包婷婷,張 勇

(1. 安徽財經(jīng)大學(xué) 《財貿(mào)研究》編輯部,安徽 蚌埠 233030;2. 安徽財經(jīng)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院,安徽 蚌埠 233030)

一、問題的提出

對億萬農(nóng)民而言,土地財產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民及其家庭成員最為重要的財產(chǎn)權(quán),維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要途徑[1]。近年來,中央出臺的相關(guān)政策文件也明確了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)利。早在2013年中央一號文件就提出要依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等各項財產(chǎn)性權(quán)利,強(qiáng)化對各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)。2019年4月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》明確提出要“建立農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長機(jī)制”。但由于長期以來我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的制約,加上現(xiàn)階段農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入增長機(jī)制不健全,導(dǎo)致廣大農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等土地財產(chǎn)權(quán)利并未得到保障和實現(xiàn),這在一定程度上也影響了農(nóng)民增加土地財產(chǎn)性收入。

我國《民法典》將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)的一種類型。2018年新修訂的《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定了承包方農(nóng)民以家庭為單位承包土地后享有土地承包經(jīng)營權(quán)，既可以自己經(jīng)營也可以保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)由他人經(jīng)營，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)依法受到保護(hù)。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》指出要在堅持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上強(qiáng)化對農(nóng)民土地承包權(quán)的物權(quán)保護(hù)，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地權(quán)利?？梢?，在落實農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置政策背景下，一方面，為充分保障農(nóng)民土地承包權(quán)，保證億萬農(nóng)民的土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，可通過承包期限的不斷延長來穩(wěn)定承包農(nóng)民對土地的預(yù)期，使農(nóng)民對土地的預(yù)期更加穩(wěn)定[2]；另一方面，為提高農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置效率、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入以及推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，需通過完善現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，對土地承包經(jīng)營權(quán)擴(kuò)權(quán)賦能，尤其是要賦予土地承包經(jīng)營權(quán)主體農(nóng)民更多的土地財產(chǎn)權(quán)，確保農(nóng)民在享有土地承包經(jīng)營權(quán)的同時，也可以通過出租、入股等多種形式在一定期限內(nèi)將土地經(jīng)營權(quán)部分或全部交由他人或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，充分發(fā)揮所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的各自功能和整體效用[3]。因此，在推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，如何在遵循依法依規(guī)、平等自愿、有償流轉(zhuǎn)的原則下，維護(hù)農(nóng)民的各項權(quán)能，保障農(nóng)民在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益，尤其要保證農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的過程中實現(xiàn)其合法的土地財產(chǎn)權(quán)并增加土地財產(chǎn)性收入，上述問題值得深入探究。

通過文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn),針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問題已引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注,國內(nèi)部分學(xué)者對此展開了研究:張國林等認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是土地確權(quán)促進(jìn)農(nóng)民財產(chǎn)性收入增加的重要機(jī)制[4];李新光等研究認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系到農(nóng)民的切身利益,尤其是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策演進(jìn)直接影響到農(nóng)民財產(chǎn)關(guān)系和利益關(guān)系的調(diào)整[5];林樂芬等認(rèn)為在土地流轉(zhuǎn)中如果新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體因經(jīng)營不善導(dǎo)致租金違約,在一定程度上會影響農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的積極性[6];張景娜等提出應(yīng)從承包主體利益保障視角出發(fā)引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),使廣大農(nóng)民能共享土地流轉(zhuǎn)帶來的利益,以保障和實現(xiàn)農(nóng)戶的合法權(quán)益[7];祝國平等研究認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能夠有效增進(jìn)交易雙方福利、增加農(nóng)戶收入,有利于保障承包農(nóng)戶的土地財產(chǎn)權(quán)利[8];張亮等研究認(rèn)為實踐中土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化程度不高會導(dǎo)致處于相對弱勢地位的農(nóng)民的合法權(quán)益難以得到保障[9];劉玉姿認(rèn)為農(nóng)民流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)作為財產(chǎn)權(quán)看待,要通過補(bǔ)足處分權(quán)權(quán)能來削弱農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中土地財產(chǎn)權(quán)所受的限制[10]。

