□張建文 李 燕

（西南政法大學(xué)民商法學(xué)院，重慶 401120）

引言

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)關(guān)系逐步開(kāi)始發(fā)生重大變化，突出表現(xiàn)在社會(huì)生活的民事化、市民化與社會(huì)成員身份的民間化、個(gè)體化。民事化或市民化的主要特征，來(lái)自社會(huì)成員地位的流動(dòng)和社會(huì)交往的扁平化趨勢(shì)。在此過(guò)程中，個(gè)體成為自己幸福的追求者，需要直面市場(chǎng)和社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)家日益成為個(gè)體生存與發(fā)展的“旁觀者”和“吹哨員”。與個(gè)體一樣，國(guó)家也必須對(duì)自己的行動(dòng)負(fù)責(zé)，即必須要提高社會(huì)治理能力和治理水平。而一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)正常的社會(huì)應(yīng)當(dāng)建立糾紛化解機(jī)制，以恢復(fù)被破壞的社會(huì)秩序，救濟(jì)被侵害的法律權(quán)利。與西方比較典型的美國(guó)和法國(guó)等行政國(guó)家一樣，我國(guó)公共服務(wù)部門的人員數(shù)量龐大；同時(shí)，行政事務(wù)范圍不斷擴(kuò)大且日益龐雜，行政權(quán)積極發(fā)揮作用的領(lǐng)域無(wú)所不在；而且，體現(xiàn)在行政立法、行政裁決、行政確權(quán)方面的行政權(quán)也與其他國(guó)家公權(quán)深度融合。以公私協(xié)作為典型代表的PPP 模式為例，在這一新的法權(quán)關(guān)系格局下，私權(quán)利一方面已能得以與行政權(quán)威具有同等的主體資格，另一方面還能在社會(huì)事務(wù)管理上與行政權(quán)協(xié)作并充分在場(chǎng)。

特別是，隨著作為社會(huì)生活百科的《民法典》的頒行，社會(huì)治理和國(guó)家治理也隨之有了根本遵循。在化解民事糾紛、追求和諧、實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng)之路上，行政權(quán)介入經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活能否實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果最大統(tǒng)一，很大程度上取決于在“公私兩利”基礎(chǔ)上，能否達(dá)到私權(quán)、行政權(quán)，以及司法權(quán)之間的一體貫通和協(xié)調(diào)互助?？梢灶A(yù)見(jiàn)，后民法典時(shí)代的國(guó)家行政權(quán)力，將越來(lái)越普遍地介入“民法公法化”的社會(huì)事務(wù)①相關(guān)研究中“民法公法化”概念提出的背景在于，純粹的民法系統(tǒng)無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)生活中民事權(quán)利的全部需要，行政法作為法律系統(tǒng)的子系統(tǒng)，成為民法系統(tǒng)的環(huán)境，并向民法系統(tǒng)輸出信息。參見(jiàn)于安：《公安機(jī)關(guān)干預(yù)民間糾紛合法性探究》，《中國(guó)法律評(píng)論》，2017年第4期。，并產(chǎn)生諸多有待澄清的法律問(wèn)題。

一、步入“行政介入”的民法典新時(shí)代及治理問(wèn)題的提出

2020 年是中國(guó)國(guó)家治理和社會(huì)治理的標(biāo)志性年份，因?yàn)檫@一年中國(guó)正式進(jìn)入“民法典時(shí)代”，開(kāi)啟了國(guó)家和社會(huì)皆依“典”治理的新實(shí)踐。事實(shí)表明，民法典并不是純粹的私法，而是包括了大量的行政權(quán)運(yùn)行規(guī)范。

（一）《民法典》中的涉行政權(quán)條款

據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，縱觀七編1260 條的《民法典》全文，不難發(fā)現(xiàn)，其中約占條文總數(shù)13%、多達(dá)164條的條文都與行政法直接相關(guān)，可以說(shuō)每一編都有行政主體的“身影”，包羅了幾乎所有的具體行政行為，諸如行政許可（如登記、審批）、行政指導(dǎo)（如備案）、行政合同或行政協(xié)議、行政處罰與行政強(qiáng)制、行政征收與征用、行政給付與收費(fèi)、行政調(diào)解與行政裁決等[1]。當(dāng)民事糾紛發(fā)生之時(shí)，由于這些特殊法律規(guī)范的存在，就會(huì)出現(xiàn)所謂的規(guī)范效應(yīng)：民事權(quán)利與行政權(quán)交織，彼此倚重競(jìng)合之效?；诰S護(hù)私法秩序和實(shí)現(xiàn)公法目的，行政權(quán)就會(huì)通過(guò)對(duì)平等主體之間的權(quán)利義務(wù)施以調(diào)整和限制的行為，以協(xié)調(diào)、分配私人間的利益沖突。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，《民法典》多處涉及具體行政行為，比如僅“登記”就出現(xiàn)184 次，另外還有“批準(zhǔn)”13 次、“行政許可”2 次，以及“備案”1 次。從與論題相關(guān)角度而言，最有意義的是從行政主體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的審視，比如按從多到少的標(biāo)準(zhǔn)劃分，使用最多的是“主管部門”21 次，其次是“民政部門”9 次，再次是“有關(guān)部門”的提法8次，使用“登記機(jī)構(gòu)”7次，使用“有關(guān)機(jī)關(guān)”6 次，提及“國(guó)家機(jī)關(guān)”5 次，直接使用“行政機(jī)關(guān)”的說(shuō)法1次。

統(tǒng)觀這些涉行政條款，行政權(quán)主要是以直接和間接兩種方式作用于民事法律關(guān)系，并介入民事活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)法價(jià)值的。具體而言，主要表現(xiàn)為三種類型：一是作為民事法律關(guān)系的構(gòu)成要素，如《民法典》第143 條關(guān)于民事法律行為效力的有效條件的規(guī)定；二是影響民事法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或者消滅，如涉行政登記的多個(gè)條款；三是成為民事法律關(guān)系的解釋依據(jù)，如有關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)過(guò)錯(cuò)推定情形、有關(guān)交通事故責(zé)任中報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)的判斷等。

（二）民事糾紛與行政權(quán)規(guī)范的銜接：直接與間接

顯然，上述涉行政權(quán)規(guī)范并非都與民事糾紛有關(guān)。民事糾紛雖說(shuō)數(shù)不勝數(shù)，但是若從其呈現(xiàn)的最高、最終形態(tài)——民事訴訟來(lái)看，它們都可以也必須“對(duì)號(hào)入座”。這也就是法律實(shí)務(wù)部門對(duì)民事糾紛進(jìn)行“命名”，對(duì)訴爭(zhēng)的法律關(guān)系性質(zhì)進(jìn)行概括，對(duì)民事案件進(jìn)行管理的民事案由制度。根據(jù)最高人民法院《民事案件案由規(guī)定》（2020 年）中界定的糾紛類型，結(jié)合其他比如《治安管理處罰法》等法律規(guī)定，《民法典》涉行政權(quán)條款中與民事糾紛直接有關(guān)的規(guī)范，主要表現(xiàn)為如下情形：

第一，有關(guān)“主管部門”的規(guī)定。例如根據(jù)《民法典》第286 條、第942 條，在建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛中，當(dāng)業(yè)主或其他行為人不遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，拒不履行相關(guān)義務(wù)的，有關(guān)當(dāng)事人可以向有關(guān)行政主管部門報(bào)告或者投訴，有關(guān)行政主管部門應(yīng)當(dāng)依法處理。此外，涉及行政主管部門，也是爭(zhēng)議頗大的合同監(jiān)管職責(zé)條款，即《民法典》第534條，既然行政主管部門可以介入民事合同活動(dòng)，這自然也包括民事合同糾紛在內(nèi)。

