低位階性導(dǎo)致其預(yù)設(shè)的功能難以實(shí)現(xiàn)。從適用范圍分析，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見》《暫行細(xì)則》《實(shí)施細(xì)則》雖然明文列舉了四類例外情形，并規(guī)定了限定條件，但規(guī)范構(gòu)造的效力層級(jí)較低且內(nèi)容過于粗疏，缺乏例外豁免的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施機(jī)制、保障措施，實(shí)體條件和程序規(guī)則都呈現(xiàn)出較大的不確定性和模糊性，給政策制定機(jī)關(guān)和其他審查主體留下極大的自由裁量空間。由此，盡管例外制度對(duì)于協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策和其他社會(huì)政策起到重要作用，但其“強(qiáng)行政、弱法治”的缺陷使其存在異化風(fēng)險(xiǎn)，從而可能損害資源配置的效率，消解公平競(jìng)爭(zhēng)審查的整體制度功效。因而，應(yīng)將“弱行政、強(qiáng)法治”作為例外制度的改革方向。為此，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2021年1月印發(fā)的《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》對(duì)例外制度的改革提出了“出臺(tái)公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定適用指南”“建立例外規(guī)定動(dòng)態(tài)調(diào)整和重大事項(xiàng)實(shí)時(shí)調(diào)整機(jī)制”等方向性要求。2022年3月頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》提出了強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位、健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度框架等要求。在此背景下，有必要以全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的構(gòu)建為檢視標(biāo)準(zhǔn)，厘清例外制度的價(jià)值目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上完善例外制度的頂層設(shè)計(jì)，健全例外制度的實(shí)施機(jī)制。

二、公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的價(jià)值向度

社會(huì)資源的配置既需要“有效市場(chǎng)”，也需要“有為政府”。從市場(chǎng)角度審視競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)的靈魂，是資源配置的基本路徑。市場(chǎng)視閾下的理想圖景是政府保持競(jìng)爭(zhēng)中立，把大部分資源配置交給市場(chǎng)，各類市場(chǎng)主體充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)調(diào)功能，公平公正開展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，達(dá)成市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的目標(biāo)。從政府角度審視競(jìng)爭(zhēng)，為保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，政府必須對(duì)市場(chǎng)主體一視同仁，所實(shí)施的調(diào)控行為必須有利于促進(jìn)良性競(jìng)爭(zhēng)。但顯然，市場(chǎng)存在缺陷，市場(chǎng)失靈是客觀存在的。為此，公權(quán)力有限介入市場(chǎng)，采取非中立性的政策措施修正市場(chǎng)缺陷、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)公平就成為了政府的重要職責(zé)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為競(jìng)爭(zhēng)政策，既要維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值目標(biāo)，也要關(guān)切其他價(jià)值目標(biāo)。也即，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的有效實(shí)施需要平衡多元價(jià)值和利益，當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)與其他公益性目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，需要在公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度框架內(nèi)考慮解決方案。例外制度正是基于這樣的功能和價(jià)值定向出發(fā)的。例外制度是公平競(jìng)爭(zhēng)審查的下位制度，也是“工具性”很強(qiáng)的制度，具有平衡公平競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值和其他社會(huì)價(jià)值、限縮公平競(jìng)爭(zhēng)審查的適用范圍、實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的良性耦合等多重功效，其功能的發(fā)揮關(guān)系到公平競(jìng)爭(zhēng)審查的整體性功效?，F(xiàn)階段，我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度至少蘊(yùn)含了構(gòu)建有效市場(chǎng)、建設(shè)有為政府、維護(hù)公共利益三個(gè)層面的應(yīng)然使命和價(jià)值向度。

（一）構(gòu)建有效市場(chǎng)

本質(zhì)上講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是由市場(chǎng)決定資源配置的經(jīng)濟(jì)。發(fā)揮有效市場(chǎng)的決定性作用，就是要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、市場(chǎng)主體和資本的力量建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系。當(dāng)前，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也已經(jīng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。但同時(shí)，我國市場(chǎng)體系不健全、資源配置效率不高、要素流動(dòng)不暢等問題也成為了制約市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的障礙和壁壘。從理論上講，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場(chǎng)要建立完善的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。實(shí)踐也反復(fù)證明，公平競(jìng)爭(zhēng)是發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的重要基礎(chǔ)。因此，探索市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，是構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的題中之義。為此，必須減少政府對(duì)要素的直接配置，在預(yù)防和制止經(jīng)濟(jì)性壟斷的同時(shí)克制政府濫用權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的沖動(dòng)，從而促進(jìn)市場(chǎng)主體在開放、有序的市場(chǎng)中展開充分競(jìng)爭(zhēng)。

