□邱 倩 張繼穎 初程程

（中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院），北京 100044）

引言

在城市治理譜系中，超大城市作為超常規(guī)的存在，諸多治理難題持續(xù)涌現(xiàn)，且在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代愈演愈烈，衍生出了國(guó)家治理現(xiàn)代化必須解決的各種最前沿、最復(fù)雜問題[1]，其治理轉(zhuǎn)型成為當(dāng)務(wù)之急。隨著第四次工業(yè)革命的到來，數(shù)字技術(shù)為城市治理轉(zhuǎn)型帶來了契機(jī)，世界各國(guó)紛紛將數(shù)字創(chuàng)新引入城市，以應(yīng)對(duì)城市規(guī)模擴(kuò)張帶來的治理挑戰(zhàn)。面對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的時(shí)代浪潮，黨的二十大報(bào)告明確提出：“加快數(shù)字化發(fā)展、建設(shè)數(shù)字中國(guó)”，要求“以數(shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)治理方式變革”[2]，為超大城市治理轉(zhuǎn)型指明了方向。然而，實(shí)踐中超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型如何實(shí)現(xiàn)仍不甚明朗，在技術(shù)應(yīng)用悖論下[3]，轉(zhuǎn)型還面臨著陷入數(shù)字官僚主義[4]泥潭等危機(jī)。在此背景下，如何深入推進(jìn)超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是理論界和實(shí)務(wù)界共同關(guān)心的熱點(diǎn)議題。

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界關(guān)于治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的研究主要立足于兩種路徑：一是技術(shù)驅(qū)動(dòng)路徑。此路徑強(qiáng)調(diào)技術(shù)是治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)因素，技術(shù)通過向個(gè)人和組織賦權(quán)以及對(duì)政府治理能力賦能[5]，從而驅(qū)動(dòng)治理制度、組織形態(tài)和治理技術(shù)體系的變革。二是組織變革路徑。該路徑強(qiáng)調(diào)組織與制度對(duì)技術(shù)治理的影響[6]，認(rèn)為組織的管理活動(dòng)才是數(shù)字化的驅(qū)動(dòng)因素，自上而下的數(shù)字化戰(zhàn)略能夠顯著推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型[7]，而組織層面的功能整合和跨部門協(xié)同、組織結(jié)構(gòu)與流程自我優(yōu)化和革新是轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在[8]。上述兩種研究路徑形成了一對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性視角，但忽視了技術(shù)與組織間的交互作用和對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整合性影響。

此外，學(xué)術(shù)界基本認(rèn)同數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個(gè)過程[9]，但已有研究大多以靜態(tài)結(jié)構(gòu)視角對(duì)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵、動(dòng)因、效果、經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行分析，缺乏對(duì)轉(zhuǎn)型從觸發(fā)到發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程的深入討論。對(duì)此，本文試圖跳出“技術(shù)—組織”二分法，將數(shù)字化轉(zhuǎn)型視為外部技術(shù)因素與內(nèi)部組織因素共同作用城市治理改革的過程，從整合性、過程性視角對(duì)其進(jìn)行研究，并結(jié)合實(shí)踐案例，運(yùn)用中觀分析框架透視治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵要素與發(fā)展進(jìn)路，進(jìn)而尋找推進(jìn)我國(guó)超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的優(yōu)化路徑。

一、超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯起點(diǎn)

（一）超大城市的基本特征及其治理挑戰(zhàn)

根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，“城區(qū)常住人口1000 萬以上的城市為超大城市”[10]。目前，我國(guó)有上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津和武漢共8座超大城市①數(shù)據(jù)來源于2021年《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。。與其他城市相比，超大城市的特征不僅在于人口規(guī)模更大、更稠密，還在于其社會(huì)系統(tǒng)的高度復(fù)雜性，包括社會(huì)的多元性和流動(dòng)性、區(qū)域發(fā)展的差異性、問題跨界性、風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)性和疊加性等。這些都給超大城市治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。

1.規(guī)模超大與治理資源不足之間的張力。人口規(guī)模巨大既是超大城市的本質(zhì)特征，也是超大城市治理的困境之源。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大、速度最快的城市化進(jìn)程，預(yù)計(jì)將用50年左右的時(shí)間完成歐美國(guó)家上百年的城市化之路。然而，大量人口的持續(xù)涌入在推動(dòng)各超大城市快速發(fā)展的同時(shí)，也造成城市“治理超載”問題[11]。例如，在過去20 年里，北京和上海的人口增長(zhǎng)幅度分別為58%和49%，年均增加40 萬人左右②數(shù)據(jù)來源于2003—2022年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。，對(duì)生活資料和生產(chǎn)資料的需要也必然呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。而與此同時(shí)，政府公共服務(wù)供給卻受到自然資源基礎(chǔ)、公共財(cái)政基礎(chǔ)以及以戶籍為導(dǎo)向的資源配置體系等多重制約。這種供需之間的不匹配導(dǎo)致交通擁堵、房?jī)r(jià)高企、環(huán)境污染等“城市病”的高發(fā)和難解。

2.異質(zhì)性強(qiáng)與治理方式粗放之間的張力。超大城市存在更高程度的社會(huì)要素多樣性和利益需求異質(zhì)性，從而對(duì)治理方式的靈活性和精準(zhǔn)性提出更高要求。首先，由于資源稟賦、功能規(guī)劃、發(fā)展程度以及社會(huì)結(jié)構(gòu)等不同，超大城市內(nèi)部分化出了更多異質(zhì)性空間。其次，超大城市人口在民族、文化、職業(yè)、收入、福利等方面更具多樣性，產(chǎn)生更多需求分歧和利益殊異，差異性焦慮更強(qiáng)烈[12]。再次，超大城市更快接受新技術(shù)，多元的行業(yè)與組織類型創(chuàng)造出更加多樣化工作場(chǎng)景與生活場(chǎng)景，進(jìn)而引發(fā)一系列全新的治理問題。然而，傳統(tǒng)城市治理卻強(qiáng)調(diào)線性管理，方式單一、粗放，理念僵化、滯后，往往呈現(xiàn)出“一刀切”的特征，不僅難以適應(yīng)區(qū)域差異化發(fā)展的要求，也難以回應(yīng)民眾多樣性的利益訴求，更難以應(yīng)對(duì)新治理場(chǎng)景和新生問題帶來的治理挑戰(zhàn)。

3.問題復(fù)雜性與治理碎片化之間的張力。超大城市作為一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)，多維度、多結(jié)構(gòu)、多層次、多要素間關(guān)聯(lián)關(guān)系高度繁雜等特征，決定了其社會(huì)問題的高度復(fù)雜性[13]，即絕大多數(shù)問題并非孤立存在，而是呈現(xiàn)出跨域、跨界、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的特點(diǎn)。這一客觀現(xiàn)實(shí)要求提升超大城市治理的整體性和系統(tǒng)性。然而，以科層制為組織基礎(chǔ)的傳統(tǒng)城市治理往往遵循分解和簡(jiǎn)化的還原論，將城市系統(tǒng)分割成為若干子系統(tǒng)分別進(jìn)行專業(yè)管理。但是超大城市各個(gè)子系統(tǒng)之間關(guān)系的復(fù)雜交錯(cuò)性又使其難以被簡(jiǎn)單分解，同時(shí)分解出的小系統(tǒng)也無法保有全部系統(tǒng)特征。這一方面造成了部門間職責(zé)交叉不清，另一方面也導(dǎo)致部門間存在管理縫隙。實(shí)踐中，政出多門、扯皮推諉、管理“死角”和“盲區(qū)”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯取向