第二，有關(guān)“民政部門”的規(guī)定。例如根據(jù)《民法典》第31條，在監(jiān)護(hù)人確定、變更和撤銷糾紛中，對(duì)擔(dān)任法律規(guī)定的未成年人、無(wú)民事行為能力人、限制民事行為能力人的監(jiān)護(hù)人有爭(zhēng)議的，民政部門可以主動(dòng)介入，通過(guò)“指定”方式化解糾紛。在贈(zèng)與合同，特別是公益事業(yè)捐贈(zèng)合同糾紛中，應(yīng)捐贈(zèng)人的訴求，民政部門可以依據(jù)民法典和慈善法相關(guān)規(guī)定，介入捐贈(zèng)人與慈善組織之間的捐贈(zèng)協(xié)議糾紛處理。

第三，有關(guān)“登記機(jī)構(gòu)”的規(guī)定。比如涉及物權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)登記糾紛的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，其中尤以《民法典》第220 條第2 款的異議登記為典型。在物權(quán)保護(hù)糾紛中，按照我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，對(duì)于土地的所有權(quán)歸屬問(wèn)題有爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)確認(rèn)，而不是通過(guò)訴訟解決。

第四，提及“有關(guān)部門”的規(guī)定。《民法典》第1196 條第2 款的有關(guān)網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)責(zé)任“避風(fēng)港”原則的“反通知規(guī)則”涉及行政權(quán)介入網(wǎng)絡(luò)服務(wù)侵權(quán)糾紛。另外，“有關(guān)部門”還主要出現(xiàn)在有關(guān)遺失物、漂流物、埋藏物或者隱藏物所有權(quán)取得的特別規(guī)定中。

第五，提及“國(guó)家機(jī)關(guān)”的規(guī)定。這一類規(guī)定涉及行政權(quán)介入民事糾紛的是《民法典》第1177條的自助行為。

除了上述直接條款外，行政權(quán)介入民事糾紛最為常見(jiàn)的是借助民法典中的“轉(zhuǎn)置”規(guī)定，并結(jié)合特別法中的公私法銜接規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)。比如《民法典》第五章民事權(quán)利以及特別法中法律責(zé)任章，為公安機(jī)關(guān)以行政程序處理民事糾紛提供了規(guī)范基礎(chǔ)①相關(guān)規(guī)定主要有《治安管理處罰法》第9條與《人民警察法》第21條。?？梢?jiàn)，法治問(wèn)題深植其中的當(dāng)代中國(guó)社會(huì)已來(lái)到了百年未有之新界點(diǎn)，超大規(guī)模的陌生人社會(huì)情勢(shì)成為進(jìn)步發(fā)展的新常態(tài)，新舊異同的矛盾或糾紛并存，并相互轉(zhuǎn)換、衍變，已成為社會(huì)工程治理的對(duì)象。法乃治國(guó)之重器。國(guó)家治理一法難支，社會(huì)治理獨(dú)法亦不能自行。民法典中作為特殊存在的涉行政權(quán)規(guī)范，不僅需要直面更需要認(rèn)真對(duì)待。

無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)部門，對(duì)于行政權(quán)對(duì)民事糾紛的介入，雖有共識(shí)之處，但至今依然存在較大分歧。一般來(lái)說(shuō)，由于民事糾紛存在的所涉事務(wù)的多元性、誘發(fā)原因的復(fù)雜性、社會(huì)影響的差異性等，使得行政權(quán)介入所產(chǎn)生的作用可能因人而異、因事不同、因時(shí)有別。因此，對(duì)待介入民事糾紛的行政權(quán)，如何保持審慎的態(tài)度進(jìn)行操控，如何選擇有為和不為，如何平衡秩序與公正，如何有效發(fā)揮其積極之用并限制其消極之效等，問(wèn)題的界定與答案的尋求一樣重要。

正如有學(xué)者敏銳地發(fā)現(xiàn)并指出，與域外大陸法系法律文化思潮變遷同頻共振的是，我國(guó)的法律文化也正在經(jīng)歷著一次由“公私法兩分”到“公私法交融”的悄然變化。或者說(shuō)，中國(guó)的法律文化尤其是司法文化正在由法律推理轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰非蟾庸侠淼纳鐣?huì)效果為趨勢(shì)的法律功能主義[2]。為此，有行政法學(xué)者審慎而又頗具前瞻性地作出預(yù)測(cè)，隨著社會(huì)的發(fā)展，各個(gè)部門法今后的新常態(tài)，必然是公私法規(guī)范的交織，以及公私法的共同治理[3]。筆者認(rèn)為，對(duì)民事糾紛的社會(huì)治理，無(wú)論是“行政主動(dòng)涉足”，抑或是“民事吁請(qǐng)”之下的“行政被動(dòng)介入”，甚或是“行民的共同關(guān)照”，因其“行民交叉”所造成的法律問(wèn)題，必將成為公私法學(xué)者所共同面臨的重大挑戰(zhàn)。

二、行政權(quán)介入民事糾紛的困境審視

除了涵義有待澄清，行政權(quán)介入民事糾紛在介入的依據(jù)、領(lǐng)域、價(jià)值、資源、監(jiān)督方面面臨著理論困境。

（一）對(duì)行政權(quán)介入民事糾紛的涵義澄清

社會(huì)存在主體最重要的面向無(wú)疑是法律生活。正如有學(xué)者所言，我們的認(rèn)知水平遠(yuǎn)低于法律生活的復(fù)雜程度，并且這種復(fù)雜程度總是不斷地挑戰(zhàn)著我們的思維認(rèn)知和現(xiàn)時(shí)的法制，其中，公權(quán)力介入民事糾紛解決進(jìn)程就是典型一例[4]。在漢語(yǔ)規(guī)范的表達(dá)語(yǔ)境中，與“介入”一詞最相近的是“干預(yù)”和“干涉”。雖然它們通常都是指主體經(jīng)由一定的方式，進(jìn)入特定客體，并力圖對(duì)其施加某種積極影響的現(xiàn)象或狀態(tài)，但是從嚴(yán)格意義上講，“介入”與“干預(yù)”和“干涉”存在著內(nèi)涵和外延方面的重要差異。一方面，“介入”一詞涵義更具包容性，它既指對(duì)客體限制性地施加影響，同時(shí)還可指對(duì)客體發(fā)揮促成性或受益性的作用，此外，“介入”適用的方式與手段往往是多樣的；另一方面，與“干預(yù)”或“干涉”立場(chǎng)先行，即先表明主體態(tài)度的做法不同，“介入”一般不直接表明主體傾向性的態(tài)度或者意見(jiàn)。

根據(jù)依法行政理念，行政權(quán)的配置和運(yùn)行不僅要合法，還要合理。依據(jù)上文對(duì)“介入”一詞的內(nèi)涵分析，“介入”的相對(duì)中性、包容性和謙抑性以及促成性或受益性，更符合現(xiàn)代理念對(duì)行政行為的要求及法治國(guó)家建設(shè)的慣例。故此，所謂行政權(quán)介入民事糾紛，是指在矛盾糾紛發(fā)生以后，沒(méi)有被解決或者沒(méi)有被完全解決之前，依法掌握國(guó)家公權(quán)的權(quán)力主體依靠自身的權(quán)力、地位或者影響力介入到糾紛中，力圖依靠權(quán)力的影響處置、化解或扭轉(zhuǎn)矛盾糾紛的行為。

