孔翠芳　鮑家偉

城市公交是基本民生事業(yè)，對于保障居民出行、維持城市運轉、推動綠色低碳發(fā)展等具有重要作用。近兩年，河南商丘等地先后發(fā)生公交停運現(xiàn)象，對居民日常生活、地方政府公信力、公交公司運營等帶來較大沖擊，引發(fā)社會各界廣泛關注。公交停運既有居民出行方式多元化、乘客流失、疫情沖擊等客觀因素影響，也有公交運營模式僵化、線路不合理、過度依賴財政補貼等主觀因素影響。民生工程不能說停就停，建議在保證一定財政支持前提下，引導公交公司從自身挖潛，通過降本增效、開源節(jié)流等方式緩解壓力，多管齊下化解城市公交運營難題，防范公交停運可能引發(fā)的員工失業(yè)、群眾上訪、其他公益性行業(yè)效仿等連鎖反應，為經(jīng)濟恢復發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定創(chuàng)造良好環(huán)境。

一、公交“一停了之”損害居民、政府、員工三方權利

近期，河南商丘市、湖南耒陽市、黑龍江漠河市、遼寧建昌縣、陜西定邊縣等地先后發(fā)生公交非正常停運事件，引發(fā)社會較大反響，公交停擺對居民、政府和公交企業(yè)員工三方都造成較大影響。

一是居民公共交通出行受阻。從運營覆蓋范圍和客運量來看，城市公交停運勢必影響眾多人群出行。以商丘疫情前情況為例，2019年該市500米的公交站點覆蓋率達80.8%，年運營里程8100萬公里，年客運量高達8300萬人次，公交停運將嚴重影響廣大市民的出行和生活。個別城市公交全部或部分線路反復停運讓居民無所適從，如河南鄲城縣公交曾在2020年1月25日暫停運營，2月24日開始陸續(xù)恢復運營；2021年8月8日暫停運營，9月1日恢復運營；2022年1月暫停運營，6月10日恢復運營。公交出現(xiàn)反復停運又恢復運營現(xiàn)象，影響城市正常運轉和居民出行方式選擇。

二是當?shù)卣帕κ軗p。城市公交是事關民生和城市運轉的公益性事業(yè)，政府有責任維持公交正常運行。但有些城市公交公司說停擺就停擺，引發(fā)社會輿論炒作，不少公眾認為公交停運是地方政府過失。一些地方公交“上午停運——中午政府介入——下午恢復運營”的處理方式讓人難以信服。例如，漠河市公交公司在今年2月12日發(fā)布停運公告后，當?shù)卣杆俳槿?，當天下午公交公司又發(fā)布公告稱將繼續(xù)運營。商丘市公交公司2月23日上午8時發(fā)布通告稱將于3月1日停運，三個小時后又發(fā)布消息稱市政府工作組已經(jīng)進駐，將克服困難、確保公交不停運。個別公交公司以停運為手段博取社會關注、倒逼政府兜底解決經(jīng)營難題，把民眾出行便利當作討價還價的工具，這既會引發(fā)公眾對城市運轉的焦慮，更會損害當?shù)卣蜗蟆?/p>

三是公交公司員工利益受害。城市公交系統(tǒng)員工眾多，一旦停運，公交司機、運維人員等將面臨失業(yè)風險，容易引發(fā)群體性事件。如2021年11月1日，河南平頂山市幾十名公交車司機因被拖欠工資，蹲守在公交公司門口，阻礙其他公交車出行。公交公司經(jīng)營不善還會影響員工社保繳納。以商丘為例，商丘公交公司現(xiàn)有員工4000余人，其中繳納社保的員工1868人，比例不足50%。企查查數(shù)據(jù)顯示，商丘公交公司2019年曾因未依法辦理工傷保險登記未給1750名職工繳納工傷保險費而被處罰金。

二、城市公交停運主要源于四方面原因

近幾年受疫情影響，一些城市公交公司經(jīng)營狀況不佳，同時一些地方財政壓力上升，一些小城市對公共交通的財力保障不足，多種因素疊加導致公交停運現(xiàn)象時有發(fā)生。

一是公交客流量不斷減少。隨著私家車、網(wǎng)約車、共享自行車、共享電動車的普及發(fā)展，加之疫情沖擊影響，乘坐公交車出行的市民持續(xù)減少。2014年全國城市公共汽車客運量為781.88億人次，到2019年已減少至691.76億人次，2021年客運量更是迅速下降到489.16億人次?？土鳒p少導致公交公司收入降低甚至出現(xiàn)虧損，硬件設施難以更新，工作人員服務水平下降，延長發(fā)車間隔時間甚至關停部分線路，這進一步導致客源流失，形成惡性循環(huán)。

二是收入成本出現(xiàn)倒掛。公交運營前期投入較大，必須形成一定規(guī)模的線網(wǎng)才能維持開支，后續(xù)運營投入規(guī)模難以輕易減少，人員工資、車輛維護、燃油充電等剛性支出疊加，導致不少公交運營企業(yè)連年虧損的情況愈加凸顯。如廣西北海市公交每公里營運收入為1.14元，政府補貼后每公里營運收入為3.72元，但其每公里的運營成本為7.39元，收入與成本倒掛明顯，嚴重影響公交公司的正常運營。此外，大部分城市的公交票價常年保持低位，優(yōu)惠票、老年人免費乘車等進一步降低了公交公司的運營收入。