但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，市場(chǎng)的逐利本性日漸顯露。一些部門、地方制定出臺(tái)了含有限制區(qū)域市場(chǎng)準(zhǔn)入、限定交易等限制公平競(jìng)爭(zhēng)的措施和非普惠的優(yōu)惠政策，一定程度上造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的失序?！安煌块T、不同地區(qū)在公平競(jìng)爭(zhēng)制度上的差異舉措所造成的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境‘洼地對(duì)其他市場(chǎng)產(chǎn)生資源抽吸效應(yīng)。”^[4]這就要求清除各類破壞統(tǒng)一市場(chǎng)、限制公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法。公平競(jìng)爭(zhēng)審查是維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的重要制度安排，通過在市場(chǎng)準(zhǔn)入退出、商品要素自由流動(dòng)等方面制定實(shí)施統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，營造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的下位制度，例外制度框定了“更好發(fā)揮政府作用”的邊界，重在事前過濾政府違法出臺(tái)的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，規(guī)制政府對(duì)市場(chǎng)的過度干預(yù)，從而“發(fā)揮有效市場(chǎng)的決定性作用”，保障各類市場(chǎng)主體平等、有序開展公平競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度目標(biāo)是維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，例外制度的核心價(jià)值理念當(dāng)然也是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)而不是阻礙競(jìng)爭(zhēng)，其最高目標(biāo)仍然是培育公平競(jìng)爭(zhēng)文化、營造公平競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)環(huán)境。也即，從長遠(yuǎn)看，短期實(shí)施非競(jìng)爭(zhēng)或弱競(jìng)爭(zhēng)措施是為了消除市場(chǎng)失靈造成的資源配置失靈，完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)而推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系建設(shè)。

（二）建設(shè)有為政府

維護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)是政府的重要職責(zé)。在大多數(shù)情況下，市場(chǎng)能夠?qū)Y源配置起決定性作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平衡發(fā)展。但市場(chǎng)注重效率，有時(shí)也會(huì)因失靈導(dǎo)致資源配置失當(dāng)。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展情勢(shì)復(fù)雜多樣，地區(qū)、行業(yè)發(fā)展不平衡，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)與弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)之間也發(fā)展不平衡。為彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，政府通常會(huì)采取必要的政策措施對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)控。在某些情況下政府采取非中立性的規(guī)制措施實(shí)現(xiàn)資源配置平衡，這些規(guī)制措施并非普惠及全體市場(chǎng)主體，會(huì)產(chǎn)生一定的競(jìng)爭(zhēng)損害。如，通過產(chǎn)業(yè)政策對(duì)特定市場(chǎng)主體發(fā)放補(bǔ)貼。政府的干預(yù)行為在一定程度上能夠消除“市場(chǎng)失靈”對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)資源配置的相對(duì)均衡。因而，市場(chǎng)和政府并非是對(duì)立關(guān)系，發(fā)揮有效市場(chǎng)的作用并不意味著政府不能干預(yù)市場(chǎng)。在尊重市場(chǎng)規(guī)律和不影響競(jìng)爭(zhēng)制度目標(biāo)的前提下，制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)為這類政策措施預(yù)留一定的空間，形成有效市場(chǎng)和有為政府相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的格局。

當(dāng)然，“我們說政府有時(shí)可以改善市場(chǎng)結(jié)果并不意味著它總能這樣。”^[5]當(dāng)政府突破合理限度過度干預(yù)乃至濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)形成行政性壟斷時(shí)，將嚴(yán)重破壞市場(chǎng)有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，出現(xiàn)“政府失靈”的問題。如，地方政府對(duì)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)放縱向獎(jiǎng)補(bǔ)、對(duì)特定群體發(fā)放消費(fèi)券等直接配置資源的方式，可能對(duì)本應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的場(chǎng)域造成不當(dāng)干預(yù)?！罢ъ`”的存在使得對(duì)政府干預(yù)市場(chǎng)進(jìn)行限制有其必要性。從政府端審視公平競(jìng)爭(zhēng)，政府在市場(chǎng)面前應(yīng)秉持謙抑理念，對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)以政府規(guī)制權(quán)力的謙抑和對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的尊重為前提。也即，建設(shè)有效市場(chǎng)，需要治理政府干預(yù)過度的問題?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查意見》明確，“在市場(chǎng)體系中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”的目的之一即是“規(guī)范政府有關(guān)行為”。換句話說，厘清有為政府與有效市場(chǎng)的邊界，究其本質(zhì)，就是要評(píng)判政府干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的合理性，并對(duì)其規(guī)制市場(chǎng)的各項(xiàng)措施進(jìn)行前置審查。由此，公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度是落實(shí)謙抑理念、明晰政府干預(yù)市場(chǎng)邊界、規(guī)范政府行為的重要載體和實(shí)現(xiàn)路徑，并已經(jīng)成為我國現(xiàn)階段全面厘定政府與市場(chǎng)關(guān)系的重要制度。從制度目的分析，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的核心功能是規(guī)制行政性壟斷行為，以確保所有市場(chǎng)主體都能獲得公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。在沒有更優(yōu)可替代方案的前提下，例外制度是尋求對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)損害最小替代方案的制度，以設(shè)定“避風(fēng)港”條款的方式框定了政府介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的合法區(qū)域與程度，在政府干預(yù)與自由競(jìng)爭(zhēng)之間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)平衡，確?！笆袌?chǎng)在資源配置中起決定性作用”，也確保政府在法治框架下實(shí)施有限的市場(chǎng)干預(yù)行為。