（二）介入的依據(jù)之困：法律的猶疑

已如前述，《民法典》中的涉行政權(quán)規(guī)范從民法角度對(duì)行政主體行為作出規(guī)定，提出了清晰要求。至于行政權(quán)介入民事糾紛，除了《民法典》為其提供基礎(chǔ)和治理思路外，更多地表現(xiàn)為國(guó)家法律體系內(nèi)不同法律部門之間的配合協(xié)作，并與《民法典》各分編形成公私法規(guī)范的銜接。而不同的法律部門存在對(duì)介入條款存廢的明顯差異。

1.民事糾紛中的行政權(quán)式微

正如有論者所說(shuō)，改革開(kāi)放之后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，如何控制行政權(quán)的無(wú)度擴(kuò)張和濫用，如何防止行政權(quán)過(guò)度干預(yù)私人生活，成為法治建設(shè)最需解決的問(wèn)題；行政權(quán)力逐步退出私人領(lǐng)域，私人自治的理念愈發(fā)受到認(rèn)同[5]。特別是在20 世紀(jì)90 年代初《海洋環(huán)境保護(hù)法》《商標(biāo)法》《專利法》《大氣污染防治法》《治安管理處罰條例》等多部法律法規(guī)被修訂之后，行政裁決均被取消，行政權(quán)大幅退場(chǎng)或式微。例如，《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1982 年）曾規(guī)定因海洋環(huán)境污染損害賠償糾紛，可以由有關(guān)主管部門處理。該法1999 年修改時(shí)，這一規(guī)定被刪除。與此相類似的還有：1995年修訂的《食品衛(wèi)生法》、1998年修訂的《土地管理法》、2000 年修訂的《大氣污染防治法》、2001年修訂的《藥品管理法》、2002年修訂的《草原法》、2005 年通過(guò)的《治安管理處罰法》、2008 年修訂的《水污染防治法》、2010 年修訂的《水土保持法》、2013年修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》均取消了相關(guān)行政裁決制度，或直接規(guī)定“就相關(guān)糾紛向法院起訴”。

2.行政權(quán)介入民事糾紛的立法事實(shí)

雖說(shuō)公私有別，需區(qū)別對(duì)待，然而，從及時(shí)有效化解民事糾紛、保障社會(huì)秩序持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的法治建設(shè)的重要目標(biāo)出發(fā)，行政權(quán)介入民事糾紛的解決，可以實(shí)現(xiàn)民事糾紛化解的減壓和分流。不僅如此，民事糾紛的行政介入，既可以部分解決民事糾紛、化解大量沖突，也可在一定程度上促進(jìn)行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而構(gòu)成行政職權(quán)活動(dòng)的有機(jī)內(nèi)容。從依然有效的法律規(guī)定和相關(guān)實(shí)踐來(lái)看，雖然行政裁決在民事糾紛解決機(jī)制中被取消，但仍然有部分法律規(guī)定了行政調(diào)解。所以，現(xiàn)階段為實(shí)現(xiàn)對(duì)民事權(quán)利的全面保護(hù)，我國(guó)對(duì)民事糾紛的化解，仍然實(shí)行的是包括行政權(quán)介入在內(nèi)的特有的混合糾紛解決模式，或者說(shuō)是多元化糾紛解決機(jī)制?？蓮囊韵铝⒎ㄊ聦?shí)得到證成：

第一，在法律層面，除前述包含了大量行政權(quán)運(yùn)行規(guī)范的《民法典》之外，行政權(quán)的介入尤其集中在知識(shí)產(chǎn)權(quán)這一日新月異的領(lǐng)域。例如，《專利法》第57 條仍然保留規(guī)定行政權(quán)對(duì)實(shí)施強(qiáng)制許可費(fèi)爭(zhēng)議的裁決權(quán)；還有《著作權(quán)法》第55條和《商標(biāo)法》第60 條都分別規(guī)定了職能行政管理部門對(duì)相應(yīng)權(quán)益糾紛的受邀調(diào)解權(quán)或調(diào)處權(quán)。

第二，在行政法規(guī)層面，則涉及諸多公共事業(yè)的民事糾紛。比如《河道管理?xiàng)l例》第47條規(guī)定了縣級(jí)以上河道主管機(jī)關(guān)可以處理違法行為造成的經(jīng)濟(jì)損失方面的糾紛；《土地復(fù)墾條例》第19 條規(guī)定了國(guó)土資源主管部門可以依申請(qǐng)調(diào)解土地復(fù)墾義務(wù)人與遭受損失的單位或者個(gè)人之間損失補(bǔ)償費(fèi)爭(zhēng)議；《電力管理?xiàng)l例》第26 條規(guī)定了電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)協(xié)調(diào)和裁決發(fā)電廠與電網(wǎng)并網(wǎng)、電網(wǎng)與電網(wǎng)互聯(lián)、并網(wǎng)雙方或者互聯(lián)雙方之間協(xié)議爭(zhēng)執(zhí)。此外，《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》第21 條規(guī)定了企業(yè)登記機(jī)關(guān)可以處理（含調(diào)解和裁決）企業(yè)之間的名稱權(quán)益糾紛。

第三，在司法政策層面，進(jìn)入21 世紀(jì)，隨著民商事案件數(shù)量的急劇上升，司法機(jī)關(guān)面臨解決糾紛資源供給嚴(yán)重不足的局面，包括行政調(diào)解、行政仲裁和行政裁決在內(nèi)的行政權(quán)介入并化解民事糾紛的功能得以提上日程。首先是司法機(jī)關(guān)的吁請(qǐng)與改革實(shí)踐，例如，最高人民法院在2009年發(fā)布的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》中明確立場(chǎng)并規(guī)定，行政權(quán)參與民事糾紛的解決，并且繼續(xù)推進(jìn)調(diào)解、行政裁決等糾紛解決機(jī)制與訴訟的有機(jī)銜接。其次是2019 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》指出，要建設(shè)行政裁決制度。這意味著行政裁決作為解決民事糾紛重要分流機(jī)制的角色“回歸”。隨后，黨的十八屆四中全會(huì)、十九屆四中全會(huì)均提出，為實(shí)現(xiàn)同行政管理密切相關(guān)的民事糾紛的解決，應(yīng)強(qiáng)化和健全行政裁決制度。繼之，更有宏觀指導(dǎo)性的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃》進(jìn)一步提出，要完善行政裁決，以充分發(fā)揮其不同于訴訟糾紛解決機(jī)制的重要作用。這些重要規(guī)定正持續(xù)地發(fā)出信號(hào)，或許表明行政權(quán)介入民事糾紛將會(huì)迎來(lái)一次改革復(fù)興的契機(jī)。

也有學(xué)者對(duì)此不甚樂(lè)觀，認(rèn)為根據(jù)行政法治的原理和原則，行政權(quán)代替司法權(quán)介入經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，應(yīng)遵守權(quán)力分工原則、必要性原則和法律法規(guī)保留原則，須要由立法機(jī)關(guān)以法律法規(guī)的形式作出特別授權(quán)方可進(jìn)行[6]。雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下行政權(quán)力解決民事糾紛的傳統(tǒng)仍然得到了延續(xù)，但長(zhǎng)期以來(lái)規(guī)范性和有限性日益明顯的行政權(quán)力在解決民事糾紛方面實(shí)際上正在被不斷弱化。其中，在前述相關(guān)法律規(guī)定大幅消減的背景下，自然使得民事糾紛解決手段的行政裁決行為隨之急劇萎縮。而行政調(diào)解缺少實(shí)效，行政處理則曖昧不明。在2007 年《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》和2009 年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》出臺(tái)后，原先曾廣泛適用的行政仲裁被單行立法所分割，而退化成為專門的行政仲裁。