對已有研究文獻(xiàn)梳理后發(fā)現(xiàn)，雖然目前學(xué)術(shù)界對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民土地權(quán)益問題進(jìn)行了探究，但是既有研究大多是在“兩權(quán)分離”制度框架下進(jìn)行的，現(xiàn)階段在“三權(quán)分置”框架下，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為促進(jìn)農(nóng)地資源合理配置和生產(chǎn)要素合理流動的有效途徑[11]，在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的新形勢下，如何充分保障和實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民合法的土地財產(chǎn)權(quán)，以實現(xiàn)增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入？目前針對這一問題進(jìn)行研究的成果相對較少，鑒于此，本文在“三權(quán)分置”制度框架下對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵與構(gòu)成進(jìn)行了闡釋，剖析土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)保護(hù)存在的現(xiàn)實困境，并提出土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的破解策略，以期為實施“三權(quán)分置”、保障和實現(xiàn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)提供有益參考。

二、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵與構(gòu)成

(一)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵

根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論,完整的土地產(chǎn)權(quán)包括專有的使用權(quán)、獨占的收益權(quán)和自由的交易權(quán)。農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)的一種類型,應(yīng)界定為作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民對承包地、宅基地等集體土地所享有的具有一定排他性、穩(wěn)定性的財產(chǎn)權(quán)[12]。筆者認(rèn)為,農(nóng)民所享有的完整的土地財產(chǎn)權(quán)應(yīng)理解為農(nóng)民通過使用、處置包括承包地、宅基地在內(nèi)的集體土地而獲得一定收益的權(quán)利。就本質(zhì)而言,土地財產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是農(nóng)民對承包地、宅基地在內(nèi)的集體土地進(jìn)行利用、獲取土地使用價值、決定土地用途變更、處分土地以及享受土地收益等眾多權(quán)利所構(gòu)成的完整的權(quán)利體系,其核心是維護(hù)農(nóng)民享有農(nóng)村土地使用權(quán)的法定地位及財產(chǎn)性收益權(quán)[13]。在農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)這一“權(quán)利束”中,土地使用權(quán)是農(nóng)民實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ),土地處分權(quán)是農(nóng)民實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)的象征,而土地收益權(quán)則是農(nóng)民實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)的核心所在,是農(nóng)民享有土地財產(chǎn)權(quán)的本質(zhì),也是增加土地財產(chǎn)性收入的重要基礎(chǔ)。

(二)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的構(gòu)成

結(jié)合土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐,筆者認(rèn)為,應(yīng)從土地使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)三個方面構(gòu)建農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)體系,即土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)包括以下三項:完整的土地承包經(jīng)營權(quán)、充分的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)處置權(quán)和合理的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益權(quán)[14](見圖1)。

圖1 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)構(gòu)成

1.完整的土地承包經(jīng)營權(quán)

我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式,擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶可以自己經(jīng)營,也可保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。因此,擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)民依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán),應(yīng)是其通過與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)合同而取得的土地權(quán)利。在實踐中,承包經(jīng)營權(quán)主體農(nóng)民有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營,也可依法互換、轉(zhuǎn)讓承包地及流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)?？梢?在現(xiàn)行法律框架下,土地承包經(jīng)營權(quán)可以界定為一種特殊的身份權(quán),是農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有的與其身份直接關(guān)聯(lián)的土地權(quán)利,其承載了相應(yīng)的社會保障功能,以農(nóng)民家庭成員生存保障為價值目標(biāo)[15]。因此,完整的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該是獨占的,且是排他的,只要農(nóng)戶自身不自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán),就應(yīng)依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)。完整的土地承包經(jīng)營權(quán)也是農(nóng)民實現(xiàn)其土地財產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵基礎(chǔ),是在“三權(quán)分置”框架下充分放活土地經(jīng)營權(quán)以及享有流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的處置權(quán)、收益權(quán)的基本前提。因此,在“三權(quán)分置”背景下,土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的有序分離和經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn),是落實“三權(quán)分置”的核心路徑[16]。對農(nóng)民而言,其是否享有完整的土地承包經(jīng)營權(quán),直接關(guān)系到自身在流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)過程中能否享有土地財產(chǎn)權(quán)。一方面,只有農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定了,他們才會在進(jìn)城從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動的同時考慮保留土地承包權(quán)并流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán);另一方面,只有土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定了,種田大戶、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體才會考慮長期轉(zhuǎn)入土地以實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。