（三）維護(hù)公共利益

列寧曾指出：競(jìng)爭(zhēng)必然引起資本的積聚和生產(chǎn)的集中，而這種積聚和集中發(fā)展到一定階段就必然走向壟斷。^[6]公平競(jìng)爭(zhēng)審查的基本價(jià)值目標(biāo)是維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，但若市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過度，將會(huì)引起資源配置的失序，損害經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展，最終損害公共利益，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。市場(chǎng)失靈的客觀存在決定了政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的必要性。如果不設(shè)置例外制度，將造成社會(huì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)不公平。因此，落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，一方面要發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查在預(yù)防和制止行政性壟斷方面的積極作用，另一方面也要警惕無差別適用公平競(jìng)爭(zhēng)審查可能損害“政策措施中其他價(jià)值和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”。^[7]

從目的解釋的方法來看，政府擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家安全、促進(jìn)社會(huì)公平正義、解決貧富差距、實(shí)現(xiàn)共同富裕等重要使命。因此，公平競(jìng)爭(zhēng)審查需要考慮政府履行公共職能、維護(hù)公共利益的實(shí)際需要，立法應(yīng)當(dāng)在一定條件下允許政府采取措施對(duì)市場(chǎng)予以調(diào)整和規(guī)范，發(fā)揮公權(quán)力對(duì)公共利益的保障功能。如，政府為保護(hù)消費(fèi)者利益、勞動(dòng)者利益、國家安全或者促進(jìn)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展等需要而在合理的限度內(nèi)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，應(yīng)當(dāng)予以準(zhǔn)許。例外制度創(chuàng)設(shè)的初衷即是在維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)國家安全、生態(tài)環(huán)境、救災(zāi)救助等公共利益的保護(hù)，使公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度兼顧公平競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值與其他社會(huì)價(jià)值，協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策與其他政策的沖突，避免機(jī)械適用公平競(jìng)爭(zhēng)審查而對(duì)公共利益造成的“誤傷”。具言之，例外制度具有很強(qiáng)的補(bǔ)充性，作為一種工具性制度，盡管其適用將產(chǎn)生一定的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，但這種損害是臨時(shí)的、短期的，其根本目的是增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)政策與其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的兼容性和協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。

三、公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的實(shí)施困境

當(dāng)前，我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度處于探索階段，一些關(guān)鍵問題在制度上存有空白、理論上存有爭(zhēng)議，規(guī)范與實(shí)踐也存在差異。究其根源，實(shí)體和程序的雙重缺陷是造成這些問題的最重要原因。

（一）適用條件之困：實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)抽象模糊

現(xiàn)行規(guī)范采取了“列舉例外情形+規(guī)定限定條件”的方式來框定例外制度的適用范圍，但制度設(shè)計(jì)缺乏普適性的標(biāo)準(zhǔn)。