（三）介入的領(lǐng)域之困：一般或特殊

經(jīng)過(guò)世紀(jì)有余的西學(xué)東漸，一種教義式的、實(shí)證主義式的法律文化，乃至部分領(lǐng)域的法律實(shí)踐開(kāi)始在我國(guó)產(chǎn)生一定影響。比如，提及行政法上的行政，就會(huì)特別強(qiáng)調(diào)行政以公共利益為價(jià)值取向。平等的私人主體的民事活動(dòng)及其相互間的民事關(guān)系，原則上為行政不可干預(yù)之對(duì)象。

但正如行政法學(xué)者姜明安所言：“行政的范圍，既取決于不同時(shí)代，不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，人們對(duì)‘公共物品’的需求，同時(shí)也取決于人們對(duì)政府權(quán)力的成本—效益的認(rèn)識(shí)，……因國(guó)有別，因地而別，在政府主管事務(wù)的多寡以及干預(yù)領(lǐng)域的廣窄上，自然存在差別和不同。”[7]從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，經(jīng)濟(jì)自由權(quán)和自治權(quán)并不能當(dāng)然賦予每一個(gè)人以生活能力。

第一，行政權(quán)介入民事糾紛的領(lǐng)域具有一般性規(guī)定。城鄉(xiāng)居民經(jīng)歷糾紛類型的調(diào)查表明，在農(nóng)村，由于社會(huì)變遷引起的新糾紛在迅速增加，并且還呈現(xiàn)復(fù)雜化、規(guī)模群體化的特點(diǎn)。而城市社區(qū)的糾紛則多發(fā)生于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，且呈現(xiàn)出爭(zhēng)點(diǎn)社會(huì)化特征，紛爭(zhēng)曲直的判斷往往要依賴于專業(yè)知識(shí)。如前所述，現(xiàn)行法中通過(guò)設(shè)定行政裁決來(lái)處理的民事糾紛，主要集中在權(quán)屬爭(zhēng)議、侵權(quán)爭(zhēng)議、損害賠償爭(zhēng)議、強(qiáng)制許可使用費(fèi)爭(zhēng)議、公共資源和公共服務(wù)爭(zhēng)議等方面。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，約有22項(xiàng)事項(xiàng)[8]。

也許確實(shí)存在一種所謂的純粹民事糾紛，例如，夫妻雙方基于婚姻家庭而引起的糾紛、有關(guān)宅基地發(fā)生的糾紛、有關(guān)繼承方面引起的糾紛等都屬于純粹的民事糾紛，涉及民事責(zé)任，并不涉及其他責(zé)任。然而基于多方面的原因，權(quán)利與權(quán)力相似，也有其內(nèi)在擴(kuò)張性，民事主體的私權(quán)濫用已為大陸法系國(guó)家民法所關(guān)注，特別是財(cái)產(chǎn)法域中的權(quán)利濫用，必然會(huì)損及社會(huì)秩序利益，或造成不特定人的利益受害。行政權(quán)的介入可以在動(dòng)態(tài)平衡個(gè)體和社會(huì)整體的利益關(guān)系中及時(shí)發(fā)揮作用，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。具體而言，一是民眾的現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)民眾對(duì)政府特別是高層級(jí)政府的信任，使得他們?cè)谟龅铰闊┗蚣m紛時(shí)，總會(huì)第一時(shí)間想到并立即采取行動(dòng)向政府求助，希望獲得幫助。二是專門法的相對(duì)抽象或模糊規(guī)定。比如《人民警察法》第21條的規(guī)定常被學(xué)者稱之為“私權(quán)侵犯救助義務(wù)”條款或“糾紛解決幫助責(zé)任”規(guī)范。前者針對(duì)公民提出解決糾紛的要求；后者是針對(duì)公民的報(bào)警案件的查處[9]。

此外，“為人民服務(wù)”理念和“有問(wèn)題找政府”的觀念被普遍宣揚(yáng)貫徹，具體行政部門據(jù)此觀念，總是或主動(dòng)或被動(dòng)地要采取靈活多樣的方法，回應(yīng)民眾的解紛需求，如設(shè)立民事調(diào)解室專門處理民事糾紛。最為典型且為官媒廣泛宣傳的是拖欠農(nóng)民工薪金問(wèn)題，最高行政機(jī)關(guān)曾動(dòng)員所有行政力量幫助農(nóng)民工討回合法工資。甚至一些行政機(jī)關(guān)還把企業(yè)按時(shí)向農(nóng)民工支付工資，設(shè)定為某些某類企業(yè)辦理相關(guān)行政事宜的重要條件[10]。

第二，在特殊領(lǐng)域，介入的趨勢(shì)在增強(qiáng)。如果說(shuō)純粹民事糾紛的存在是一種客觀事實(shí)，那么行民交叉的競(jìng)合型糾紛的大量出現(xiàn)則是一種趨勢(shì)。在行政法與民法的分化組合之下，同一社會(huì)關(guān)系或同一民事權(quán)利受到行政法與民法的共同規(guī)范，于是“行民交叉”問(wèn)題便不可避免。理論對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的抽象簡(jiǎn)化不可能窮盡所有情形，法律系統(tǒng)內(nèi)的部門法林立看似涇渭分明，實(shí)則是相對(duì)于中心參照而言，各部門法之間必然存在相互依賴借用、相互界定。行政權(quán)介入并化解民事糾紛的種類如同民事糾紛本身一樣復(fù)雜而多元，特別是以治安調(diào)解為代表的部分具有行政性特征的社會(huì)糾紛。同時(shí)，針對(duì)少數(shù)輕微違反刑事法律規(guī)定的社會(huì)糾紛，行政也可以進(jìn)行糾紛調(diào)處，尤為典型的是家事糾紛領(lǐng)域里的反家庭暴力執(zhí)法，行政行為的模糊性如同此類糾紛本身一樣讓人理難斷、分不清。還有民法典針對(duì)高空墜物或拋物案件，要求治安行政介入展開(kāi)調(diào)查，其行為的性質(zhì)爭(zhēng)論，也是“行民交叉”的典型。

（四）介入的價(jià)值之困：秩序或正義

對(duì)于民事個(gè)體而言，國(guó)家既是一種意識(shí)空間的想象，同時(shí)也是一個(gè)真實(shí)的存在。因此，在以秩序和正義為旨?xì)w的諸種社會(huì)糾紛解決機(jī)制設(shè)計(jì)中，時(shí)常會(huì)面臨“究竟何為公道正義”“誰(shuí)的秩序與正義”“秩序與公道正義之間到底有沒(méi)有必然聯(lián)系”等問(wèn)題的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

首先，行政法維護(hù)的最基礎(chǔ)價(jià)值仍是秩序。中國(guó)社會(huì)正在轉(zhuǎn)型，在逐漸形成“國(guó)家·社會(huì)·市場(chǎng)”三元結(jié)構(gòu)的格局中，公私行動(dòng)主體耦合聯(lián)動(dòng)，形成了一種多元化的法律關(guān)系，從某一面向來(lái)看是行政法律關(guān)系在主導(dǎo)，換個(gè)視角則是民事法律關(guān)系擔(dān)任主角。行政法律關(guān)系的結(jié)案，影響著民事主體間權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的事了，反之亦然。為求得簡(jiǎn)便迅速地維持社會(huì)秩序的一體化存在，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)能在一個(gè)法律程序中調(diào)整好各種法律關(guān)系，便成為現(xiàn)代社會(huì)治理的必然要求?！叭绻f(shuō)公正是現(xiàn)代行政之靈魂，那么效率便是現(xiàn)代行政之生命”[11]。特別是在社會(huì)進(jìn)入大規(guī)模熟悉而又陌生的人際互動(dòng)階段之后，外部性較強(qiáng)的信用問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題規(guī)制已導(dǎo)致行政法急劇擴(kuò)張和規(guī)制強(qiáng)化凸顯的景象。由于利益的彌散或風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散，從產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任訴訟到環(huán)境侵權(quán)糾紛，這些民法調(diào)整的傳統(tǒng)領(lǐng)域，越來(lái)越多地出現(xiàn)了行政權(quán)介入的身影。無(wú)可否認(rèn)，稱之為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)也好，譽(yù)之為信用社會(huì)也罷，法律存在其中維護(hù)的最基礎(chǔ)的價(jià)值仍是公共秩序，而相較于其他法律調(diào)控，行政法永遠(yuǎn)是秩序的最佳“供給者”。