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，以新一代信息技術(shù)應(yīng)用為核心的第四次工業(yè)革命有力地驅(qū)動(dòng)著超大城市治理向數(shù)字化方向轉(zhuǎn)型。該轉(zhuǎn)型指向復(fù)合邏輯，在“以人民為中心”作為核心價(jià)值邏輯和有效治事實(shí)踐效用邏輯的導(dǎo)向下，不斷撬動(dòng)超大城市治理體系和治理能力優(yōu)化升級(jí)以適應(yīng)新時(shí)代超大城市治理的新態(tài)勢(shì)。

1.人民屬性：超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的價(jià)值邏輯。人民性是我國(guó)城市治理的本質(zhì)屬性?！叭嗣癯鞘腥嗣窠ǎ嗣癯鞘袨槿嗣瘛钡闹匾砟頪14]8+40，為超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了根本遵循。其一，治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型不是“為了數(shù)字化而數(shù)字化”，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是讓市民多元化、動(dòng)態(tài)性的需求得到及時(shí)回應(yīng)與有效滿足，不斷實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好城市生活的向往。其二，治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型不是政府單方面轉(zhuǎn)型，而是在政府治理轉(zhuǎn)型的同時(shí)通過數(shù)字技術(shù)激發(fā)人民群眾參與城市治理的積極性和創(chuàng)造力，將全過程人民民主貫穿超大城市治理的全過程。其三，治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型不是為了少數(shù)人一時(shí)發(fā)展需要的轉(zhuǎn)型，而是遵循包容性原則，讓全體市民共享城市發(fā)展成果，并將人的全面發(fā)展視為城市發(fā)展的終極目的[15]。

2.有效治事：超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的效用邏輯?！坝行е问隆笔浅蟪鞘兄卫頂?shù)字化轉(zhuǎn)型的首要目標(biāo)[16]，即借助數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)要素更好地發(fā)現(xiàn)問題、處置問題和防范風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)城市高效能治理。一是以人機(jī)結(jié)合治理替代傳統(tǒng)城市治理中的“人海戰(zhàn)術(shù)”，降低超大城市治理的人力成本。例如，以攝像頭、傳感器等電子眼代替人眼發(fā)現(xiàn)城市運(yùn)行中的問題。二是以主動(dòng)敏捷治理替代傳統(tǒng)城市治理中的被動(dòng)處置，提高超大城市治理的時(shí)效性。通過數(shù)字技術(shù)及時(shí)捕捉、精準(zhǔn)分析城市治理問題，并優(yōu)化治理流程、創(chuàng)新治理手段，對(duì)每件事情予以高效回應(yīng)。三是以大數(shù)據(jù)支撐型治理替代傳統(tǒng)城市治理中的經(jīng)驗(yàn)判斷，提高超大城市治理的科學(xué)性。例如，依托海量數(shù)據(jù)要素和不斷迭代升級(jí)的數(shù)據(jù)分析技術(shù)和模擬仿真技術(shù)，挖掘城市運(yùn)行規(guī)律和問題發(fā)展趨勢(shì)，為治理決策提供有力的依據(jù)支撐。

3.撬動(dòng)改革：超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展邏輯。數(shù)字賦能超大城市治理不僅在于發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的工具效用解決城市治理痛點(diǎn)問題，還在于數(shù)字技術(shù)與城市治理體系在更深層次上的互動(dòng)和融合，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)治理邁向現(xiàn)代化。首先是驅(qū)動(dòng)治理理念現(xiàn)代化。治理理論認(rèn)為數(shù)字時(shí)代的治理應(yīng)集中在公共管理的重新整合、以需求為基礎(chǔ)的整體主義和數(shù)字化等方面，這使得網(wǎng)絡(luò)化、協(xié)同、整體、參與、公共價(jià)值等理念得到進(jìn)一步強(qiáng)化[17]。其次是驅(qū)動(dòng)治理體系的現(xiàn)代化。推動(dòng)政府組織形態(tài)逐步從分立式結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，并使多元主體得以更加便捷地參與到超大城市治理之中[18]。最后是驅(qū)動(dòng)治理能力現(xiàn)代化。以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)提高系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理能力，不斷提高超大城市治理精細(xì)化水平。

二、結(jié)構(gòu)—過程—功能：超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理論進(jìn)路

當(dāng)前，學(xué)界普遍以整體性治理、智慧治理等作為城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理論基礎(chǔ)。但是作為宏觀層面的理論，這些理論更多是為治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了一種思想指引，即以數(shù)字技術(shù)推動(dòng)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門整體性運(yùn)作[19]。而這一整體性智治是如何實(shí)現(xiàn)的，還需要中觀層面的理論闡釋。

超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型本質(zhì)上是在超大城市治理場(chǎng)域內(nèi)借助數(shù)字化轉(zhuǎn)型，將中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐治理效能的過程。對(duì)此，筆者借助政治社會(huì)研究領(lǐng)域經(jīng)典的“結(jié)構(gòu)—功能”分析范式，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合轉(zhuǎn)型的過程性以及結(jié)構(gòu)和過程的一體兩面性，引入過程性視角，形成“結(jié)構(gòu)—過程—功能”分析框架，以此來探討超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路。具體而言，這一進(jìn)路表現(xiàn)為從調(diào)整地方政府行政體制和治理結(jié)構(gòu)到優(yōu)化各層級(jí)部門行政流程與機(jī)制變革，進(jìn)而釋放超大城市社會(huì)治理整體效能的層層遞進(jìn)。

（一）結(jié)構(gòu)調(diào)整：從碎片化分管到整體性共治

“碎片化”的治理體制是超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要著力解決的結(jié)構(gòu)性問題，既包括政府內(nèi)部的條條分割、條塊分割問題，也包括“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”多元主體協(xié)同問題。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)城市管理職能分散在各專業(yè)部門，部門之間缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，導(dǎo)致很多問題難以統(tǒng)籌解決，引發(fā)“八個(gè)大蓋帽管不了一頂破草帽”的怪相。以渣土車治理為例，從源頭工地、路上運(yùn)輸?shù)较{環(huán)節(jié)，涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、城市管理、交通執(zhí)法、生態(tài)環(huán)保等多個(gè)職能部門。各部門雖都具有執(zhí)法權(quán)，但力量分散，各管一段，經(jīng)常出現(xiàn)管理漏洞和管理盲區(qū)，治理效果十分有限。而在條塊分割方面，作為條條的職能部門盡管掌握了較多的管理權(quán)力和管理資源，但面對(duì)各種城市管理問題，往往是“有權(quán)管卻看不見”；相反，處于基層直接面對(duì)群眾的屬地街鎮(zhèn)，在城市日常管理中雖能發(fā)現(xiàn)問題，卻又缺乏相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。如是，在條塊聯(lián)動(dòng)不足的情況下，“看得見的管不了、管得了的看不見”的城市治理困頓尤為突出。