首先，列舉的情形沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行規(guī)范以“列舉+兜底”的方式開放式列舉了維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和社會(huì)保障等例外情形。其中，第一類情形屬國家安全的范疇，但僅列舉了“經(jīng)濟(jì)安全”“文化安全”“科技安全”三種國家安全的表現(xiàn)形式，且其后未用“等”字預(yù)留拓展空間也未用內(nèi)涵式的概括方式對(duì)列舉情形予以歸類定性。嚴(yán)格意義而言，第二種情形和第三種情形都屬于社會(huì)公共利益的范疇，但現(xiàn)行規(guī)范并未合并歸類。當(dāng)然，這樣的做法很大可能是因?yàn)楣怖娴膬?nèi)涵和外延的模糊性和復(fù)雜性導(dǎo)致的?！肮怖媸且粋€(gè)很復(fù)雜的問題，可以說是一個(gè)真正的社會(huì)性法律問題。”^[8]學(xué)界對(duì)“公共利益”的內(nèi)涵一直存有分歧，“使得這一概念在某種程序上成為最具多義性、最不具有確定性的概念之一”。^[9]“人們不斷地進(jìn)行摸索和探秘，希望揭開公共利益的神秘面紗，給公共利益做出一個(gè)精準(zhǔn)的界定，但往往無功而返?！?sup>^[10]因而，學(xué)界對(duì)公共利益的內(nèi)涵并未達(dá)成共識(shí)，甚至有的學(xué)者認(rèn)為根本不可能對(duì)公共利益作出明確而清晰的界定。公共利益是一個(gè)典型的不確定法律概念，其最特別之處在于利益內(nèi)容的不確定性及受益對(duì)象的不確定性。^[11]公共利益的抽象性、動(dòng)態(tài)性和不確定性的特點(diǎn)決定了很難對(duì)其作出具體詳細(xì)的描述?！霸诤沃^公共利益這個(gè)問題上，永遠(yuǎn)無法達(dá)成廣泛的共識(shí)，公共利益如同一個(gè)空殼，每個(gè)人可以將自己的理解裝入其中?！?sup>^[12]不過，仍有一些學(xué)者對(duì)公共利益的內(nèi)涵進(jìn)行闡釋，試圖尋求不確定性中的確定性。美國社會(huì)法學(xué)派代表龐德認(rèn)為，“公共利益是社會(huì)公眾在文明社會(huì)生活中并基于這種生活的地位而提出的各種要求、需要或愿望”。^[13]他將公共利益概括為四種形式，包括：一般保障的社會(huì)利益（具體包括和平與秩序的要求、一般安全、一般的健康狀態(tài)、占有物的保障和買賣的保障）；關(guān)于保障家庭、宗教、政治和經(jīng)濟(jì)各種社會(huì)制度的社會(huì)利益；其他在一般道德、使用和保存社會(huì)資源以及在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面的一般進(jìn)步的利益；個(gè)人獲得在政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)各方面的機(jī)會(huì)以及合理的最高限度的生活。^[14]根據(jù)《布萊克法律辭典》，公共利益主要包括兩層含義：一是經(jīng)認(rèn)可的普遍的公共利益；二是與全體社會(huì)公眾有利害關(guān)系的事情。^[15]也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將公共利益概括為三個(gè)層次：“一為國家利益，此乃公共利益的核心，如國有資產(chǎn)；二為不特定多數(shù)人的利益，此乃公共利益常態(tài)化的存在形式，如不特定多數(shù)消費(fèi)者、環(huán)境污染受害人的利益、因壟斷經(jīng)營受損者的利益；三為需特殊保護(hù)的利益，此乃公共利益的特殊存在形式，是社會(huì)均衡、可持續(xù)發(fā)展必須加以特殊保護(hù)的利益，如老年人、兒童、婦女、殘疾人的利益。”^[16]顯然，我國現(xiàn)行規(guī)范將公共利益區(qū)分為三個(gè)層次，雖然試圖通過列舉方式限縮適用范圍，但缺乏例外情形的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，主觀不確定性大，難以量化測(cè)算?！拔幕踩薄翱萍及踩薄敖?jīng)濟(jì)安全”“國防建設(shè)”“社會(huì)公共利益”等這些概念的內(nèi)涵是非常豐富而動(dòng)態(tài)的，政策制定機(jī)關(guān)對(duì)其理解必然存在差異，進(jìn)而導(dǎo)致制度在適用過程中產(chǎn)生異化。這不利于防止政府“有形之手”逾越合理界線干擾市場(chǎng)“無形之手”，也無法量化地方政府的依法行政指標(biāo)。

其次，限定條件過于寬泛。從形式上看，現(xiàn)行規(guī)范試圖從目的、程度、期限三個(gè)方面收縮例外制度的適用范圍，以最大程度降低其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的減損。嚴(yán)格意義上講，例外制度的適用必須同時(shí)滿足目的、程度、期限三個(gè)方面的要求。但制度規(guī)范過于原則，導(dǎo)致政策制定機(jī)關(guān)自由裁量的空間極大。詳言之，考察目的的“不可或缺”，即是要評(píng)估限制競(jìng)爭(zhēng)的必要性。而我國現(xiàn)行規(guī)范缺乏對(duì)必要性程度評(píng)定的具體指標(biāo)。損害程度上的“不會(huì)嚴(yán)重限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”，其關(guān)鍵是判定例外規(guī)定對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)減損的影響。但從實(shí)踐層面看，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)影響的評(píng)估是非常復(fù)雜和專業(yè)的，往往涉及相關(guān)市場(chǎng)的界定、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的程度、例外規(guī)定對(duì)競(jìng)爭(zhēng)減損的程度等多種復(fù)雜因素。而時(shí)限上的“明確實(shí)施期限”的要求，雖然從表面上看易于操作，但現(xiàn)行規(guī)范并未對(duì)實(shí)施期限的長短作出限制，也沒有規(guī)定設(shè)定不同期限的前置條件。由于政策措施的制定背景和目標(biāo)不同，在期限上采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)固然不可取。但是，規(guī)定的模糊不清導(dǎo)致規(guī)范上的“有期限”演變成實(shí)踐中的“無期限”。