其次，“強(qiáng)制正義”的實(shí)現(xiàn)有待于多方力量參與的社會(huì)重建。關(guān)于行政權(quán)力介入民事糾紛的局限，以研究“第三領(lǐng)域”聞名的黃宗智撰文指出，無(wú)論是普遍的行政，還是特殊的公安，以自愿為意識(shí)形態(tài)的“調(diào)解”卻無(wú)處不存“強(qiáng)制”的身影[12]。有學(xué)者的觀察和研究則強(qiáng)調(diào)，在基層黨委政府的沖突管理中，“政府兜底”效應(yīng)充斥其中[13]。“行政調(diào)解的弱化”則是浙江省高級(jí)人民法院課題組在調(diào)查中的發(fā)現(xiàn)[14]。而學(xué)者于龍剛的研究發(fā)現(xiàn)更具典型性，他認(rèn)為基層警察的調(diào)解糾紛實(shí)踐最終形成的是一種“脆弱秩序”[15]，因?yàn)樽h價(jià)機(jī)制與暴力再生產(chǎn)機(jī)制深嵌其中。與其相互印證的還有韓玉祥及其團(tuán)隊(duì)經(jīng)過(guò)田野調(diào)查后的發(fā)現(xiàn)，行政參與糾紛解調(diào)形成的是“力治秩序”下的“強(qiáng)制正義”，其形成的非善治秩序僅乃脆弱的底線秩序。這可能是因?yàn)樾姓α看嬖诠叫?、?dòng)力源和成本控制上的種種局限。為此，應(yīng)當(dāng)反思以司法力量、行政力量和社會(huì)規(guī)范力量為其切入點(diǎn)，進(jìn)行非結(jié)構(gòu)主義視角下的基層秩序再造，通過(guò)利益關(guān)聯(lián)機(jī)制來(lái)進(jìn)行社會(huì)重建。

（五）介入的資源之困：專業(yè)或綜合

首先，對(duì)行政權(quán)介入民事糾紛持肯定態(tài)度的學(xué)者認(rèn)為，在民事糾紛案件數(shù)量的激增的背景下，由于行政權(quán)力無(wú)處不在地深入到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，一方面對(duì)社情民意能夠深入了解，另一方面掌握著廣泛的公共資源，所以它具有其他糾紛解決方式所不具備的優(yōu)勢(shì)[16]。其優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在它解決糾紛的范圍包羅萬(wàn)象，且能兼顧權(quán)威與合意，在功能和形式等方面更具靈活性和多元化，同時(shí)知識(shí)方面的專業(yè)化或?qū)ｉT性使其解紛的資源成本效益高，能發(fā)揮“分流閥”的作用，分擔(dān)訴訟解紛壓力。

其次，與前述相對(duì)，否定論者則認(rèn)為，民事糾紛深嵌于社會(huì)之中，民事糾紛的解決往往涉及多元化的知識(shí)和技能，除了需要掌握相關(guān)法律知識(shí)外，解紛主體可能更需要能夠運(yùn)用情景思維，積累溝通技藝等方面的實(shí)踐智慧。一方面糾紛可能是一些“清官難理”的“一地雞毛”般的無(wú)趣瑣碎之爭(zhēng)，另一方面則可能是因非法集資、房屋拆遷、環(huán)境污染、農(nóng)民工工資、企業(yè)改制、土地征收等引起的涉及人數(shù)多、社會(huì)影響大、解決起來(lái)復(fù)雜棘手，且很容易擴(kuò)散為難以掌控的群體性糾紛。學(xué)者顧培東稱之為非常規(guī)性糾紛，對(duì)這類糾紛的有效應(yīng)對(duì)和處置往往需要廣泛動(dòng)員并利用政治、司法及各種社會(huì)資源[17]。對(duì)于這些群體性糾紛，普通的司法、行政途徑處理往往失靈，它更有賴于地方黨委和政府動(dòng)員各方面的力量和資源，將所涉部門整合進(jìn)來(lái)，構(gòu)建特殊的“綜合性行政處置機(jī)制”[18]。但是這種處置機(jī)制卻又面臨著由各行政機(jī)構(gòu)的部門化、專業(yè)化和規(guī)則化等職權(quán)分割性所帶來(lái)的高協(xié)調(diào)成本問(wèn)題。以地方政府普遍設(shè)置的“綜合執(zhí)法（或維穩(wěn)）中心”為例，被有關(guān)學(xué)者比喻為“小國(guó)務(wù)院”，這從側(cè)面印證了“部門分割”下條塊行政協(xié)調(diào)的難度[19]。所以，并沒(méi)有普遍意義上的低成本的行政糾紛解決方式。除了如同法律一樣的運(yùn)行成本外，行政糾紛解決機(jī)制的有效運(yùn)行，也有賴于正規(guī)解紛資源的綜合有效供給和科學(xué)合理配置，包括但不限于法律規(guī)范和社會(huì)規(guī)范、行政權(quán)威和社會(huì)權(quán)威等。而且，在成本問(wèn)題上可能還存在“不計(jì)成本”的偏頗。如果一些行政部門機(jī)會(huì)主義地采取“協(xié)商執(zhí)法”“擺平就是水平”的平息糾紛策略，其后果則更令人擔(dān)憂。

此外，就行政過(guò)程對(duì)民事糾紛解決機(jī)制的專業(yè)化或?qū)ｉT性優(yōu)勢(shì)而言，相比于法官，行政權(quán)執(zhí)法人員的專業(yè)能力往往更強(qiáng)，比較優(yōu)勢(shì)更大，尤其表現(xiàn)在海事和交通事故處理，以及專利、商標(biāo)、植物新品種等領(lǐng)域。與此不同的是，反對(duì)論者認(rèn)為，雖然不能否認(rèn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域里專利復(fù)審委員會(huì)和商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)在相關(guān)爭(zhēng)議解決方面存在的專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，但是行政權(quán)的介入也帶來(lái)了“故步自封”于系統(tǒng)內(nèi)部的思維慣性，同時(shí)還有部門重疊、機(jī)構(gòu)臃腫、尾大不掉的割據(jù)邏輯等問(wèn)題。比如專利和商標(biāo)代理工作在要求上更多地與法律相關(guān)，但司法部卻被完全排除在專利代理人和商標(biāo)代理人的管理規(guī)范之外[20]。