學(xué)界普遍認(rèn)為條條分割、條塊分割的治理目標(biāo)不在于消除它，而在于形成一種動(dòng)態(tài)“糾偏”的機(jī)制，以增加各治理主體之間的協(xié)調(diào)性[20]。然而，如何突破制度惰性形成的治理路徑依賴，破除部門利益和地方利益帶來的治理壁壘，卻是國(guó)內(nèi)外政府推進(jìn)整體性治理面臨的共同難題。從既有實(shí)踐看，我國(guó)條塊關(guān)系的調(diào)整主要包括兩種方式：一是通過機(jī)構(gòu)改革和權(quán)力清單制，進(jìn)一步厘清橫向部門和縱向?qū)蛹?jí)之間的職能和權(quán)責(zé)分工。改革開放以來我國(guó)已累計(jì)開展九輪政府機(jī)構(gòu)改革，以大部門制為導(dǎo)向不斷厘清部門職責(zé)交叉、關(guān)系不暢等問題。二是通過專項(xiàng)治理和項(xiàng)目運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)對(duì)條條和塊塊資源的雙重動(dòng)員。如成立跨部門、跨層級(jí)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，開展跨條塊的項(xiàng)目制和運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法等[21]。但是，前者作為一種體制性的剛性改革，不僅改革成本較高，且相對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置必然存在一定滯后性，難以保證充分的科學(xué)性。而后者作為結(jié)構(gòu)性或程序性協(xié)調(diào)機(jī)制，雖具靈活性，但時(shí)效性較強(qiáng)，一旦項(xiàng)目和階段性任務(wù)結(jié)束，條塊關(guān)系隨即復(fù)位，難以取得持久的共治實(shí)效。

黨的十八大以來，隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)作用持續(xù)強(qiáng)化，由黨委圍繞中心工作，對(duì)行政科層制進(jìn)行結(jié)構(gòu)整合、資源聚集和功能重組，在條塊關(guān)系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中發(fā)揮了重要作用[22]。數(shù)字技術(shù)發(fā)展更是為這種條塊結(jié)構(gòu)整合提供了新的動(dòng)能。平臺(tái)化是數(shù)字時(shí)代的主要組織模式。數(shù)字化治理平臺(tái)的搭建將傳統(tǒng)條塊型政府分解為“前端政府”和“后端政府”，前端連接市場(chǎng)主體和社會(huì)主體，后端連接政府各部門和各層級(jí)。前端問題的統(tǒng)一輸入有利于增強(qiáng)上級(jí)黨委政府對(duì)條塊關(guān)系及其治理績(jī)效的感知，進(jìn)而根據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)果進(jìn)一步推進(jìn)治理權(quán)力下放、資源下沉、重心下移，形成“條抓塊統(tǒng)”的治理格局。后端管理與服務(wù)的一致對(duì)外有利于從結(jié)構(gòu)層面實(shí)現(xiàn)對(duì)各條線部門資源的一體整合，進(jìn)而以數(shù)據(jù)共享推進(jìn)管理協(xié)同。以渣土車治理為例，信息化治理平臺(tái)的搭建可將涉及渣土車治理的各部門全部納入，并將其治理資源特別是數(shù)據(jù)資源全部匯集到一起。在技術(shù)支撐下，由系統(tǒng)對(duì)渣土車違法場(chǎng)景進(jìn)行取證、研判和派單，各部門即便不開協(xié)調(diào)會(huì)也能實(shí)現(xiàn)對(duì)渣土車全生命周期協(xié)同治理。以平臺(tái)為基礎(chǔ)，前端輸入和后端輸出的雙向交互不斷使市場(chǎng)主體和社會(huì)主體參與到超大城市治理之中，同時(shí)亦不斷彌合條條之間、條塊之間的治理“裂隙”，進(jìn)而推進(jìn)形成整體智治的治理體系。

（二）過程優(yōu)化：從各自為戰(zhàn)到協(xié)同治理

“各自為戰(zhàn)”是超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中需要著力解決的過程性問題。在超大城市治理實(shí)踐中，受結(jié)構(gòu)性因素影響，各城市管理部門基于業(yè)務(wù)分工形成相對(duì)封閉的運(yùn)行體系，并構(gòu)建起一套服務(wù)于其自身職能實(shí)現(xiàn)的業(yè)務(wù)流程、管理工具、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與行為規(guī)范。這一體系遵循線性邏輯，把“消除復(fù)雜性”作為應(yīng)對(duì)治理城市問題的核心策略，即輸入相應(yīng)的“因”便會(huì)得出預(yù)計(jì)的“果”，整個(gè)過程是先驗(yàn)的，以高度穩(wěn)定性為前提[23]。而當(dāng)治理問題變得復(fù)雜時(shí)，則傾向于投入更多人、財(cái)、物資源，以維持系統(tǒng)運(yùn)行。

在這種相對(duì)封閉線性運(yùn)行的治理模式下，由于信息分散、資源分割且缺乏統(tǒng)籌，各部門、各街鎮(zhèn)習(xí)慣于以自身掌握的信息和職權(quán)范疇進(jìn)行單一式、簡(jiǎn)單化處置，往往“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”，無法從根本上解決問題。隨著問題反復(fù)出現(xiàn)，積累到一定程度時(shí)，則會(huì)動(dòng)用大量資源，采取運(yùn)動(dòng)式治理方式予以處置，使城市治理陷入“整治—反彈—再整治—再反彈”的循環(huán)怪圈。并且，條塊分割和權(quán)責(zé)不一的結(jié)構(gòu)不僅制約政府間合作關(guān)系建立，還進(jìn)一步驅(qū)使基層政府采取多種行動(dòng)策略獨(dú)自應(yīng)對(duì)上級(jí)的考核與監(jiān)督，從而催生基層形式主義、基層政府避責(zé)不作為、基層干部負(fù)擔(dān)過重等治理困境。因此，超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型在解決結(jié)構(gòu)性問題的，同時(shí)還需要對(duì)治理過程進(jìn)行疏通和整合。