（二）適用程序之困：實(shí)施機(jī)制不健全

當(dāng)前，我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度是一種粗略型的制度安排，相應(yīng)的啟動(dòng)、審查、批準(zhǔn)等程序規(guī)則也就同樣簡(jiǎn)略。詳言之，我國在法律層面尚未構(gòu)建適用例外規(guī)定的程序規(guī)范，不僅導(dǎo)致例外規(guī)定適用的審查、調(diào)整、評(píng)估、監(jiān)督等微觀層面缺乏保障，也使得整個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度運(yùn)轉(zhuǎn)受到抑制。

首先，對(duì)增量政策適用例外規(guī)定的要求過于簡(jiǎn)單。實(shí)踐層面，如果需要適用例外規(guī)定，由政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行自我審查后上報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)，個(gè)別地方要求同時(shí)向公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議報(bào)備。在提交材料方面，《實(shí)施細(xì)則》僅要求政策制定機(jī)關(guān)在書面審查結(jié)論中對(duì)適用例外規(guī)定的“情形和條件”進(jìn)行“詳細(xì)說明”。但“詳細(xì)說明”的標(biāo)準(zhǔn)是什么，沒有明確規(guī)定，也沒有要求提交證明材料。盡管《實(shí)施細(xì)則》第22條規(guī)定了“政策制定機(jī)關(guān)擬適用例外規(guī)定的”，應(yīng)當(dāng)引入第三方評(píng)估。但從實(shí)施機(jī)制看，第三方由政策制定機(jī)關(guān)自行聘請(qǐng)，這種情形下的第三方審查內(nèi)嵌于政策制定機(jī)關(guān)的自我審查之中的，不具有獨(dú)立性。此外，《實(shí)施細(xì)則》沒有明文規(guī)定第三方的選定辦法、第三方開展定性和定量評(píng)估的具體標(biāo)準(zhǔn)。這在客觀上對(duì)適用例外規(guī)定的政策措施審查不到位或者審查流于形式。

其次，對(duì)于存量政策適用例外規(guī)定的清理語焉不詳?，F(xiàn)行規(guī)范要求按照“誰制定、誰清理”的原則，由政策制定機(jī)關(guān)“逐年評(píng)估”存量政策適用例外規(guī)定的實(shí)施效果，并根據(jù)實(shí)施效果調(diào)整政策實(shí)施。但對(duì)“逐年評(píng)估”的落實(shí)缺乏操作細(xì)則和監(jiān)督機(jī)制，實(shí)踐中政策制定機(jī)關(guān)一般是根據(jù)上級(jí)機(jī)關(guān)的要求開展清理工作。而預(yù)期效果的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是什么、“未達(dá)到預(yù)期效果”的政策措施應(yīng)當(dāng)如何調(diào)整、調(diào)整后的效果如何評(píng)估等也語焉不詳。2019年國家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估實(shí)施指南》第5條明確，政策制定機(jī)關(guān)對(duì)存量政策措施適用例外規(guī)定進(jìn)行逐年評(píng)估“可以”引入第三方評(píng)估。但對(duì)第三方評(píng)估的運(yùn)行程序仍然規(guī)定模糊。

再次，約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制不健全。任何制度的有效實(shí)施，離不開獎(jiǎng)懲機(jī)制。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，責(zé)任所產(chǎn)生的威懾力和激勵(lì)所產(chǎn)生的誘惑力在通常情況下將會(huì)有效推進(jìn)制度實(shí)施。對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度而言，對(duì)政策制定機(jī)關(guān)適用例外規(guī)定的行為進(jìn)行約束和激勵(lì)是其體系化的不可或缺的組成部分。雖然我國現(xiàn)行規(guī)范對(duì)違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施的單位和個(gè)人規(guī)定了追責(zé)機(jī)制，但規(guī)定的責(zé)任模糊，形式大于實(shí)質(zhì)。當(dāng)前，無論是約束層面的監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任機(jī)制，還是激勵(lì)層面的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，都缺乏具體規(guī)定。

四、完善路徑：打造公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的2.0版

在我國，公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度無論是制度建設(shè)層面還是實(shí)踐操作層面都還處于“強(qiáng)行政、弱法治”的1.0版初級(jí)階段。為實(shí)現(xiàn)制度預(yù)設(shè)功能，需要將其升級(jí)改造成“弱行政、強(qiáng)法治”2.0版。