（六）介入的監(jiān)督之困：非對(duì)稱約束

保障權(quán)利與限制權(quán)力是現(xiàn)代法治的兩個(gè)最基本的支點(diǎn)?？v觀多元解紛機(jī)制的建立與運(yùn)轉(zhuǎn)，不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)社會(huì)雖經(jīng)歷了40 余年的大規(guī)模法治建設(shè)培育，但以契約精神、規(guī)則意識(shí)、程序觀念等為核心的氛圍仍比較單薄，人民的尚法理念仍有待培育。與民事糾紛的自主解決和司法解決不同，行政權(quán)介入民事糾紛的典型性表現(xiàn)在，行政機(jī)關(guān)總是對(duì)一方當(dāng)事人或雙方當(dāng)事人享有普遍意義上的、抽象的監(jiān)督權(quán)限。原本監(jiān)督的對(duì)象是被監(jiān)督者的違法行為，而且這種權(quán)限的發(fā)動(dòng)應(yīng)當(dāng)只針對(duì)具體的行為，并有其特定的程序。為了保護(hù)民事主體的權(quán)利或自由，法律上明文授權(quán)被監(jiān)督者可依據(jù)法律作出“對(duì)抗”，這是限制或避免前述具體的、特定的監(jiān)督權(quán)限向普遍的、抽象的威懾力轉(zhuǎn)化的一般原則和基本要求。為此，如何對(duì)介入民事糾紛的行政權(quán)力進(jìn)行控制，就成人們關(guān)注的核心問(wèn)題之一。

眾所周知，自監(jiān)察體制改革以來(lái)，在對(duì)權(quán)力監(jiān)督的問(wèn)題上，目前已做到黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一，逐步實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。加上紀(jì)嚴(yán)于法和紀(jì)在法前，所以，法治政府建設(shè)在體制機(jī)制方面面臨的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題已得到根本性解決，對(duì)介入民事糾紛的行政權(quán)進(jìn)行約束控制所存在的制度性障礙正在被逐一清除。然而，“紅線”的劃定雖能有效預(yù)防處置行政違法作為，但在應(yīng)對(duì)消極行政的不作為方面有些乏力。

司法終局是民主法治社會(huì)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的共識(shí)選擇。面對(duì)民事糾紛的矛盾沖突，無(wú)論是國(guó)家、社會(huì)，還是個(gè)體都有實(shí)現(xiàn)糾紛終局解決的本能要求。當(dāng)前，各類環(huán)境侵害正表現(xiàn)出多發(fā)性和復(fù)雜性，人們對(duì)環(huán)境權(quán)益也日益重視，而目前我國(guó)一方面自力救濟(jì)機(jī)制具有內(nèi)在缺陷，另一方面社會(huì)救濟(jì)機(jī)制成長(zhǎng)過(guò)程緩慢，同時(shí)司法救濟(jì)機(jī)制存在“可訴性”瓶頸問(wèn)題依然突出。所以相對(duì)于其他一般民事權(quán)益的糾紛解決，以環(huán)境侵權(quán)民事糾紛解決來(lái)審視行政權(quán)介入的監(jiān)督問(wèn)題具有很強(qiáng)的代表性。

根據(jù)筆者針對(duì)環(huán)境污染事件中行政規(guī)制與民事權(quán)利救濟(jì)的交互過(guò)程的調(diào)查，行政機(jī)關(guān)在介入時(shí)不得不因人施策或因事而為：一方面要對(duì)企業(yè)的違法行為做出行政處罰以履行本職工作；另一方面又要行政調(diào)處其中的環(huán)境民事侵權(quán)糾紛，以實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)的行政倫理。不管是處罰還是調(diào)解，都涉及信息的收集和法律的判斷，要想實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，行政機(jī)關(guān)必須要對(duì)各方當(dāng)事人充分發(fā)揮中介、判斷和強(qiáng)制功能。整個(gè)案件的處理本應(yīng)構(gòu)成一個(gè)不可分割的整體，但在實(shí)踐中卻往往被人為割裂。按照我國(guó)目前的司法管轄分工模式，假如某企業(yè)對(duì)環(huán)保機(jī)關(guān)的行政處罰不服，同時(shí)環(huán)保機(jī)關(guān)也宣告對(duì)糾紛雙方的民事調(diào)解失敗，使有關(guān)當(dāng)事人不滿意，而訴至人民法院，于是就出現(xiàn)了同一環(huán)境事件在不同法庭進(jìn)行審理的局面，由此矛盾的裁判便無(wú)法避免。類似的情形在國(guó)家采購(gòu)合同案件中也極為常見(jiàn)。此外，就行政權(quán)介入民事糾紛而言，由于法院允許當(dāng)事人反悔和撇開(kāi)在行政救濟(jì)中簽訂的調(diào)解協(xié)議書(shū)，既浪費(fèi)了行政救濟(jì)成果，也擱置了對(duì)相關(guān)行政行為過(guò)程的監(jiān)控，因而造成了行政救濟(jì)機(jī)制的輸出缺乏司法保障的疑難問(wèn)題。

三、行政權(quán)介入民事糾紛的機(jī)制之思

在一個(gè)社會(huì)中，如何把糾紛處理的業(yè)務(wù)適當(dāng)?shù)胤稚⒌缴鐣?huì)的各個(gè)部分，在宏觀的司法政策角度上是一個(gè)極為重要的問(wèn)題。這需要從理念轉(zhuǎn)變、制度重構(gòu)、運(yùn)行控制三個(gè)方面入手，行政權(quán)介入民事糾紛的機(jī)制應(yīng)在此展開(kāi)。

（一）理念轉(zhuǎn)變：從理想介入到理性介入

不同于西方社會(huì)“替代性糾紛解決方式”（Alternative Dispute Resolution，以下簡(jiǎn)稱ADR）運(yùn)動(dòng)的興起背景，在我國(guó)很長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，訴訟所實(shí)際承擔(dān)的糾紛解決功能遠(yuǎn)不如其他糾紛解決方式發(fā)達(dá)。隨著司法改革的不斷推進(jìn)，兩者之間看上去均出現(xiàn)了此消彼長(zhǎng)的現(xiàn)象，但是我國(guó)與西方國(guó)家的趨勢(shì)卻是相反的。西方國(guó)家表現(xiàn)為非訴訟方式從缺乏到被重視和發(fā)展的趨勢(shì)，我國(guó)表現(xiàn)為非訴訟方式在弱化、訴訟方式在強(qiáng)化的趨勢(shì)[21]。與此同時(shí)，我國(guó)在此問(wèn)題上還表現(xiàn)為，“一直以來(lái)在非訟解紛方式上的運(yùn)動(dòng)化傾向和過(guò)強(qiáng)的政治性色彩”[22]，所以，糾紛多元解決科學(xué)理念的重塑，以及相關(guān)政策的合理制定和實(shí)施則尤其需要受到重視。

毋庸諱言，行政權(quán)最主要的角色被設(shè)定為執(zhí)行法律和政策，但這并非行政權(quán)職能的全部。行政機(jī)關(guān)化解民事糾紛有著司法機(jī)關(guān)所無(wú)法比擬的、相對(duì)獨(dú)有的解紛優(yōu)勢(shì)，比如它的專業(yè)權(quán)威性、效率靈活性，以及綜合實(shí)質(zhì)性等，從而使其在社會(huì)多元糾紛解決體系中占有一席重要之地。同時(shí)，隨著現(xiàn)代社會(huì)行政管理事務(wù)的復(fù)雜和增多，行政權(quán)的介入面越來(lái)越寬廣。行政權(quán)介入民事糾紛，不止于公共安全風(fēng)險(xiǎn)的防范，還有民事生活社會(huì)秩序的維護(hù)和強(qiáng)化。為此，無(wú)論在民法私域，還是公法公域，更遑論公私法交融之域，那些主張行政權(quán)全面介入或一律不得介入民事糾紛的說(shuō)法與實(shí)踐，都是不適當(dāng)且與事實(shí)相違的，也是有害于秩序和正義價(jià)值的。