2.充分的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)處置權(quán)

我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定要引導(dǎo)支持進(jìn)城落戶農(nóng)戶在承包期內(nèi)按照自愿有償原則,依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán),也可以將將承包地交回發(fā)包方或流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),同時還規(guī)定承包方農(nóng)戶可以自主決定采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。為了規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為,保障承包方農(nóng)戶的合法權(quán)益,2021年3月,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)堅持農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的基本制度,承包方農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)不受任何組織和個人強(qiáng)迫或者阻礙;同時規(guī)定,承包方在承包期限內(nèi)有權(quán)依法自主決定土地經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)對象、方式、期限等。根據(jù)以上規(guī)定,作為土地承包方的農(nóng)戶有權(quán)自主決定土地經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)、選擇以何種方式流轉(zhuǎn)、以什么價格流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的具體期限以及流轉(zhuǎn)給誰,任何人或組織無權(quán)干涉農(nóng)戶的選擇。毋庸置疑,作為土地承包方農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的處置權(quán)完全在于農(nóng)戶自己,完全由其自主決定,從而排除了其他主體對農(nóng)民合法權(quán)益的侵犯,以最大程度依法維護(hù)和保障土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的合法權(quán)益[17]。由于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是在依附土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下實現(xiàn)的,即土地承包主體農(nóng)戶將一定期限的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給具有經(jīng)營能力或者資質(zhì)的組織和個人。因此,筆者認(rèn)為,在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中,農(nóng)民享有的充分的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)處置權(quán)應(yīng)是在符合現(xiàn)階段我國相關(guān)法律政策的前提下,基于享有完整的土地承包經(jīng)營權(quán)而實現(xiàn)的,具體包括農(nóng)戶是否流轉(zhuǎn)的決策權(quán)以及流轉(zhuǎn)對象、期限、方式、價款等。

3.合理的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益權(quán)

土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)收益權(quán)是指農(nóng)民通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所享有的取得相應(yīng)合法經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利。我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價款應(yīng)由流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人雙方協(xié)商確定,收益歸承包方農(nóng)民所有。筆者認(rèn)為,需要從兩個方面界定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益權(quán):一是從土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格的市場化角度界定合理的流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的收益權(quán),土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格能否實現(xiàn)市場化是農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)并獲得經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)鍵所在,也是判斷農(nóng)村土地要素價值能否實現(xiàn)市場化和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式能否實現(xiàn)市場化的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn),更是在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中保障農(nóng)民能否最大程度地享有土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益的關(guān)鍵所在;二是農(nóng)民能否享有合理的流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的收益權(quán),應(yīng)以維護(hù)好農(nóng)民的切身利益為出發(fā)點,弱化土地的社會保障功能,強(qiáng)化土地的資產(chǎn)價值功能,以提高農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入為目標(biāo),還需建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格動態(tài)調(diào)整機(jī)制,即土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格應(yīng)該體現(xiàn)出土地要素價值的升值預(yù)期及升值空間,特別是在中長期的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中,需建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格的動態(tài)調(diào)整機(jī)制,充分考慮未來市場因素和土地增值因素對流轉(zhuǎn)價格的影響。因此,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格不僅要依據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)收益,還要看未來的增值空間,使廣大農(nóng)民在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中能共享土地規(guī)?；?jīng)營帶來的利益,切實增加農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入,以激發(fā)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的積極性。