（一）提升制度的立法層級(jí)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，通過立法落實(shí)中央的競(jìng)爭(zhēng)政策要求是市場(chǎng)法治的題中之意。目前僅僅依靠規(guī)范性文件層級(jí)的規(guī)范構(gòu)建例外制度的做法，帶有很強(qiáng)的行政色彩，無法滿足理論和實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。實(shí)際上，我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)初步完成了法治化。2020年1月1月開始實(shí)施的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》將公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為優(yōu)化營商環(huán)境的重要路徑，從而將公平競(jìng)爭(zhēng)審查提升到行政法規(guī)層面。2022年6月修訂的《反壟斷法》首次在法律層面確立了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。公平競(jìng)爭(zhēng)審查是例外制度的上位制度，其法治化的實(shí)現(xiàn)為例外制度的法治化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，提供了現(xiàn)實(shí)的路徑。建議再次修訂《反壟斷法》，在其第5條增加一款作為第三款，明確規(guī)定適用公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定的情形和條件。同時(shí)修訂《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，增加規(guī)定政策制定機(jī)關(guān)開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查和適用例外規(guī)定的框架性規(guī)定。在此基礎(chǔ)上提升操作細(xì)則的立法層級(jí)，由國務(wù)院制定出臺(tái)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施條例》，在其中設(shè)專章對(duì)例外制度的落地實(shí)施機(jī)制作出詳細(xì)規(guī)定。由此，完成了公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度從框架性制度到具體實(shí)施規(guī)則的立法完善，以法治的方式矯正制度的行政主導(dǎo)模式。

（二）完善具體制度規(guī)則

1. 完善適用范圍

“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的客觀存在，注定政府和市場(chǎng)在資源配置中共存。“這就決定了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)路徑，即嚴(yán)格限制政府干預(yù)范圍?！?sup>^[17]因此，當(dāng)務(wù)之急是嚴(yán)格控制例外規(guī)定的適用范圍，從而確保市場(chǎng)在資源配置中的優(yōu)先地位和主導(dǎo)作用。

首先，建立標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。為了給政策制定機(jī)關(guān)和其他審查主體提供有益的指導(dǎo)，建議由國務(wù)院制定出臺(tái)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定適用指南》，增強(qiáng)例外規(guī)定適用的可行性和可操作性。

其次，將例外情形合并歸類為三種類型。從法律方法論的角度看，類型化有助于克服對(duì)社會(huì)公共利益予以價(jià)值判斷的主觀性，彌補(bǔ)解釋上主觀的缺陷。^[18]現(xiàn)行規(guī)范列舉的具體情形包括維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益、社會(huì)保障所實(shí)施的政策措施。但實(shí)際上，社會(huì)保障并不是獨(dú)立于國家利益、社會(huì)公共利益的獨(dú)立類型，其應(yīng)歸屬社會(huì)公共利益的范疇。因此，建議將適用例外規(guī)定的情形調(diào)整為國家利益、社會(huì)公共利益、法律行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。同時(shí)，分類規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”和“可以”適用例外規(guī)定的兩類情形。

再次，明確限定條件的判定標(biāo)準(zhǔn)?！爸黧w對(duì)客體的認(rèn)知及其結(jié)果取決于特定的價(jià)值導(dǎo)向，價(jià)值導(dǎo)向的差異或者潛在的自由選擇必然會(huì)在很大程度上影響到最終的判斷?！?sup>^[19]對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度而言，審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)制度運(yùn)行最為關(guān)鍵。經(jīng)驗(yàn)表明，標(biāo)準(zhǔn)越具體、明確，外在的實(shí)施效果越好。“問題的關(guān)鍵不在于例外規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)體系多么精美，而在于是否足夠具體，讓該篩出的篩出，該濾過的濾過。”^[20]因此，應(yīng)從制度層面為適用例外規(guī)定的必要性、程度、期限三個(gè)限定條件制定具體明確的判定標(biāo)準(zhǔn)。必要性的評(píng)定應(yīng)以政策制定機(jī)關(guān)窮盡其他方法為前提。程度的限定則應(yīng)以競(jìng)爭(zhēng)減損損害最小化為前提，并將政策收益和競(jìng)爭(zhēng)損害的均衡性納入考量因素。實(shí)施期限的設(shè)置可參考我國規(guī)范性文件的期限。我國規(guī)范性文件的有效期一般設(shè)置為兩年左右，最長不超過五年?？梢砸源藶閰⒖?，規(guī)定適用例外規(guī)定的三類期限：短期（不超過1年）、中期（1-3年）、長期（3-5年）。期限越長，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的減損越大，適用條件也應(yīng)更加嚴(yán)苛。因此，還要對(duì)適用不同期限的條件和程序有所區(qū)分。