說(shuō)到底，制度就是一種激勵(lì)結(jié)構(gòu)，一種激勵(lì)安排。好的制度應(yīng)該可以激勵(lì)人們發(fā)揮他們的創(chuàng)造力，提高他們的生產(chǎn)效率[23]。對(duì)于糾紛解決這一公共產(chǎn)品的生產(chǎn)供給，可繼續(xù)堅(jiān)持固有的改革經(jīng)驗(yàn)，多地或單點(diǎn)試點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)或試錯(cuò)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，然后修法推廣或授權(quán)低層級(jí)立法過(guò)渡安排，以實(shí)現(xiàn)“正義的總量”的增加。所以，立法政策關(guān)注的重點(diǎn)不是行政權(quán)是否應(yīng)介入民事糾紛，而是行政權(quán)如何介入民事糾紛，以及如何為該種權(quán)力的行使提供規(guī)則并進(jìn)行相應(yīng)的制約，以保證行政權(quán)行使的正當(dāng)性與必要限度。比如，運(yùn)用立法技術(shù)，在規(guī)范表述上梳理盤點(diǎn)那些“調(diào)處”“處理”“查處”等含糊不清的術(shù)語(yǔ)定義，代之以行政裁決、行政調(diào)解、行政仲裁等確定的概念范疇。再如，對(duì)那些“可以由行政主管部門處理”等類似表述，為避免產(chǎn)生執(zhí)行歧義，應(yīng)當(dāng)刪去“可以”一詞，從而盡可能壓縮法律規(guī)避的操作空間。

（二）制度重構(gòu)：限定介入之權(quán)與介入之路

在實(shí)踐中，政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的介入方式具有多元化特征。讓行政機(jī)關(guān)介入民事糾紛必須要以必要性和可行性為前提條件；鑒于效率行政的特點(diǎn)，對(duì)行政權(quán)的介入在程序保障方面可弱于司法；在創(chuàng)設(shè)行政處罰附帶民事糾紛解決機(jī)制時(shí)，要把握好如下核心要點(diǎn)，即如何把握介入度，如何平衡效率、專業(yè)與公正等問(wèn)題。以著作權(quán)市場(chǎng)管理為例，有學(xué)者主張，根據(jù)行政權(quán)介入民事糾紛的深度，可以將其大致劃分為高中低三種強(qiáng)度類型，有依職權(quán)模式和意思表示模式兩種制度回應(yīng)路徑[24]。與前述行政介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的強(qiáng)度相對(duì)應(yīng)，再結(jié)合行政機(jī)關(guān)解決民事糾紛的手段與功能，行政過(guò)程對(duì)民事糾紛解決機(jī)制應(yīng)主要設(shè)有責(zé)令改正、行政裁決、行政仲裁和行政調(diào)解四種手段或權(quán)力。當(dāng)然，行政介入民事糾紛的類型化、路徑和手段也是動(dòng)態(tài)的，其必然隨著社會(huì)形態(tài)的發(fā)展不斷演變或逐步豐富。這一方面可能是對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系內(nèi)涵和外延擴(kuò)展的直接反映，另一方面也是政府在行政管理和服務(wù)行政中積極不斷探索角色扮演、管理創(chuàng)新和干預(yù)動(dòng)態(tài)平衡調(diào)適的過(guò)程與結(jié)果。

民事糾紛與行政權(quán)力的關(guān)聯(lián)性日益增強(qiáng)。由于職責(zé)所在，針對(duì)財(cái)產(chǎn)和權(quán)利的登記管理方面，公安執(zhí)法機(jī)關(guān)往往最具有信息優(yōu)勢(shì)。例如，在盜用汽車實(shí)施盜竊案件查明處罰時(shí)，由公安機(jī)關(guān)將其與民事糾紛并案附帶處理就非?？茖W(xué)。類似的情形也見(jiàn)之于《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》第20 條、21條有關(guān)“其他單位或者個(gè)人”權(quán)益的行政處理中。

首先是以行政主體責(zé)令為代表的職權(quán)主義模式，這是一種高強(qiáng)度介入。我國(guó)許多法律中規(guī)定了大量的行政主體責(zé)令承擔(dān)民事責(zé)任的內(nèi)容。這些內(nèi)容往往設(shè)置在“法律責(zé)任”章節(jié)，并與行政法律責(zé)任雜糅在一起，人們往往在理論上和實(shí)踐中將其視為行政處罰、行政制裁或者其他行政法律責(zé)任，其行政性被過(guò)分強(qiáng)調(diào)或強(qiáng)化，而司法性則易被忽略。在上述關(guān)聯(lián)性民事糾紛場(chǎng)合，為了對(duì)相關(guān)市場(chǎng)進(jìn)行管制，行政機(jī)關(guān)會(huì)動(dòng)用多種行政權(quán)力，形成職權(quán)主義介入模式，具體表現(xiàn)為追求法律遵從的實(shí)效，行政規(guī)制突出命令與控制，通過(guò)威懾進(jìn)行。例如，其中責(zé)令改正的責(zé)任承擔(dān)形式，實(shí)際上是一種關(guān)聯(lián)民事糾紛的復(fù)雜的行政行為，有責(zé)令退賠、責(zé)令停止侵害和排除妨害等多種形式。究其實(shí)質(zhì)可以看出，職權(quán)主義介入模式實(shí)際上是綜合或糅合了行政指導(dǎo)與行政命令、行政處罰和行政裁決等多種行政手段。行政主體責(zé)令承擔(dān)民事責(zé)任，本質(zhì)上是行政主體以中間人的身份對(duì)當(dāng)事人之間民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出的具有中間性和部分司法性的法律判斷，應(yīng)當(dāng)屬于行政裁決。

其次是以行政裁決和行政仲裁為代表的意思主義模式，這是一種強(qiáng)度介入。通說(shuō)認(rèn)為，行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依當(dāng)事人申請(qǐng)，根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對(duì)與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為。行政裁決在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變前后，經(jīng)歷了主導(dǎo)然后保留、退縮，以及回歸的反復(fù)變遷，到現(xiàn)在已經(jīng)成為我國(guó)民事糾紛領(lǐng)域頗具特色的糾紛解決途徑。針對(duì)專業(yè)性強(qiáng)的民事糾紛，行政裁決制度具備特有的優(yōu)勢(shì)。典型的如知識(shí)產(chǎn)權(quán)類民事糾紛，從成本節(jié)約和效率提高以及專業(yè)優(yōu)勢(shì)利用角度，不妨先由商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)和專利復(fù)審委員會(huì)先行以行政裁決方式處理。有學(xué)者提出參考域外比如美國(guó)的“法庭之友”制度，讓法院征求行政機(jī)關(guān)的處理意見(jiàn)，或者必要時(shí)向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行技術(shù)上的咨詢，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)裁決民事糾紛的經(jīng)驗(yàn)資源的持續(xù)使用，從而形成行政機(jī)關(guān)參與民事訴訟制度化與規(guī)范化[25]。前文已述，由于《仲裁法》已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了民間仲裁的統(tǒng)一化，除了勞動(dòng)爭(zhēng)議和農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁外，其他行政仲裁已經(jīng)退出歷史舞臺(tái)。所以，對(duì)行政仲裁的討論便可從略。