三是財政投入保障不足。公共交通穩(wěn)定運行有賴于政府的財政補貼，一些城市公交停擺與地方財政投入欠賬、國家補貼退出等有直接關系。如2020年北海公交公司享受到的政策性補貼為639.83萬元，僅占北海當年財政收入的0.033%，補貼比重過低?！笆濉逼陂g，國家為新能源公交車提供運營補貼，根據(jù)不同車型每輛車補助2萬元—8萬元不等，這項補貼占到公交企業(yè)收入的近三成，對公交公司維持運營非常重要。以耒陽市為例，2014年至2019年，8米長的車輛每年補貼6萬元，但2020年之后沒有再發(fā)放過類似補貼，導致城市公交運營難以為繼。此外，公交補貼機制不完善導致錢沒有花在“刀刃上”。目前公交運營普遍存在成本界定不明、成本核定難度較大、缺乏經(jīng)營激勵機制等問題，地方政府補貼更多是“一發(fā)了之”，沒能發(fā)揮好財政資金的引導激勵效應。

四是運營模式不夠健全。一方面，不少城市將公交服務外包給民營企業(yè)，甚至高價拍賣公交線路運營權，使得公交車公益屬性逐漸降低。個別民營公交公司內部管理存在漏洞，在車輛配置、零件采購、日常維修、獲取補貼等環(huán)節(jié)，出現(xiàn)虛報金額、虛開發(fā)票、套取補貼等現(xiàn)象。另一方面，政府監(jiān)督管理還不到位。不少地方公共交通運營，既有老國企的體制機制，還有現(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營模式，多種屬性造成企業(yè)監(jiān)管存在困難。很多基礎設施規(guī)劃建設管理普遍存在“重外聯(lián)通道輕內部公交、重規(guī)劃輕保障、重建設輕管理”現(xiàn)象，尤其是在公交服務外包后地方政府對于企業(yè)運營缺乏有效管理。

三、對策建議

公交停運不是孤立的公共事件，背后折射的是地方“三保”壓力增大、公共服務能力不足、政府公信力降低等一系列問題，需進一步厘清地方政府和公交公司的關系，真正實現(xiàn)“政企分離”，從降低運營成本、強化財政保障、完善補貼機制、加強監(jiān)督管理等方面綜合施策，更好維護城市公共交通平穩(wěn)運行，為居民生產生活提供便捷服務。

一是因地制宜開源節(jié)流。引導公交公司針對居民新的出行偏好、特色旅游資源、人群通勤特點等，通過適當增加定制公交、旅游公交、通勤公交等線路，加強廣告投放等方式增加收入。支持企業(yè)開展多元化經(jīng)營業(yè)務，提高資源要素價值，充分利用公交場站充電樁的儲能裝置，做好公交專用充電樁對外開放共享，分時段“賣電”增收。結合公交卡、乘車碼等數(shù)據(jù)，對居民出行需求進行精準摸底，采取進一步優(yōu)化線路、調整部分線路發(fā)車頻次、將大型公交車輛改為小型車輛等方式，大力推進降本增效。

二是強化財政投入保障。將公交運營等民生工程放在優(yōu)先位置加以保障，在城市公交發(fā)展相關規(guī)劃和政策中，明確財政投入機制，將城市公共交通發(fā)展資金納入各級財政預算體系，完善政府購買城市公共交通服務制度。引導地方適時成立公共交通專項基金，從城市公用事業(yè)、市政公用設施、國有土地使用權出讓金等收費和收益中提取一定比例的資金，作為公共交通投入的資金池。

三是完善公交補貼機制。運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等方法，加強公交運營成本核算，根據(jù)公交路線、班次、站點設置等，合理界定公交企業(yè)成本范圍，確立企業(yè)成本標準值，明確公交補貼計算方法，健全城市公共交通精準財政補貼機制，完善多層次、差別化、可持續(xù)的票制票價體系和分級財政補貼機制。針對新能源公交車輛占比不斷上升帶來的購置、運營和維修成本的增加，探索建立相應的長效補貼機制。強化地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃，推動成立由交通、財政、發(fā)改等職能部門組成的專班，對公交補貼資金實行跟蹤問效，定期研究解決城市公共交通發(fā)展中遇到的問題。

四是加強公交企業(yè)運營監(jiān)管。完善城市公交運營的組織領導機制，強化城市公共交通規(guī)劃的編制和實施，加強運營企業(yè)監(jiān)督管理。針對企業(yè)運營中的困難，主動跟進溝通協(xié)商，提早防范風險，推進公交事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。強化公交運營考核監(jiān)管，將公交成本控制、服務質量、滿意度、安全生產、運營效能等列入考核重點，將考核結果與公交企業(yè)職工薪酬掛鉤，并作為制定新一輪公交補貼政策的重要依據(jù)。

（作者單位：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）