2. 完善適用程序

20世紀(jì)初，羅斯科·龐德就曾深刻指出，“當(dāng)今法律制度面臨的最大問題不是在實(shí)體法上，而是存在于程序法領(lǐng)域，因而應(yīng)花大力氣進(jìn)行訴訟程序的改革，以便更好地實(shí)現(xiàn)權(quán)利?！?sup>^[21]徒法不足于自行，例外制度的運(yùn)行需要一系列程序規(guī)則支撐。因此，完善程序規(guī)則是例外制度建設(shè)的重要內(nèi)容。當(dāng)務(wù)之急是要建立“適用申請(qǐng)——適用審查——適用批準(zhǔn)——適用監(jiān)督”等全鏈條的具體規(guī)則，并明確每一個(gè)環(huán)節(jié)的具體要求和可量化的標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)則重構(gòu)的重點(diǎn)工作是調(diào)整審查模式，主要涉及兩個(gè)方面：一是建立內(nèi)外結(jié)合的審查模式。根據(jù)《反壟斷法》第13條之規(guī)定，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)及由其授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)成為公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的審查主體。建議在現(xiàn)行政策制定機(jī)關(guān)自我審查的基礎(chǔ)上，增加反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為外部審查主體，由其對(duì)政策制定機(jī)關(guān)的自查結(jié)論進(jìn)行復(fù)審，實(shí)現(xiàn)例外規(guī)定適用審查從內(nèi)部化轉(zhuǎn)向外部化。二是建立分級(jí)分類審查模式。根據(jù)政策措施實(shí)施的期限、競(jìng)爭(zhēng)減損程度及其對(duì)公共利益的影響程度的不同，對(duì)應(yīng)設(shè)立不同的審查模式?？梢越梃b德國法院對(duì)審查強(qiáng)度的劃分：表面審查、一般合理性審查與強(qiáng)化性內(nèi)容審查。^[22]

此外，還需要建立適用例外規(guī)定的公示制度。含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的政策措施對(duì)社會(huì)公眾的利益影響較大。因此，社會(huì)公眾對(duì)其關(guān)注度高。未來應(yīng)當(dāng)構(gòu)建公眾的參與機(jī)制，搭建信息公開平臺(tái)，對(duì)適用例外規(guī)定的政策措施進(jìn)行全程公示。通過信息公開，社會(huì)公眾“圍觀”非中立性政策措施制定、實(shí)施、評(píng)估、調(diào)整等環(huán)節(jié)，實(shí)際也是社會(huì)公眾對(duì)政府依法行政的全過程監(jiān)督。立法應(yīng)當(dāng)明確適用例外規(guī)定必須予以公開的事項(xiàng)和公開的責(zé)任主體。

3. 健全責(zé)任機(jī)制

一是完善責(zé)任單位和個(gè)人的責(zé)任形態(tài)。根據(jù)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見》《暫行細(xì)則》《實(shí)施細(xì)則》，在適用例外規(guī)定過程中存在違法行為的，政策制定機(jī)關(guān)的法律責(zé)任是“責(zé)令改正”，直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任類型是“行政處分”。公平競(jìng)爭(zhēng)審查的“公務(wù)屬性”使政策制定機(jī)關(guān)承擔(dān)的法律責(zé)任類型單一，無法起到真正的制裁作用。建議借鑒《反壟斷法》第56條的規(guī)定，^[23]引入“個(gè)人罰金”制度，對(duì)主要負(fù)責(zé)人員和直接責(zé)任人員設(shè)立行政罰款制度。此外，也可嘗試引入對(duì)單位和個(gè)人榮譽(yù)評(píng)審資格限制和責(zé)任人員的“引咎辭職”等政治責(zé)任。

二是明確對(duì)政策受損主體的補(bǔ)償責(zé)任。因例外規(guī)定的實(shí)施導(dǎo)致利益減損的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的補(bǔ)償。建議立法對(duì)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體、補(bǔ)償?shù)闹Ц稒C(jī)制、資金的來源等具體問題予以明確。尤其需要特別注意是，在區(qū)域一體化中適用例外規(guī)定的場(chǎng)景更加復(fù)雜，由此造成的競(jìng)爭(zhēng)減損及其補(bǔ)償也應(yīng)在立法中予以明確。

五、結(jié)語

競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂。針對(duì)“地方保護(hù)”“區(qū)域封鎖”“行業(yè)壁壘”“差別待遇”等破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，學(xué)界普遍認(rèn)為公平競(jìng)爭(zhēng)審查是解決上述問題的良方。然而，最大限度保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)雖然有利于發(fā)揮市場(chǎng)作用，但同時(shí)也可能導(dǎo)致公共利益受到減損。維護(hù)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，必然要求處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。于是，如何在“有效市場(chǎng)”和“有為政府”之間實(shí)現(xiàn)平衡就成為了社會(huì)治理的新課題?！爸贫缺旧砭褪且环N生產(chǎn)性的資源，而且是最具持續(xù)性的資源?！?sup>^[24]公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度限縮了市場(chǎng)的作用范圍，也限制了政府的干預(yù)空間，以法治方式實(shí)現(xiàn)了政府與市場(chǎng)的良性耦合。隨著我國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的推進(jìn)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度將成為政府與市場(chǎng)更好結(jié)合的推進(jìn)器。