三、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的現(xiàn)實困境

(一)土地承包經(jīng)營權(quán)部分缺失

首先,土地承包經(jīng)營權(quán)的不穩(wěn)定性是權(quán)能部分缺失的表現(xiàn)之一。我國《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定耕地的承包期為三十年,但承包期內(nèi)因特殊情形對農(nóng)戶之間承包的耕地進(jìn)行調(diào)整,必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意,并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門批準(zhǔn)。筆者認(rèn)為,由于承包期內(nèi)農(nóng)戶的土地承包關(guān)系調(diào)整頻繁且不規(guī)范,不僅影響了農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的合約行為及農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的預(yù)期,還會降低對流轉(zhuǎn)中農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、種田大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的吸引力,無法滿足流轉(zhuǎn)需求,難以形成土地權(quán)利清晰界定、流轉(zhuǎn)通暢和平等保護(hù)的產(chǎn)權(quán)格局[18],導(dǎo)致出現(xiàn)部分農(nóng)戶在外出務(wù)工期間將承包地撂荒閑置,而農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、種田大戶卻不能轉(zhuǎn)入土地的現(xiàn)象。其次,筆者在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn),較多農(nóng)戶認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)僅僅是其在土地上進(jìn)行生產(chǎn)的權(quán)利,并非是土地財產(chǎn)權(quán)。根據(jù)我國《民法典》規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)主體農(nóng)戶依法對承包地享有占有、使用和收益的權(quán)利。但由于長期以來承包方農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)的土地財產(chǎn)性質(zhì)及其產(chǎn)權(quán)的可交易性并未充分實現(xiàn),導(dǎo)致現(xiàn)實中農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能是不完整的,甚至在一定程度上受到了限制,使得農(nóng)民基于合法擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)所享有的收益權(quán)難以得到保障[19]。此外,根據(jù)筆者的調(diào)查,大多數(shù)農(nóng)民不了解土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)的一種,不清楚其可享有直接支配和排他的權(quán)利,且部分農(nóng)戶也不了解轉(zhuǎn)讓、互換和入股等流轉(zhuǎn)形式。由此可見,在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中,農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的完整性及多種形式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)均認(rèn)識不足,一方面導(dǎo)致農(nóng)民認(rèn)為其承包地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),無法進(jìn)行資產(chǎn)化經(jīng)營以實現(xiàn)其合法的土地財產(chǎn)權(quán);另一方面間接地加大了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成本,不利于保護(hù)農(nóng)民的自身權(quán)利。

(二)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的處置權(quán)受影響

從現(xiàn)行法律政策來看,對于承包方而言,農(nóng)民有權(quán)自主決定其土地經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰、以何種形式和價格流轉(zhuǎn)以及具體流轉(zhuǎn)期限等。2013年中央一號文件就提出要依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán),強(qiáng)化對農(nóng)村耕地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)。2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》再次明確規(guī)定要強(qiáng)化對土地承包權(quán)的物權(quán)保護(hù),依法保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán),不斷賦予其更加完善的權(quán)能。但在城鄉(xiāng)二元土地制度框架下,我國農(nóng)村土地實行的是集體所有制,在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的處置權(quán)往往受到土地產(chǎn)權(quán)制度的制約。按照現(xiàn)行法律規(guī)定,農(nóng)民只有承包地的經(jīng)營權(quán),土地所有權(quán)歸村集體,農(nóng)民按照依法、自愿和有償原則流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時,因頻繁的土地調(diào)整削弱了農(nóng)地地權(quán)的穩(wěn)定性,農(nóng)民并沒有法律意義上的“所有權(quán)”所包含的“財產(chǎn)處置權(quán)”[20-21],對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的處置權(quán)大多受到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的干擾和影響。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),目前部分農(nóng)村地區(qū)的村委會或村干部實際掌握著承包地是否流轉(zhuǎn)的決策權(quán)、流轉(zhuǎn)價格和期限的決定權(quán)等,甚至在實踐中,種田大戶、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為了達(dá)到降低轉(zhuǎn)入土地成本、縮短時間等目的,同村干部一起,越過農(nóng)民,直接進(jìn)行談判或簽訂流轉(zhuǎn)合同,從而否定了農(nóng)民在市場經(jīng)濟(jì)中的主體地位,導(dǎo)致承包方不能自主、自由地轉(zhuǎn)出土地,而且在流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶的利益訴求往往得不到充分表達(dá)和尊重,這嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的流轉(zhuǎn)處置權(quán),無形中抑制了農(nóng)民參與流轉(zhuǎn)的積極性,阻礙了土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)程。筆者在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn),農(nóng)民個人直接和有實力的種田大戶、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體協(xié)商流轉(zhuǎn)的并不多見,土地流轉(zhuǎn)主要是通過村委會統(tǒng)一組織。