數(shù)字技術(shù)具有的開放、共享、高效、聯(lián)動(dòng)等特征，為建立聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)、敏捷高效的超大城市運(yùn)行體系提供支撐。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用通過將治理活動(dòng)轉(zhuǎn)化為特定的數(shù)字、符號(hào)，使整個(gè)治理過程清晰可見[24]，推動(dòng)從問題發(fā)現(xiàn)、流轉(zhuǎn)、處置全過程流程再造與治理過程協(xié)同。一是整合問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制，數(shù)字技術(shù)為超大城市提供了多種形式的感知系統(tǒng)并基于平臺(tái)運(yùn)作對(duì)其進(jìn)行整合，既包括電子監(jiān)控、傳感設(shè)備、智能服務(wù)系統(tǒng)等物感工具，也包括智能熱線和問政平臺(tái)等人感渠道，幫助治理者更加全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地感知城市生命體征，讓問題更容易被發(fā)現(xiàn)。二是將治理鏈條從單線封閉變?yōu)槎嗑€并行。數(shù)字技術(shù)能夠使信息快速傳遞到達(dá)治理體系的各個(gè)節(jié)點(diǎn)，而且通過對(duì)工單字段進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、字典化梳理，可以在原有問題工單逐級(jí)分流轉(zhuǎn)辦的基礎(chǔ)上，基于問題屬性，按照職能管轄、屬地管轄和就近管轄等進(jìn)行分類自動(dòng)派發(fā)，由此轉(zhuǎn)變治理鏈條和流程。三是統(tǒng)合問題處置力量。一方面應(yīng)用數(shù)字技術(shù)打破原本各部門封閉運(yùn)行下的信息閉鎖，進(jìn)而以信息的開放共享、公開透明為切入點(diǎn)，破除部門利益壁壘，將以原本部門為中心的治理理念轉(zhuǎn)變?yōu)橐允录幹脼橹行牡闹卫硭悸?，為跨部門跨層級(jí)協(xié)同治理奠定基礎(chǔ)。另一方面，依托數(shù)字平臺(tái)推進(jìn)各部門線上責(zé)任入網(wǎng)，線下力量入格。在事件處置過程中，通過手持端、PC端和大屏端的一平臺(tái)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)多部門統(tǒng)一聽指揮，同步響應(yīng)、無距溝通、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)、無縫銜接。

（三）功能轉(zhuǎn)變：從粗放應(yīng)對(duì)到精準(zhǔn)治理

“碎片化”治理結(jié)構(gòu)和“各自為戰(zhàn)”治理過程，使得超大城市治理呈現(xiàn)出回應(yīng)性不足、效率低下、資源浪費(fèi)等粗放型管理特征。主要表現(xiàn)為三種管理形態(tài)：一是行政推諉，即對(duì)于一些職能交叉、權(quán)屬不清的事項(xiàng)，出于避責(zé)心態(tài)，對(duì)行政相對(duì)人的請(qǐng)求或自身應(yīng)當(dāng)行使的職權(quán)予以推諉拖延、拒絕行使[25]，導(dǎo)致城市治理問題得不到解決，群眾的服務(wù)需求得不到滿足。二是重復(fù)治理，即對(duì)于上級(jí)關(guān)注的議題，如某些“一票否決”型議題，出于考核壓力，打破常規(guī)程序，投入大量資源進(jìn)行集中整治，甚至不同部門同時(shí)向同一事務(wù)傾斜資源，不僅造成服務(wù)過載，也使治理成效的持續(xù)性不足。三是“大水漫灌”，即對(duì)于不同狀態(tài)下治理對(duì)象采取同等對(duì)待方式，并不關(guān)注治理對(duì)象的差異狀態(tài)，從而引發(fā)治理供需結(jié)構(gòu)失衡、公共服務(wù)結(jié)構(gòu)的錯(cuò)位，治理高投入只能解決部分問題和滿足少量需求。

治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型通過調(diào)整治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化治理過程，為超大城市精準(zhǔn)治理創(chuàng)造了良好條件。信息采集、識(shí)別、共享、交互以及智能監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)為超大城市精準(zhǔn)治理奠定了信息基礎(chǔ)，在數(shù)字賦權(quán)民眾與數(shù)字賦能政府的基礎(chǔ)上，超大城市治理中出現(xiàn)的問題與迫切需求能夠得到準(zhǔn)確識(shí)別、快速響應(yīng)?；诔掷m(xù)累積的信息，機(jī)器學(xué)習(xí)和算法優(yōu)化進(jìn)一步推動(dòng)實(shí)現(xiàn)從模糊決策向科學(xué)決策、從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)治理的轉(zhuǎn)變。

具體而言，一方面，電子信息數(shù)據(jù)與經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)相結(jié)合，為政府循證決策和精準(zhǔn)治理提供了治理資源。數(shù)字化轉(zhuǎn)型重構(gòu)了信息采集網(wǎng)絡(luò)，拓寬了信息通道。實(shí)時(shí)在線的多維度信息構(gòu)成了超大城市治理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。而精準(zhǔn)識(shí)別與深度分析相結(jié)合，推進(jìn)供需匹配，降低了治理的模糊性和不確定性。其一，數(shù)字技術(shù)能有效整合多方信息，并以“畫像”方式識(shí)別和對(duì)接每一類管理和服務(wù)對(duì)象的需求，提高服務(wù)的精準(zhǔn)性[26]；其二，動(dòng)態(tài)大數(shù)據(jù)結(jié)合城市空間區(qū)劃，可以精準(zhǔn)繪制問題分布圖，以供相應(yīng)責(zé)任主體開展分級(jí)分類分層行動(dòng)，將有限的治理資源優(yōu)先配置到重點(diǎn)與熱點(diǎn)區(qū)域。另一方面，在快速響應(yīng)基礎(chǔ)上，大量治理數(shù)據(jù)的積累為治理主體的主動(dòng)施策與預(yù)判提供了可能。一是推動(dòng)源頭治理。以集中性熱點(diǎn)問題為導(dǎo)向，通過摸排問題演化情況，發(fā)現(xiàn)問題產(chǎn)生根源，適當(dāng)調(diào)整已有政策方案或者設(shè)計(jì)新的政策方案，以求徹底解決問題。二是推動(dòng)前瞻性治理。通過數(shù)字技術(shù)延伸政府治理觸角，對(duì)可能存在的問題隱患進(jìn)行排查，及時(shí)進(jìn)行防范和化解，以求在最早時(shí)間，以相對(duì)最小成本，解決可能發(fā)生的最突出問題。

三、經(jīng)驗(yàn)比較：超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐進(jìn)路

黨的十八大以來，在黨中央、國(guó)務(wù)院的戰(zhàn)略部署下，各超大城市從治理體系和治理能力現(xiàn)代化出發(fā)，充分把握全球數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化發(fā)展趨勢(shì)和特點(diǎn)，積極推進(jìn)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，涌現(xiàn)出了“接訴即辦”“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)協(xié)同”等系列創(chuàng)新實(shí)踐。通過比較分析，這些治理創(chuàng)新雖然在政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化等方面均取得顯著成效，但卻采取了不同的實(shí)踐進(jìn)路。一種是基于問題壓力自下而上推進(jìn)機(jī)制改革，并在改革過程中引入數(shù)字技術(shù)予以加持，其典型代表是北京的“接訴即辦”改革；另一種是基于數(shù)字技術(shù)發(fā)展對(duì)科層制運(yùn)行的主動(dòng)反思，并通過新技術(shù)引入自上而下實(shí)現(xiàn)政府治理的革新，其典型代表是上海的“一網(wǎng)統(tǒng)管”。對(duì)此，本文分別以“接訴即辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”改革為例，對(duì)超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的差異化模式進(jìn)行解析。通過轉(zhuǎn)型動(dòng)力、轉(zhuǎn)型路徑、轉(zhuǎn)型深化三個(gè)階段的比較分析，全面展現(xiàn)兩種轉(zhuǎn)型模式從發(fā)生到發(fā)展整個(gè)演進(jìn)過程的區(qū)別所在。