（責(zé)任編輯：常? 琳）

【基金項(xiàng)目】2020年福建省社科規(guī)劃項(xiàng)目福建省法學(xué)會(huì)專項(xiàng)“優(yōu)化營商環(huán)境視域下公平競(jìng)爭(zhēng)審查法治化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：FJ202

0TWFX007）。

【作者簡(jiǎn)介】涂富秀：福建江夏學(xué)院法學(xué)院副教授。

[1]《公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見》將以下四類政策措施規(guī)定為適用例外的情形：維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、文化安全或者涉及國防建設(shè)的政策措施；為實(shí)

現(xiàn)扶貧開發(fā)、救災(zāi)救助等社會(huì)保障目的的政策措施；為實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等社會(huì)公共利益的政策措施；法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。

[2]《暫行細(xì)則》已于2021年6月失效。

[3]《公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見》規(guī)定：“政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說明相關(guān)政策措施對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目的不可或缺，且不會(huì)嚴(yán)重排除和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并

明確實(shí)施期限。”《暫行細(xì)則》《實(shí)施細(xì)則》也作了相同規(guī)定。

[4]丁茂中著：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度研究》，法律出版社2019年版，第154頁。

[5][美]曼尼著：《經(jīng)濟(jì)法原理（第3版）》，梁小民譯，機(jī)械工業(yè)出版社2003年版，第10頁。

[6]轉(zhuǎn)引自鐘明釗主編：《競(jìng)爭(zhēng)法》，法律出版社2018年版，第17頁。

[7]黃彥欽：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定的功能定位與完善路徑》，載《深圳社會(huì)科學(xué)》2020年第4期，第84頁。

[8] 肖順武著：《公共利益研究——一種分析范式及其在土地征收中的運(yùn)用》，法律出版社2010年版，第96頁。

[9] 張衛(wèi)平：《民事公益訴訟原則的制度化及實(shí)施研究》，載《清華法學(xué)》2013年第4期，第8頁。

[10] 胡鴻高：《論公共利益的法律界定 ——從要素解釋的路徑》，載《中國法學(xué)》2008年第4期，第56頁。

[11] 陳新民著：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論（上）》，山東人民出版社2001年版，第182頁。

[12] Deborah Stone， Policy Paraox： the art of political decision making， W. W. Norton ＆ company Inc，2001，P.23.

[13]李廣輝、孫勇軍：《公益訴訟法理與傳統(tǒng)民事訴訟法理的沖突與平衡》，載《南陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第5期，第17～19頁。

[14] [美]羅斯科·龐德著：《通過法律的社會(huì)控制》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館1984年版，第37～38頁。

[15] 楊雅妮著：《檢察民事公益訴訟制度研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2020年版，第39頁。

[16] 韓波：《公益訴訟制度的力量組合》，載《當(dāng)代法學(xué)》2013年第1期，第31頁。

[17]丁茂中著：《競(jìng)爭(zhēng)中立政策研究》，法律出版社2018年版，第3頁。

[18] 柯陽友著：《民事公益訴訟重要疑難問題研究》，法律出版社2017年版，第29頁。

[19]丁茂中著：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度研究》，法律出版社2019年版，第17頁。

[20]黃彥欽：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定的功能定位與完善路徑》，載《深圳社會(huì)科學(xué)》2020年第4期，第87頁。

[21]Roscoe Poud， Administration of Justice in the Modem City， 26 Harvard Law Review， 302，315（1913）.

[22] 馮錦如：《市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與公共利益的衡量——論公平競(jìng)爭(zhēng)審查的例外規(guī)定》，載《競(jìng)爭(zhēng)法律與政策評(píng)論》2019年第5卷，第121頁。

[23]《反壟斷法》第56條第1款規(guī)定：“經(jīng)營者違反本法規(guī)定，達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議的，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為，沒收違法

所得，并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款，上一年度沒有銷售額的，處五百萬元以下的罰款；尚未實(shí)施所達(dá)成的壟斷協(xié)議的，可以處三百萬元以下的罰款。經(jīng)營者的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員對(duì)達(dá)成壟斷協(xié)議負(fù)有個(gè)人責(zé)任的，可以處一百萬元以下的罰款?！?/p>

[24] 彭海斌著：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度選擇》，商務(wù)印書館2006年版，第6頁。