(三)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)不完整

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),目前很多農(nóng)村地區(qū)的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系尚未建立,缺乏科學(xué)的、統(tǒng)一的價格形成和調(diào)控機(jī)制,流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)期限的地區(qū)差異較大,尤其是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格的確定帶有很大的主觀隨意性,很不規(guī)范,缺乏對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格的合理定位。此外,調(diào)查發(fā)現(xiàn),目前部分農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場定價比較隨意,缺乏統(tǒng)一的市場標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致制定的價格普遍偏離農(nóng)地的實際價值。加之目前農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)處置權(quán)受到一定程度的干涉,特別是在村委會或村干部直接介入后,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格和期限往往由村委會或村干部制定,其價格往往較低,且對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)預(yù)期收益的增長空間及可能出現(xiàn)的支付危機(jī)估計不足[22]。另外,在簽訂相關(guān)流轉(zhuǎn)協(xié)議時,由于農(nóng)民的利益訴求往往得不到充分表達(dá)和尊重,導(dǎo)致農(nóng)民在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的收益并不包括對未來收益的預(yù)期。經(jīng)筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn),大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格是由村委會單方面制定的,而且目前大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格不僅較低,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)租金在合同期內(nèi)還大多保持不變,即現(xiàn)有的土地經(jīng)營權(quán)收益并沒有充分考慮未來市場價格的變化,導(dǎo)致農(nóng)民幾乎很難獲得流轉(zhuǎn)中的預(yù)期增值收益。

四、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的破解策略

(一)完善確權(quán)頒證成果,保障農(nóng)民享有完整的土地承包經(jīng)營權(quán)

土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是國家在法律上確認(rèn)和保護(hù)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的一種有效手段。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記具有不動產(chǎn)物權(quán)設(shè)立的公示功能、不動產(chǎn)交易安全的保護(hù)功能。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,對不動產(chǎn)物權(quán)登記后才可以保護(hù)產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記實際上是按照現(xiàn)行法律要求,通過健全土地登記制度明確權(quán)利歸屬,查清農(nóng)民所承包的土地地塊準(zhǔn)確面積和四至情況,再由地方政府頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證。近年來,各地為了貫徹落實國家關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地使用制度改革的決策部署,大多開展了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作,但受二輪延包時歷史條件制約等多種因素的影響,已有的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作仍存在諸多問題,包括承包地確權(quán)面積不準(zhǔn)、四至不清、位置不明等。因此,未來需要進(jìn)一步明確農(nóng)民的土地承包關(guān)系,要充分結(jié)合已經(jīng)簽訂的土地承包經(jīng)營合同和已經(jīng)頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證,查清每戶承包地面積、四至、位置等具體情況,妥善解決當(dāng)前存在的各類問題,確保通過確權(quán)登記頒證為農(nóng)民依法維護(hù)其土地財產(chǎn)權(quán)提供法律憑證,從源頭上明確界定好農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì),讓農(nóng)民真正享有完整的土地承包經(jīng)營權(quán),為真正實現(xiàn)其合法的土地財產(chǎn)權(quán)奠定基礎(chǔ)。

(二)堅持農(nóng)戶主體地位,保障農(nóng)民享有充分的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)處置權(quán)