（一）轉(zhuǎn)型動(dòng)力：?jiǎn)栴}倒逼與技術(shù)驅(qū)動(dòng)

2019 年北京市在“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革基礎(chǔ)上進(jìn)一步延展“吹哨”主體，將群眾訴求直接轉(zhuǎn)化為“哨聲”，建立接訴即辦工作機(jī)制。構(gòu)建數(shù)字平臺(tái)，整合全市64 條政務(wù)便民服務(wù)熱線匯入12345 一個(gè)號(hào)段，并將343 個(gè)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、16 個(gè)區(qū)、65 個(gè)市級(jí)部門、46 家承擔(dān)公共服務(wù)職能的國(guó)有企業(yè)全部接入平臺(tái)系統(tǒng)，全天候受理群眾來電，對(duì)各類問題訴求快速響應(yīng)、高效辦理、及時(shí)反饋。

接訴即辦改革以公眾急難愁盼問題為觸發(fā)機(jī)制，政府以問題解決為目標(biāo)，積極回應(yīng)公眾提出的各種訴求，診斷并完善公共服務(wù)供給機(jī)制，體現(xiàn)了問題倒逼改革的邏輯。改革實(shí)施以來，首年受理群眾來電696.36萬件，次年受理量突破1100萬件，大量市民訴求獲得滿意解決。然而，隨著訴求量的持續(xù)增長(zhǎng)，政府治理資源和治理需求之間的不對(duì)稱問題也愈發(fā)凸顯，且許多問題無法通過“有一辦一”的方式簡(jiǎn)單快速解決。在這些問題壓力的促發(fā)下，北京市進(jìn)一步強(qiáng)化科技賦能，推進(jìn)接訴即辦改革數(shù)字化轉(zhuǎn)型。一方面，在接單、派單、分析、預(yù)警、評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)強(qiáng)化智能手段的應(yīng)用；另一方面，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)深挖熱線積累的民生數(shù)據(jù)富礦，探索主動(dòng)治理的實(shí)現(xiàn)路徑。例如，針對(duì)高頻難點(diǎn)問題，建立“每月一題”工作機(jī)制，由高位統(tǒng)籌推動(dòng)問題從根源解決；針對(duì)訴求集中、治理基礎(chǔ)薄弱的街鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開展區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)治理，強(qiáng)化資源稟賦、提升治理能力。從單個(gè)問題到一類問題，從表層問題到深層次問題，接訴即辦改革始終以問題為導(dǎo)向，驅(qū)動(dòng)城市治理實(shí)現(xiàn)革命性重塑。

上海城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)始于2018年浦東新區(qū)城市綜合管理智能化和精細(xì)化的實(shí)踐探索。習(xí)近平總書記對(duì)該做法予以肯定，并指示城市治理“要注重在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫”[14]156。為落實(shí)習(xí)近平總書記指示精神，上海市開始探索城市管理“一張網(wǎng)”建設(shè)，并于2019 年明確提出推行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)，聚焦“一屏觀天下，一網(wǎng)管全城”的愿景，以智慧公安建設(shè)成果為依托集成各部門信息系統(tǒng)，初步建立了“觀”“管”“防”同步的城市運(yùn)行體系。同年11 月，習(xí)近平總書記再次考察上海，將城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”定位為城市治理的牛鼻子工作。2020 年，上海市委、市政府出臺(tái)《上海市城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》，“一網(wǎng)統(tǒng)管”從探索設(shè)想進(jìn)入全面建設(shè)階段。

與接訴即辦改革不同，“一網(wǎng)統(tǒng)管”是由政府高層基于技術(shù)進(jìn)步發(fā)起的城市治理變革，體現(xiàn)了強(qiáng)大的技術(shù)驅(qū)動(dòng)邏輯。其中，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、5G、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)是“一網(wǎng)統(tǒng)管”的關(guān)鍵技術(shù)內(nèi)核。依靠這些技術(shù)可以推進(jìn)形成算力、算法和數(shù)據(jù)“鐵三角”，賦予城市管理者更多城市治理的想象空間，并幫助城市管理者將虛擬的治理設(shè)想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。此外，技術(shù)的應(yīng)用在賦予城市本體更多自我感知、自我判斷、自我調(diào)整能力的同時(shí)，也推進(jìn)形成更加扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的組織形態(tài)和更加靈活高效的協(xié)同治理機(jī)制。上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”從數(shù)字技術(shù)出發(fā)，不斷為城市管理者減負(fù)增效，推進(jìn)超大城市治理體系完善和治理能力提升。

（二）轉(zhuǎn)型路徑：自下而上與自上而下

接訴即辦改革通過建設(shè)政務(wù)熱線平臺(tái)以及構(gòu)建與之同步的統(tǒng)籌機(jī)制、協(xié)作機(jī)制和考評(píng)監(jiān)督機(jī)制，形成了以市民訴求驅(qū)動(dòng)政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)的超大城市數(shù)字化治理模式。在接訴即辦機(jī)制運(yùn)行過程中，先由12345熱線和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)匯聚來自社會(huì)一線的市民訴求，并將訴求以工單形式派往街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、職能部門等相應(yīng)責(zé)任單位。接著由接單部門在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)對(duì)訴求進(jìn)行辦理，如果街鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理不了，則可以運(yùn)用吹哨報(bào)到、工作專班等跨部門協(xié)同機(jī)制，召集相關(guān)部門集體會(huì)診、聯(lián)合行動(dòng)。最后，當(dāng)辦理時(shí)限期滿后，由平臺(tái)對(duì)訴求人進(jìn)行統(tǒng)一回訪，并依據(jù)回訪結(jié)果對(duì)訴求辦理部門進(jìn)行考評(píng)激勵(lì)，形成“賽馬效應(yīng)”。整個(gè)實(shí)施過程遵循由市民至政府、由城市基層至城市治理與決策層的自下而上運(yùn)行路徑，將市民精準(zhǔn)訴求與政府有效治理有機(jī)鏈接起來。首先，將公眾而非基層管理者作為政府行動(dòng)的“哨源”，上級(jí)政府可依靠便利統(tǒng)一的政務(wù)熱線和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)直接獲取基層信息，繞過街頭官僚的信息壁壘并打破科層結(jié)構(gòu)的信息阻隔[27]，開辟自下而上的城市治理訴求表達(dá)新通道。其次，以市民評(píng)價(jià)為核心建立反饋機(jī)制，通過包括以響應(yīng)率、滿意率、解決率的“三率”考評(píng)機(jī)制為內(nèi)容，賦予市民對(duì)政府治理行動(dòng)的評(píng)價(jià)權(quán)，而人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)更提高了收集市民反饋信息的效率、準(zhǔn)確度和客觀性。這形成了政府各部門回應(yīng)城市治理需求的倒逼機(jī)制，即公眾通過評(píng)價(jià)自下而上參與到城市治理中，以評(píng)價(jià)權(quán)平衡政府的行政權(quán)[28]，促使政府“向下看”并解決城市一線問題。再次，通過數(shù)據(jù)技術(shù)快速生成月度、季度、年度的訴求反饋數(shù)據(jù)和排名，為上級(jí)政府對(duì)各部門績(jī)效考核提供量化數(shù)據(jù)支撐，并幫助其第一時(shí)間準(zhǔn)確掌握城市問題，有針對(duì)性地激勵(lì)基層政府的回應(yīng)行為，進(jìn)而建立以民為本而非以上級(jí)任務(wù)為指揮棒的自下而上績(jī)效管理機(jī)制[29]。