最后是以行政調(diào)解為代表的意思主義模式。這是一種低強(qiáng)度介入型。調(diào)解是中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，其歷史悠久、范圍廣泛、作用巨大，有東方經(jīng)驗(yàn)的美譽(yù)，調(diào)解在所有的糾紛解決機(jī)制中都扮演著極其特殊和重要的角色。行政調(diào)解與司法調(diào)解及民間調(diào)解類似或同質(zhì)，均強(qiáng)調(diào)通過(guò)協(xié)調(diào)和勸導(dǎo)，促使各方當(dāng)事人平等協(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，從而實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)議糾紛的解決。差異只在于行政調(diào)解中，調(diào)解者的身份是行政權(quán)的化身——行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織，行政主體具有信息來(lái)源優(yōu)勢(shì)、合法權(quán)威優(yōu)勢(shì)，可為糾紛當(dāng)事人創(chuàng)造溝通機(jī)會(huì)與互動(dòng)平臺(tái)，幫助當(dāng)事人澄清事實(shí)或爭(zhēng)議主張，界定彼此的利益邊界，引導(dǎo)明晰觀點(diǎn)認(rèn)知，此時(shí)行政權(quán)發(fā)揮了信息中介功能。但是，也需要警惕行政調(diào)解可能存在的問(wèn)題的消極方面，防止其出現(xiàn)異化。因?yàn)樾姓?quán)的強(qiáng)勢(shì)和主動(dòng)，總存在著將其可控制的本身固有的資源作為討價(jià)還價(jià)的材料，并藉此操縱當(dāng)事人勉強(qiáng)接受糾紛解決方案的動(dòng)機(jī)。一旦其片面強(qiáng)調(diào)行政行為中的事實(shí)和責(zé)任，行政調(diào)解就難以公平、公正實(shí)現(xiàn)居間調(diào)解民事糾紛的功能。

（三）運(yùn)行控制：邊界程序設(shè)限及司法銜接

誠(chéng)如德國(guó)法學(xué)家基爾克所言：“私法和公法恰如一個(gè)母親的兩個(gè)孩子，他們雖然履行著自己的使命，但是并非如敵對(duì)的兄弟相互爭(zhēng)斗，而是始終聚集在一起創(chuàng)造共同的事業(yè)。”[26]在公私法混合的時(shí)代，民法的現(xiàn)實(shí)就是以不對(duì)稱家長(zhǎng)制方案，平衡保護(hù)私人自治與維護(hù)社會(huì)公共秩序，從而來(lái)化解市民社會(huì)自由主義危機(jī)①不對(duì)稱家長(zhǎng)制是指立法者將越來(lái)越多地代替當(dāng)事人決策，但條件是此等決策在給犯錯(cuò)誤的人帶來(lái)較大利益的同時(shí)，對(duì)完全理性的人少帶來(lái)或完全不帶來(lái)?yè)p害。參見(jiàn)徐國(guó)棟：《民法是私法嗎？》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009 年第3期，第120-121頁(yè)。。

行政權(quán)介入民事糾紛，要抓住“人身生命權(quán)益或公共利益受損或有受重大危害之虞”這一重要前提。同時(shí)，還必須要考慮行政的專業(yè)性，以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政優(yōu)勢(shì)的實(shí)用主義利用。為回應(yīng)民法典這個(gè)權(quán)利時(shí)代，行政機(jī)關(guān)當(dāng)更加強(qiáng)化為“民”服務(wù)的基本法治理念、深化為“民”服務(wù)的行政執(zhí)法改革，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)落實(shí)各種公民權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)。為此，不能僅以規(guī)范為單位對(duì)民法典進(jìn)行學(xué)用，而且更要以制度，即“服務(wù)于較大的立法目的的規(guī)范群”，比如買賣合同制度、遺囑制度等，來(lái)把握民法典的精髓，以追求法治政府建設(shè)中的私法遵循。特別是在任意規(guī)范調(diào)整比較多的事項(xiàng)上，行政機(jī)關(guān)應(yīng)更加重視私權(quán)治理、意思自治的理念，應(yīng)該更加尊重民事權(quán)利和民事活動(dòng)，不得任意克減，更不允許任意侵犯私權(quán)領(lǐng)域。此外，還應(yīng)充分考慮社會(huì)發(fā)展之需、民眾糾紛解決意識(shí)、糾紛解決社會(huì)觀念，以及社會(huì)自治能力等因素，在努力維護(hù)公平、公正社會(huì)秩序的同時(shí)，促進(jìn)和培養(yǎng)社會(huì)自治、公民自治。

西方和中國(guó)法治實(shí)踐均表明，法律程序有時(shí)甚至比實(shí)體更為重要。法律正當(dāng)程序從產(chǎn)生之初，便出現(xiàn)在刑法、民法和行政法中，用以規(guī)范警察、行政機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)和法院的行為，而后適用范圍逐漸擴(kuò)展。為達(dá)到公共秩序維護(hù)和公民權(quán)益保護(hù)的最佳平衡，行政權(quán)介入民事糾紛的程序設(shè)計(jì)目標(biāo)必須遵循正當(dāng)程序的要求，保證最低限度的公正性和公開(kāi)性。因此，在科學(xué)行政立法中，應(yīng)充分發(fā)揮行政規(guī)章在統(tǒng)一行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)中的突出作用。繼續(xù)完善最高司法機(jī)關(guān)指導(dǎo)性案例制度，以統(tǒng)一行政裁判標(biāo)準(zhǔn)。此外，還要“發(fā)現(xiàn)社會(huì)”，允許其他法律職業(yè)共同體提供社會(huì)化、專業(yè)化服務(wù)，打造共同參與的良好社會(huì)氛圍。

在行政權(quán)介入民事糾紛處置時(shí)，法院司法實(shí)踐的探索利用不可或缺。這是因?yàn)樵谏鐣?huì)糾紛解決機(jī)制中，法院仍發(fā)揮著主導(dǎo)的作用，司法審判始終是最終的環(huán)節(jié)。因此可以學(xué)習(xí)借鑒人民調(diào)解協(xié)議、法院調(diào)解協(xié)議和當(dāng)事人和解協(xié)議的司法確認(rèn)制度，從而強(qiáng)化對(duì)行政性糾紛解決協(xié)議效力的確認(rèn)。為體現(xiàn)司法對(duì)行政處理民事糾紛的支持以及訴訟內(nèi)外機(jī)制的有機(jī)銜接，對(duì)行政裁決可以實(shí)行有限的司法審查制，即只審查其中的法律問(wèn)題，對(duì)事實(shí)方面則尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)認(rèn)定。

結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書(shū)記指出，“各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)開(kāi)展工作要考慮民法典規(guī)定，不能侵犯人民群眾享有的合法民事權(quán)利，包括人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利?！盵27]在推進(jìn)法治政府建設(shè)中，要切實(shí)把民法典作為行政決策和行政監(jiān)督、行政管理和行政服務(wù)的重要標(biāo)尺。所以，就基本趨勢(shì)而言，民意與法治相結(jié)合已經(jīng)成為國(guó)家治理的新方向。所以，行政權(quán)介入民事糾紛，一方面要尊重和保障民事權(quán)利，同時(shí)也要依法行政，進(jìn)而充分發(fā)揮其民事權(quán)利保護(hù)功能，以起到糾紛解決的過(guò)濾器與分流器作用。

同樣可行的是，以公私法交錯(cuò)融合背景之下的“整體法學(xué)觀”為指導(dǎo)，創(chuàng)新監(jiān)督與救濟(jì)行政權(quán)介入民事糾紛的司法訴訟體制，在綜合考慮審判的經(jīng)濟(jì)性、爭(zhēng)議處理的有效性以及裁判結(jié)果協(xié)調(diào)一致性的前提下，融合行政訴訟和民事訴訟兩種程序，在既有司法審判格局中加入新的訴訟機(jī)制，推行行政訴訟一并審理民事?tīng)?zhēng)議制度。以此促成民事糾紛的中立性處理和行政作用積極正確地發(fā)揮，從而最大限度地平衡私益與公益。