財產(chǎn)的處置權(quán)是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)的核心產(chǎn)權(quán)權(quán)能。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點,產(chǎn)權(quán)的完整性在于使產(chǎn)權(quán)主體具有自由處理財產(chǎn)的權(quán)力。在現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)運行中,產(chǎn)權(quán)的完整性主要體現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)主體的經(jīng)營決策權(quán)、財產(chǎn)處置權(quán)和收益享有權(quán),而經(jīng)營決策權(quán)和財產(chǎn)處置權(quán)是收益享有權(quán)的前提和基礎(chǔ)。因此,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)需充分尊重農(nóng)民的主體地位,確保農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)這一財產(chǎn)權(quán)擁有自由處置權(quán),充分尊重農(nóng)民的市場主體地位,確保農(nóng)民在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中享有實質(zhì)意義上的產(chǎn)權(quán)處置權(quán)能,真正實現(xiàn)“還權(quán)于民”[23]。筆者認(rèn)為,切實做到尊重農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體地位、保障農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)處置權(quán),需要從以下兩方面著手:一是務(wù)必要多渠道、全方位引導(dǎo)農(nóng)民知曉國家和地方的最新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策,通過及時、暢通、準(zhǔn)確、對稱的流轉(zhuǎn)信息,使農(nóng)民由原來的“被動等待”向“主動積極”轉(zhuǎn)變,牢牢地掌握屬于自己的流轉(zhuǎn)處置權(quán);二是務(wù)必要大力培育和發(fā)展獨立于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之外的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場中介組織,如建立完善的縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(居)三級土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織,特別是村(居)一級流轉(zhuǎn)服務(wù)組織,通過上下結(jié)合為農(nóng)民進(jìn)行規(guī)范的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供市場信息、咨詢、預(yù)測和評估等全程服務(wù),并使服務(wù)專業(yè)化、社會化,避免行政的過分干預(yù),真正體現(xiàn)出中介組織服務(wù)于流轉(zhuǎn)主體的作用,讓市場中介組織成為農(nóng)民參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有力推動者。

(三)建立價格調(diào)整機(jī)制,保障農(nóng)民享有合理的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益權(quán)

按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點,農(nóng)地作為一種資源性資產(chǎn),對于農(nóng)民而言,其價值應(yīng)該包括農(nóng)地生產(chǎn)力價格和對農(nóng)民的社會保障價值。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中,合理的流轉(zhuǎn)價格水平對于保護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)戶土地財產(chǎn)權(quán)、增加農(nóng)戶財產(chǎn)性收入具有重要的意義。因此,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格水平是影響土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場且關(guān)系到農(nóng)戶能否享有其土地財產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵問題。結(jié)合目前大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格均低于市場實際價值的客觀情況來看,必須從土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實際供求關(guān)系出發(fā),充分尊重土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)在規(guī)律和市場價值規(guī)律,尊重農(nóng)地與國有建設(shè)用地的同等市場地位,遵循用益物權(quán)平等保護(hù)的原則,以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益的資本化價值為標(biāo)準(zhǔn),在此基礎(chǔ)上由市場中供求雙方的競爭博弈形成最終的流轉(zhuǎn)價格,切實保護(hù)好農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。筆者認(rèn)為具體從以下方面著手:一是在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證后,下一步通過引入市場機(jī)制,充分發(fā)揮市場機(jī)制在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格形成過程中的基礎(chǔ)性作用,流轉(zhuǎn)價格的確定應(yīng)堅持流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商議定、兼顧雙方利益的公平原則,可采用未來承包期內(nèi)的一定收益折現(xiàn)值等綜合確定其價格;二要建立健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格的評估體系,尤其是要建立包括農(nóng)地基準(zhǔn)地價和標(biāo)定地價為基礎(chǔ)的流轉(zhuǎn)價格評估體系,以此為基礎(chǔ)來確定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場價格;三要建立動態(tài)的流轉(zhuǎn)價格調(diào)整機(jī)制,在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限內(nèi),要充分考慮未來市場物價、政策等不確定因素的影響,在流轉(zhuǎn)合同上需明確約定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格調(diào)整時限和幅度,分階段確定流轉(zhuǎn)價格,最大限度地保護(hù)農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益,確保農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)不受侵害。