“一網(wǎng)統(tǒng)管”改革的本質(zhì)是數(shù)字時(shí)代平臺(tái)治理模式的構(gòu)建[30]。依托數(shù)字技術(shù)平臺(tái)和政府組織流程再造，“一網(wǎng)統(tǒng)管”改革重塑了城市全域面貌的感知系統(tǒng)并優(yōu)化政府組織協(xié)作架構(gòu)，從而提升城市治理的準(zhǔn)度與效度。這條轉(zhuǎn)型路徑著重于從管理者角度對(duì)城市進(jìn)行統(tǒng)籌管理，其建設(shè)和運(yùn)行遵循一種自上而下的邏輯。首先，“一網(wǎng)統(tǒng)管”改革的出發(fā)點(diǎn)就是解決如何加強(qiáng)政府對(duì)市域復(fù)雜系統(tǒng)自上而下的監(jiān)控能力。在物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的賦能下，“一網(wǎng)統(tǒng)管”運(yùn)用行政手段對(duì)城市運(yùn)行感知系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)合和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的智能化升級(jí)，覆蓋人、物、組織、場(chǎng)景等因素，匯聚“主動(dòng)案件”“被動(dòng)案件”“自動(dòng)案件”，建立系統(tǒng)性多維度的城市運(yùn)行監(jiān)測(cè)體系。關(guān)鍵信息、動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)與實(shí)景得以在“一屏”展示，使政府能夠智能化分析各類城市場(chǎng)景并對(duì)問題快速反應(yīng)，從而強(qiáng)化政府對(duì)城市運(yùn)行的監(jiān)測(cè)能力和管理能力。值得一提的是，相較于接訴即辦改革，公眾在“一網(wǎng)統(tǒng)管”中更多扮演發(fā)現(xiàn)城市問題的補(bǔ)充主體角色，而非問題發(fā)現(xiàn)的主要源頭和評(píng)價(jià)主體。其次，服務(wù)于“一網(wǎng)統(tǒng)管”目標(biāo)的城市運(yùn)行管理中心平臺(tái)建設(shè)是一種自上而下的政策需求。事實(shí)上政府內(nèi)部對(duì)于破除組織僵化與條塊分割所產(chǎn)生的治理困境存在更緊迫的需求，而城市運(yùn)行管理中心平臺(tái)建設(shè)正是政府對(duì)此作出的反思和積極應(yīng)對(duì)。如前所述，“一網(wǎng)統(tǒng)管”是由高層級(jí)政府推動(dòng)，重在統(tǒng)籌和管理，不僅城市運(yùn)行管理系統(tǒng)是基于政府城市管理需求設(shè)計(jì)，而且后臺(tái)派單與指揮機(jī)制都是明確以統(tǒng)籌管理和協(xié)同聯(lián)動(dòng)為原則進(jìn)行搭建。其創(chuàng)新改革以政府提升城市管理的戰(zhàn)略構(gòu)想為起點(diǎn)，遵循自上而下的集權(quán)控制邏輯，采取的是指令性規(guī)模管理手段[31]。并且，上層制度建設(shè)與城市運(yùn)行管理平臺(tái)建設(shè)同步，遵循“整體設(shè)計(jì)一步到位、應(yīng)用實(shí)施分步推進(jìn)”的思路，自上而下設(shè)計(jì)并規(guī)劃實(shí)施方案，為下級(jí)政府實(shí)施數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型提供方向和依據(jù)。

（三）轉(zhuǎn)型深化：技術(shù)供給與制度供給

“接訴即辦”與“一網(wǎng)統(tǒng)管”實(shí)踐通過差異化路徑促進(jìn)了科層組織與數(shù)字化創(chuàng)新的磨合，在數(shù)字技術(shù)的輔助和驅(qū)動(dòng)下，有效調(diào)動(dòng)起科層組織的條塊能動(dòng)性和協(xié)調(diào)性。但是，兩種創(chuàng)新實(shí)踐向縱深方向推進(jìn)仍面臨著技術(shù)和制度層面的諸多問題，有待進(jìn)一步解決和完善。

“接訴即辦”改革帶有壓力型體制下的治理特征，如何保持良好的可持續(xù)狀態(tài)成為值得思考的議題[32]。2021 年9 月，《北京市接訴即辦工作條例》頒布實(shí)施，通過建章立制固化改革成果。然而，實(shí)踐中復(fù)雜多元的公眾訴求與全響應(yīng)、都解決、很滿意的考核要求，一方面加劇了基層政府負(fù)擔(dān)，基層干部普遍感受到控制約束多而正向激勵(lì)少；另一方面也導(dǎo)致公眾對(duì)政府依賴性增強(qiáng)，模糊公私界限，將諸多問題都交由政府解決，弱化了居民自治和公眾參與能力。因此，在制度供給的基礎(chǔ)上，改革實(shí)踐的持續(xù)深入，仍需以技術(shù)賦能治理供需平衡的實(shí)現(xiàn)。一方面，以技術(shù)賦能市民訴求減量。一是同一訴求的識(shí)別和合并。利用數(shù)字技術(shù)打造過程可視的訴求反映平臺(tái)，讓市民了解該問題已被反映和受理，并賦予市民實(shí)時(shí)查看問題處置進(jìn)展的權(quán)限，發(fā)揮全過程監(jiān)督作用；由政府將原本多個(gè)訴求合并為同一工單，減少了回應(yīng)、辦理、反饋、考核等的工作量，提高了辦訴效率。二是同類訴求的主動(dòng)治理，通過民生大數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)和研判熱點(diǎn)性和規(guī)律性問題。通過民生數(shù)據(jù)與部門行業(yè)數(shù)據(jù)一體分析發(fā)現(xiàn)潛在問題，并針對(duì)這些問題開展主動(dòng)治理，實(shí)現(xiàn)源頭減量。另一方面，以技術(shù)賦能辦訴能力提升。一是優(yōu)化智能客服，提高咨詢類訴求的回復(fù)準(zhǔn)確性；二是在推進(jìn)政府內(nèi)部協(xié)同治理的同時(shí)，打造線上線下協(xié)商平臺(tái)，以自主協(xié)商、分類眾包等方式，激勵(lì)多元主體共同參與治理問題的解決。

“一網(wǎng)統(tǒng)管”改革在運(yùn)行過程中則面臨著典型的協(xié)同障礙。一方面是數(shù)據(jù)層面的協(xié)同障礙，三級(jí)城運(yùn)中心體系建設(shè)中數(shù)據(jù)的共享和流通還存在諸多問題。另一方面是組織層面的協(xié)同障礙，各區(qū)和街鄉(xiāng)鎮(zhèn)城運(yùn)中心“小馬拉大車”，協(xié)調(diào)的權(quán)威性和統(tǒng)籌的指揮力不足。數(shù)字化不等于數(shù)字化轉(zhuǎn)型，城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型不是僅靠數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和信息化系統(tǒng)建設(shè)就能實(shí)現(xiàn)的[33]。因此，推進(jìn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不僅依賴技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用，更要聚焦政府職能轉(zhuǎn)變、組織結(jié)構(gòu)改進(jìn)、工作流程再造、運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化等方面。這些方面的深入推進(jìn)需要構(gòu)建和完善相應(yīng)的制度體系予以保障。雖然上海市在“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)中一直關(guān)注制度和規(guī)范的建設(shè)，但與治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的規(guī)范化和制度化要求仍存在較大差距。深入推進(jìn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)需進(jìn)一步在建章立制方面著力，包括參照《上海市公共數(shù)據(jù)和“一網(wǎng)通辦”管理辦法》《上海市“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)運(yùn)行管理暫行辦法》等制定出臺(tái)“一網(wǎng)統(tǒng)管”地方規(guī)章或規(guī)范性文件，對(duì)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的職責(zé)體系、平臺(tái)的運(yùn)行管理等予以規(guī)范；對(duì)信息化項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃管控，推進(jìn)信息化項(xiàng)目規(guī)范化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和“數(shù)據(jù)煙囪”；優(yōu)化數(shù)據(jù)治理的制度規(guī)范，明確數(shù)據(jù)采集、匯聚、共享、應(yīng)用、安全等方面的部門職責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；健全監(jiān)督考核制度，通過全面監(jiān)督、科學(xué)考評(píng)保障城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型圍繞人民需求，沿著“善治”的方向邁進(jìn)。

四、超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的路徑優(yōu)化

超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個(gè)不斷持續(xù)、發(fā)展、深化的過程。在此過程中，理念、組織、技術(shù)和制度四大要素共同形塑著治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。其中，理念是轉(zhuǎn)型的引領(lǐng)。數(shù)字化轉(zhuǎn)型只有遵循“以人民為中心”的價(jià)值邏輯，有效治事的效用邏輯以及撬動(dòng)改革的發(fā)展邏輯引領(lǐng)，才能保證超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與手段統(tǒng)一。組織是轉(zhuǎn)型的行動(dòng)者。組織變革是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的本質(zhì)要求。治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為組織在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、業(yè)務(wù)流程等方面發(fā)生根本轉(zhuǎn)變[34]。特別是政府組織作為城市治理的主導(dǎo)者，是推動(dòng)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。無論是主動(dòng)轉(zhuǎn)型還是被動(dòng)轉(zhuǎn)型，都需要推進(jìn)跨層級(jí)、跨地域、跨部門組織協(xié)同，行政管理和服務(wù)流程優(yōu)化，進(jìn)而帶動(dòng)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和治理過程整體轉(zhuǎn)變，形成新的治理網(wǎng)絡(luò)和治理模式。技術(shù)和制度是轉(zhuǎn)型的雙重驅(qū)動(dòng)因素。技術(shù)嵌入為數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來潛能，而制度則為這種潛能的釋放提供實(shí)現(xiàn)機(jī)制[35]。當(dāng)下各地開展的數(shù)字化轉(zhuǎn)型雖取得一定實(shí)效，但仍表現(xiàn)出較為明顯的單核驅(qū)動(dòng)特征，不利于轉(zhuǎn)型累積效應(yīng)的長(zhǎng)期發(fā)揮。隨著城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的全面深入推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)以技術(shù)賦能引領(lǐng)制度重塑，以制度優(yōu)化推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，在二者良性互動(dòng)中真正實(shí)現(xiàn)城市治理數(shù)字化的順利轉(zhuǎn)型。

基于城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理論分析和實(shí)踐探索，未來深化超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型還需要從以下幾方面著力：

（一）自上而下和自下而上良性互動(dòng)

超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型根植于地方發(fā)展環(huán)境，因而其轉(zhuǎn)型路徑必然不是整齊劃一的。但上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”和北京“接訴即辦”實(shí)踐表明，無論是自上而下的轉(zhuǎn)型路徑還是自下而上的轉(zhuǎn)型路徑均各有利弊。前者發(fā)揮行政主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，有助于快速引入先進(jìn)技術(shù)建立統(tǒng)一數(shù)智管理平臺(tái)，優(yōu)化政府組織運(yùn)行模式，增強(qiáng)政府城市統(tǒng)籌管理能力和效率，但主要調(diào)動(dòng)的是政府內(nèi)部勢(shì)能，對(duì)其他主體動(dòng)員不足；后者發(fā)揮社會(huì)參與和基層創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，以一線問題倒逼、驅(qū)動(dòng)政府治理模式變革和整體組織結(jié)構(gòu)重塑，加強(qiáng)政府對(duì)城市問題的回應(yīng)能力，但對(duì)于改革轉(zhuǎn)型向更深、更廣處有力演進(jìn)卻缺乏持久支撐。超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型意味著整個(gè)城市治理體系系統(tǒng)性能級(jí)提升、治理模式變革和治理要素的重新整合，需要?jiǎng)訂T政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多元治理主體和不同治理層級(jí)共同參與推動(dòng)，只有將自上而下設(shè)計(jì)和自下而上驅(qū)動(dòng)兩條路徑相結(jié)合、行政主導(dǎo)與多元參與相融合，才能持續(xù)提升超大城市治理能級(jí)、推進(jìn)超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

形成自上而下與自下而上的良性互動(dòng)關(guān)鍵在于整合改革的“需求導(dǎo)向”和“供給導(dǎo)向”。一方面，從政府本位的管理轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖疚坏闹卫恚⒚嫦蛉嗣裥枨蟮某蟪鞘袛?shù)字化治理體系。自下而上的改革路徑實(shí)質(zhì)是對(duì)社會(huì)聲音和公民需求的遵循和順應(yīng)，在城市治理中“找回人民”，把社會(huì)以及市場(chǎng)的需求表達(dá)視為治理要件，通過構(gòu)建自下而上的、包容性的訴求表達(dá)、互動(dòng)、反饋空間[36]，推進(jìn)以人民需求為導(dǎo)向的城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。另一方面，需要建立一種聯(lián)合行動(dòng)的有效組織機(jī)制，形成面向城市問題解決的有效供給模式。重塑城市問題解決的組織模式可視為城市治理供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，這種改革須依靠自上而下的頂層設(shè)計(jì)和政治行政權(quán)力推動(dòng)。在相互補(bǔ)充的兩種導(dǎo)向下，超大城市治理轉(zhuǎn)型既能發(fā)揮自上而下的內(nèi)在行政動(dòng)能，進(jìn)行組織運(yùn)行的自我重構(gòu)，又能形成自下而上的參與和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，進(jìn)而在兩條改革路徑的良性互動(dòng)中推進(jìn)超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

（二）技術(shù)與制度共同發(fā)力

技術(shù)和制度均是超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的必要而非充分條件，兩者既缺一不可，又相互作用、互相依賴。數(shù)字技術(shù)為制度變革提供技術(shù)支撐的同時(shí)，也需要制度變革為其提供開放包容的創(chuàng)新環(huán)境。并且，從超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐看，無論是走制度主導(dǎo)、技術(shù)支撐的轉(zhuǎn)型路徑還是走技術(shù)先導(dǎo)、制度跟進(jìn)的轉(zhuǎn)型路徑，轉(zhuǎn)型的深化發(fā)展都需要進(jìn)一步破除制度和技術(shù)的制約。因此，理想的狀態(tài)是在超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中走“技術(shù)+制度”融合發(fā)展路徑。在“以人民為中心”的價(jià)值引導(dǎo)下，圍繞具體治理目標(biāo)不斷推進(jìn)技術(shù)和制度雙向調(diào)適。

一方面，充分發(fā)揮技術(shù)作為工具的支撐作用，以技術(shù)敏捷迭代為城市治理注入智慧；充分發(fā)揮技術(shù)作為生產(chǎn)力的變革效用，推動(dòng)城市治理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。另一方面，以制度調(diào)適突破科層制結(jié)構(gòu)中的束縛與障礙，消解技術(shù)方案不能徹底消解的制約性因素。如通過清晰合理的權(quán)責(zé)分配、整合暢通的流程設(shè)計(jì)、靈活有效的權(quán)力配置以及開放的決策過程等重塑制度體系形態(tài)，為組織的運(yùn)轉(zhuǎn)供給新的規(guī)則。需要明確的是，技術(shù)為轉(zhuǎn)型提供了契機(jī)，但主要工作和轉(zhuǎn)型潛力在于組織內(nèi)部[37]，技術(shù)進(jìn)步提供了進(jìn)行整體性治理的可能，但決定技術(shù)運(yùn)用的因素是政治而非技術(shù)[38]。因此，制度變革對(duì)于以組織變革為本質(zhì)要求的治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型而言尤為重要。概而言之，既要遵循技術(shù)迭代自發(fā)邏輯，也要積極開展有預(yù)見性的制度設(shè)計(jì)調(diào)適，使制度和技術(shù)相得益彰、互為助力、共生發(fā)展，將超大城市治理效能提升與數(shù)字治理的發(fā)展周期有機(jī)融合。

（三）從機(jī)制創(chuàng)新到體制改革

在理論上講，超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型通過技術(shù)賦能推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)調(diào)整、治理過程優(yōu)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理效能提升。然而，改革實(shí)踐往往以流程優(yōu)化的機(jī)制創(chuàng)新為主，部門分割、條塊分割等深層次體制性結(jié)構(gòu)問題較難被觸及。原因主要有兩個(gè)方面：一是科層體系是極具穩(wěn)定性的組織形態(tài)，正如韋伯所說，“一旦充分實(shí)行，就屬于最難摧毀的社會(huì)實(shí)體”[39]。因此，在治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，與機(jī)制創(chuàng)新相比，進(jìn)行體制性改革的阻力更大。權(quán)責(zé)分配等結(jié)構(gòu)調(diào)整必然會(huì)觸及部門利益，從而遭到利益受損部門的消極應(yīng)對(duì)甚至強(qiáng)烈抵制。二是雖然賦能性是數(shù)字技術(shù)得到廣泛應(yīng)用的基礎(chǔ)，但這種賦能亦是有限度的。在技術(shù)和制度互相調(diào)適的過程中，當(dāng)技術(shù)帶來的規(guī)則改變與既有體制相符則容易被吸納，如若不符，則容易在既有體制的掣肘下走向消解。

雖然體制性改革難度系數(shù)較高，但治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型不能僅停留在機(jī)制創(chuàng)新層面，否則不僅改革成效容易打折扣，亦會(huì)面臨可持續(xù)問題。因此，隨著城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的全面開展，改革需更加聚焦機(jī)制創(chuàng)新的制度化。實(shí)踐中，數(shù)字化平臺(tái)的興起為城市治理創(chuàng)新提供了方案。平臺(tái)將傳統(tǒng)治理的層級(jí)結(jié)構(gòu)與數(shù)字治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)相結(jié)合，構(gòu)建起一種更加靈活高效的彈性體制。依托數(shù)字化平臺(tái)，政府既可以調(diào)適性地進(jìn)行權(quán)力配置，推進(jìn)權(quán)力下放；又可以對(duì)部門進(jìn)行模塊化重組，形成整體性結(jié)構(gòu)；還可以拓寬非政府主體的參與渠道，擴(kuò)展治理網(wǎng)絡(luò)[40]。以此形成縱向權(quán)力線和橫向行動(dòng)線有機(jī)結(jié)合、垂直權(quán)威模式與平行協(xié)商模式一體運(yùn)行的數(shù)字治理格局。在以“人民為中心”的價(jià)值引領(lǐng)下，新型數(shù)字治理格局實(shí)現(xiàn)了政府回應(yīng)的高效能，民眾切實(shí)的獲得感和滿意度成為機(jī)制創(chuàng)新可持續(xù)的驅(qū)動(dòng)力，不斷促進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新的制度化循環(huán)，為體制改革夯實(shí)基礎(chǔ)。

結(jié)語

治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型是適應(yīng)當(dāng)代數(shù)字技術(shù)發(fā)展的必然要求，是形成數(shù)字治理新格局、推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。本文從整合性、過程性視角出發(fā)探討了超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理論邏輯與實(shí)踐過程，指出在治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，理念是先導(dǎo)，技術(shù)與制度相互調(diào)適，催發(fā)結(jié)構(gòu)調(diào)整和流程優(yōu)化等組織變革，進(jìn)而形成治理轉(zhuǎn)型的實(shí)效。文章以北京“接訴即辦”和上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”為例，展現(xiàn)了數(shù)字化轉(zhuǎn)型在不同治理情境下的實(shí)現(xiàn)過程，并得出深化超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的啟示，這有助于更好理解技術(shù)與治理之間復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。當(dāng)然，超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯機(jī)理仍需更多實(shí)踐案例的驗(yàn)證和拓展，尤其是技術(shù)與制度是如何互相調(diào)適的，以及情境因素對(duì)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的影響，仍需基于社會(huì)實(shí)驗(yàn)、多案例研究等方法，進(jìn)一步深入追蹤與分析。